Коррупция в системе органов местного самоуправления муниципального образования г. Красноярск

1. внесение заведомо неправильных записей в официальные документы;

2. издание незаконных приказов и распоряжений;

3. сокрытие незаконной деятельности других лиц путем самоуправных действий;

4. временное заимствование и использование государственных или общественных средств на личные нужды;

5. расходование денежных средств не по назначению;

При бездействии должностные преступления выражаются главным образом в преступно-небрежном отношении к вверенному имуществу, к исполнению служебных обязанностей и выполнению должностных инструкций.

Мотивами преступлений чаще всего выступают корысть и иная личная заинтересованость, зависть, месть, желание создать видимость хорошо поставленной работы.

Практика показывает, что всякого рода злоупотребления - это результат многих обстоятельств, между которыми имеется тесная связь. Типичными обстоятельствами, способствующими совершению должностных преступлений, являются: нарушение принципов подбора и расстановки кадров; недостатки в организационной деятельности в органах местного самоуправления; отсутствие контроля за деятельностью должностных лиц со стороны контрольно-ревизионных учреждений. Важным обстоятельством, способствующим совершению даного вида преступлений и корумпированности муниципалтного аппарата, в современных условиях является недостаточный уровень материальной обеспеченности должностных лиц. Отсутствие баланса «кнута и пряника».

Исходя из вышеизложенного выделим четыре особенности должностного преступления:

Специфичность субъекта преступлений. Служебное положение - основная предпосылка должностных преступлений.

Обладание определенной властью, осуществляемой в рамках своих служебных плномочий.

Специфичность объекта преступлений. Наличие материальных благ возможных к распределению.

Наличие форм преступления действия и бездействия.

Специфика субъекта и объекта, взаимосвязь со служебным положением, наличие среди форм преступления действия и бездействия - вот неотъемлемые особенности должностных преступлений.

2.2 Системные дисфункции муниципальной службы

коррупция самоуправление государственный власть

Под воздействием внешних факторов или внутренних дисфункций возникают аномалии системы как государственного так и в сфере муниципального управления, представляя собой отклонения от нормальных параметров функционирования. Муниципальная служба предназначена для реализации функций муниципального образования, направленных на обеспечение целостности и условий эффективной жизнедеятельности жителей города. В ее практику входит предупреждение и недопущение отклонений в социальной жизни, с которыми гражданское общество путем самоорганизации справиться не может. Решение этих задач осуществляется посредством функций муниципальной службы.

Информационно-аналитическая функция имеет целью диагностику происходящих в муниципальном образовании процессов: выявляются факты социальных отклонений или признаки их формирования, исследуются причины и условия их генезиса, изучаются спонтанно образующиеся факторы противодействия социальным дисфункциям.

Проектно-нормативная функция реализует задачу разработки проектов решений органов местного самоуправления по профилактике, социально-экономическому регулированию или властной нейтрализации социально-патологических отклонений.

Нормативно-постановляющая функция осуществляется в процессе принятия постановляющих и распорядительных актов на уровне полномочных в этом отношении органов муниципальной власти.

Социально-контрольная функция - осуществление контроля исполнения гражданскими структурами нормативных и распорядительных актов, оценка происходящих в обществе изменений в связи с исполнением решений муниципальных органов и общей динамики состояния социального организма.

Указанные функции реализуются в структурах органов местного самоуправления. Одним из условий функионального структурирования системы является соответствие структур социально-организационным, упорядочивающим функциям муниципального образования в необходимом и достаточном их определении.

Нормализация процесса муниципальной деятельности в целом определяется по качественным критериям отношений муниципальных органов и социума муниципального образования, структурно-функционированному состоянию системы муниципальной службы и характеру поведения, деятельности индивидов и групп. Соответственно указанным уровням рассматриваются и аномальные проявления, служебные дезорганизации.

Отклонения, происходящие в отношениях между гражданами и муниципальным образованием, и структурно-функциональные расстройства системы муниципального управления проявляются в:

- смещении цели муниципальной службы, когда она переключается на обслуживание социально непродуктивной элиты в политической и экономической сферах, обеспечивая ее жизнеспособность и благополучие в ущерб интересам жителей города;

- неадекватности структуры муниципальных органов задачам и функциям социально-организационной практики;

- нарушении субординационных и координационных внутриструктурных связей, рассогласовании деятельности;

- неспособности сбора и анализа информации о социальных процессах или избирательном, социально непродуктивном ее использовании;

- нормотворческой дисфункции, проявляющейся неоперативностью и несовершенством разрабатываемых проектов решений или расхождением между социально обоснованными предложениями и политическими установками;

- правоприменительной несостоятельности, неспособности обеспечения исполнения принимаемых органами государственной власти решений, проявляющейся в распространенности правонарушений в управленческой деятельности и жизни общества.

Интегральными проявлениями указанных дисфункций являются профессиональная некомпетентность, бюрократизация и коррумпированность органов местного самоуправления.

