Основи діяльності прокуратури України

41

Основи діяльності прокуратури України

План

1. Прокуратура та її місце в системі органів державної влади

2. Функції прокуратури

3. Система прокуратури та організація її роботи

4. Акти прокурорського реагування

5. Кадрове забезпечення органів прокуратури

Питання для самоконтролю

Джерела та література

1. Прокуратура та її місце в системі органів державної влади

Прокуратура України - самостійний централізований орган державної влади, що діє в системі правоохоронних органів держави та забезпечує захист від неправомірних посягань на суспільний та державний лад, права і свободи людини, а також основи демократичного устрою засобами і методами, що передбачені законом. Прокуратура не підпорядковується виконавчій або судовій владі, оскільки її діяльність є елементом системи стримувань і противаг між гілками влади, які формуються та утверджуються у державі після прийняття нової Конституції. Фундаментальні гілки влади - законодавча, виконавча та судова, які уособлюють єдину державну владу та її поділ, зовсім не виключають можливості існування інших функціонально самостійних правових інститутів. Їх наявність визначається реальними потребами побудови правової держави і державно-правового життя суспільства в даний конкретний період, необхідністю демократичних форм контролю гілок влади у випадках, коли їх діяльність не відповідає принципам і положенням Конституції.

Проголосивши незалежність, Україна першою серед колишніх республік СРСР 5 листопада 1991 року прийняла Закон України "Про прокуратуру", який було введено в дію 1 грудня 1991 року. Саме цей день відзначається як День працівників прокуратури.

Відповідно до ст. 121 Конституції України на прокуратуру покладено:

- підтримання державного обвинувачення в суді;

- представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

- нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

- нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

У ст. 123 Конституції України передбачено, що організація і порядок діяльності органів прокуратури визначаються законом. Прийняття Верховною Радою Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про прокуратуру"1, безумовно, сприяє посиленню правозахисного потенціалу прокуратури, уточненню її наглядових повноважень. Зміни в законодавстві, пов'язані з судово-правовою реформою, рішення Конституційного Суду України, накази Генерального прокурора України детально встановлюють компетенцію прокуратури. ;

Правоохоронна діяльність прокуратури є елементом втілення обов'язку держави з утвердження та забезпечення прав і свобод людини, відповідає вітчизняним традиціям здійснення нагляду за виконанням правових норм. Дієвий механізм органів прокуратури - один з гарантів законності та правопорядку, він сприяє реалізації принципу верховенства права, що є основним у правовій державі.

Правовою основою організації і діяльності органів прокуратури є Конституція, Закон України “Про прокуратуру”, кримінально-процесуальне, цивільно-процесуальне, адміністративне, виправно-трудове, господарсько-процесуальне законодавство та інші закони України (в частині, що не суперечить Конституції України), а також визнані Україною відповідні міжнародні договори та угоди.

Діяльність органів прокуратури спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань:

1) закріплених Конституцією України незалежності республіки, суспільного та державного ладу, політичної та економічної системи, прав національних груп і територіальних утворень;

2) гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини і громадянина;

3) основ демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих рад, органів самоорганізації населення.

Пріоритетним напрямом діяльності прокуратури є захист прав і свобод людини. Для цього прокуратура має обмежити неправомірну або таку, що межує із правопорушенням, дію певного кола державних органів та посадових осіб передбаченими законом засобами. При цьому органи прокуратури захищають у межах своєї компетенції права і свободи громадян на засадах їх рівності перед законом, незалежно від національного чи соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового чи майнового стану та інших ознак.

Оскільки в Україні визнається і діє принцип верховенства права, то функціонування прокуратури як державного інституту, діяльність її посадових осіб підпорядковуються тільки нормативно-правовим актам. Принцип верховенства права передбачає визначальну, провідну роль права у співвідношенні права і політики, права й ідеології, права й економіки. Норми Конституції України є нормами прямої дії, внаслідок чого прокуратура, зокрема, може представляти інтереси громадянина або держави в суді для захисту конституційних прав безпосередньо на підставі Основного Закону, і це належним чином гарантується навіть у разі відсутності інших нормативних актів.

З іншого боку, рішення, дії чи бездіяльність прокурорів можуть бути оскаржені в судовому порядку. Суд не може відмовити у правосудді, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважає, що її права і свободи порушено чи порушуються, створено перепони для їх реалізації чи мають місце утиски прав і свобод.

В Законі України “Про прокуратуру” (ст. 6) закріплено принципи організації та діяльності прокуратури, де зазначено, що органи прокуратури України:

1) становлять єдину централізовану систему, яку очолює Генеральний прокурор України, з підпорядкуванням прокурорів нижчого рівня вищому;

2) здійснюють свої повноваження на основі додержання Конституції України та чинних на території нашої держави законів, незалежно від будь-яких органів державної влади, посадових осіб, а також рішень громадських об'єднань чи їх органів;

3) захищають у межах своєї компетенції права і свободи громадян на засадах їх рівності перед законом, незалежно від національного чи соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового чи майнового стану та інших ознак;

4) вживають заходів щодо усунення порушень закону, від кого 6 вони не виходили, поновлення порушених прав і притягнення у встановленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення;

5) діють гласно, інформують державні органи влади, громадськість про стан законності та заходи щодо її зміцнення.

