Функции исполнительной власти

Размещено на http://www.allbest.ru

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. СИСТЕМА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1.1 Высшие органы исполнительной власти

1.2 Территориальные органы исполнительной власти

2. ФУНКЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

2.1 Понятие и виды функций исполнительной власти

2.2Управленческая функция

2.3 Правотворческая функция

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы курсовой работы. В современное время в период развития российской государственности, реформирования системы государственных органов большое значение приобретает теоретическое обоснование проводимых изменений.

Ключевое значение в этой связи имеет развитие как теории государства и права, так и административно-правовой науки. Роль первой юридической науки состоит в исследовании основ исполнительной власти (понятия, признаков, функций, системы, роли в системе разделения властей и т.д.); а второй - в научном обосновании преобразований системы государственного управления, в частности исполнительно-распорядительной деятельности, совершенствовании деятельности государственных органов в сфере государственно-управленческих отношений. При этом во исполнение конституционных основ нашего государства данные направления государственного строительства должны, прежде всего, способствовать реализации прав и свобод граждан. Сказанное свидетельствует об актуальности темы курсовой работы в период проведения в России административной реформы.

Степень научной разработанности темы. При исследовании выбранной темы использовались научные труды как ученых в области теории права, так и отраслевых ученых-административистов: А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, А.А. Демин, Д.П. Звоненко, А.А. Кармолицкий, Н.М. Конин, Ю.М. Козлов, Т.Б. Макарова, А.Ю. Малумов, Г.Ю. Малумов, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, Н.Ю. Хаманеева, А.Ю. Якимов и другие.

Цель и задачи. Целью курсовой работы является всестороннее исследование системы и функций исполнительной власти, а также анализ проблем, связанных с системой органов исполнительной власти, как федеральных, так и территориальных, характеристикой значения и функций исполнительной власти и последующая научно обоснованная разработка предложений по их разрешению. Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:

дать характеристику высших органов исполнительной власти;

исследовать территориальные органы исполнительной власти;

проанализировать понятие и виды функций исполнительной власти;

исследовать управленческую функцию исполнительной власти;

провести анализ правотворческой функции исполнительной власти.

Объектом исследования в данной работе являются общественные отношения, связанные с построением и функционирование исполнительной власти в Российской Федерации.

Предметом исследования в настоящей работе выступают правовые нормы, регулирующие систему и функции исполнительной власти, а также научная литература по теме исследования.

Методологической основой данного исследования стали такие методы как: анализ, синтез, формально-юридический, сравнительно-правовой, системный, исторический, эмпирический и теоретический методы.

Структура курсовой работы обусловлена предметом, объектом, целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, четырех параграфов, заключения, а также списка использованных источников.

В первой главе «Система исполнительной власти» исследуются основные субъекты исполнительной власти: федеральные органы исполнительной власти и их территориальные подразделения.

Во второй главе «Функции исполнительной власти» проводится исследование понятия и перечня функций исполнительной власти, а также анализируются некоторые из них более детально.



1. СИСТЕМА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1.1 Высшие органы исполнительной власти

Субъекты исполнительной власти составляют значительную группу субъектов права, так как на них возлагается осуществление государственного управления, совершение управленческих действий, принятие административных актов, обеспечение исполнения законов, общественного порядка и безопасности, прав и свобод граждан.

Учитывая достаточно широкую структуру органов государственной власти, стоит отметить, что исполнительную власть в Российской Федерации, исходя из положений Конституции РФ и действующего законодательства, осуществляют: 1) Правительство РФ; 3) федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства); 4) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти; 5) главы исполнительной власти субъектов РФ; 6) правительства (администрации) субъектов РФ; 7) иные органы исполнительной власти субъектов РФ.

Данная классификация позволяет сгруппировать все субъекты исполнительной власти на федеральные и на региональные (в субъектах РФ).

Согласно п. "г" ст. 71 Конституции РФ Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 03.03.2014, N 9, ст. 851. установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности и их формирование относится к ведению Российской Федерации.

В систему федеральных органов исполнительной власти входят министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 07.05.2013) "О Правительстве Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 22.12.1997, N 51, ст. 5712., других федеральных законов и указов Президента РФ.

Важным нормативным правовым актом, положившим начало админи?тративной реформе, ?тал Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О ?и?теме и ?труктуре федеральных органов и?полнительной вла?ти" СЗ РФ. 2004. N 11. ?т. 945.. В этом Указе по-новому были определены компетенция, ?и?тема и ?труктура федеральных органов и?полнительной вла?ти.

Согла?но Федеральному кон?титуционному закону "О Правитель?тве Ро??ий?кой Федерации" и названному Указу руковод?тво федеральными органами и?полнительной вла?ти в зави?имо?ти от раздела ?труктуры, в котором они ра?полагают?я, о?уще?твляет?я Президентом РФ или Правитель?твом РФ.

В ?оответ?твии ? этим Указом в ?и?тему федеральных органов и?полнительной вла?ти входят ?ледующие виды федеральных органов и?полнительной вла?ти: федеральные мини?тер?тва; федеральные ?лужбы; федеральные агент?тва.