Аномалии муниципально службы начинаются с нарушения открытости взаимодействия муниципалитета и населения. Это происходит, когда:

1. Муниципалитет, как орган власти закрыт, непрозрачен, тотально контролирует социальные и экономические процессы, навязывая жителям свои проекты его деятельности, что приводит фактически к ликвидации определенной степени гражданской свободы;

2. Муниципалитет подчиняется воле доминирующей части городского общества и обслуживает их интересы, выступая как служба олигархии;

3. Муниципальные органы власти бессильны или заинтересован в спонтанном формировании общества муниципального образования. В этой ситуации муниципалитет дистанцируется от социума, закрывается от него и обслуживает сам себя, оставляя для своего оправдания лишь имитацию социально-управленческой деятельности.

Испытывая давление факта смещения цели и бюрократизации управления, функции системы муниципальной службы становятся также аномальными: информационно-аналитическая функция или превращается в средство тотального контроля социальных процессов в интересах власти, или становится самоцелью в процессе имитации социального управления; проектно-нормативная деятельность приобретает характер нормативного оформления воли верхов; организационно-исполнительная и контрольная функции или концентрируются во внутриструктурном управленческом пространстве, или также превращаются в средство тотального социального контроля.

При таком отклонении функций утрачивается потребность в профессиональных служащих, ориентированных на знание человека, процессов социальной самоорганизации, умение диагностировать состояние общества и его систем, творчески подходить к разработке и применению технологий регулирования социальных аномалий.

Неудовлетворенные социальные потребности, вызванные дисфункцией социального института, могут вызвать к жизни стихийное появление неурегулированных видов деятельности, стремящихся восполнить дисфункцию, но за счет нарушения существующих норм и правил. Появляются теневые социальные институты - непринятые обществом, официально игнорируемые, не наделяемые специальными ресурсами, но формирующие свою субкультуру, выполняющие определенные функции и стандартные операции и находящие пути материального обеспечения своей деятельности.

Считается, что, несмотря на то, что потребность, реализуемая нелегальными институтами, может носить массовый характер, она по ряду причин не может быть признана как общественно значимая. Впрочем, в моменты кризиса «скрыто живущие» отношения признаются обществом и становятся легальными и легитимными.

В общем виде появление социального института можно обрисовать следующей схемой:

Общество => Потребности (цели) общества => Общественные (безличные) функции => Социальные институты (группа лиц + набор социальных ролей + средства деятельности + регулятивная система социального контроля и интеграции)

Успешность функционирования социального института зависит от соблюдения следующих условий:

- четкое определение цели и круга вопросов, объема функций, если функция института определена нечетко, он не может без конфликтов включаться в систему институтов данного общества и наталкивается на различные противодействия;

- рациональное разделение труда внутри социального института и его рациональная организация;

- высокая степень деперсонализации действий и объективации функций;

- признание и престиж в глазах всей группы или преобладающей ее части;

- бесконфликтность включения в глобальную систему институтов.

В литературе предлагается следующая типология социальных институтов по функциям, необходимым для поддержания целостности общества:

- потребность в коммуникации: язык, образование, связь, транспорт,

- потребность в производстве товаров и услуг,

- потребность в распределении благ и привилегий,

- потребность в безопасности граждан, защите их жизни и благополучия,

- потребность в поддержании системы неравенства (размещении социальных групп по позициям, статусам в зависимости от разных критериев),

- потребность в социальном контроле за поведением членов общества, религия, мораль, право, пенитенциарная система.

Интересующий нас социальный институт муниципальной службы может реализовывать практически все из указанных потребностей социума, и это отражается в его определении как «вида социальной практики, нацеленного в конечном итоге на признание, соблюдение и защиту законных прав и свобод граждан, на создание благоприятных условий для их безопасности и достойной жизни».

Задача состоит в том, чтобы проанализировать эмпирическую реализацию этой функции, оценить, насколько полно удовлетворяются на практике те потребности, ради которых создавались органы местного самоуправления. Для этого требуется ответить на следующие вопросы:

- какие цели поставлены перед органами местного самоуправления и общества в целом?

- какие социальные роли, функции предусмотрены для реализации этих целей?

- какими средствами, в первую очередь организационными и духовно-идеологическими, наделило их для этого государство, каков авторитет муниципальной службы в обществе и оценка ее деятельности населением?

- каков набор норм и санкций, имеющихся в их распоряжении для регуляции взаимодействия и обеспечения желательного поведения?

- каков характер их взаимодействий с другими социальными институтами и степень их дисфункциональности?

При рассмотрении двух последних вопросов должен особенно тщательно учитываться конкретный исторический контекст определенной территории.

Сначала необходимо провести грань между муниципальным образованием и муниципальной службой, точнее - определить их взаиморасположение в социальном пространстве.

Предметная сфера муниципальной службы - сфера отношений муниципалитета как социально-правового института и населения муниципального образования. Данные отношения осуществляются как профессиональная деятельность и функционируют в правовом отношении в рамках полномочий того или иного органа. Конкретное содержание этой деятельности определяется содержанием полномочий, представляющих собой органический сплав прав и обязанностей, управления и обслуживания.

