Основи діяльності прокуратури України

Порядок розгляду скарг, заяв та пропозицій громадян регулюється Законом України "Про звернення громадян", кримінально-процесуальним законодавством та наказами Генерального прокурора України. У згаданому Законі (ст. 29) встановлено, що "нагляд за дотриманням законодавства про звернення громадян, здійснюється Генеральним прокурором України та підпорядкованими йому прокурорами, відповідно до наданих їм чинним законодавством повноважень, вони вживають заходів до поновлення порушених прав, захисту законних інтересів громадян, притягнення порушників до відповідальності.

Ця норма Закону є важливою ще й тому, що законодавець уже після прийняття Конституції України поклав саме на прокуратуру певні повноваження щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів. Для їх виконання звичайно потрібні повноваження і саме ті, які здійснювала прокуратура в порядку "загального нагляду", забезпечуючи охорону прав і свобод громадян. Таким чином, правоохоронна діяльність прокуратури, яка побудована на чіткій системі, має внутрішню організаційну лапку, підпорядкована закономірностям, що дають можливість адекватними формами і методами виявляти порушення закону та відповідно на них реагувати. Централізація органів прокуратури, вертикальне підпорядкування прокурорів нижчого рівня та незалежність їх від будь-якого місцевого впливу є основою зміцнення законності, забезпечення демократичних принципів правової держави.

4. Акти прокурорського реагування

Визначені законом повноваження прокуратури реалізуються у формі актів прокурорського реагування. Особливістю цих актів є те, що їх слід розглядати не тільки як право, а й як обов'язок прокурора реагувати на порушення закону.

Протест прокурора - один з основних правових засобів реагування прокурора на виявлені порушення закону. Протест на правовий акт (наприклад, наказ чи постанову про притягнення. особи до дисциплінарної, адміністративної чи матеріальної відповідальності) заявляється у разі, коли той суперечить законові. У ньому міститься вимога про усунення порушення, приведення акта відповідно до чинного законодавства або його відміну. Сфера застосування протесту не обмежена лише правовими актами. Закон передбачає можливість опротестування незаконних дій, щоб припинити їх та поновити порушене право.

Протест заявляється прокурором, його заступником до органу, який видав цей правовий акт, або до вищого органу. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розглядові відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту у цей же строк повідомляється прокурору.

У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися із заявою до суду про визнання акта незаконним. Заяву до суду може бути подано протягом п'ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта.

Заява до суду направляється відповідно до чинних положень цивільно-процесуального законодавства, а також з урахуванням підвідомчості та підсудності справи.

Письмовий припис про усунення порушень закону вносить прокурор, його заступник органу чи посадовій особі, які допустили порушення, або вищому в порядку підпорядкованості органу, посадовій особі, які правомочні усунути порушення. Він вноситься у разі, коли порушення закону має очевидний характер і може завдати істотної шкоди інтересам держави, підприємства, установи та організації, а також громадянам, якщо не буде негайно усунуто. Припис підлягає негайному виконанню, про Що повідомляється прокурору.

Припис використовується, як правило, в разі реальної загрози спричинення тяжких наслідків, аварій, екологічних та інших катастроф і спонукає органи державної влади чи самоврядування, посадових осіб до активних дій щодо здійснення запобіжних заходів. Наприклад, при зволіканні з відселенням мешканців будинку, що загрожує обвалом, прокурор письмовим приписом вимагає термінового вирішення цього питання, оскільки може бути завдано шкоду життю і здоров'ю громадян.

Орган чи посадова особа можуть оскаржити припис вищестоящому прокуророві, який зобов'язаний розглянути скаргу протягом десяти днів, або до суду.

Подання прокурора є актом прокурорського реагування, спрямованим на усунення порушення закону; причин цих порушень і умов, що їм сприяють. Право внесення подання належить прокуророві та його заступникові.

Подання ґрунтується на матеріалах прокурорської перевірки, а підставою для його внесення є виявлені факти порушень і, як правило, стосуються групи таких порушень.

Подання вноситься в орган чи посадовій особі, компетенція яких дає змогу вжити реальних заходів щодо усунення порушень закону, причин цих порушень та умов, що їм сприяли. Вимоги прокурора повинні мати лише правову спрямованість і не мати характеру втручання у господарську сферу. Разом з вимогами, спрямованими на усунення причин правопорушень, як правило, ставиться питання про притягнення винних осіб до дисциплінарної і матеріальної відповідальності.