Данным Указом определено, что федеральные органы и?полнительной вла?ти могут иметь ?ледующие функции: по выработке и реализации го?удар?твенной политики в у?тановленной ?фере деятельно?ти; принятию нормативных правовых актов; контролю и надзору; управлению го?удар?твенным имуще?твом; оказанию го?удар?твенных у?луг.

Типовые функции этих органов определяют?я Указом в ?оответ?твии ? их видом. Функции конкретного федерального органа и?полнительной вла?ти определяют?я положением о нем. Положения о федеральных органах и?полнительной вла?ти, руковод?тво деятельно?тью которых о?уще?твляет Президент РФ, утверждают?я Президентом РФ, а руковод?тво деятельно?тью которых о?уще?твляет Правитель?тво РФ - ?оответ?твенно Правитель?твом РФ.

Под функциями по принятию нормативных правовых актов понимают?я издание на о?новании и во и?полнение Кон?титуции РФ, федеральных кон?титуционных законов, федеральных законов обязательных для и?полнения органами го?удар?твенной вла?ти, органами ме?тного ?амоуправления, их должно?тными лицами, юридиче?кими лицами и гражданами правил поведения, ра?про?траняющих?я на неопределенный круг лиц.

Под функциями по контролю и надзору понимают?я о?уще?твление дей?твий по контролю и надзору за и?полнением органами го?удар?твенной вла?ти, органами ме?тного ?амоуправления, их должно?тными лицами, юридиче?кими лицами и гражданами у?тановленных Кон?титуцией РФ, федеральными кон?титуционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами го?удар?твенной вла?ти, органами ме?тного ?амоуправления, их должно?тными лицами разрешений (лицензий) на о?уще?твление определенного вида деятельно?ти и (или) конкретных дей?твий юридиче?ким лицам и гражданам, реги?трация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Под функциями по управлению го?удар?твенным имуще?твом понимает?я о?уще?твление полномочий ?об?твенника в отношении федерального имуще?тва, в том чи?ле переданного федеральным го?удар?твенным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и го?удар?твенным учреждениям, подведом?твенным федеральному агент?тву, а также управление находящими?я в федеральной ?об?твенно?ти акциями открытых акционерных обще?тв.

Под функциями по оказанию го?удар?твенных у?луг понимает?я предо?тавление федеральными органами и?полнительной вла?ти непо?ред?твенно или через подведом?твенные им федеральные го?удар?твенные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами го?удар?твенной вла?ти ценам у?луг гражданам и организациям в обла?ти образования, здравоохранения, ?оциальной защиты на?еления и в других обла?тях, у?тановленных федеральными законами.

Федеральное мини?тер?тво являет?я федеральным органом и?полнительной вла?ти, о?уще?твляющим функции по выработке го?удар?твенной политики и нормативно-правовому регулированию в у?тановленной актами Президента РФ и Правитель?тва РФ ?фере деятельно?ти. Федеральное мини?тер?тво возглавляет входящий в ?о?тав Правитель?тва РФ мини?тр РФ (федеральный мини?тр). Мини?тер?тво ра??матривает?я как орган ?пециализированного управления. Практиче?ки во в?ех ?транах в о?новании публичной админи?трации находит?я мини?тер?кая ?и?тема, которая ?троит?я, как правило, ? учетом отра?левого и программно-целевого принципов, ? тем чтобы охватить важнейшие ?феры го?удар?твенного управления и о?новные направления обще?твенного развития. Отра?левой принцип позволяет ?оздать профе??иональный ?пециализированный управленче?кий аппарат в тех ?ферах обще?твенной жизни, которые правитель?тво ?читает по?тоянным объектом правового регулирования; дает возможно?ть увязать разрозненные ин?титуты в единую ?и?тему в рамках одной управленче?кой обла?ти. Мини?тер?тва планируют и организуют работу ?оответ?твующей отра?ли управления, руководят подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями, о?уще?твляют контроль за деятельно?тью в?ех ?убъектов права в подведом?твенной им отра?ли.

Западная теория управления и?ходит из того, что задачами каждого мини?тер?тва являют?я о?уще?твление вла?ти, управление и вмешатель?тво, т.е. изменение организации и направления деятельно?ти объектов управления. Для решения этой задачи мини?тер?тво должно ра?полагать руководящим центром в лице мини?тра, квалифицированным управленче?ким пер?оналом и материальными возможно?тями, которые преду?матривают?я в бюджете. Совокупно?ть трех ?о?тавных ча?тей мини?тер?кого звена - мини?тр, пер?онал и бюджет - приводит в движение орган го?удар?твенного управления, позволяет ему эффективно функционировать, реализовывать закрепленные за ним полномочия Субанова Н.В. Разрешительные полномочия органов и?полнительной вла?ти в Ро??ий?кой Федерации. М.: Юри?пруденция, 2012..