Итак, местное самоуправление - самостоятельная деятельность населения определенной территории по решению вопросов местного значения исходя из интересов всех жителей данной территории.

Органы местного самоуправления, выведены за рамки государственной службы, но в то же время реализуют ее функции на своей территории в рамках своих полномочий с определенным финансовым содержанием - преференцией.

Формируясь таким образом, служебная среда оказывается вне сферы продуктивного социального контроля. Это создает условия для распространения фактов злоупотребления властью, превышения полномочий, безнаказанного бездействия, предательства интересов службы. Эпидемическое распространение этих фактов порождает самую опасную для государства и общества служебную аномалию - коррупцию.

2.3 Объекты права муниципальной собственности, как детерминанта проявления коррупции

В настоящее время объекты государственной и муниципальной собственности перераспределяются в соответствии с законами, разграничивающими предметы ведения и полномочия органов государственной власти (Российской Федерации, ее субъектов) и муниципальных образований. В частности, перераспределение государственного и муниципального имущества между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями осуществляется в обязательном порядке и безвозмездно.

Объекты, находящиеся в собственности Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований, учитываются в соответствующих реестрах собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

Все государственное и муниципальное имущество разделено на две основные группы:

Имущество, закрепленное за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

средства бюджета и имущество, не закрепленное за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями, составляющие государственную казну РФ, государственную казну субъекта РФ, муниципальную казну муниципального образования.

В апреле 2006 года в Федеральный закон от 25.10.2001 №137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" были внесены изменения, согласно которым в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся:

- земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;

- земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;

- иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.

Нормативно закреплено, что органы местного самоуправления владеют недвижимым имуществом - земельными участками, которые впоследствии могут быть переданы в государственную собственность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Второй принципиальный источник формирования муниципальной собственности - переход в муниципальную собственность земельных участков граждан и юридических лиц, частной собственности.

Законодатель предусматривает еще одну схему пополнения муниципальной собственности за счет частной, имеющую принудительный и небезвозмездный характер. Такой механизм предусмотрен Федеральным законом от 24.07.2002 №101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Согласно ст. 8 при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов.

Кроме того, в муниципальную собственность могут переходить земельные участки, признанные бесхозяйными в порядке ст. 225 ГК РФ.

Третий источник формирования муниципальной собственности на землю - передача земельных участков, разграниченных и закрепленных, в федеральную или региональную собственность, в собственность муниципальных образований. На практике распространенной является противоположная ситуация, связанная с изъятием земельных участков из муниципальной собственности в федеральную.

Действующее гражданское законодательство не устанавливает каких-либо изъятий в отношении объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности. Из положений ГК РФ следует, что любые объекты гражданских прав могут относиться к муниципальной собственности. Они подразделяются на объекты, закрепленные за муниципальными предприятиями и учреждениями, и объекты казны.

В ст. 217 ГК РФ содержится норма, согласно которой имущество, находящееся в муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц по Федеральному закону от 21.12.2001 №178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". В то же время в данной статье предусматривается, что при приватизации муниципального имущества предусмотренные ГК РФ положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законом о приватизации не предусмотрено иное.

Приватизация представляет собой особый порядок перехода имущества из муниципальной в частную собственность. В ст. 217 ГК РФ речь о приватизации идет тогда, когда имущество, находящееся в муниципальной собственности, передается его собственником в лице департамента муниципального имущества и земельных отношений либо другим уполномоченным на это органом в собственность граждан и юридических лиц. В этом случае правовой режим данной сделки определяется законами о приватизации государственного и муниципального имущества.

Однако по смыслу закона распоряжаться муниципальной собственностью, в том числе отчуждать ее, помимо собственника могут муниципальные предприятия, которым муниципальное имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения.

Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ст. 50 в собственности муниципальных образований могут находиться:

имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения;

имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;

объекты культурного наследия независимо от категории их историко-культурного значения;

имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.

Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения. Закон от 06.10.2003 №131-ФЗ связывает перечень объектов, находящихся в собственности поселений, с вопросами местного значения данного типа муниципального образования. Например, пункт 9 части 1 статьи 14 закрепляет в качестве вопроса местного значения поселения обеспечение мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения.

Имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Федеральные законы, законы субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление, в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, порядок определения данного перечня.

Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Перечень имущества, предназначенного для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, закрепляется нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Объекты культурного наследия независимо от категории их историко-культурного значения. Объекты культурного наследия местного значения подлежат включению в реестр. Порядок принятия решения о включении объекта культурного наследия местного значения в реестр определяется законом субъекта Российской Федерации.

Имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами. Следует отметить, что Закон от 06.10.2003 №131-ФЗ, с одной стороны, сохраняет открытым перечень вопросов местного значения ст. ст. 14, 15, 16, а с другой стороны, не разрешает органам местного самоуправления расширять приведенный в ст. 50 перечень объектов муниципальной собственности, что в итоге делает невозможным увеличение числа вопросов местного значения муниципальных образований.

Основное ограничение права муниципальной собственности определяется его материально-вещественным содержанием. В качестве объекта права муниципальной собственности могут выступать только вещи - недвижимое имущество. Не рассматриваются в качестве таковых личные нематериальные блага, права требования, исключительные права авторов и патентообладателей. Это ограничение свойственно праву муниципальной собственности как разновидности права собственности.

По общему правилу количество и стоимость имущества, находящегося в собственности субъектов гражданского права, не ограничивается, "за исключением случаев, когда такие ограничения установлены законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".

В то же время в случае с правом собственности муниципальных образований дело обстоит иначе. В их собственности может находиться исчерпывающий перечень имущества. В общих чертах данный перечень обозначен в ч. 1 ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Это имущество, предназначенное для:

1. решения вопросов местного значения;

2. осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3. обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

4. решения вопросов, право решения, которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.

Все объекты, находящиеся в муниципальной собственности, должны служить определенным целям, а именно решению вопросов местного значения. Практически все объекты, которые могут находиться в муниципальной собственности, определяются как имущество, предназначенное для чего-либо (электро-, газо-, водоснабжения, транспортного обслуживания, сбора и вывоза бытовых отходов и мусора).

Таким образом, муниципальное имущество - это "функциональное" имущество. С этим, очевидно, связано и то обстоятельство, что перечень объектов, которые могут находиться в собственности муниципальных образований, носит исчерпывающий характер, поскольку исчерпывающий характер носит и перечень функций муниципальных образований. Причем количество видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, меньше вопросов местного значения. Не все вопросы местного значения требуют для своего решения использования муниципальными образованиями тех или иных материальных объектов.

Еще одна особенность объектного состава права муниципальной собственности состоит в том, что исчерпывающий перечень объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности, определяется не собственником в лице органов местного самоуправления, а федеральными органами государственной власти с учетом предусмотренного ими же перечня вопросов местного значения муниципальных образований.

Имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями - это имущество, находящееся в оперативном управлении и хозяйственном ведении организаций. В отношении этой категории имущества муниципальные образования в значительной степени лишены возможности напрямую осуществлять принадлежащие им правомочия владения, пользования и распоряжения. За них указанные правомочия осуществляют предприятия и учреждения. В идеальной ситуации, когда всем муниципальным имуществом напрямую управляют муниципальные образования в лице органов местного самоуправления, все муниципальное имущество должно входить в состав казны муниципального образования.

Особо следует остановиться на такой разновидности объектов муниципальной собственности, как недвижимое имущество, независимо от того, находится ли оно в казне муниципального образования или закреплено за муниципальными предприятиями и учреждениями. Согласно ч. 2 ст. 8 Водного кодекса РФ от 03.06.2006 №74-ФЗ (в ред. от 19.06.2007 №102-ФЗ) в муниципальной собственности может находиться пруд, обводненный карьер, расположенный на земельном участке, принадлежащем на праве собственности муниципальным образованиям. В соответствии с ч. 2 ст. 8 Лесного кодекса РФ от 04.12.2006 №200-ФЗ в муниципальной собственности находятся лесные участки, расположенные на муниципальных землях, не входящих в состав земель лесного фонда.

Аналогичные положения содержатся в Федеральном законе от 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Пункты 15 - 16 ч. 2 и п. 14 - 15 ч. 3 ст. 50 указанного Федерального закона предусматривают, что в собственности поселений могут находиться земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами, а также пруды, обводненные карьеры на территории поселений; в собственности муниципальных районов - земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами, пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района.

Очевидно, что указанные нормы явно не учитывают важнейший принцип определения имущества, которое может принадлежать муниципальным образованиям на праве собственности, а именно принцип функциональности, приспособленности объектов собственности для осуществления полномочий органов местного самоуправления.

Муниципальным образованиям на праве собственности могут принадлежать любые земельные участки, водные объекты безотносительно к их функциональной принадлежности. На практике муниципальные образования достаточно часто владеют, пользуются и распоряжаются, например, земельными участками, в соответствии с целями, даже отдаленно не связанными с решением задач местного самоуправления.

Приватизация муниципальной собственности служит серьезным источником коррупции. Это обстоятельство усугублялось масштабностью приватизации и слабостью контроля за ее ходом. Еще на начальных стадиях около 30% всех постановлений по приватизации, по данным правоохранительных органов, содержали нарушения норм действующего законодательства. По данным МВД, каждое десятое должностное преступление из числа выявленных совершалось в сфере приватизации. Наиболее распространенные нарушения - присвоение денежных средств и взятки. Почти в половине регионов России к уголовной ответственности были привлечены занятые приватизацией чиновники из руководства администраций, территориальных комитетов по управлению имуществом, фондов имущества.

