Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования Российской Федерации

ТОМСКИЙ МЕЖВУЗОВСКИЙ ЦЕНТР ДИСТАНЦИОННОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Кафедра государственного и муниципального управления

КУРСОВАЯ РАБОТА

по курсу «Система государственного управления»

на тему:

"Характеристика государственного управления в дореформенный период в России"

ТОМСК - 2012

ПЛАН

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ДОРЕФОРМЕННЫЙ ПЕРИОД

1.1 Предпосылки формирования особенностей государственного управления в дореформенный период

1.2 Характерные черты государственного управления в дореформенный период

ГЛАВА 2. ИССЛЕДОВАНИЕ ПРИЧИН ПРОВЕДЕНИЯ РЕФОРМ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ДОРЕФОРМЕННЫЙ ПЕРИОД

2.1 Причины реформирования системы государственного управления

2.2 Процесс совершенствования государственного управления в России

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ВВЕДЕНИЕ

История России является историческим опытом ее народа, социальной памятью, содержащей информацию о назревавших кризисах в обществе, их предпосылках и путях преодоления.

В настоящее время происходит активный процесс становления российской государственности нового типа, характерной для современного уровня развития государственного и местного управления.

В настоящее время Российская Федерация претерпевает серьезный кризис, затрагивающий все сферы жизни общества, в том числе и государственное управление. Кризис российской государственности приобрел затяжной характер. Все более остро среди остальных общественных проблем встает вопрос об ее укреплении и налаживании эффективного и разумного государственного управления. Для преодоления кризисных периодов народы нередко обращаются к своей истории, поскольку они часто дают ответы на сложные государственные вопросы.

Огромное значение для развития государственности России принадлежит изучению накопленного опыта, как собственного, так и других стран мира. Решающий вклад принадлежит, несомненно, отечественному историческому опыту.

Российское государство существует более тысячи лет, и на протяжении всего этого времени шло активное развитие государственного управления.

Опыт государственного управления в России самобытен. Изучение специфических особенностей исторического опыта в государственном управлении является особо интересным; в XXI столетии осознана острая необходимость в его всестороннем обобщении.

Характерной особенностью для истории российской государственности выступает последовательная смена реформ и контрреформ.

Изучение всей специфики истории государственности России, проводимых и не состоявшихся реформ и контрреформ, развивающейся управленческой культуры способствует не только более глубокому пониманию современных проблем, но и позволяет предусмотреть ближайшее будущее.

Исторический опыт отечественной государственности может дать ключ для понимания процессов, происходящих в стране на современном этапе. Тысячелетний опыт государства является очень весомым аргументом в становлении новой модели исторического процесса и его основной базой.

Таким образом, изучение исторического опыта государственного управления в России, а также места и роли самих управленцев в различные этапы развития отечественной государственности, вместе с освоением методов и способов управления проживающими на территории государства людьми, поможет глубже понять современные проблемы управления государством, начать научную разработку современной обновляющейся российской государственности.

Цель данной работы - определение и изучение характерных для дореформенного периода особенностей государственного управления в России.

Данная цель подразумевает выполнение следующих задач:

1) анализ предпосылок и причин реформирования дореформенной системы государственного управления в России;

выявление особенностей государственного управления в данный период.

Предметом исследования в настоящей работе является системы государственного управления. Объектом исследования выступают характерные черты государственного управления в России в дореформенный период.

Теоретическую базу исследования составили труды некоторых отечественных авторов в области истории государственного управления, а именно Андрианова В. Д., Барциц И. И., Василенко И. А., Омельченко Н. А., Кайль Я. Я., Моисеева В. В. и Холопова В. А.

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ДОРЕФОРМЕННЫЙ ПЕРИОД

1.1 Предпосылки формирования особенностей государственного управления в дореформенный период

В устройстве Российской империи не допускалось административно-территориальное деление по национальному признаку, в то же время на ее территории существовали экстерриториальные национальные организации, создаваемые в целях обеспечения единства национального самосознания и целостности национальной культуры различных народов в пределах российского общества Барциц И. Н. Модернизация государственного управления России в условиях административной реформы. М.: РАГС, 2009. С. 32...