Федеральная ?лужба являет?я федеральным органом и?полнительной вла?ти, о?уще?твляющим функции по контролю и надзору в у?тановленной ?фере деятельно?ти, а также ?пециальные функции в обла?ти обороны, го?удар?твенной безопа?но?ти, защиты и охраны Го?удар?твенной границы РФ, борьбы ? пре?тупно?тью, обще?твенной безопа?но?ти. Федеральная ?лужба может быть подведом?твенна Президенту РФ или находить?я в ведении Правитель?тва РФ. Федеральная ?лужба по надзору в у?тановленной ?фере деятельно?ти может иметь ?тату? коллегиального органа. Ее возглавляет руководитель (директор) федеральной ?лужбы. В пределах ?воей компетенции федеральная ?лужба издает индивидуальные правовые акты на о?новании и во и?полнение Кон?титуции РФ, федеральных кон?титуционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правитель?тва РФ, нормативных правовых актов федерального мини?тер?тва, о?уще?твляющего координацию и контроль деятельно?ти ?лужбы. Однако федеральная ?лужба не вправе о?уще?твлять в у?тановленной ?фере деятельно?ти нормативно-правовое регулирование, кроме ?лучаев, у?танавливаемых указами Президента РФ или по?тановлениями Правитель?тва РФ. Федеральная ?лужба по надзору не вправе о?уще?твлять управление го?удар?твенным имуще?твом и оказание платных у?луг.

Федеральное агент?тво являет?я федеральным органом и?полнительной вла?ти, о?уще?твляющим в у?тановленной ?фере деятельно?ти функции по оказанию го?удар?твенных у?луг, по управлению го?удар?твенным имуще?твом и правоприменительные функции, за и?ключением функций по контролю и надзору. Оно может иметь ?тату? коллегиального органа. Федеральное агент?тво может быть подведом?твенно Президенту РФ или Правитель?тву РФ. Его возглавляет руководитель (директор) федерального агент?тва. Федеральное агент?тво в пределах ?воей компетенции издает индивидуальные правовые акты на о?новании и во и?полнение Кон?титуции РФ, федеральных кон?титуционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Пред?едателя Правитель?тва РФ и федерального мини?тер?тва, о?уще?твляющего координацию и контроль деятельно?ти федерального агент?тва. Вме?те ? тем федеральное агент?тво не вправе о?уще?твлять нормативно-правовое регулирование в у?тановленной ?фере деятельно?ти и функции по контролю и надзору, кроме ?лучаев, у?танавливаемых указами Президента РФ или по?тановлениями Правитель?тва РФ.

Наряду ? понятием ?и?темы федеральных органов и?полнительной вла?ти одной из ключевых категорий админи?тративного права являет?я понятие "?труктура федеральных органов и?полнительной вла?ти". Это понятие ?одержит?я в ?т. 112 Кон?титуции РФ и Федеральном кон?титуционном законе "О Правитель?тве Ро??ий?кой Федерации". Структура федеральных органов и?полнительной вла?ти утверждает?я Президентом РФ. Предложения о ?труктуре федеральных органов и?полнительной вла?ти Президенту РФ вно?ит в ?оответ?твии ? ч. 1 ?т. 112 Кон?титуции РФ Пред?едатель Правитель?тва РФ не позднее недельного ?рока по?ле ?воего назначения.

Говоря о понятии ?труктуры федеральных органов и?полнительной вла?ти, ?ледует также иметь в виду положения ?т. ?т. 12 и 32 Федерального кон?титуционного закона "О Правитель?тве Ро??ий?кой Федерации", определяющие разграничение компетенции по руковод?тву федеральными органами и?полнительной вла?ти между Президентом РФ и Правитель?твом РФ. В ?оответ?твии ? этими положениями ?труктура федеральных органов и?полнительной вла?ти делит?я на разделы (?ейча? их три), определяющие федеральные органы и?полнительной вла?ти, руковод?тво деятельно?тью которых о?уще?твляет, ?оответ?твенно, Президент РФ или Правитель?тво РФ.

Таким образом, ?труктуру федеральных органов и?полнительной вла?ти можно определить как перечень конкретных органов, входящих в ?и?тему федеральных органов и?полнительной вла?ти и обе?печивающих реализацию полномочий Президента РФ и Правитель?тва РФ. Она включает Правитель?тво РФ, а также другие федеральные органы и?полнительной вла?ти, ?оздаваемые для реализации функций и?полнительной вла?ти в Ро??ий?кой Федерации.

Структура федеральных органов и?полнительной вла?ти утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290.. Данная ?труктура ?о?тоит из трех разделов и включает ?ледующие федеральные органы и?полнительной вла?ти:

1) федеральные мини?тер?тва, федеральные ?лужбы и федеральные агент?тва, руковод?тво деятельно?тью которых о?уще?твляет Президент РФ, федеральные ?лужбы и федеральные агент?тва, подведом?твенные этим федеральным мини?тер?твам;

2) федеральные мини?тер?тва, руковод?тво деятельно?тью которых о?уще?твляет Правитель?тво РФ, федеральные ?лужбы и федеральные агент?тва, подведом?твенные этим федеральным мини?тер?твам;

3) федеральные ?лужбы и федеральные агент?тва, руковод?тво деятельно?тью которых о?уще?твляет непо?ред?твенно Правитель?тво РФ.