К этому придется добавить многочисленные случаи, не подпадающие под прямую уголовную ответственность: оценивание приватизируемых объектов по заниженным суммам, манипуляции условиями конкурсов, скупка предприятий чиновниками через доверенных лиц.

Таким образом муниципальная собственность, законодательно предусмотренная к возможной смене собственника, схемы этого движения как причинное предшествующее условие - есть средство, а по сути детерминанта к возникновению коррупции, и в первую очередь при переходе муниципальной собственности в частную.

2.4 Механизмы, схемы коррупционных проявлений в органах местного самоуправления

Представив себе муниципального служащего с низкой заработной платой, достаточно высокими властно-распорядительными полномочиями, располагающим закрытой служебной информацией, знающего и понимающего возможности широты дискреционных полномочий конкретного, зависящего от него решения, находящегося в постоянном напряжении от предстоящей реорганизации и возможного сокращения... получаем взведенный спусковой курок механизма коррупции, готового выстрелить в любой благоприятно складывающейся ситуации властеотношения, как лично для себя, так и в команде себе подобных.

Рассматривая схемы, механизмы возможных коррупционных проявлений в органах местного самоуправления, прежде всего каснемся системной составляющей вопроса коррупциогенности, в силу ее значительно большей опасности для общества и государства. Итак, как это работает?

1. Постановлением администрации города Красноярска от 06.07.2006 № 612 создана межведомственная комиссия по вопросам признания помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу. Утверждено положение о данной комиссии, ее состав. Цель - выявление ветхого и аварийного жилья, с целью проведения капитального ремонта в ветхом, после определения степени его износа, и сносе аварийного, в случае признания его таковым. Сколько по времени, с каким качеством и за какую стоимость осуществляется капитальный ремонт муниципальных домов рассматривать в данной работе не будем, остановимся на конкретном документообороте данного постановления, его динамизме, развитии и окончательном становлении как нормативного акта.

Постановлениями администрации города от 10.12.2007 № 702, от 03.06. 2008 № 304, от 12.05.2009 № 158, от 03.12.2009 № 517 в Вышеуказанный документ вносятся изменения и дополнения, что само по себе нормально. Принципиально изменившим первичную суть данного нормативного акта является постановление № 158 от 12.05.2009 года, заключающееся в дополнении пункта 1, после слов «признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу» дополнить словами «или реконструкции».

В итоге, что получаем в результате такой «модернизации» нормативного акта, прошедшего все согласования и антикоррупционную экспертизу: подмену определений, - аварийный дом, есть сооружение, конструктивные и несущие элементы которого выработали свой ресурс и в дальнейшем представляющие собой опасность для проживающих, как не способные обеспечивать конструктивную стойкость здания не только во время пиковых нагрузок на конструкции при оттаивании грунта в весенний период, возможных подземных толчков и выдерживания циклов морозостойкости в межсезонье. Аварийный дом, не есть дом на котором случилась авария. Это «умерший организм», в соответствии с внесенными изменениями, позволяющий вливать в себя бесконечные дозы лекарств в виде финансовых средств.

Доктор юридических наук, профессор ГУ ВШЭ, А.В. Нестеров видит в подобных антикоррупционной экспертизе подмену понятий «проверка» и «экспертиза». После проверки норм на антикоррупционную безопасность они не должны содержать коррупциогенных свойств. Однако непригодность, дефектность нормы может быть выявлена и в процессе правоприменительной практики, так как даже если она не содержит коррупциогенных свойств, то недобросовестные чиновники могут обнаружить, что сочетание отдельных некорупциогенных свойств образует коррупциогенный фактор, который они используют в коррупционных целях.

Как уже отмечалось необходимо разделить понятия «проверка» и «экспертиза», а само понятие «экспертиза», используемое в антикоррупционной деятельности, разделить на антикоррупционную экспертизу, экспертизу правовых актов и документов, имеющих потенциально или действительно нормативное значение, на коррупциогенность.

Согласно разъяснению Верховного суда РФ, данным им в обзоре законодательной и судебной практики ВС РФ за первый квартал 2006 года, из названной статьи следует, что общежития, которые принадлежали государственным или муниципальным предприятиям, либо государственным или муниципальным учреждениям и были переданы в ведение органов местного самоуправления, утрачивают статус общежитий в силу закона и к ним применяется правовой режим, установленный для жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма. И соответственно лица, проживающие на момент вступления в силу данного Закона в таких общежитиях, являются нанимателями занимаемых ими помещений по договору социального найма, несмотря на произведенную ранее регистрацию таких жилых домов в качестве общежитий.

Из указанной статьи следует, что общежития, которые переданы в ведение органов местного самоуправления , утрачивают статус общежитий в силу закона и к ним применяется правовой режим, установленный для жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма. При этом отсутствие договора социального найма, а также решение органа местного самоуправления об исключении соответствующего дома из специализированного жилищного фонда не препятствует осуществлению гражданами прав нанимателя жилого помещения по договору социального найма, поскольку их реализация не может быть поставлена в зависимость от оформления органами местного самоуправления указанных документов.