Во времена советского государства принцип автономности территории выступал в качестве базового основания системы административно-территориального деления. При помощи такого подхода советским государством осуществлялся процесс обеспечения целостности страны, а также нейтрализация сепаратистских устремлений некоторых народов, проявившихся в значительно степени в период распада Российской империи в начале ХХ века. В основе подхода к вопросу формирования таких территориальных единиц лежали так называемые «сталинские критерии», устанавливающие размеры численности и особенности расположения народов, способные служить основанием для образования автономии того или иного уровня. При более детальном рассмотрении существующих в те времена критериев, они кажутся лишенными смысла.

Не менее значимой особенностью отечественного государства была огромная территория, затрагивающая различные климатические зоны, обусловившие характерные черты образа жизни и хозяйственной деятельности населения на различных территориях, что в значительной степени затрудняло процесс управления государством. Уже со времен Московской Руси у центральной власти в государстве не имелось возможности обеспечения надлежащего контроля на всей территории, вследствие чего отдельным регионам была дана высокая степень автономии, что не соответствовало характерной для того периода высокой концентрации полномочий и авторитаризму в управлении. Таким образом, формирование элементов федерализма происходило параллельно экспансионистской и централизаторской политике Ивана III и Ивана IV. Отмечалось наличие таких элементов в управлении времен Киевской Руси, однако причинами их присутствия видятся обстоятельства роста государства, но не его структурные особенности.

В такой ситуации создавалось противоречие, обусловленное высокой технической независимостью правителей в регионах и в то же время отсутствием у них реальной управленческой автономии, способствующее разрозненности Российского государства и создающее насущную необходимость его преодоления. Российские монархи пытались решить эту проблему путем предельного ограничения технической автономии правителей регионов либо законодательного установления ее рамок. Все эти действия проблему в целом не решили. Во времена Советского Союза целостность управления и ограничение региональной автономности обеспечивалось «руководящей и направляющей» ролью КПСС, установленным законодательно на Конституционном уровне главенством партии над государственными органами. Этим обуславливалось фактические полная подчиненность правительств регионов центральным органам власти при декларативно закрепленной их автономии. В литературе встречается название такой системы отношений «фантомный федерализм».

С крушением советской власти, обусловленным утратой главенства коммунистической идеологией, прекратил существование и фантомный федерализм. Советский федерализм исполнял роль «политической ширмы реальных отношений», однако вызывал множественные противоречия, неизбежные при применении данной системы в практическом управлении. Действующая формально федеративная система испытывала такие противоречия, как Кайль Я. Я. Система государственного и муниципального управления: учебное пособие. Ростов-на-Дону: Феникс, 2009. С. 123.:

· национально-территориальные автономии;

· нечеткое распределение полномочий между центром и регионами,

· возможность одностороннего отделения,

· несбалансированность административного состава федерации.

Все эти противоречия послужили причиной коллапса системы, ставшей действующей управляющей системой после лишении власти КПСС. В связи с распадом СССР и нарастанием дезинтеграционных тенденций в РСФСР возникла потребность реформы государственного управления, заключающейся в формировании новых федеративных отношений - первых устойчивых подобных отношений в России (в Российской империи присутствовали лишь отдельные элементы таких отношений, а советский «призрачный» федерализм являлся таковым лишь формально, но не фактически).

В этот период построение федеративной системы управления являлось необходимым в силу невозможности достижения устойчивости и сбалансированности системы государственной власти в России иным способом. При построении федеративной системы требуется принципиально иное понимание статуса региона в государственной системе. Для реализации задач в системе федеративных отношений регион должен быть эффективной социально-экономической системой. Проблемы взаимодействия центральной и региональной властей послужили причиной коллапсов государственной власти на более ранних этапах развития и способствовали обеспечению единства государства только благодаря применению тоталитарной идеологии вместе с методами силового подавления. Существование демократии в российском государстве может быть достигнуто исключительно на основании устойчивой системы федерализма при условии не изменчивости его ни в сторону распада, ни в сторону централизации.

На начальном этапе развития в 1991 - 1992 годах наблюдалась эволюция российского федерализма в сторону дезинтеграции. В этот период правительства регионов наделялись все большими полномочиями, в то время как у центральных органов власти их становилось все меньше, что объяснялось отсутствием эффективных механизмов обеспечения государственного единства. В 1992 - 1993 годах процесс распада был приостановлен посредством Федеративного договора и Конституции Российской Федерации, ситуация стабилизировалась. Период с 1994 по 1996 годы ознаменовался началом процесса становления демократической модели федеративных отношений в России - дореволюционного федерализма, расцвет которого пришелся на 1997 - 1999 годы. В 2000 - 2004 годах происходит эволюция федерализма от дореволюционного к интеграционному типу, характерными чертами которого являются последовательная концентрация власти в центре и ограничение автономии региональных правительств Холопов В. А. Государственное и муниципальное управление: учебное пособие. Ростов-на-Дону: Феникс, 2010. С. 231..