Подання підлягає негайному розглядові, і не пізніше як у місячний строк має бути вжито відповідних конкретних заходів щодо усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяють, і про наслідки повідомлено прокурору. Нерідко направлені прокурору повідомлення є звичайними бюрократичними відписками. Для того, щоб звести до мінімуму формалізм у реагуванні на подання прокурорів, вони аналізують повідомлення і в разі потреби порушують питання про персональну відповідальність винних посадових осіб, які не вжили належних заходів реагування на виявлені прокурором порушення. У ст. 1856 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачено можливість накладання штрафу за залишення посадовою особою без розгляду чи несвоєчасний розгляд подання, протесту чи припису прокурора.

Колегіальний орган (сесія місцевої ради, виконком, колегія міністерства і т. ін.), куди внесено подання, повідомляє прокурору про день засідання, який має право особисто взяти участь у його розгляді. Обговорення подання у такому випадку проходить у публічній формі і нерідко набуває характеру дискусії. Важливо, щоб прокурор аргументовано й кваліфіковано міг дати пояснення і переконати у необхідності вжиття відповідних заходів.

Кримінально-процесуальне, цивільне процесуальне та господарське процесуальне законодавство передбачають право прокурора на апеляційне та касаційне подання щодо порушень закону з конкретних кримінальних, цивільних та господарських справ у зв'язку з оскарженням вироків, рішень, ухвал і постанов судів.

Постанова про дисциплінарне провадження, провадження про адміністративне правопорушення або про порушення кримінальної справи виноситься прокурором щодо посадової особи або громадянина у разі порушення ними закону. Наприклад, під час прокурорської перевірки виявлено, що через недбалість працівника при виконанні ним своїх службових обов'язків завдано матеріальної шкоди державі. Отже, є конкретна особа, щодо якої при з'ясуванні ступеня вини та розмірів шкоди має бути вирішено відповідно до закону питання про дисциплінарну, матеріальну чи кримінальну відповідальність. Постанова про порушення дисциплінарного провадження або провадження про адміністративне порушення підлягає розгляду повноважною посадовою особою або відповідним органом у десятиденний строк після надходження, якщо інше не встановлено законом. Постанова прокурора про порушення кримінальної справи передається для розслідування слідчому того органу, який має розслідувати справу, додержуючись принципу підслідності.

Постанова прокурора є одним з поширених актів прокурорського реагування і застосовується не лише у випадках визначення персональної відповідальності. Кримінально-процесуальне законодавство, визначаючи компетенцію прокурора щодо органів дізнання і слідства, передбачає використання постанови для реалізації ним своїх повноважень. Саме постановою прокурор скасовує незаконні, необґрунтовані постанови слідчих та осіб, які проводять дізнання, закриває або зупиняє провадження у кримінальних справах і т. ін.

Вимога прокурора про надання йому документів та матеріалів, довідок та інформації, а також про проведення перевірок та ревізій є одним з актів прокурорського реагування. Посадові особи та громадяни повинні з'являтися за викликом прокурора (повісткою) і давати пояснення з обставин, які з'ясовуються прокурорською перевіркою.

Виконання обґрунтованих законом вимог прокурора не може бути пов'язане з будь-якими умовами і здійснюється у строки, передбачені законом або погодженні з прокурором. Документи та інформація, необхідні органам прокуратури для здійснення покладених на неї наглядових функцій, проводиться безплатно. Невиконання без поважних причин законних вимог прокурора і ухилення від явки у прокуратуру тягнуть за собою встановлену законом відповідальність. У Ст. 1855 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачено адміністративну відповідальність посадової особи за невиконання законних вимог прокурора про проведення перевірки або ревізії діяльності підпорядкованих підприємств, про надання необхідних матеріалів, а також відповідальність посадових осіб та громадян за ухилення від прибуття за викликом прокуратури1.

Досить схожим з вимогою прокурора є такий акт прокурорського реагування, як вказівка прокурора органам, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство. Вона є обов'язковою до виконання, дається у випадках, передбачених кримінально-процесуальним законодавством, а саме: про розслідування злочинів, про обрання, зміну, скасування запобіжного заходу, кваліфікацію злочину, проведення окремих слідчих дій та розшук осіб, які вчинили злочин (ст. 227 КПК України).

Подання цивільною позову з метою захисту інтересів держави, а також громадян є також актом прокурорського реагування, що тягне за собою порушення судового провадження. Саме суд має підтвердити своїм рішенням обґрунтованість викладених у позові чи заяві прокурора вимог, поновити порушені права та притягнути винних до цивільно-правової відповідальності.