На основании ст. 2 Федерального Закона «О приватизации жилищного фонда Российской Федерации», предусмотрено право граждан, занимающих жилые помещения в государственном, муниципальном, ведомственном фонде на условиях социального найма, приобрести эти помещения в собственность на условиях, предусмотренных данным законом, с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи а также несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет.

Вместе с тем на практике ситуация с приватизацией жилых помещений в общежитиях иная. Исключая жилые помещения маневренного фонда муниципальное образование, в лице уполномоченного органа, как собственник не дает согласия гражданам на приватизацию занимаемых ими жилых помещений, ссылаясь на Постановление от 20.02.2007 № 80 «Об отнесении жилых помещений общежитий муниципальной формы собственности к специализированному жилищному фонду» .

Более того, и не попавшие в данное постановление, бывшие когда то ведомственными, общежития также, на взгляд уполномоченного муниципального органа, не подлежат приватизации. Учитывая, что безвозмездная приватизация заканчивается 01.03.2013 года, вопрос приватизации жилья становится острее с каждым днем. Не способствует разрешению данной проблемы и государственная регистрация права муниципальной собственности жилых помещения общежитий в качестве нежилых.

Тем не менее, приватизация комнат в общежитиях идет успешно. Повсеместно развешены объявления фирм посредников, «решающих» данные вопросы оперативно со сбором всех необходимых справок и документов.

Постановлением администрации города от 09.02.2010 № 55 утверждено положение о порядке размещения временных сооружений на территории города, в котором отражаются все возможные варианты размещения различных временных сооружений многоплановой функциональности и действия всех служб, участвующих в данном процессе. Вместе с тем, ряд временных сооружений (киоски, гаражи,трансформаторы, овощехранилища, бытовые мастерские), размещенных с разрешения администраций районов города до вступления в силу указанного постановления и в следствии разграничения государственной собственности на землю, оказались расположенными на земельных участках иных собственников, а иногда сразу нескольких, хотя первоначально размещались на муниципальном земельном участке. Данные, возникшие по факту, обстоятельства явились причиной отказов для продления разрешений на размещение временных сооружений. Повторные обращения, с вариантами иного размещения, как по форме, виду и содержанию не встречают понимания в кругах структурных подразделений администрации. В итоге «эстафету» этого бега по кругу у финиша подхватывает некая коммерческая структура, совершающая невозможное: акт, протокол, согласованный всеми собственниками земли на размещение уже размещенных временных сооружений... Не безвозмездно.

По имеющейся информации более половины всех торговых павильонов города сталкиваются ежегодно (разрешение выдается на год), с этой проблемой.

4. В соответствии с Правилами землепользования и застройки, утвержденными решением Красноярского городского Совета от 29.05.2007 №В-306, территория города разделена на функциональные территориальные зоны. В случае попадания земельного участка, с расположенным на нем исторически объектом недвижимости, находящимся в собственности, дефакто в две зоны различного функционального назначения, возникает типичный конфликт интересов для муниципального служащего, оформляющего право выкупа земельного участка, к какой из зон отнести расположенное на земельном участке здание. Априоре предлагается заведомо невыгодное для заявителя функционально несоответствующее решение. Вопрос разрешается «службой» посредников.

5. Отношения в области сохранения, использования, популяризации и охраны объектов культурного наследия, памятников истории и культуры урегулированы нормами Федерального Закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия, памятниках истории и культуры народов Российской Федерации». Согласно ст. 9.3 закона к полномочиям органов местного самоуправления относится сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности муниципального образования. Названным законом предусмотрены особенности владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия, как особым видом недвижимого имущества. В ст. 55 данного закона предусмотрены специальные условия договора аренды объекта культурного наследия: в договоре аренды такого объекта обязательно указываются, включенные в реестр сведения об особенностях, составляющих предмет охраны данного объекта культурного наследия, и требования к сохранению объекта культурного наследия в соответствии с вышеуказанным законом независимо от формы собственности данного объекта.

Обязательным условием заключения договора аренды объекта культурного наследия, является охранное обязательство пользователя объектом культурного наследия, которое включает требования материального характера к содержанию объекта, порядку и срокам проведения реставрационных работ по его сохранению, а также иные требования, являющиеся ограничениями - обременениями права пользования данным объектом.

Из 116 объектов культурного наследия, учитываемых в реестре муниципальной собственности, сформировано только 30 процентов охранных обязательств арендаторам. Две трети сдаются как обычные нежилые помещения, без дополнительного обременения на содержание.