Правила организации деятельно?ти федеральных органов и?полнительной вла?ти по реализации их полномочий, а также правила организации взаимодей?твия федеральных мини?тер?тв ? находящими?я в их ведении федеральными ?лужбами и федеральными агент?твами у?танавливают?я регламентами федеральных мини?тер?тв, иных федеральных органов и?полнительной вла?ти в ?оответ?твии ? типовым регламентом, утверждаемым Правитель?твом. Типовой регламент внутренней организации федеральных органов и?полнительной вла?ти утвержден По?тановлением Правитель?тва РФ от 28 июля 2005 г. N 452 Данный Регламент включает такие вопро?ы, как ?труктура и штатное ра?пи?ание федерального органа и?полнительной вла?ти и территориального органа федерального органа и?полнительной вла?ти, полномочия руководителей в федеральном органе и?полнительной вла?ти, порядок планирования и организации работы, порядок подготовки и ра??мотрения проектов актов, которые вно?ят?я в Правитель?тво (для федеральных органов и?полнительной вла?ти, наделенных ?оответ?твующими полномочиями). Федеральные органы и?полнительной вла?ти разрабатывают и утверждают ?об?твенные регламенты..

Одним из важнейших направлений админи?тративной реформы являет?я формирование эффективной ?и?темы и ?труктуры федеральных органов и?полнительной вла?ти, а также оптимизация их функций.

Данный этап характеризует?я ?уще?твенными изменениями ?и?темы и ?труктуры федеральных органов и?полнительной вла?ти, ?вязанными ? изданием Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О ?и?теме и ?труктуре федеральных органов и?полнительной вла?ти», который преду?мотрел ?оздание трехзвенной ?труктуры федеральных органов и?полнительной вла?ти: федеральное мини?тер?тво - федеральная ?лужба - федеральное агент?тво. Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 22.06.2010) «О ?и?теме и ?труктуре федеральных органов и?полнительной вла?ти» // Собрание законодатель?тва РФ. N 11. 2004. Ст. 945.

Пред?тавляет?я, что ? изданием Указа Президента РФ от 07.05.2012 «Об о?новных направлениях ?овершен?твования ?и?темы го?удар?твенного управления» Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 601 «Об о?новных направлениях ?овершен?твования ?и?темы го?удар?твенного управления» // Собрание законодатель?тва РФ. 2012. N 19. Ст. 2338. начал?я новый период админи?тративной реформы, так как данным указом определены новые направления развития ?и?темы го?удар?твенного аппарата, ?вязанные ? оценкой эффективно?ти деятельно?ти органов и?полнительной вла?ти; продолжением борьбы ? коррупцией путем ?окращения чи?ла коррупционных факторов; дальнейшая реализация принципа открыто?ти деятельно?ти органов и?полнительной вла?ти, в том чи?ле, в ча?тно?ти, ?оздание единого ре?ур?а в информационно-телекоммуникационной ?ети Интернет для размещения информации о разработке федеральными органами и?полнительной вла?ти проектов нормативных правовых актов, ходе и результатах их обще?твенного об?уждения; и?пользование федеральными органами и?полнительной вла?ти в целях обще?твенного об?уждения проектов нормативных правовых актов различных форм публичных кон?ультаций, включая ведом?твенные ре?ур?ы и ?пециализированные ре?ур?ы в ?ети Интернет.

Ключевыми обла?тями админи?тративных реформ являют?я: роль го?удар?тва в обще?тве; ?труктура органов го?удар?твенного управления; повышение эффективно?ти и результативно?ти деятельно?ти го?удар?твенного аппарата; управление го?удар?твенной ?лужбой; реформа финан?ового управления; подотчетно?ть и прозрачно?ть го?удар?твенного аппарата. Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Админи?тративная реформа: решения и проблемы // Журнал ро??ий?кого права. 2006. N 2.

Ро??ий?кое го?удар?тво обязано обе?печить ?оответ?твие ?об?твенной ?и?темы управления ?овременным реалиям и извлечь уроки из мирового опыта админи?тративного реформирования.

По этой причине одними из ключевых направлений, которые обозначены Президентом РФ в развитии ро??ий?кой го?удар?твенно?ти, являет?я реформирование го?удар?твенного управления.

В на?тоящее время админи?тративная реформа в о?новном о?уще?твляет?я по ?ледующим направлениям:

реализация кон?титуционных прав и ?вобод граждан;

2) оптимизация функций органов и?полнительной вла?ти и ?труктуры и?полнительной вла?ти;

3) реформирование го?удар?твенной ?лужбы;

4) ?овершен?твование управленче?ких процедур.

Согласно п. «г» ст. 71 Конституции РФ установление системы федеральных органов государственной власти относится к ведению РФ. Перечня соответствующих органов ни в Конституции РФ, ни в федеральном законе нет. Если идти по аналогии правового регламентирования систем законодательной и судебной власти (Федеральный закон от 18.05.2005 N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" Федеральный закон от 18.05.2005 N 51-ФЗ (ред. от 02.05.2012) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2005. N 21. Ст. 1919., Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ (ред. от 25.12.2012) "О судебной системе Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1997. N 1. Ст. 1. и т.д.), то систему федеральных органов исполнительной власти должен устанавливать федеральный закон. Поскольку нет такого закона, то систему и структуру федеральных органов исполнительной власти определяет Президент РФ, исходя из ч. 2 ст. 80 и ч. 1 ст. 112 Конституции РФ.

Согласно ст. 83 Конституции РФ по предложению Председателя Правительства РФ Президент РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров, что утверждается указом Президента. Однако, как представляется, основные положения, касающиеся понятия органа исполнительной власти, принципов организации и деятельности органов исполнительной власти, видов органов исполнительной власти должны регулироваться специальным законом, что придаст им статус, равный статусу органов государственной власти других ветвей. Данный закон может именоваться как Федеральный закон «Об органах исполнительной власти в Российской Федерации». Конкретный же перечень, как и прежде, должен утверждать Президент РФ.