Высшими органами власти в этот период предпринимались попытки приспособления старой государственной машины к решению новых задач политической, социальной и экономической сфер, действия по направлению создания рыночной экономики и осуществлению реальных шагов в области реформирования системы управления. В наибольшей степени проведенные реформы затронули экономические ведомства. Так в рамках реформ Указом Президента РСФСР от 28 ноября 1991 года были законодательно установлены министерства и ведомства РСФСР, принимающие при упразднении органов управления их имущество, финансовые и другие средства, предприятия, организации и учреждения. В соответствии с Указом Министерство промышленности РСФСР объединило следующие министерства Союза ССР Моисеев В. В. История государственного управления России: учебное пособие. М.: КноРус, 2010. С. 211.:

ь автомобильного и сельскохозяйственного машиностроения;

ь авиационной промышленности;

ь оборонной промышленности;

ь общего машиностроения;

ь радиопромышленности;

ь судостроительной промышленности;

ь электронной промышленности;

ь металлургии;

ь электротехнической промышленности и приборостроения;

ь химической и нефтеперерабатывающей промышленности;

а также государственные комитеты СССР:

ь по машиностроению;

ь по химии и биотехнологиям;

ь легкой промышленности;

ь государственную военно-промышленную комиссию СССР.

Согласно Указу, права упразднённых министерств и ведомств СССР переходили к министерствам и ведомствам РСФСР.

В данном Указе содержались нормы, решающие проблемы использования имущества упраздненных министерств и ведомств посредством применения предложений комиссии, которая была сформирована в соответствии с пунктом 4 Постановления Госсовета СССР № ГС-13 «Об упразднении министерств и других центральных органов государственного управления СССР» от 14 ноября 1991 года. Помимо этого осуществлялось проведение реформ, связанных с изменениями в структуре госаппарата, заключающихся в переподчинении некоторых государственных органов (в первую очередь, органов силового назначения) непосредственно главе государства, что обуславливалось неустойчивой политической обстановкой в государстве и было продиктовано необходимостью принятия превентивных мер для недопущения дестабилизации политической ситуации в стране. В рамках этих преобразований был издан Указ Президента РФ «О министерствах Российской Федерации» от 25.02.1992, согласно которому направления деятельности Министерств безопасности, юстиции, внутренних дел и иностранных дел определяются непосредственно главой государства. Вопросы кадров в данных министерствах также относились к компетенции Президента РФ. В качестве предпосылки проведения преобразований, достигаемых посредством введения данного Указа, определялась срочная необходимость решения проблем, связанных с реализацией экономической реформы, недопущении дублирования в работе органов системы государственного управления.

Огромное значение в процессе преобразования системы исполнительной власти отводится периоду, затрагивающему 1996 год, во время которого проводилась избирательная кампания на пост нового Президента Российской Федерации, а также происходил процесс формирования в этой связи нового кабинета министров. Председателем Правительства того периода Черномырдиным в августе 1996 года была кратко определена суть проводимых преобразований. В числе прочего планировалось значительное сокращение министерств и ведомств в новом Правительстве с 90 до 60 без ущерба для дела.

Также ставились цели реформирования, заключающиеся в усилении социальной политики страны, для реализации которых Правительством должны были быть значительно повышены социальные расходы (не менее чем на треть) и их доля в валовом внутреннем продукте доведена до 18%. Такие преобразования планировалось осуществить в течение ближайших пяти - семи лет. Конкретная программа преобразований в данной сфере разрабатывалась специально организованной государственной комиссией, а появление ее ожидалось в октябре 1996 года. Проводилось планирование крупных преобразований в сфере промышленной политики, агропромышленного производства, а также в области бюджетных отношений. Анализ данной программы реформирования показывает схожесть большей части направлений реформ данного периода с приоритетными направлениями современных преобразований.