6. Бороться с коррупцией в сфере госзакупок можно по разному. Дело в том, что, как правило в торгах, проводимых структурным подразделением администрации города, благодаря занижению цены контракта побеждает фирма-однодневка. Этот победитель предлагает заказчику дилемму: либо самому найти исполнителя работ и отдать однодневке от 20 до 50 процентов стоимости контракта, либо контракт не будет исполнен, выделенное бюджетное финансирование будет провалено, пропадут бюджетные субсидии, руководство накажут. Отказав «легальному» вымогателю, к следующим торгам «коррупционер» уже готовится основательно, заранее договорившись с выбранной фирмой, которая никуда не убежит и выполнит условия контракта. Штраф за такие действия составит 30000рублей.

7. Другой вариант: откат на госзакупках. В лотах о проведении конкурсов прописывается столь подробно и скрупулезно требования к товару, по сути адаптируя его к конкретной фирме, которая априори станет победителем тендера. Либо накручивается цена, что бы победитель поделился с чиновником.

8. По сути легальная коррупция: заключение дополнительного инвестиционного договора между органом местного самоуправления и предпринимателем на «социалку», развитие территории. Деятельность вполне легальная, но не все средства идут по назначению.

9. Техническая инвентаризация объектов недвижимости муниципальной собственности, ее оценка, проводимые за счет бюджетных средств, с целью дальнейшего распоряжения, регистрации, иных действий правового характера проводится массово постоянно. Невероятность расценок на данные виды работ и сроки исполнения единственного подрядчика никого не смущают.

10. Заключение договоров аренды, по действующим распоряжениям, на земельные участки, занимаемые временными торговыми базами или аналогичными функциональными объектами, занимающими значительные территории, с высоким оборотом наличных средств являет собой лакомый кусок проявления коррупции. Схема коррупционных действий в данном случае следующая: субъект, обратившийся в органы местного самоуправления за продлением распоряжения о размещении объекта получает его не с даты окончания предыдущего распоряжения, а с разрывом по времени от нескольких недель до полугода, продолжая оплачивать аренду земли с нового срока. «Подразумевается», что время не попавшее в предыдущее и последующее распоряжение объект не размещался на данном земельном участке.

Подводя итог выборочным примерам коррупционных проявлений в органах муниципальной власти попробуем представить типичный образ красноярского коррупционера. Со слов Олега Харченко, заместителя руководителя управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю, это мужчина 35 - 50 лет, заместитель руководителя структурного подразделения администрации города, заключающий муниципальные контракты на суммы от 3 до 50 миллионов рублей, передвигающийся на «дорогой машине брата» с определенной серией госномеров, жена или дочь которого является успешным бизнесменом на подведомственной ему территории, пристроивший детей на перспективные должности, к административной ответственности не привлекавшийся, беспартийный, с официальным доходом 50000 рублей в месяц.

Несмотря на предпринимаемые за последние годы меры по борьбе с коррупцией, в городе все еще превалируют неформальные способы регулирования общественных отношений, что во многом является следствием воздействия данного негативного явления на природу властных отношений, и использования в этих целях пробелов в действующем законодательстве и иных нормативны правовых актах. По официальной статике, за последние 10 лет количество оконченных следователями уголовных дел о получении и даче взятки возросло более чем в 2 раза.

ГЛАВА 3 АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

3.1 Принципы, методы, способы борьбы с коррупцией в органах муниципальной власти

Органами внутренних дел Красноярского края только за 9 месяцев 2010 года в отношении должностных лиц выявлено 427 преступлений, наибольшее количество которых в органах государственной и муниципальной власти. К уголовной ответственности привлечено 102 должностных лица, в суд направлено 334 уголовных дела.

В настоящее время при документировании фактов взяточничества основной упор сделан на выявление преступлений, предусмотренных частью 4 ст. 290 УК РФ, совершенных в группе и в крупном размере. Как результат - за отчетный период на 33 % увеличилось количество преступлений данной категории.

Средний размер взятки по оконченным уголовным делам составил 269 тыс. рублей, что в 1,5 раза превышает показатель по Сибирскому федеральному округу - 170 тыс. рублей - и в 2 раза общероссийский - 136 тыс. рублей.

Тем не менее, в Красноярской мэрии к борьбе с коррупцией все готово. Регулярно проводятся заседания антикоррупционного комитета. В администрации работает горячая линия, на которую можно сообщить факты о злоупотреблениях. По сообщениям пресс-службы, за 2010 год юристы администрации провели антикоррупционную экспертизу 314 правовых актов, на антикоррупционный телефон доверия поступило 465 звонков (ни один из сообщенных фактов о коррупционных действиях не подтвердился).

Среди наиболее часто используемых способов борьбы с коррупцией можно отметить реформы законодательства, которые включают в себя как ужесточение наказаний, так и меры для уменьшения количества ситуаций, предполагающих возникновение коррупции. Безусловно, одни государственные реформы без поддержки общества не будут эффективны. Следовательно, чтобы достичь реальных успехов в борьбе с коррупцией, необходимо добиться увеличения большей ответственности государства перед гражданами. Для этого требуется проводить долгосрочные реформы, создавать независимые институты для исследования проявлений коррупции, а также повышать саму этическую культуру муниципальных служащих. Кроме того, одним из эффективных методов борьбы с коррупцией является полное или частичное снижение выгоды от не выполнения своих прямых должностных обязанностей, а так же повышение оплаты или вознаграждения за их успешное выполнение. Эксперты отмечают так же необходимость общественного контроля за выявлением случаев взяточничества в институтах власти, освещение случаев раскрытия дел, связанных с коррупцией должностных лиц, а так же принятие общегосударственных программ, направленных на борьбу с этим явлением. Кроме того, очень важно поддерживать общую атмосферу нетерпимости к коррупции среди населения.