Суть принципу єдності полягає в тому, що кожний орган прокуратури, її посадові особи діють у межах своєї компетенції, виступаючи як представники єдиної системи прокурорських органів. Це - важлива структурна ознака, оскільки внаслідок цього забезпечується єдність завдань, що стоять перед прокурорами різних рівнів, загальність методів, форм їх діяльності з основних напрямів роботи, а також засобів реагування на порушення закону. Здійснюючи нагляд за виконанням законів, органи прокуратури вживають заходів щодо усунення порушень закону, поновлення порушених прав і притягнення у встановленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення, виходячи з єдності мети і завдань, що стоять перед прокуратурою.

Сувора підпорядкованість органів прокуратури по вертикалі, яка ґрунтується на принципі централізації прокурорської системи, є не лише фактором виконавської дисципліни, що само по собі важливо в діяльності прокуратури. Вона гарантує, що будь-який акт прокуратури має відповідати закону, наказам Генерального прокурора. Для скасування незаконного, необґрунтованого рішення, що його прийняв прокурор нижчого рівня, відповідному керівникові органу прокуратури надано право одноособове вирішити це питання.

Незалежність прокуратури означає, що всі прокурори здійснюють свої повноваження незалежно від органів державної влади і самоорганізації населення, політичних партій і громадських об'єднань. Конституційний Суд України визнав, що зі способу призначення Генерального прокурора України на посаду та звільнення його з посади не випливають відносини підпорядкованості органів прокуратури України іншим органам державної влади, зокрема тим, які здійснюють повноваження щодо призначення на посаду та звільнення з посади Генерального прокурора України.

Принцип гласності в діяльності прокуратури характеризується тим, що органи прокуратури виконують покладені на них завдання гласно, інформуючи громадян, а також органи державної влади про результати своєї роботи, про стан та додержання законів органами і установами, щодо яких прокуратура здійснює наглядові функції. Цим прокуратура зміцнює правовий порядок, запобігає порушенню прав і свобод людини, формує громадську думку навколо правопорушень і осіб, які їх допустили, впливає на правосвідомість громадян, підвищуючи їх правову культуру.

Для ефективного виконання прокуратурою правозахисної ролі законодавством передбачено гарантії незалежності та повноваження, що значно відрізняють ЇЇ від інших правоохоронних органів. Втручання органів державної влади, посадових осіб, засобів масової інформації, громадсько-політичних організацій та їх представників у діяльність прокуратури з нагляду за додержанням законів або з розслідування діянь, що містять ознаки злочину, забороняється.

Вплив у будь-якій формі на працівника прокуратури з метою перешкодити виконанню ним службових обов'язків або добитися прийняття неправомірного рішення тягне за собою відповідальність, передбачену законом.

Звернення представників влади, інших посадових осіб до прокурора з приводу конкретних справ і матеріалів, що перебувають у провадженні прокуратури, не можуть містити будь-якій вказівок або вимог щодо результатів їх вирішення.

Як втручання у здійснення прокурорського нагляду, розслідування злочинів кваліфікуються звернення народних депутатів України, депутатів органів місцевого самоврядування, посадових осіб, представників засобів масової інформації до прокурора з вимогою надати інформацію, що становить службову таємницю або таємницю слідства, виконати чи не виконати конкретні наглядові чи слідчі дії або здійснити їх всупереч законові.

Передбачені законом повноваження прокурора брати участь у засіданнях органів законодавчої і виконавчої влади, а також органів самоорганізації населення є одним з важливих проявів особливого статусу прокуратури в здійсненні контрольних функцій. Разом з тим встановлено заборону прокурору входити до складу комісій, комітетів та інших колегіальних органів, утворюваних радами або їх виконавчими органами.

Отже, посідаючи непідпорядковане місце в системі поділу державної влади, прокуратура всю свою діяльність спрямовує на захист законом передбачених прав і свобод громадян та інтересів держави від неправомірних посягань, утвердження принципу верховенства права.

2. Функції прокуратури

Конкретні функції прокуратури слід розглядати у двох аспектах. По-перше, вони ґрунтуються на існуючій нормативній базі та перевірені практикою, а тому підлягають уточненню і вдосконаленню відповідно до історичних умов формування правової держави. Сьогодні прокуратура залишається доступним для населення і надійним державним органом, що забезпечує захист прав і свобод громадян, інтереси держави. На вимогу прокурорів останніми роками поновлено права сотень тисяч людей у галузі трудових, житлових та інших правовідносин.

По-друге, конституційні положення дещо звужують сферу діяльності прокуратури. Як уже зазначалося, крім передбачених у ст. 121 Конституції України та ст. 5 Закону України "Про прокуратуру" функцій, прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства. Це також закріплено в Перехідних положеннях до Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про прокуратуру".

Принципово важливим є законодавче застереження про те, що на прокуратуру не може покладатися виконання функцій, не передбачених Конституцією України і Законом України "Про, прокуратуру".

Підтримання державного обвинувачення в суді. Однією з основних функцій діяльності прокуратури є підтримання державного обвинувачення в суді. Конституційне положення про визнання винним та про застосування кримінального покарання тільки судом визначає судовий розгляд центральною вирішальною стадією кримінального процесу. Тому участь прокурора в судовому розгляді є однією з найважливіших ділянок його діяльності. Участь прокурора в суді як державного обвинувача - важлива гарантія винесення судом законного, обґрунтованого вироку та додержання передбачених законом прав та інтересів громадян. Слід підкреслити, що суд та прокуратура при розгляді кримінальних справ мають схожі завдання, але прокурор сприяє їх виконанню згідно з принципом змагальності особливими методами.

У державах з високорозвинутою системою права не виникає питання про необхідність участі прокурора при розгляді кримінальних справ у суді. Без обвинувача справа не розглядається, а неявка прокурора в судове засідання тягне за собою відкладення розгляду справи. В чинному кримінально-процесуальному законодавстві, яке теж передбачає змагальність як одну з найважливіших засад, це питання детально не регламентовано.