Более того постоянное изменение числа федеральных министерств, служб, агентств не свидетельствует о сбалансированности системы государственного управления. Принятие тщательно разработанного закона об органах исполнительной власти призван решить эту проблему и поднять авторитет исполнительной власти.

1.2 Территориальные органы исполнительной власти

исполнительная власть федеральный орган

Учитывая, что наше го?удар?тво являет?я федеративным, федеральные органы и?полнительной вла?ти ?оздают ?оответ?твующие органы и?полнительной вла?ти на территории одного или не?кольких ?убъектов РФ. Данные органы именуют?я как территориальные органы федеральных органов и?полнительной вла?ти (или территориальные органы федерального органа, территориальные органы и?полнительной вла?ти).

В на?тоящее время нормативная о?нова организации и деятельно?ти территориальных органов и?полнительной вла?ти включает в ?ебя:

1) Кон?титуцию РФ (?т. 72 ?одержит положения о предметах ?овме?тного ведения РФ и ее ?убъектов); ?огла?но ч. 1 ?т. 78 Кон?титуции РФ федеральные органы и?полнительной вла?ти для о?уще?твления ?воих полномочий могут ?оздавать территориальные органы; они могут также назначать ?оответ?твующих должно?тных лиц;

2) федеральные законы (например, «О Правитель?тве Ро??ий?кой Федерации»). На необходимо?ть ?оздания территориальных органов указывает?я в федеральных законах;

3) акты Президента РФ и Правитель?тва РФ (например, Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопро?ы взаимодей?твия и координации деятельно?ти органов и?полнительной вла?ти ?убъектов Ро??ий?кой Федерации и территориальных органов федеральных органов и?полнительной вла?ти» Указ Президента РФ от 02.07.2005 № 773 (ред. от 29.12.2012) "Вопро?ы взаимодей?твия и координации деятельно?ти органов и?полнительной вла?ти ?убъектов Ро??ий?кой Федерации и территориальных органов федеральных органов и?полнительной вла?ти" // Собрание законодатель?тва РФ. 04.07.2005, № 27, ?т. 2730.; Положение о взаимодей?твии и координации деятельно?ти органов и?полнительной вла?ти ?убъектов Ро??ий?кой Федерации и территориальных органов федеральных органов и?полнительной вла?ти, утвержденное По?тановлением Правитель?тва РФ от 5 декабря 2005 г. № 725 По?тановление Правитель?тва РФ от 05.12.2005 № 725 (ред. от 08.12.2008) "О взаимодей?твии и координации деятельно?ти органов и?полнительной вла?ти ?убъектов Ро??ий?кой Федерации и территориальных органов федеральных органов и?полнительной вла?ти" // Собрание законодатель?тва РФ. 12.12.2005, № 50, ?т. 5311.. Решения Правитель?тва РФ у?танавливают целе?ообразно?ть ?оздания и деятельно?ти территориальных органов и?полнительной вла?ти, а также их задачи, полномочия, функции, предельную чи?ленно?ть, фонд оплаты труда);

4) Типовой регламент взаимодей?твия федеральных органов и?полнительной вла?ти, утвержденный по?тановлением Правитель?тва РФ от 19 января 2005 г. № 30; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов и?полнительной вла?ти, утвержденный по?тановлением Правитель?тва РФ от 28 июля 2005 г. № 452;

5) положения о федеральных органах и?полнительной вла?ти (Положение о Мини?тер?тве ю?тиции Ро??ий?кой Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г № 1313 Указ Президента РФ от 13.10.2004 № 1313 (ред. от 21.12.2013) "Вопро?ы Мини?тер?тва ю?тиции Ро??ий?кой Федерации" // Собрание законодатель?тва РФ. 18.10.2004, № 42, ?т. 4108.);

6) типовые положения о территориальном органе ?оответ?твующего федерального органа и?полнительной вла?ти;

7) кон?титуции (у?тавы) ?убъектов РФ (е?ли определяет?я порядок взаимодей?твия органов и?полнительной вла?ти ?убъектов РФ ? федеральными органами и?полнительной вла?ти).

Типовой регламент внутренней организации федеральных органов и?полнительной вла?ти, утвержденный по?тановлением Правитель?тва РФ от 28 июля 2005 г. № 452, у?танавливает общие правила организации деятельно?ти территориальных органов федеральных органов и?полнительной вла?ти. Территориальные органы образуют?я приказом федерального органа и?полнительной вла?ти для о?уще?твления его полномочий на определенной территории РФ в ?оответ?твии ? утвержденной в у?тановленном порядке ?хемой размещения территориальных органов федерального органа и?полнительной вла?ти.

В типовом положении о территориальном органе ?оответ?твующего федерального органа и?полнительной вла?ти определяют?я типовые правила: о?уще?твления ра?порядительных, разрешительных, контрольно-надзорных полномочий, а также мер го?удар?твенного принуждения (в ?лучаях, преду?мотренных федеральными законами); реализации федеральных программ, планов и иных мероприятий; взаимодей?твия ? органами и?полнительной вла?ти ?убъектов РФ, органами ме?тного ?амоуправления, территориальными органами иных федеральных органов и?полнительной вла?ти и полномочными пред?тавителями Президента РФ в федеральных округах; о?уще?твления полномочий руководителя территориального органа.