В целом можно отметить изменения, заключающиеся в значительной корректировке структуры и нового состава Правительства 1996 года. Отмечается сокращение числа министерств до 24 и их группировка в девять основных блоков: экономический (В. Потанин), социальный (В. Илюшин), министерств и ведомств (А. Большаков), сотрудничества со странами СНГ, национальной, региональной и правовой политики и другие. В составе Правительства были отмечены значительные положительные преобразования, в том числе введение лиц, не обремененных бюрократическим прошлым, как например, В. Потанин, бывший президент ОНЭКСИМ Банка, утвержденный в должности первого заместителя председателя Правительства. Значительное внимание уделялось проблеме смены власти на местах. Так, 22 октября 1993 года был издан Указ Президента РФ № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации», при создании которого определялись переходные положения на ближайшие два года поэтапной конституционной реформы, однако было осуществлено продление полномочий отдельными государственными органами исполнительной системы еще на два года посредством вынесения собственных решений, что являлось нарушением действующего законодательства РФ.

1.2 Характерные черты государственного управления в дореформенный период

14 августа 1996 года был издан Указ Президента РФ № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти», утверждающий их новую организационную модель, содержащую министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты; федеральные службы; российские агентства; федеральные надзоры России Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление: учебник. М.: Юрайт, 2012. С 109..

Министерства функционировали как органы, относящиеся к исполнительной системе власти, проводящие государственную политику и осуществляющие управление в установленной сфере деятельности, а также координирующие деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Государственный комитет действовал как федеральный орган исполнительной власти, занимающийся вопросами межотраслевой координации на коллегиальной основе по проблемам, входящим в его компетенцию, а также осуществлял функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Такие органы государственной власти как Федеральная служба, российское агентство, федеральный надзор России действовали на правах федеральных органов исполнительной власти, осуществлявших специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах деятельности. В этот же период был издан другой Указ Президента РФ № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», которым законодательно устанавливалось их внутренняя организационная структура, претерпевающая многократные изменения в последующие периоды. Так, 6 сентября 1996 года был издан Указ Президента РФ «Вопросы федеральных органов исполнительной власти», положениями которого вносились коррективы в только что созданную структуру Федеральных органов государственной власти, относящихся к исполнительной системе.

Многочисленные периодические изменения затрагивали и аппарат Правительства Российской Федерации Омельченко Н. А. История государственного управления в России: учебник. М.: Проспект, 2010. С. 202.. Так, в 1997 году было проведено очередное реформирование его структуры. Документом, законодательно закрепившим проведенные преобразования определялась цель такой реорганизации, содержащаяся в эффективном обеспечении деятельности Правительства РФ по реализации Послания Президента РФ Федеральному Собранию «Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)», среднесрочной программы Правительства РФ «Структурная перестройка и экономический рост», оперативного решения текущих социально-экономических вопросов и усиления контроля за исполнением принимаемых решений. Проведение преобразований в структуре аппарата Правительства было продиктовано также необходимостью уточнения функций, выполняемых его подразделениями в ситуацией, созданной упразднением департаментов, функционировавших по отраслевому принципу, а также усилением функциональной направленности деятельности аппарата Правительства Российской Федерации. Результатом всех проведенных в этот период преобразований стало снижение численности его структурных подразделений до 34 единиц.