Прокуратура сьогодні не має реальних можливостей забезпечити підтримання державного обвинувачення у кожній справі у зв'язку з відсутністю бюджетного фінансування для введення до штату близько двох тисяч додаткових працівників. Але демократичні зміни, деякі позитивні зрушення у сфері економічних реформ в Україні найближчим часом, очевидно, таки приведуть до встановлення обов'язку підтримання державного обвинувачення прокурором у кожній кримінальній справі, що її розглядає суд.

Державне обвинувачення завжди спрямовано проти конкретної особи. У кожному випадку воно є персоніфікованим і складається з виявлення (встановлення) цієї особи. Сутність державного обвинувачення полягає в сукупності дій прокурора з відстоювання перед судом обвинувального висновку про передбачений законом злочин, що його вчинила особа, яка перебуває на лаві підсудних.

"Захисник, як і обвинувачений, не зобов'язаний доказувати невинність або меншу винність обвинуваченого, а також обставини, що виключають його кримінальну відповідальність. Слідчий і суд також не вправі перекладати, а точніше покладати, обов'язок доказування на захисника, як і на обвинуваченого".

У суді, крім прокурора, в ролі обвинувача можуть виступати й інші особи - потерпілий або його представник, причому вони виконують функцію обвинувачення не тільки у справах, порушених за скаргою потерпілого, айв інших кримінальних справах, користуючись правами сторони у процесі та маючи свій власний інтерес. Термін "державне обвинувачення" вживається законодавцем тільки при регламентації діяльності прокурора у суді.

Джерелом державного обвинувачення є діяльність органів дізнання та досудового слідства, зусиллями яких особа, викрита як така, що вчинила злочин, у зв'язку з чим має постати перед судом. Підтримуючи обвинувачення в суді, прокурор привселюдно обвинувачує підсудного та наполягає на застосуванні до нього справедливого покарання, допомагає суду у кваліфікованому вирішенні справи, привертає увагу до причин та умов, що сприяли вчиненню злочину.

Державний обвинувач бере участь у допитах підсудного, потерпілого, свідків, у дослідженні висновків експертів та речових доказів. Він розпочинає судові дебати у кримінальній справі, виступаючи з обвинувальною промовою. У ній він аналізує матеріали справи, докази, риси особистості підсудного, висловлює міркування з питання призначення міри покарання. Об'єктивність та незалежність прокурора в суді гарантована передбаченою законом можливістю для прокурора відмовитися від підтримання державного обвинувачення, якщо дані судового слідства не підтверджують пред'явленого підсудному обвинувачення, виклавши у своїй постанові мотиви відмови.

Гласний та змагальний судовий процес створює сприятливі умови для оцінки доказів, виявлення обставин, які були раніше невідомі чи не піддавалися дослідженню або які відображені в процесуальних документах з істотними порушеннями закону. Зосередження в один час та в одному місці всіх процесуальних осіб, які мають відомості про злочин, перевірка їх показань під різними кутами зору прокурором та захисником, послідовний та безперервний допит підсудного, потерпілого, свідків, експертів дають можливість з'ясувати розбіжності у їх показаннях і сприяють логічному аналізу та синтезу всієї сукупності доказів.

Прокурору для відмови від обвинувачення не обов'язково переконатися у невинності особи, йому досить втратити переконання у провині, оскільки невинність не з'ясовується, а презюмується. Відмова від обвинувачення означає, що, на думку прокурора, підсудний має бути виправданий. Проте чинне законодавство (ст. 264 КПК України) передбачає обов'язок суду роз'яснити потерпілому та його представнику їх право вимагати продовження розгляду справи та підтримувати обвинувачення.

Після винесення судом вироку прокурор зобов'язаний вжити у встановленому законом порядку заходів щодо виправлення помилок, які мали місце, висловити свою незгоду з мірою покарання, визначеною судом, якщо вона не відповідає тяжкості злочину та суспільній небезпеці особи, яка його вчинила. Для цього прокуратура має визначені законом повноваження, незалежно від того, чи набрав вирок законної сили, чи ні.

Таким чином, підтримання державного обвинувачення - це діяльність прокуратури у встановлених кримінально-процесуальним законом формах, яка складається з аналізу матеріалів справи та доказування вини особи в судових органах, сприяння постановленню законного, обґрунтованого та справедливого вироку.

Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом. Представництво прокурором інтересів громадян або держави в суді - одна з важливих гарантій забезпечення захисту прав і свобод громадян, законних інтересів держави. Судовий порядок захисту прав і свобод громадян значно розширюється. Участь прокурора в ньому є ефективним засобом забезпечення та поновлення їх.

Формами представництва є:

- звернення до суду з позовами або заявами про захист прав і свобод іншої особи, невизначеного кола осіб, прав юридичних осіб, коли порушуються інтереси держави, або про визнання незаконними правових актів, дій чи рішень органів і посадових осіб;

- участь у розгляді судами справ;

- внесення апеляційного, касаційного подання на судові рішення або заяви про їх перегляд за нововиявленими обставинами.

Навряд чи можна погодитися з точкою зору, що "функція представництва інтересів громадянина або держави в суді є для прокурора новою". За цивільно-процесуальним та арбітражно-процесуальним законодавством прокуратура мала і раніше право на подання позову (заяви) до суду. Останніми роками саме прокуратурою у порядку цивільного судочинства зупинено незаконну приватизацію значної кількості важливих народногосподарських об'єктів, а також забезпечено повернення в багатьох випадках державних коштів, поновлено права неповнолітніх при незаконних махінаціях з житлом і т. ін.