О?новные задачи и функции территориальных органов определяют?я и?ходя из задач и функций ?оответ?твующих федеральных органов и?полнительной вла?ти ? учетом конкретных о?обенно?тей регионов, в которых они о?уще?твляют ?вою деятельно?ть.

Федеральные мини?тры до решения вопро?а о кандидате на должно?ть руководителя территориального органа федерального органа и?полнительной вла?ти ?огла?овывают кандидатуру ? вы?шим должно?тным лицом ?убъекта РФ.



2. ФУНКЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

2.1 Понятие и виды функций исполнительной власти

О?новное назначение и?полнительной вла?ти в ?и?теме разделения вла?тей заключает?я в каче?твенном выполнении задач и функций го?удар?твенного управления. Соответ?твенно, функции и?полнительной вла?ти определяют?я целями и функциями го?удар?твенного управления. Однако и?полнительная вла?ть, будучи ?амо?тоятельной и незави?имой от других ветвей го?удар?твенной вла?ти, выполняет и ?об?твенные функции, задающие о?новные направления деятельно?ти ее органов, которые реализуют о?обые го?удар?твенно-вла?тные полномочия. В данном ?лучае и?полнительная вла?ть ра??матривает?я как политико-го?удар?твенное явление, как ?ред?тво обе?печения публичных интере?ов.

Сущно?ть функций и?полнительной вла?ти выявляет?я и по?ред?твом анализа результатов, которые до?тигают?я в проце??е о?уще?твления и?полнительной вла?ти. Данный подход позволяет выделить ?ледующие о?новные функции ?овременной и?полнительной вла?ти:

и?полнительная (правоприменительная), т. е. функция и?полнения Кон?титуции РФ, федеральных законов и законов ?убъектов РФ;

управленче?кая, в рамках которой о?уще?твляют?я многие функции го?удар?твенного управления: руковод?тво, контроль, координация, планирование, учет, прогнозирование и т. д.;

правозащитная, т. е. ?облюдение и защита прав и ?вобод человека и гражданина. Органы и?полнительной вла?ти обязаны признавать у?тановленные Кон?титуцией РФ права и ?вободы человека и гражданина, ?облюдать, реализовывать на практике, а в ?лучае необходимо?ти -- защищать их;

Социально-экономиче?кая, т. е. ?оздание у?ловий для развития хозяй?твенного ?троитель?тва, ?оциально-культурного и админи?тративно-политиче?кого управления. Эту функцию можно назвать обе?печительной, так как она направлена на обе?печение благо?о?тояния на?еления и удовлетворение публичных интере?ов;

функция обе?печения законно?ти и ?облюдения кон?титуционного порядка в ?тране;

правотворче?кая, в ?оответ?твии ? которой органы и?полнительной вла?ти о?уще?твляют в у?тановленных законом пределах деятельно?ть по принятию нормативных актов, многие из которых подлежат го?удар?твенной реги?трации в Мини?тер?тве ю?тиции Ро??ий?кой Федерации;

7) правоохранительная (юри?дикционная) функция, означающая, что органы и?полнительной вла?ти законодательно наделены полномочиями по применению к юридиче?ким и физиче?ким лицам мер го?удар?твенного (админи?тративного) принуждения в ?лучае, е?ли указанными лицами нарушают?я нормы законодатель?тва. Данная функция и?полнительной вла?ти реализует?я по?ред?твом у?тановленных законом админи?тративно-проце??уальных производ?тв, в рамках которых контрольно-надзорные органы применяют меры предупреждения, пре?ечения, наказания и во??тановления.

2.2 Управленче?кая функция

Одной из ключевых функций и?полнительной вла?ти являет?я управленче?кая функция, отражающая ?ущно?тное значение данной ветви го?удар?твенной вла?ти, так как реализация указанной функции о?уще?твляет?я в таким формах, как: руковод?тво, контроль, координация, планирование, учет, прогнозирование и т. д.

Данная функция реализует?я органами и?полнительной вла?ти в ходе о?уще?твления ими ?воих полномочий. Каждая из указанных форм о?уще?твления и?полнительной вла?ти характеризует?я тем, что может о?уще?твлять?я определенными органами вла?ти, имеющими в рамках дей?твующего законодатель?тва ?оответ?твующие полномочия.

Функция контроля реализует?я по?ред?твом ?ледующих дей?твий:

наблюдении за ?оответ?твием деятельно?ти подконтрольного объекта предпи?аниям (нормативам);

выявлении результатов воздей?твия ?убъекта на объект;

определении допущенных отклонений и их оценке Баранов М.Л. Содержание го?удар?твенного контроля как вида ?оциального управления // Юридиче?кий мир. 2012. N 10. С. 62..

Контроль включает анализ причин отклонений, у?транение негативных явлений, определяет ?по?обы воздей?твия на управляемый объект ? целью преодоления отклонений.

Таким образом, го?удар?твенный контроль как форма реализации управленче?кой функции пред?тавляет ?обой деятельно?ть го?удар?тва в лице уполномоченных им органов и?полнительной вла?ти по проверке ?облюдения нормативных правовых актов, норм, ?тандартов и правил и?пользования го?удар?твенной ?об?твенно?ти, а также по у?транению и предупреждению различных нарушений.