Акти прокуратури повинні бути законними, обґрунтованими, вмотивованими, юридичне і стилістично грамотними, чіткими за змістом, а також містити правову аргументацію та роз'яснення порядку оскарження. У протесті, поданні, приписі або постанові Прокурора обов'язково зазначається, ким і яке положення закону порушено, в чому полягає порушення та що і в який строк посадова особа або орган мають вжити для його усунення. У цих та інших документах мають зазначатися правові наслідки невиконання викладених вимог та Вказуватись посада, класний чин та прізвище особи, яка підписала акт. Отже, реагування органів прокуратури па порушення закону може відбуватися лише у передбачених законом формах. Прокуратурою обов'язково має бути встановлено порушення закону, після чого точно і в межах компетенції використано весь передбачений законодавством арсенал засобів прокурорського реагування.

5. Кадрове забезпечення органів прокуратури

Особливий характер діяльності прокурорів і слідчих прокуратури зумовили необхідність визначення ряду істотних вимог професійного та морально-етичного плану щодо осіб, які призначаються на ці посади.

Прокурорами і слідчими можуть призначатися громадяни України, які мають вищу юридичну освіту, необхідні ділові і моральні якості. Працівники прокуратури повинні мати високі людські якості, бути принциповими і непримиренними до порушень законів, поєднувати виконання своїх професійних обов'язків з громадянською мужністю, справедливістю та непідкупністю. Вони повинні особисто суворо додержуватися вимог закону, виявляти ініціативу в роботі, підвищувати її якість та ефективність і сприяти утвердженню верховенства закону, забезпеченню демократії, формуванню правосвідомості громадян, поваги до законів, норм та правил суспільного життя.

Особи, які не мають досвіду практичної роботи за спеціальністю, проходять в органах прокуратури стажування строком до одного року. Особи, вперше призначені на посаду помічників прокурорів, прокурорів управлінь, відділів, слідчих прокуратури складають Присягу працівника прокуратури.

На посади прокурорів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та прирівняних до них прокурорів призначаються особи віком не молодше 30 років, які мають стаж роботи в органах прокуратури або на судових посадах не менш як сім років. На посади районних і міських прокурорів призначаються особи віком не молодше 25 років і зі стажем роботи в органах прокуратури або на судових посадах не менш як три роки.

Для цієї категорії керівників органів прокуратури, поряд з Моральними та професійними якостями, важливе значення має наявність організаторських здібностей, вміння керувати колективом, а також вирішувати завдання у складних обставинах, що постійно змінюються.

Прокурори і слідчі прокуратури підлягають атестації один раз на п'ять років. Основним завданням атестації є визначення службової відповідності особи посаді, яку вона обіймає,, встановлення перспективи використання потенційних можливостей і здібностей працівника, визначення напрямів підвищення кваліфікації, а також вирішення у певних випадках пропозицій про переміщення кадрів або звільнення з посади.

Прокурорам і слідчим органів прокуратури, працівникам науково-навчальних закладів прокуратури присвоюються класні чини відповідно до посад, які вони обіймають, і стажу роботи. Класний чин - це спеціальне персональне звання прокурорського працівника як державного службовця, що присвоюється з урахуванням посади, яку він обіймає, стажу, знань та досвіду, а також за конкретними результатами роботи особи. Порядок присвоєння і позбавлення класних чинів визначається Положенням про класні чини керівників прокуратури України, затвердженим Верховною Радою України 6 листопада 1991 року.

Працівникам органів прокуратури встановлюється 10 класних чинів: державний радник юстиції України, державний радник юстиції 1-го класу, державний радник юстиції 2-го класу, державний радник юстиції 3-го класу, старший радник юстиції, радник юстиції, молодший радник юстиції, юрист 1-го класу, юрист 2-го класу, юрист 3-го класу. Класні чини державного радника юстиції України, державного радника юстиції 1, 2 і 3-го класів присвоюються Президентом України, інші класні чини - Генеральним прокурором України.

Важливою умовою забезпечення незалежності прокурорів і слідчих прокуратури при здійсненні ними їх повноважень є гарантована законом недоторканність особи цих працівників. Нанесення тілесних ушкоджень, образа, погроза щодо працівника прокуратури чи його близького родича, а також знищення їхнього майна, інші насильницькі дії у зв'язку з виконанням прокурором або слідчим прокуратури своїх службових обов'язків тягнуть за собою встановлену законом відповідальність (статті 342, 343, 345, 346-349 Кримінального кодексу України). Збитки, заподіяні знищенням або пошкодженням майна прокурору, слідчому чи пенсіонеру з числа прокурорських слідчих працівників, членам їхніх сімей і близьким родичам у зв'язку з виконанням працівником прокуратури своїх службових обов'язків, відшкодовуються державою у повному обсязі за рахунок державного бюджету.

Законом України "Про прокуратуру" встановлено порядок заохочень, передбачено заходи матеріального та соціального забезпечення, правового та соціального захисту працівників органів прокуратури. Передбачається матеріальне та соціальне забезпечення прокурорських працівників з урахуванням надбавок за вислугу років та класні чини.