Прокуратура представляє інтереси громадянина чи держави в суді від імені держави, здійснюючи це представництво через прокурорів, які є уповноваженою на це державною інституцією. Тому ніяких довіреностей чи доручень прокурору не треба, оскільки він не представляє інтереси конкретної особи чи органу влади. У межах своєї компетенції, визначеної законом, він діє як представник держави, маючи водночас і всі процесуальні права позивача. Прокурор самостійно визначає підстави для представництва у судах, форму його здійснення і може здійснювати представництво в будь-якій стадії судочинства в порядку, передбаченому законом.

Право прокурора на позов регламентоване цивільно-процесуальним та господарсько-процесуальним законодавством, наказами Генерального прокурора України. Він зобов'язаний використати це право для забезпечення захисту соціальних прав громадян, а також відшкодування шкоди, завданої державі, державним підприємствам, установам та організаціям, стягнення заборгованості перед бюджетом, пенсійним фондом та ін. Правозахисна діяльність прокуратури не протиставляється аналогічній діяльності суду, а лише доповнює її. Більше того, суд може визнати необхідним на свій розсуд обов'язкову участь прокурора в суді для надання висновків з метою здійснення покладених на нього обов'язків.

Процесуальне становище прокурора у ролі позивача дещо відрізняється від становища інших осіб, які заявляють позов у цивільній справі. Так, прокурор не несе судових витрат, до нього не може бути пред'явлено зустрічного позову, він не може укласти мирову угоду, а рішення суду за позовом прокурора поширюється не на прокурора, а на особу, в інтересах якої пред'явлено позов.

Громадяни, юридичні особи та держава в особі її органів самостійно звертаються до суду за захистом своїх порушених прав та інтересів, що охороняються законом. Прокурор же здійснює представництво в суді лише тоді, коли громадянин неспроможний через фізичний чи матеріальний стан або з інших причин самостійно захистити свої порушені чи оспорюванні права або реалізувати процесуальні повноваження. Захист прав неповнолітніх, недієздатних, обмежено дієздатних, безвісно відсутніх прокурор здійснює в суді, представляючи їх інтереси, лише тоді, коли батьки, усиновителі, опікуни та піклувальники, органи виконавчої влади чи місцевого самоврядування не виконують передбачених законом обов'язків.

Прокурор має право подавати позов до господарського суду в інтересах держави. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, а й у діяльності приватних підприємств, товариств, захисті підприємств з іноземними інвестиціями.

За Конституцією України всі форми власності юридичне рівноправні. Тому прокурор з урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, у кожному конкретному випадку самостійно визначає, посилаючись на закон, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах'.

Відповідно до ст. 120 ЦПК України прокурор має право вносити апеляційне подання на рішення суду, що не набрало законної сили, коли він брав участь у справі. Право прокурора на внесення касаційного подання у порядку нагляду сприяє зміцненню законності в цивільному судочинстві, оскільки є оптимальним варіантом взаємодії суду і прокуратури, наповнення новим змістом правозахисної ролі останньої. Намагання на законодавчому рівні вирішити це питання інакше може завдати істотної шкоди реалізації громадянами своїх прав щодо судового захисту і ні в якому разі не принижує ролі суду, який приймає остаточне рішення.

Враховуючи реальний стан економіки в нашій державі та зниження життєвого рівня великої частини населення, сьогодні є передчасною і необґрунтованою спроба усунути прокуратуру від забезпечення за допомогою судових засобів додержання конституційних прав громадян і перш за все соціально-економічних:

права кожного на працю, належні, безпечні і здорові умови праці, заробітну плату, не нижче визначеної законом, та на своєчасне її отримування, права приватної власності і т. ін.

Нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство.

Нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, спрямований на забезпечення встановленого порядку, виявлення і розкриття злочинів, розгляду заяв та повідомлень про них, законності здійснення оперативних заходів, слідства, правомірності прийнятих зазначеними органами рішень. "Розслідування злочинів - це така діяльність, у якій зведено до мінімуму будь-які "зовнішні" види контролю (наприклад, народний, громадський, позавідомчий). У зв'язку з чим прокурорський нагляд тут має бути максимальний, з імперативними повноваженнями прокурора".

Предметом правозахисної діяльності прокуратури при цьому

є перш за все інтереси суспільства, держави, їх охорона від злочинних посягань. Не менш важливе значення має також захист прав і законних інтересів потерпілих від злочину громадян, забезпечення об'єктивного розгляду їх заяв і скарг, вжиття заходів для відшкодування їм матеріальних та моральних збитків. Сутність правоохоронної діяльності прокуратури виявляється у протидії виникненню та розвитку протиправних вчинків у першу чергу з боку державних органів та їх посадових осіб, які мають спеціальні, визначені законом повноваження з обмеження конституційних прав громадян, нейтралізації та ліквідації порушень, правової оцінки вчиненого та притягнення винних до відповідальності.

Прокурорський нагляд за оперативно-розшуковою діяльністю поширюється на оперативні підрозділи:

1) органів внутрішніх справ - кримінальну та спеціальну міліцію, спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю, оперативно-розшукові підрозділи державної автомобільної інспекції;

2) органів служби безпеки - розвідку, контррозвідку, військову контррозвідку, підрозділи захисту національної державності, по боротьбі з корупцією та організованою злочинною діяльністю, оперативно-технічні, оперативного документування;

3) прикордонних військ - підрозділи з оперативно-розшукової роботи;

4) управління державної охорони України - підрозділ оперативного забезпечення охорони;

5) органи державної податкової служби - оперативні підрозділи податкової міліції;

6) органи й установи Державного департаменту України з питань виконання покарань - оперативні підрозділи.