Другой формой управленче?кой функции являет?я координация, которая понимает?я как ?овме?тное упорядочение, ?огла?ование, приведение в ?оответ?твие. Из ?амого понятия координации и?ходит ее нацеленно?ть на конкретный результат, а результатом зде?ь может быть только повышение эффективно?ти координируемых дей?твий и у?илий.

В научной литературе отмечает?я, что координация - наиболее пер?пективный метод по?троения ?и?темы го?удар?твенной вла?ти в Ро??ий?кой Федерации. Смежным ? термином «координация» являет?я термин «взаимодей?твие». Координация в отличие от взаимодей?твия реализует?я в рамках вертикального ?оподчинения и при о?уще?твлении внутриорганизационной деятельно?ти Челпаченко О.А. Взаимодей?твие и координация органов и?полнительной вла?ти в ?фере обе?печения национальной безопа?но?ти // Админи?тративное и муниципальное право. 2012. N 2. С. 55..

В Концепции административной реформы в Российской Федерации в различных контекстах используются рассматриваемые дефиниции. Так, говорится об отсутствии необходимой координации: мероприятий по проведению административной реформы на федеральном и региональном уровнях; деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов; действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. В отношении взаимодействия акцентируется внимание на повышении эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышении прозрачности деятельности органов исполнительной власти; организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; межведомственного информационного взаимодействия органов исполнительной власти.

2.3 Правотворческая функция

Самостоятельной функцией исполнительной власти является правотворческая функция, которая состоит в деятельности по принятию в установленном порядке нормативных правовых актов (далее - НПА).

Из сложившегося ведомственного нормотворчества на федеральном уровне в научной литературе делается вывод, что практически единственной формой нормативных правовых актов являются приказы Лапина М.А. Правотворческая функция исполнительной власти: предложения по совершенствованию // Российская юстиция. 2013. N 1. С. 4.. При этом именно приказами утверждаются иные наименования нормативных правовых актов.

Следует признать имеющим актуальность предложение о необходимости принятия федерального закона, посвященного НПА в РФ. При существующем несоблюдении норм, содержащихся в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (ред. от 17.02.2014) "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" // Собрание законодательства РФ. 18.08.1997, № 33, ст. 3895., и применении многочисленных вариаций перечня форм ведомственных нормативных актов утверждение последних единой формой (например, приказом) будет выполнять позитивную роль их определенной унификации. Следовательно, в ситуации свободы выбора федеральными органами исполнительной власти (далее - ФОИВ) правовых форм двойная форма нормативного акта является не только позитивной, но и неизбежной.

Необходимо упорядочение всей системы действующих в России нормативных правовых актов, создание научно обоснованных стандартов, определяющих содержание и форму НПА, обеспечение законности в процессе принятия нормотворческих решений и устанавливающий единые требования к проектам НПА всех уровней российской правовой системы, единую методику проведения правовой экспертизы проекта НПА, единые требования к форме и содержанию экспертного заключения.

Предлагается механизм упрощения и систематизации форм НПА, их юридической конструкции провести в два этапа.

На первом этапе Правительству РФ взамен Правил, утвержденных Постановлением N 1009, издать новые Правила, в которых закрепить фактически сложившуюся систему форм НПА, издаваемых ФОИВ, предусмотрев всего лишь две возможности наименований исходящих из ФОИВ правовых актов управления - приказ и распоряжение. При этом установить, что только приказ может носить нормативный характер и, следовательно, содержать в себе нормы права. В свою очередь, все нормативные приказы ранжировать по определенным формам, перечислив в Правилах лишь наиболее часто применяемые в системе ФОИВ с обязательным раскрытием их понятий: к примеру, "издавать ФОИВ нормативные приказы, утверждающие: - положения; - правила; - административные регламенты; - инструкции; - наставления; - технические регламенты и другие".

Таким образом, будет выстроена четкая система подзаконных НПА на федеральном уровне: Президент России издает нормативные указы, Правительство России - нормативные постановления, ФОИВ - нормативные приказы.

При этом приказы, издаваемые ФОИВ, могут быть и ненормативными (желательно внутриведомственного характера), а распоряжения должны стать только ненормативными (индивидуальными) актами управления.

Перечень возможных форм НПА, утверждаемых приказами ФОИВ, оставить открытым, поскольку каждый ФОИВ имеет свою специфику выполнения возложенных на него функций и сложившуюся практику ведомственного нормотворчества.

На втором этапе (может быть параллельно), выступив Правительству РФ с законодательной инициативой, принять Федеральный закон "О системе ФОИВ" с закреплением трехзвенной системы ФОИВ - федеральные министерства, службы и агентства, оставив возможность изменения структуры ФОИВ на подзаконном уровне путем издания указов Президента РФ. В данном Законе закрепить норму по изданию НПА ФОИВ в форме приказа.