В 1997 году результатом забастовочных акций стало обновление персонального состава кабинета министров России. Так, после проведенного обновления В.С. Черномырдин сохранил пост премьера, в должностях его первых заместителей были утверждены А. Чубайс (с совмещением поста Министра финансов) и Б. Немцов. В этот период наблюдалось совмещение должностей некоторыми чиновниками. Так, А. Кох, являясь заместителем председателя Правительства, вместе с тем успешно осуществлял деятельность на посту председателя Госкомитета по управлению государственным имуществом, а также другой министр - А. Куликов одновременно состоял в должностях заместителя и Министра внутренних дел. Без совместительства в должностях заместителей состояли В. Серов, О. Сысуев, Я. Уринсон. Функции руководителя Министерства внешних экономических связей и торговли в новом составе Правительства выполнял М. Фрадков. В рамках реформирования проводилось перераспределение обязанностей основных должностных лиц. Таким образом, в компетенцию первого заместителя - Министра финансов А. Чубайса - были включены обязанности по: организации и осуществлению реформирования в экономической сфере, обеспечению взаимодействия Федеральных органов исполнительной власти в этом направлении и координации деятельности министерств и ведомств в сферах экономики, финансов и отношений собственности; ведению вопросов финансовой, денежной и кредитной политики, рынка ценных бумаг, бюджета, развития банковского сектора, вопросы внешнего и внутреннего долга; координации деятельности органов исполнительной власти в налоговой и таможенной сферах, в области валютного и экспортного контроля с целью обеспечения поступления средств в доходы государства; обеспечению взаимодействия с международными и российскими финансовыми организациями. В должностные обязанности первого заместителя входило также взаимодействие со средствами массовой информации, к тому же он выполнял функции главы Комиссии Правительства по оперативным вопросам. 9 июля 1997 года был издан Указ Президента РФ, закрепляющий новую организационную структуру Правительства Российской Федерации, состоящего из 67 структурных подразделений, в числе которых были: 21 федеральное министерство, 17 государственных комитетов, 4 федеральные комиссии, 20 федеральных служб, 3 российских агентства и 2 федеральных надзора Андрианов В. Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления. История и современность. М.: Wolters Kluwer, 2011. С. 115.. В целях дальнейшего совершенствования системы государственного управления в дальнейшем проводились еще более масштабные преобразования, не всегда являющиеся оправданными в сложившейся ситуации. Периодом относительной стабильности в функционировании Федеральных органов исполнительной власти можно назвать 2000 год. Анализируя процессы реформирования исследуемого периода с позиции современности в целях определения причин неудачности отдельных проведенных преобразований в структуре государственных органов, в частности института государственной службы, и не повышающейся эффективности функционирования государственного аппарата, можно утверждать, что многие болезни российской бюрократии носят хронический характер и выступают в качестве главного тормоза прогрессивных преобразований, планируемых к проведению высшим руководством страны. Главными отрицательными последствиями таких «болезней» может стать угроза очередного провала административной реформы, а также сохранение неповоротливости, инертности, косности в деятельности государственного аппарата, который с учетом ценностей современного демократического общества следует поставить на службу гражданам и российскому обществу.

ВЫВОД ПО ГЛАВЕ 1

На основе проведенного анализа некоторых документов и фактов представляется возможным формулировка общих выводов, характеризующих результативность первых попыток осуществления формирования государственного управления и государственной службы новой России, оценить эффективность кадровых решений по замещению высших государственных должностей в органах исполнительной власти.

Прежде всего, следует отметить, что реорганизация системы органов государственной власти происходили бессистемно и хаотично, что обуславливалось отсутствием какой-либо стратегии данных преобразований и продуманного перехода от прежнего состояния государственной машины к качественно новому.

Также значительное влияние на результаты проведенных реформ оказывала существовавшая в государственном аппарате ситуация, когда чиновники разделились на две стороны, одна из которых содержала значительную часть «старого» чиновничества и некоторые категории «нового» и отвечала практически на все попытки реформирования бюрократических структур высшим политическим руководством страны упорным сопротивлением.

Большая часть всех проводимых в данный период реформ была направлена на осуществление организационно-структурных преобразований, а также частично затрагивала сферу правового регулирования деятельности органов государственной власти.

В процессе проведения всех реформ немалую роль сыграла недооцененность человеческого фактора, так, практическое осуществление многих мероприятий в рамках планируемых реформ оказывалось невозможным в силу непринятия в расчет психологии чиновников.

Усугублению общественного отношения к власти, отчуждению ее от народа способствовало проведение неудачных кадровых назначений.

В течение всего периода проведения преобразований решению названных проблем уделялось наиболее пристальное внимание. В качестве цели на протяжении всего периода было определено формирование системы государственной власти, соответствующей условиям и потребностям нового экономического строя. С самого начала преобразовательной деятельности данная реформа представляла собой существенный и наиболее сложный элемент процесса реформирования в экономической и социальной сферах, проводимого в России с 1990 года.

Структура федеральных органов исполнительной власти претерпевала изменения ежегодно, в течение некоторых периодов - дважды в год. При сравнении структуры органов государственной власти, закрепленной Указом Президента РФ от 30.09.1992 № 1148, со структурой органов государственной власти, закрепленной Указом № 314, между ними нельзя увидеть практически ничего общего. Редакции Указов, закрепляющих организационную структуру органов государственной власти, издаваемые в период с 1992 по 2005 годы, менялись около сотни раз. Последние преобразования в организационной структуре федеральных органов государственной власти были осуществлены посредством издания Указов Президента РФ от 20.05.2004 № 649, от 28.07.2004 № 976, от 13.09.2004 № 1168, от 18.11.2004 № 1453, от 03.10.2005 № 1158, от 01.12.2005 № 1383 и др.