Повноваження прокурора, встановлені кримінально-процесуальним законодавством та іншими нормативними актами, поширюються на слідчих прокуратури, органів внутрішніх справ, служби безпеки і податкової міліції, що об'єднані процесуальним поняттям "органи попереднього розслідування"2. Так, у ст. 227 КПК України передбачені такі повноваження:

* перевірка кримінальних справ, матеріалів та інших відомостей про вчинені злочини; скасування незаконних та необґрунтованих постанов слідчих та осіб, які проводять дізнання; дача письмових вказівок про розслідування злочинів; безпосередня участь у провадженні окремих слідчих дій або розслідування у повному обсязі будь-якої справи;

* санкціонування проведення окремих слідчих дій; продовження строку розслідування та погодження утримання під вартою як запобіжного заходу;

* повернення кримінальних справ органам попереднього слідства з вказівками щодо провадження додаткового розслідування; вилучення справи від органу дізнання і передача її слідчому; усунення особи, яка проводить дізнання, або слідчого від подальшого ведення дізнання або попереднього слідства, якщо вони допустили порушення закону при розслідуванні справи; порушення кримінальної справи або відмова порушити її; закриття або зупинення провадження у кримінальних справах; затвердження обвинувального висновку; направлення справи до суду.

Значення прокурорського нагляду на цьому комплексному напрямі правоохоронної діяльності важко переоцінити. Як відомо, при провадженні оперативно-розшукової діяльності, дізнання та попереднього слідства неминуче зачіпаються, а часто й істотно обмежуються права і законні інтереси громадян, гарантовані Конституцією України та іншими законами (право на свободу, недоторканність житла і т. ін.).

При виконанні професійного обов'язку з додержання порядку розгляду заяв і повідомлень про злочини прокурор повинен стежити за тим, щоб всі заяви та повідомлення були зареєстровані і щодо них своєчасно було прийнято одне з таких рішень:

порушено кримінальну справу; відмовлено в порушенні кримінальної справи; заяву направлено на розгляд за належністю.

Порядок попереднього розслідування злочинів детально регламентовано Кримінально-процесуальним кодексом України. Прокурорський нагляд за безумовним його додержанням є однією з гарантій забезпечення прав учасників кримінального процесу (підозрюваних, обвинуваченого, потерпілого, свідків), невідворотності відповідальності за вчинений злочин. Генеральний прокурор України вимагає зосередити зусилля на підвищенні рівня прокурорського нагляду для того, щоб ефективно впливати на результативність і якість дізнання та слідства, сприяти розкриттю злочинів, захисту особи, її конституційних прав, а також інтересів держави і суспільства від злочинних посягань при неухильному додержанні органами слідства та дізнання вимог закону'.

Нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженнями особистої свободи громадян. Прокуратура, здійснюючи цю функцію, покликана забезпечити, з одного боку, законність перебування затриманих, заарештованих, осіб, що за вироком суду чи з .інших законних підстав перебувають у виправно-трудових установах, а з іншого - законність діяльності закладів для виконання судових рішень у кримінальних справах та закладів, що

застосовують інші заходи примусового характеру, пов'язані з обмеженням особистої свободи громадян.

Цей напрям прокурорської діяльності істотно відрізняється від інших як за методами його здійснення, так і за повноваженнями. Прокурор не тільки перевіряє законність правових актів, що видаються адміністрацією установи виконання покарань, а й здійснює нагляд за законністю всієї діяльності цієї установи.

Згідно з вимогами закону прокуратура здійснює нагляд для того, щоб своєчасно і правильно виконувалися вироки; утримання засуджених у місцях позбавлення волі проводилося не інакше, як на підставах і в порядку, встановлених законом; забезпечувалося додержання встановлених законом прав та обов'язків засуджених; виконувалося законодавство про умовно-дострокове звільнення засуджених від відбуття покарання.

Предметом нагляду є додержання законності під час перебування осіб у місцях тримання затриманих, попереднього ув'язнення, виправно-трудових, інших установах, що виконують покарання або заходи примусового характеру, які призначає суд, додержання встановленого кримінально-виконавчим законодавством порядку та умов тримання або відбування покарання особами у цих установах, їх прав і виконання ними своїх обов'язків. Прокурорський нагляд поширюється на адміністрації слідчих ізоляторів, установ виконання покарань; інспекції виправних робіт органів внутрішніх справ; державних виконавців; адміністрації підприємств та інших закладів, що причетні до виконання судових вироків; військове командування у тих випадках, коли засуджений підлягає направленню у дисциплінарний батальйон чи утриманню на гауптвахті.

Прокурор має широкі контрольно-наглядові повноваження. Так, він має право у будь-який час відвідувати піднаглядні заклади, опитувати осіб, які там утримуються, знайомитися з усіма документами та матеріалами, перевіряти відповідність закону наказів та розпоряджень адміністрації місць позбавлення волі. Йому також надано право вимагати від посадових осіб створення належних умов, що забезпечують права затриманих, осіб, узятих під варту, засуджених та осіб, щодо яких застосовано примусові заходи. Він може також отримувати від згаданих посадових осіб пояснення. Прокурор наділений повноваженнями відміняти незаконне дисциплінарне стягнення, накладене на особу, яка відбуває покарання, або негайно звільняти її своєю постановою із штрафного ізолятора, приміщення камерного типу, дисциплінарного ізолятора, з-під варти, якщо встановлено, що особу затримано або взято під варту без законних підстав.