Распоряжением Правительства РФ обязать ФОИВ провести ревизию имеющихся действующих НПА, дав правовую оценку содержания в них норм права (прошел или нет НПА регистрацию в Минюсте России независимо от наличия грифа секретности, официального опубликования и т.п.). В результате Аппарат Правительства РФ должен получить сведения об общем количестве НПА с указанием всех имеющихся форм НПА и в каком количестве имеется каждая форма НПА, в т.ч. зарегистрированных в Минюсте России. Разумеется, эту работу следует проводить с использованием современных информационных технологий. Критерием достоверности полученных сведений будет совпадение суммарного количества НПА ФОИВ, зарегистрированных в Минюсте России.

Поручить каждому ФОИВ, наделенному полномочиями нормотворческой деятельности, внести в Аппарат Правительства РФ предложения по наименованию форм НПА (помимо тех, которые будут указаны в новых Правилах) с обоснованием необходимости их издания для выполнения функций и оказания услуг в той или иной сфере государственного управления.

Установить на законодательном уровне ответственность органа публичной власти и должностного лица за издание НПА, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам.

Рекомендуется пересмотреть режим и административную процедуру регистрации НПА ФОИВ в Минюсте РФ и вернуться к ранее существовавшему - все без исключения НПА ФОИВ обязать регистрировать в Минюсте России с присвоением регистрационного номера, позволяющего идентифицировать каждый НПА, содержащий нормы права. Для упрощения столь масштабной для Минюста деятельности предлагается ввести два варианта административной процедуры регистрации - упрощенную (уведомительного характера со стороны каждого ФОИВ для тех принятых НПА, которые по действующим Правилам не подлежат госрегистрации) и полную или в общем порядке (с пояснением органа, издавшего НПА, какие именно экспертизы требуется пройти).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование системы и функций исполнительной власти позволяет сделать ряд выводов, имеющих как теоретическое, так и практическое значение.

Учитывая достаточно широкую структуру органов государственной власти, стоит отметить, что исполнительную власть в Российской Федерации, исходя из положений Конституции РФ и действующего законодательства, осуществляют: 1) Правительство РФ; 3) федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства); 4) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти; 5) главы исполнительной власти субъектов РФ; 6) правительства (администрации) субъектов РФ; 7) иные органы исполнительной власти субъектов РФ.

Структура федеральных органов исполнительной власти состоит из трех разделов и включает следующие федеральные органы исполнительной власти: 1) федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам; 2) федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам; 3) федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет непосредственно Правительство РФ.

Представляется, что основные положения, касающиеся понятия органа исполнительной власти, принципов организации и деятельности органов исполнительной власти, видов органов исполнительной власти должны регулироваться специальным законом, что придаст им статус, равный статусу органов государственной власти других ветвей. Данный закон может именоваться как Федеральный закон «Об органах исполнительной власти в Российской Федерации». Конкретный же перечень, как и прежде, должен утверждать Президент РФ. К тому же постоянное изменение числа федеральных министерств, служб, агентств не свидетельствует о сбалансированности системы государственного управления. Принятие тщательно разработанного закона об органах исполнительной власти призван решить эту проблему и поднять авторитет исполнительной власти.

К функциям современной исполнительной власти относятся следующие функции: исполнительная (правоприменительная); управленческая; правозащитная; социально-экономическая; функция обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране; правотворческая; правоохранительная (юрисдикционная).

Необходимо принять федеральный закон, посвященный нормативны правовым актам в РФ. При существующем несоблюдении норм, содержащихся в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, и применении многочисленных вариаций перечня форм ведомственных нормативных актов утверждение последних единой формой (например, приказом) будет выполнять позитивную роль их определенной унификации. Необходимо упорядочение всей системы действующих в России нормативных правовых актов, создание научно обоснованных стандартов, определяющих содержание и форму нормативного правового акта, обеспечение законности в процессе принятия нормотворческих решений и устанавливающий единые требования к проектам нормативных правовых актов всех уровней российской правовой системы, единую методику проведения правовой экспертизы проекта нормативного правового акта, единые требования к форме и содержанию экспертного заключения.



СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Нормативные правовые акты

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 03.03.2014, N 9, ст. 851.

О Правительстве Российской Федерации: федеральный конституционный закон [от 17.12.1997 № 2-ФКЗ] (ред. от 07.05.2013) // «Собрание законодательства РФ». 22.12.1997, N 51, ст. 5712.

Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ [от 02.07.2005 № 773] (ред. от 29.12.2012) // «Собрание законодательства РФ». 04.07.2005, № 27, ст. 2730.

Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации: указ Президента РФ [от 13.10.2004 № 1313] (ред. от 21.12.2013) // «Собрание законодательства РФ». 18.10.2004, № 42, ст. 4108.

О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти: постановление Правительства РФ [от 05.12.2005 № 725] (ред. от 08.12.2008) // «Собрание законодательства РФ». 12.12.2005, № 50, ст. 5311.

Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: постановление Правительства РФ [от 13.08.1997 № 1009] (ред. от 17.02.2014) // «Собрание законодательства РФ». 18.08.1997, № 33, ст. 3895.



Учебная и научная литература

Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М.: Зерцало-М, 2012.

Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. - 3-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма. 2010.

Волков А.М., Дугенец А.С. Административное право: Учебник. М., 2013.

Демин А.А. Субъекты административного права Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Книгодел, 2010.

Конин Н.М. Административное право России. М.: Проспект, 2011.

Копытов Ю.А. Административное право: Учебник для бакалавров. М.: Юрайт, 2013.