Под преобразованиями в структуре органов государственной власти с помощью данных Указов подразумевается изменение функций государственного регулирования, его объектов и «объемов», видов органов исполнительной власти, их компетенции, форм и порядка реализации полномочий, штатов, видов государственных должностей, квалификационных требований к государственным служащим, обеспечивающим реализацию соответствующих полномочий органов исполнительной власти, и т.д.

В настоящее время, как впрочем, и в предыдущие периоды, не существует официальной концепции проведения административной реформы как единого официального документа. Наиболее важные проблемы реформирования системы государственной власти в самых общих чертах, а также логика их разрешения были намечены в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию начиная с 1996 года. Однако понятие «административная реформа» впервые было озвучено лишь в Послании на 2001 год. В данном Послании в качестве главной цели проведения данной реформы отмечается осуществление пересмотра не только структуры и штата, но, в первую очередь, функций органов власти.

ГЛАВА 2. ИССЛЕДОВАНИЕ ПРИЧИН ПРОВЕДЕНИЯ РЕФОРМ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ДОРЕФОРМЕННЫЙ ПЕРИОД

2.1 Причины реформирования системы государственного управления

государственный управление власть реформирование

Важнейшим органом центрального управления в стране, осуществляющим реальную государственную власть и во времена царской России, и в период Советского Союза, и в России современной, было и остается министерство. Во времена Советского Союза государственное управление было основано в основном на узкой специализации министерств по отраслевому признаку и достигло к началу реформ М.С. Горбачева своего апогея (около ста единиц). Важнейшей задачей реформирования системы государственного управления данного периода выступало сокращение штатов министерств. По результатам практики повседневного управления опроверглось предположение о значительной роли экономической реформы в упорядочении системы управления, исключении лишних звеньев, сокращения непомерно раздутого аппарата. Во времена советского государства на содержание служащих государственных органов управления, состоящих из восемнадцати миллионов управленцев, ежегодно из государственного бюджета выделялось порядка сорока миллиардов рублей. Уже к 1989 году численность чиновничьего аппарата в структуре центральных органов государственной власти снизилось на 33,5 процента. Однако в последующие периоды число чиновников снова возросло на 122 тысячи человек. В прессе исследуемого периода отмечается еще один важный вывод: несмотря на то, что XIX Всесоюзная партийная конференция определила в качестве принципиального вопроса сокращение и удешевление управленческого аппарата и потребовала от министерств и ведомств действий по проведению преобразований в целях решения данного вопроса, со стороны чиновников наблюдалось упорное сопротивление. В качестве основной причины такого сопротивления для рядовых граждан определялись негодные (административно-командные) методы работы, поразительная живучесть бюрократического аппарата, его быстрая приспосабливаемость к вновь созданным условиям. Так, в Министерстве нефтеперерабатывающей промышленности СССР была проведена глубокая на первый взгляд перестройка. В данном ведомстве были упразднены десять всесоюзных промышленных объединений, проведены значительные преобразования в структуре центрального аппарата. Произошел переход предприятий на полный хозрасчет и самофинансирование, однако, была отмечена большая сложность и малая эффективность схемы управления отраслью, отразившиеся в показателях экономической деятельности подведомственных предприятий. Хотя предложения по изменению структуры и штата центрального аппарата вносились неоднократно - в 1965, 1975 и 1987 гг. - однако эти предложения не нашли поддержки у высшего руководства.

Большая часть мероприятий, намеченных в ходе осуществления административной реформы, осознавались уже к 1989 г., а в Указе Президента РФ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. эти идеи стали нормативным предписанием для госслужащих.

Реформа системы государственного управления, как правило, связана с повышением эффективности управления, а также с проблемой измерения этой эффективности. В качестве критерия эффективной деятельности органов исполнительной власти признаётся их способность обеспечивать удовлетворение насущных потребностей общества в условиях ограниченных ресурсов. Результат модернизации государственного управления зависит от эффективности использования таких ресурсов, как структурно-институциональная организация государственного управления, качество кадров в государственных органах, минимизация затрат при соблюдении оптимального соотношения с объективными потребностями развития. Но основным ресурсом в данном процессе «человеческий фактор», поскольку «всякие реформы осуществимы только при осознанном и заинтересованном участии тех, кто их реализует, иначе они обречены». Новый подход к осмыслению данной реформы заключается в непосредственной роли конкретных людей, как её осуществляющих, так и испытывающих на себе её результаты. При таком подходе активная роль отводится не только государственным служащим, но и пользователям государственных услуг.