Прокурор зобов'язаний періодично проводити комплексні перевірки додержання законів як у місцях виконання покарань, так і при виконанні інших заходів примусового характеру, що їх призначає суд.

Імперативний характер повноважень прокурора щодо додержання порядку та умов тримання затриманих, заарештованих, засуджених до позбавлення волі та інших покарань, а також осіб, до яких застосовано заходи примусового характеру, випливає із ст. 45 Закону України "Про прокуратуру". Виконання прокуратурою цієї функції спрямовано також на виконання Україною підписаних міжнародно-правових угод і конвенцій, зокрема Міжнародного пакту про громадянські і політичні права. Міжнародних стандартних правил поводження з ув'язненими, Зводу принципів захисту всіх осіб, що піддаються затриманню або ув'язненню у будь-якій формі.

Нагляд за додержанням і застосуванням законів. Предметом цього виду нагляду є правозастосовна діяльність органів державної влади, підприємств та посадових осіб, яка має відповідати вимогам Конституції України та чинним законам. Прокуратура здійснює нагляд за додержанням і застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, політичними партіями, громадськими організаціями, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, підпорядкованості та належності.

З урахуванням стану законності прокуратура має забезпечити постійний нагляд за додержанням соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод громадян, військовослужбовців та членів їх сімей, прав та інтересів соціальних груп, які потребують державної допомоги і захисту; законодавства про порядок розгляду скарг, особливо з питань виплати заробітної плати, пенсій, стипендій, інших соціальних виплат, охорони праці, здоров'я, освіти, житлових прав; природоохоронного законодавства. Загальнонаглядова діяльність прокуратури приносила і здатна принести ще багато користі як державним інтересам, так і справі І захисту прав громадян.

Органи прокуратури безплатно й оперативно реагують на порушення законодавства, а тому соціальне малозахищена частина | населення, зважаючи на порівняно дорогі адвокатські послуги та І тривалість судових процедур, звертається за юридичною допомогою саме до них. Ефективність діяльності прокуратури підтверджується і тим, що за її ініціативою державі повернуто майже і З млрд. грн., 53 млн. доларів, чимало іншої валюти2. і

Для успішного здійснення загальнонаглядових дій прокурору надані необхідні повноваження. Вони дають можливість йому і своєчасно встановити порушення закону, притягнути порушника І до встановленої законом відповідальності та вжити заходів для усунення причин та умов, що сприяли цим порушенням закону.

Прокурору не надано право безпосередньо відміняти чи змінювати неправове рішення, підміняти органи відомчого управління та контролю, втручатися у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству. Але його вимоги при встановленні факту порушення закону, які реалізуються у вигляді протесту, припису, подання чи постанови, є обов'язковими до розгляду і корекції неправового рішення згідно з законом.

При здійсненні загального нагляду прокурор має право:

* безперешкодно за посвідченням, що підтверджує займану посаду, входити до приміщення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ та організацій (незалежно від форм власності, підпорядкованості чи належності), до військових частин, установ без спеціальної перепустки;

* мати доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, у тому числі за письмовою вимогою, й тих, що містять комерційну чи банківську таємницю або конфіденційну інформацію;

* письмово вимагати надання зазначених документів та матеріалів для перевірки, видачі необхідних довідок, у тому числі щодо операцій і рахунків юридичних осіб та інших організацій, для вирішення питань, пов'язаних з перевіркою;

* вимагати для перевірки правозастосовні акти та інші акти й документи

* одержувати інформацію про стан законності заходи щодо її забезпечення;

* вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок. ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій та інших структур (незалежно .від форм власності), а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих та позавідомчих експертиз;

* викликати посадових осіб і громадян, вимагати від них усних чи письмових пояснень щодо порушень закону.

Слід зазначити, що реалізація прокурором представництва інтересів громадянина або держави в суді навряд чи можлива без повноважень, властивих нагляду за додержанням і застосуванням законів. З'ясувати обставини порушення, зібрати докази для відстоювання правової позиції при судовому розгляді позову (заяви) прокурор може, лише маючи передбачені законом права.

Збереження за прокуратурою функції нагляду за додержанням і застосуванням законів законодавець пов'язує з формуванням нових державних органів, що здійснюватимуть контроль за додержанням законів. Реалізуючи принципи створення правової держави, останніми роками з'явилися і почали діяти такі інститути, як Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Рахункова палата, Державна податкова адміністрація, Антимонопольний комітет, органи виконавчої влади, що забезпечують захист прав споживачів, експортний контроль тощо. У зв'язку з цим в умовах перехідного періоду прокуратура дещо звузила межі прокурорського втручання. Дискусія щодо обсягу повноважень з нагляду за додержанням і застосуванням законів в умовах перехідного періоду пов'язана з державно-правовою реформою, здійсненням у її межах адміністративної реформи. Вирішення на законодавчому рівні меж цих повноважень безумовно сприятиме наповненню новим змістом правозахисної діяльності прокуратури, стрижнем якої була й залишається охорона прав і свобод громадян.

Слідство в органах прокуратури. Згідно з кримінально-процесуальним законодавством досудове слідство проводять слідчі, прокуратури у справах про вбивства, зґвалтування, злочини у сфері службової діяльності, злочини проти правосуддя, довкілля та інші. Крім того, у всіх справах про злочини, вчинені службовими особами, які займають особливо відповідальне становище, відповідно до ч. 1 ст. 9 Закону України "Про державну службу" та особами, посади яких віднесено до 1-3 категорії посад, працівниками правоохоронних органів досудове слідство проводиться слідчими прокуратури. За постановою Генерального прокурора України, його заступників, прокурора області та прирівняних до них прокурорів слідчими прокуратури можуть розслідуватися й інші злочини (ст. 112 КПК України)'. .