За порушення закону, неналежне виконання службових обов'язків чи вчинення ганебного вчинку прокурори і слідчі несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України, затвердженим Верховною Радою України 6 листопада 1991 року.

Крім загальних підходів до дисциплінарної відповідальності, для співробітників прокуратури з метою забезпечення бездоганних моральних якостей цим нормативним документом встановлено, що у разі вчинення працівником діяння, несумісного з перебуванням на роботі в органах прокуратури, його звільняють незалежно від часу вчинення проступку.

Історія не раз підтверджувала, що зловживання владою, перебування на відповідальних посадах нечесних осіб призводить до грубих порушень закону, веде до тоталітаризму. У демократичній правовій державі цьому немає місця. "Для людини, яку зараз незаконно заарештовано чи безпідставно віддано до суду, не має значення чи є це порушення закону поодиноким, чи порушення закону мають масовий характер. У питаннях порушення законності, особливо у сфері кримінального судочинства, не можна мислити категоріями великих чисел. І єдиного порушення закону досить, щоб поставити питання про відповідальність слідчого чи прокурора". Будь-які порушення прокурорсько-слідчими працівниками законності та службової дисципліни підривають авторитет прокуратури, завдають шкоди інтересам держави та суспільства.

Одним із досягнень Генеральної прокуратури України є збереження у сучасних умовах основного кадрового потенціалу прокуратури, встановлення необхідного балансу між досвідченими і молодими працівниками. Саме завдяки їх зусиллям підвищується дієвість нагляду, стає правилом не лише виявлення конкретного порушення закону і притягнення винних до відповідальності, а й створення умов, що виключають порушення законності у майбутньому.

Проблеми вдосконалення прокурорського нагляду як загалом, так і за окремими напрямами є важливими у плані побудови дійсно демократичної правової держави.

Питання для самоконтролю

1. Які завдання покладено на прокуратуру?

2. На яких принципах будується діяльність органів прокуратури?

3. Які функції виконує прокуратура?

4. Охарактеризуйте систему органів прокуратури.

5. Перелічіть повноваження Генерального прокурора України, а також підстави його призначення та звільнення.

Джерела та література

1. Конституція України.-К.,1996.

2. Закон України “Про прокуратуру” від 5.11.1991 року. //ВВРУ.-1991.-№53. Голос України.-1993.-22 грудня. Урядовий кур'єр.-2001.-26 липня.-№132.

3. Закон України “Про оперативно-розшукову діяльність” від 18 лютого 1992 року// ВВРУ.-1992.-№22, 1999.-№4.

4. Законодавство України про судову і правоохоронну діяльність: Збірник нормативних актів / Відп. ред. В.С. Стефанюк. - К.: Юрінком Інтер, 2001. - 352 с.

5. Кримінальний кодекс України.

6. Кримінально-процесуальний кодекс України.

7. Цивільно- процесуальний кодекс України.

8. Постанови Пленуму Верховного Суду України із загальних питань судової діяльності та в кримінальних справах. - К.: Юрінком Інтер, 1999.

9. Указ Президента України "Про День працівників прокуратури”від 2 листопада 2000 р. // Урядовий кур'єр. - 2000. - 7 листопада.

10. Суд, правоохоронні та правозахисні органи України. Навч. Посіб. За ред. Я.Кондратьєва.-К.:Юрінком-Інтер.,2002.

11. Молдован В.В. Правоохоронні органи:Опорні конспекти.-К.,1998.

12. Мостова І.М.,Потеряхін О.А. Правоохоронні органи України.-К.,1998.

13. Шумський П. В. Прокуратура України. - К.: Вентурі. - 1998. - С. 179.

14. Басков В. Й. Прокурорский надзор. - М.: БЕК, 1996.

15. Михайленко А. Р. Расследование преступлений: законность й обеспечение прав граждан. - К.: Юрінком Інтер. - 1999

16. Михеєнко М.М. Проблеми розвитку кримінального процесу в Україні.-К.:Юрінком Інтер.-1999.

17. Тацій В. Прокуратура в системі поділу влади // Вісник прокуратури. -1999. - № 2. - С.27.

18. Прокуратура України: проблеми сьогодення і майбутнього // Юридичний вісник України. - 1999. - 22-28 липня. - № 29.

19. Вернидубов І. Підтримання прокуратурою державного обвинувачення в суді і здійснення правосуддя за Конституцією України.// Право України.-1998.- №4.-С.27-30.

20. Главгородський В., Руденко М. Становлення і розвиток Української моделі прокурорського нагляду на сучасному етапі (концептуальні проблеми)// Право України.-1996.-№1.

21. Руденко М. Прокуратура у світлі реалізації положень Конституції України.// Право України.-1996.-№11.