Отечественные институты, обеспечивающие взаимодействие общества и государства, пока еще не стали эффективными инструментами формирования и регулирования механизма государственного управления, а без них конструктивное реформирование невозможно. Основные преграды для эффективной деятельности таких институтов заключаются в виде отсутствия или игнорирования научной концепции построения механизма и структуры управления, а также в общем состоянии политической и правовой культуры, господством государственных интересов над приоритетами гражданского общества.

Все перечисленное детерминирует нацеленность нового этапа административной реформы на обеспечение соответствия деятельности органов власти конституционным и демократическим принципам, укрепление административно-процессуального отраслевого регулирования, развитие системы административных производств как базы для достижения нового состояния исполнительной власти, как на федеральном, так и региональном уровнях.

Таким образом, оценка мероприятий административной реформы должна соответствовать положениям Конституции Российской Федерации, которые определяют содержание демократических институтов взаимодействия общества и государства, и в этом заключается новый подход к оценке реформы. Взаимосвязь конституционных и административных механизмов регулирования проявляется в том, что в процессе осуществления административной реформы все соответствующие конституционные положения будут получать непосредственную реализацию и обусловливать значимость проведенных административных преобразований.

2.2 Процесс совершенствования государственного управления в России

Административные реформы в России имеют длительную историю. Реформирование аппарата государственного управления проводилось как в Российской империи, так и в годы Советской власти. После распада СССР необходим был новый взгляд на положение и роль исполнительной власти в государстве, требовалось преодолеть широко распространенный взгляд на государство лишь как совокупность учреждений, и понять, что исполнительная власть должна быть самостоятельной и неразрывно связанной в первую очередь с интересами общества, а вся ее работа должна быть направлена на максимальное удовлетворение потребностей различных групп населения. Поэтому в обществе утвердилась мысль о необходимости проведения административной реформы. В то время в связи с перестройкой политических и экономических процессов в стране уже предпринимались некоторые меры по преобразованию органов государственного управления.

Однако идея преобразования госаппарата и системы исполнительной власти на государственном уровне впервые нашла свое отражение в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1997 года. Она называлась коротко: «Порядок во власти - порядок в стране», однако на практике она не получила своего развития и была отложена в связи с необходимостью кардинального пересмотра структуры и функций органов исполнительной власти.

Актуальность развития институтов государственной власти, как и сам факт поддержания их управляемости, обусловлены востребованностью государственных институтов обществом, в первую очередь тем обстоятельством, насколько данные институты соответствуют ожиданиям общества. В современной России вопросы распределения полномочий между Президентом Российской Федерации его системой власти, Правительством Российской Федерации и системой исполнительной власти, палатами Федерального Собрания, судебными и контрольными органами является центральным вопросом дискуссий по совершенствованию системы государственной власти. Проблема в том, что разбросанность многих предложений не дает возможности соединить их все в рамках единой концепции. В свою очередь, модернизации системы государственной власти в России невозможна без достижения нового качества государственных институтов.

Значимость каждого из компонентов рассматриваемой программы модернизации системы государственного управления должна определяться исходя из эффективности деятельности исполнительной власти и ее позитивного влияния на общественные процессы, общественное сознание и деятельность людей.

От успешности политического и социально-экономического развития страны зависит, какой из этих факторов актуализируется в российской управленческой и правовой системе.

Потребности поддержания государственно-правового единства требуют укрупнения субъектов Федерации и формирования более крупных региональных единиц. До создания федеральных округов в 2000 г. промежуточные звенья отсутствовали, и это затрудняло государственное управление страной, взаимодействие различных властных уровней, а также снижало возможности центральной власти эффективно контролировать региональные процессы, способствовало усложнению системы органов власти. Поэтому одним из вариантов преодоления подобных недостатков стало формирование нового - межсубъектного - уровня власти, который нашёл своё отражение в федеральных округах. Остается открытым вопрос о переходе органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации на функциональный принцип.