У Генеральній прокуратурі України, прокуратурі Автономної Республіки Крим є старші слідчі в особливо важливих справах! слідчі в особливо важливих справах; у прокуратурах областей, міст та інших прирівняних до них прокуратурах працюють слідчі в особливо важливих справах і старші слідчі; у районних, міжрайонних, міських - старші слідчі і слідчі.

Усі рішення про спрямування слідства і провадження слідчих дій слідчий прокуратури приймає самостійно, за винятком випадків, коли законом передбачено одержання згоди, затвердження чи санкції від прокурора, і несе повну відповідальність за їх законне і своєчасне проведення. Законом встановлено вичерпний перелік випадків, коли для прийняття й реалізації рішень слідчому необхідно одержати санкцію чи згоду прокурора.

Правові підстави, форми й методи здійснення прокурорського нагляду за додержанням законів слідчими прокуратури ідентичні тим, які прокуратура застосовує, реалізуючи свої повноваження, щодо слідчих служби безпеки, органів внутрішніх справ та податкової міліції. Однак оскільки прокурор організаційно несе відповідальність за роботу слідчих (як керівник структурного підрозділу), то іноді складається враження, що він є "начальником" слідчого, особою, яка керує розслідуванням. Тому важливо розрізняти процесуальну діяльність прокурора та слідчого, що базується на кримінально-процесуальному законодавстві, і трудові відносини органу прокуратури і слідчого, які мають ґрунтуватися виключно на основі трудового законодавства, наказів та інструкцій Генерального прокурора України (наприклад, забезпечення прокурором району робочого місця слідчого, забезпечення телефоном, канцелярським приладдям, доручення розслідування конкретної кримінальної справи, виклик на місце події і т. ін.).

Крім вищеперелічених функцій прокуратури, на неї покладено координацію діяльності по боротьбі зі злочинністю. Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори координують діяльність по боротьбі зі злочинністю органів внутрішніх справ, органів служби безпеки, органів податкової міліції, органів митної служби та інших правоохоронних органів. Щоб забезпечити координацію цих органів, прокурор скликає координаційні наради, організує робочі групи, витребує статистику та іншу необхідну інформацію, а також бере участь в організації нарад Координаційного комітету по боротьбі з організованою злочинністю і корупцією при Президентові України.

3. Система прокуратури та організація її роботи

Систему прокуратури України становлять: Генеральна прокуратура України, прокуратури Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя (на правах обласних), міські, районні, міжрайонні інші, прирівняні до них прокуратури, військові прокуратури регіонів, військова прокуратура Військово-Морських Сил України (на правах обласних), військові прокуратури гарнізонів (на правах міських), а також навчальні заклади, науково-дослідні та інші установи.

Військові прокуратури, що входять до системи прокуратури України, які очолює заступник Генерального прокурора України - начальник головного управління військових прокуратур, здійснюють свої повноваження у Збройних Силах України, Прикордонних військах України та інших військових формуваннях.

У системі органів прокуратури діють спеціальні прокурори (на правах районних), що підпорядковуються обласному прокуророві. До спеціальних прокуратур, за принцип організації діяльності яких взято виокремлення найбільш специфічних сфер, що потребують особливої правоохорони, належать природоохоронні, транспортні, прокуратури з питань нагляду за додержанням кримінально-виконавчого законодавства та деякі інші.

Генеральна прокуратура України є центральним органом системи прокуратури, що його очолює Генеральний прокурор України, який керує діяльністю всіх прокуратур і підпорядкованих закладів та забезпечує виконання завдань, покладених Конституцією та Законом України "Про прокуратуру".

Відповідно до Конституції України він призначається на посаду за згодою Верховної Ради України та звільняється з посади Президентом України. Генеральний прокурор України не менш як один. раз на рік інформує Верховну Раду України про стан законності. Верховна Рада може висловити недовіру Генеральному прокурору, що має наслідком його відставку з посади. ' Генеральний прокурор звільняється-з посади також у разі: ;

закінчення строку, на який його призначено;

неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров'я;

- порушення вимог щодо несумісності;

- набрання законної сили обвинувальним виярком щодо нього;

- припинення його громадянства;

- подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням.

Строк повноважень Генерального прокурора та підпорядкованих йому прокурорів - п'ять років.

Генеральний прокурор України спрямовує роботу органів прокуратури і здійснює контроль за їх діяльністю, призначає першого заступника, заступників Генерального прокурора України, керівників структурних підрозділів, головного бухгалтера, інших працівників Генеральної прокуратури України, затверджує структуру і штатну чисельність підпорядкованих органів прокуратури, розподіляє кошти на їх утримання, призначає за погодженням з Верховною Радою Автономної Республіки Крим прокурора Автономної Республіки Крим, призначає заступників прокурора Автономної Республіки Крим, прокурорів областей, міст Києва і Севастополя, їх заступників, міських, районних, міжрайонних, а також прирівняних до них інших прокурорів.

Відповідно до законодавства він визначає порядок прийняття, переміщення та звільнення прокурорів, слідчих прокуратури та інших спеціалістів. Досить важливим є те, що він відповідно до законів України видає обов'язкові для всіх органів прокуратури накази, розпорядження, затверджує положення та інструкції.