Александр Глисков, депутат Красноярского городского Совета депутатов подчеркивает: «Одно из основных препятствий в борьбе с коррупцией - отсутствие гражданского общества. Есть население, осуждающее коррупцию, но нет гражданского общества, способного транслировать недовольство: ни политических партий, ни правозащитных организаций, ни специализированных СМИ. В Иркутске, например, выходит несколько газет, пишущих только о коррупции, - «Народный контроль», «Родная земля». В красноярских же СМИ «наезды» на коррупцию носят характер эпизодический и декоративный: красиво упакованные слухи, минимум документов, ничего не доводится до конца. Вроде бы вскрыли очаг коррупции, так копайте дальше, отслеживайте ситуацию! Но нет этого. Та же ситуация с правозащитными организациями. Более того - если в названии общественной организации есть слова «борьба с коррупцией», не исключено, что это окажется прибежищем сомнительных, даже криминальных элементов. А уж чем занимаются так называемые оппозиционные партии в Красноярске, и вовсе непонятно. Сейчас, правда, пошла тема борьбы с коррупцией через блоги, но и у нас опять тишина. На мой взгляд, виноват в этом бизнес. Потому что на борьбу с коррупцией нужны деньги, нужны спонсоры. Если их нет - значит, бизнес не считает коррупцию проблемой и не готов на нее тратиться».

В тех органах государственной власти, которые имеют распределительные функции (скажем, распределение земельных участков или контрактов), действует аукционный способ распределения. Таким образом, можно существенно снизить интерес чиновников к объекту распределения.

Владимир Щербенин, руководитель департамента муниципального заказа администрации Красноярска считает: «Несовершенство законодательства о госзакупках в том, что оно все еще имеет лазейки для недобросовестных участников. Например, компании могут участвовать в торгах не для того, чтобы получить контракт, а чтобы «отжать», оказать давление на других участников торгов, получить с них выгоду. И как с этим бороться - не совсем понятно. Но что касается прозрачности муниципального заказа, она сегодня значительно выше, чем раньше: до 80 % заказа размещается на аукционах, где решающим фактором является цена. А в ежегодных рейтингах прозрачности торгов и доступности информации о муниципальном заказе, которые составляются независимыми экспертами, Красноярск уже несколько лет занимает лидирующие позиции».

Опыт борьбы с коррупцией в других странах говорит о том, что существенным способом борьбы есть конфискация имущества у лица, которого осудили за этот вид преступления, а так же снятие депутатской неприкосновенности.

Президент России Дмитрий Медведев внес на рассмотрение парламента законопроект, в соответствии с которым виновных во взяточничестве будет взиматься штраф до стократной суммы взятки.

Способов много, однако, эксперты склоняются к мысли. Что на сегодняшний день нет стопроцентных методов борьбы с коррупцией.

Новое направление борьбы с коррупцией - стремление не только к эффективности, но и к прозрачности в работе органов местного самоуправления.

Там, где процесс властеотношения стал непрозрачным даже для его собственных управленческих органов, борьба с коррупцией обречена на провал. Нередко это зависит от самих условий доступа к информации и определяет поведение как чиновников, так и тех, кто с ними взаимодействует.

Тем не менее, коррупция - это система. Следовательно, для борьбы с ней также необходимо применять систему. Меры по борьбе с коррупцией в органах власти должны быть взаимосвязаны и должны проводиться в рамках системной концепции предотвращения коррупции.

На эту тему написано значительное количество работ, что сложно выделить какие-либо определенные «рецепты» против коррупции, тем более что пакет мер по борьбе с этим явлением зависит прежде всего от статуса муниципального образования - его уровня экономического благосостояния, институциональных, исторических, географических, культурных факторов. Целесообразным привести примеры удачной стратегии по борьбе с коррупцией - и извлечь из них определенные уроки.

Сингапурская стратегия. Получив независимость в 1965 г., Сингапур оказался городом-государством с одним из высочайших уровней коррупции во всем мире. Для борьбы с коррупцией были предприняты следующие шаги:

Строгая регламентация действий чиновников, упрощение бюрократических процедур, жесточайший надзор над соблюдением высоких этических стандартов

Создано автономное Бюро по расследованию случаев коррупции (CPIB). Его основные функции:

- получать и расследовать жалобы, содержащие обвинения в коррупции в общественных и частных сферах;

- расследовать случаи халатности и небрежности, допущенные государственными служащими;