Для укрепления единства системы органов исполнительной власти необходима разработка и принятие специальных Федеральных законов «Об органах исполнительной власти Российской Федерации» и «Об органах исполнительной власти в субъектах Российской Федерации», где необходимо определить формы органов и взаимоотношения их с органами субъектов Федерации, в том числе предусмотреть и усиление вертикальных систем. Принятие данных Законов позволит устранить многочисленные реорганизации аппарата, и будет способствовать упорядочению системы органов исполнительной власти в государстве.

ВЫВОД ПО ГЛАВЕ 2

Реформированию в сфере администрирования в России предстоит новый этап, предусматривающий кардинальную модернизацию государственного аппарата и системы государственного управления на уровне субъектов Российской Федерации. В качестве отличительной особенности этого этапа административной реформы представляется ее проведение в тесной обусловленности с мероприятиями по реализации социально-экономической политики в регионах Российской Федерации и мероприятиями по разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Существование подобной взаимосвязи обусловит высокую эффективность реформы государственного управления в субъектах Российской Федерации, в силу прямой зависимости преобразований государственного аппарата и государственной службы в субъектах Российской Федерации от целей и задач, поставленных перед ними в рамках региональной политики, и от тех полномочий, которые будут им предоставлены в результате разграничения федеральных и региональных предметов ведения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В системе органов государственной управления дореформенного периода существовали институты, статус, функциональная роль и место которых в общегосударственной иерархии нуждались в дальнейшем развитии.

Обеспечение качества государственных институтов возможно как путем организационно-правового закрепления и развития выбранных политических моделей, так и посредством формирования новой модели традиционных государственных институтов.

Практика функционирования и реорганизации государственного аппарата, в том числе в переломные периоды развития государства, говорит о необходимости периодически менять работу государственной машины для её соответствия с меняющимся укладом общественной жизни. Госаппарат нуждается в постоянной корректировке его деятельности, особенно -совершенствование работы государственных служащих. Необходимость повышения эффективности работы государственных органов и их персонала, пробудили интерес различных социальных групп российского общества и получили подробное освещение в целом ряде научных публикаций, появившихся в последнее время.

Радикальные преобразования, осуществлявшиеся в государственной и общественной жизни на рубеже XX - XXI веков содержат положительный опыт прогрессивных перемен. Но вместе с тем они отягощены и грузом неудачных решений, в частности: необоснованных ломок государственных структур, произвольного увольнения специалистов, что дестабилизировало работу государственного аппарата и порождало многие негативные явления в среде государственных служащих.

Все более очевидным становится вывод о строго последовательных этапах продолжения административной реформы. Значительную часть этой работы следует осуществить прежде всего путем принятия вытекающих из содержания Конституции федеральных законов, а также путем внесения изменений и дополнений в федеральное законодательство. Несомненно, с помощью пакета упомянутых законов можно серьезно скорректировать полномочия и взаимоотношения органов государственной власти.

Конституция и развивающие ее нормативные акты закрепляют в основном лишь формальные правовые институты - правовые статусы и организационные структуры. А реальная государственная жизнь значительно шире правовых статусов. Понимание этого обусловливает необходимость постановки вопроса о подготовке к конституционным преобразованиям в России. Административная реформа должна идти дальше. Разрешение задачи построения обоснованной концепции развития системы государственного управления России призвано содействовать эффективному, устойчивому развитию Российского государства, утверждению его стабильности. Россия как государство, претендующее на достойное своей истории место в сообществе сильных государств, с необходимостью обязана представить миру свое видение модели государственного управления.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Андрианов В. Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления. История и современность. - М.: Wolters Kluwer, 2011. - 278 с.;

2. Барциц И. Н. Модернизация государственного управления России в условиях административной реформы. - М.: РАГС, 2009. - 72 с.;

3. Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление: учебник. - М.: Юрайт, 2012. - 432 с.;

4. Омельченко Н. А. История государственного управления в России: учебник. - М.: Проспект, 2010. - 464 с.;

5. Кайль Я. Я. Система государственного и муниципального управления: учебное пособие. Ростов-на-Дону: Феникс, 2009. - 368с.;

6. Моисеев В. В. История государственного управления России: учебное пособие. - М.: КноРус, 2010. - 448 с.;

7. Холопов В. А. Государственное и муниципальное управление: учебное пособие. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2010. - 368 с.

Размещено на Allbest.ru