Структуру Генеральної прокуратури становлять головні управління, управління та відділи. У Генеральній прокуратурі України, прокуратурі Автономної Республіки Крим, прокуратурах областей, міст Києва і Севастополя та прирівняних до них прокуратурах утворюються колегії. Колегії в органах прокуратури є дорадчими органами, рішення яких реалізуються наказами відповідних прокурорів. Колегія Генеральної прокуратури України утворюється у складі Генерального прокурора, його першого заступника, заступників прокурора, прокурора Автономної Республіки Крим та деяких керівників апарату Генеральної прокуратури. Персональний склад колегії Генеральної прокуратури України затверджується наказом Генерального прокурора. Персональний склад колегій прокуратур обласного рівня затверджує Генеральний прокурор України за поданням відповідного прокурора.

Система органів прокуратури може ефективно діяти лише за умови належної організації роботи. Організація роботи - це засоби, форми й методи реалізації завдань, що покладені на органи прокуратури, її рівень при здійсненні правоохоронної діяльності визначається науково обґрунтованими управлінськими рішеннями. Головним в організації роботи є визначення основних напрямів роботи, належне планування, забезпечення дієвого контролю виконання, правильний добір і розстановка кадрів.

Результативність здійснення нагляду за виконанням законів визначається правильною організацією праці, вдосконаленням стилю і методів роботи прокурорів та слідчих усіх ланок прокурорської системи. В обстановці швидких змін державного, політичного, економічного та соціально-культурного життя країни органи прокуратури намагаються уникнути стереотипів у своїй діяльності, що склалися роками, а також займають активну позицію щодо порушень законності, напрацьовують адекватні заходи боротьби з правопорушеннями.

Для працівників органів прокуратури характерна обізнаність щодо стану законності та правопорядку, висока професійна ерудиція та виконавська дисципліна, а стилю їх роботи притаманне прийняття обґрунтованих рішень, відкрите спілкування з громадянами, протистояння будь-яким місцевим та протиправним проявам,

Для ефективного виконання співробітниками прокуратури своїх обов'язків встановлено певну систему їх розподілу. Як пра" вило, між співробітниками районної, міської ланки обов'язки розподіляються за галузевим принципом, коли на заступника чи помічника прокурора району покладаються виконання роботи, контроль та аналітична діяльність за одним з напрямів прокурорського нагляду (наприклад, нагляд за дізнанням в органах внутрішніх справ). Виконання службових обов'язків працівниками прокуратур вищого рівня організовано за зонально-предметним принципом, при якому прокурор управління чи відділу контролює діяльність однієї чи кількох підлеглих прокуратур і здійснює нагляд, аналізує роботу з окремого питання (наприклад, законність затримань і арештів) у межах компетенції прокуратури відповідного рівня. При цьому враховуються теоретична підготовка і практичний досвід, індивідуальні нахили та здібності працівників.

Генеральна прокуратура України, орієнтуючи підлеглих прокурорів на підвищення дієвості прокурорського нагляду, намагається уникнути бюрократизму, вимагає виключити практику складання численних аналізів та узагальнень у районній, міській ланках органів прокуратури і спрямовує їх роботу на реальний вплив на стан боротьби зі злочинністю та зміцнення законності. За критерій оцінки правоохоронної діяльності органів прокуратури беруться повнота та своєчасність використання прокурорами наданих їм повноважень, принциповість і наполегливість в усуненні порушень законів, притягнення винних до відповідальності.

Планування роботи - одна з умов успішного виконання органами прокуратури завдань щодо здійснення нагляду за точним виконанням законів. Воно дає змогу правильно визначити напрям роботи, раціонально розподілити сили та максимально використати можливості із зміцнення законності та правопорядку. Прокурори вищого рівня можуть вносити зміни до планів роботи підлеглих прокуратур, а також забезпечують дієвий контроль за виконанням планових завдань.

Важливе місце в організації роботи органів прокуратури посідають питання обліку та звітності, внаслідок чого є можливість отримувати дані про стан злочинності в державі та заходи, що їх вживають різні органи державної влади. Згідно із законом Генеральна прокуратура України разом з Міністерством внутрішніх справ України та іншими заінтересованими міністерствами та відомствами за погодженням з Міністерством статистики розробляє систему та методику єдиного обліку і статистичної звітності про злочинність, розкриття і розслідування злочинів. Здійснюючи конституційну функцію нагляду за неухильним додержанням законів органами, що проводять розшукову діяльність, дізнання та слідство, органи прокуратури виявляють і ставлять на облік приховані злочини, за допомогою системи статистичної звітності сприяють об'єктивній оцінці ефективності діяльності правоохоронних органів з розкриття злочинів та стану законності при їх розслідуванні.

На прокурорів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, міських та районних і прирівняних до них прокурорів покладається персональна відповідальність за належне ведення статистики в органах прокуратури та її достовірність. Зрозуміло, що лише маючи точну інформацію про складні процеси у боротьбі зі злочинністю, можна вживати адекватних заходів законодавчого, організаційно-управлінського характеру.

Окремим напрямом в організації роботи є забезпечення особистого прийомі/ громадян усіх рівнів та розгляд заяв і звернень громадян, підтримання ділових зв'язків із засобами масової інформації. Органи прокуратури були й залишаються відкритими для спілкування з населенням, роз'яснюючи громадянам чинне законодавство як індивідуально при відвіданні ними прокуратури, так і через пресу, радіо і телебачення. У разі коли громадянин звертається з приводу порушення прав, починають перевірку, за потреби вживають відповідних заходів щодо їх захисту.