Уполномоченный по правам человека в РФ

Это не единственный недостаток Закона. Однако это и другие возможные предложения по его совершенствованию предполагают изменение самой концепции института омбудсмана в направлении существенного повышения его статуса и роли в государственно-правовой системе страны. Например, стоило бы наделить Уполномоченного правом обращения в Конституционный Суд не только в порядке части 4 статьи 125, но также и в порядке части 2 и 5 той же статьи Конституции, то есть обращаться с запросами о соответствии Конституции указанных нормативных правовых актов и договоров, а также с запросами о толковании Конституции.

Кроме того, важный момент, на наш взгляд, состоит в том, чтобы более четко прописать в Законе задачи Уполномоченного. В Закон необходимо внести дополнения, которые бы подчеркивали контрольную функцию омбудсмана. Удачная формулировка содержится в Законе Санкт-Петербурга «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге». В варианте Федерального закона это могло бы звучать так: «организация и осуществление контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными служащими». Это - его первая задача. Цели также стоит переформулировать. Сейчас они звучат слишком абстрактно и неконкретно: «обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами МСУ и должностными лицами». Это соразмерно тому, что говорится в Конституции о должности президента: гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В отношении главы государства допустимо столь широкое толкование, а в отношении омбудсмана - нет. Гарантировать соблюдение всеми органами и должностными лицами прав человека он, естественно, не может. Он может это контролировать, применяя определенные меры воздействия, предоставленные ему законом.

Далее, по мнению г-на Лебедева, высказанному на той же конференции, нужно выработать определенную концепцию деятельности омбудсмана - определить, чем он должен заниматься, а чем нет, какие именно жалобы он должен рассматривать. Например, интересное решение в этом смысле найдено разработчиками петербургского закона об омбудсмане: «В компетенцию Уполномоченного входит защита фундаментальных гражданских и политических прав человека, определенных в статьях 2-21 Всеобщей декларации прав человека, а также иных прав человека в случае их систематического или массового нарушения на территории Санкт-Петербурга».

Кроме того, кажется упущением закона тот факт, что в нем несколько странным образом вписаны собственно государственные служащие. Они входят в круг субъектов, действия (решения) которых могут быть обжалованы (ст. 16). Однако по какой-то причине они не вписаны в пункт 1 статьи 1, где говорится о целях Уполномоченного, т.е. «обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами МСУ и должностными лицами». Получается странная вещь: в отношении госслужащих Уполномоченный ничего не гарантирует, но жалобы на них принимает. То же самое касается еще ряда положений, в частности, того, что государственному органу, органу МСУ или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, должна быть дана возможность дать свои объяснения. А почему государственным служащим такая возможность не должна предоставляться? То же относится и к обращениям в суд, ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства, уголовного дела. Еще по нормам Закона получается, что запрашивать документы и материалы Уполномоченный может в том числе и от госслужащих, а предоставлять их Закон обязывает только должностных лиц. Можно задаться вопросом: эти правовые «проколы» - ошибка законодателей или в них есть какой-то неведомый смысл?

Что же касается практики, то сегодня Уполномоченный по правам человека - не самая авторитетная и влиятельная фигура в государстве. Видимо, должно пройти немало времени, прежде чем этот институт сможет заслужить к себе уважение - как со стороны общества, так и со стороны тех, чью деятельность он призван контролировать. На первых порах многое зависит от личности человека, занимающего этот пост. Олег Миронов, безусловно, менее яркий трибун и борец за права человека, чем был его предшественник на этом посту Сергей Ковалев. Хотя Миронов тоже выступает часто и вполне здраво (для выходца из КПРФ), но его гораздо меньше слышно.

Пока не радует и отношение иных государственных институтов к деятельности Уполномоченного. Материальное и финансовое обеспечение российского омбудсмана находится на крайне низком уровне. Так, в 2000 году бюджет Уполномоченного и его аппарата составляет всего 41 млн. рублей (в несколько раз меньше, чем, например, у Счетной палаты). Аппарат Миронова за два года уже 6 раз подвергался реорганизации и составляет на сегодня 150 человек, а это примерно столько же, сколько в Польше (130 человек), где значительно меньше населения, чем в России. Кроме того, офис омбудсмана находится в здании, где размещаются еще 45 организаций и действует пропускная система. Это также не способствует улучшению имиджа Уполномоченного, который по смыслу своей деятельности должен быть максимально открыт и доступен для граждан.

Заключение

Итак, на основании проведенного исследования общие черты института омбудсмена, составляющие единую концепцию этого института, можно сформулировать следующим образом:

Институт омбудсмена представляет собой важное дополнение правообеспечительного механизма, действующего в государстве. Его введение является закономерным итогом демократизации общества.

Главная задача деятельности омбудсмена - охрана прав граждан, что конкретизирует его позицию как элемента системы охраны правопорядка в широком смысле, существующей наряду с парламентским, судебным, административным и иными формами контроля и надзора.

Должность омбудсмена относится к высшим должностям государства.

Важнейшая черта института омбудсмена - его независимость, в большинстве стран он избирается парламентом, отчитываясь лишь перед ним.

В основную функцию омбудсмена входит контроль за деятельностью исполнительных органов. Этот контроль является внешним и своего рода чрезвычайным. Он осуществляется по инициативе омбудсмена либо по жалобам граждан.

Контрольные мероприятия омбудсмена направлены прежде всего на реализацию прав граждан и исправление нарушений в функционировании государственной администрации. Он добивается этого используя арсенал средств, специфичных только для него - методы убеждения, критику, гласность. В его распоряжении нет административных, императивных полномочий. Существование этого института направлено на развитие и совершенствование нетрадиционных способов воздействия на административное поведение.

Основным в этой форме контроля является ее простой и понятный для граждан способ деятельности, связанный с непосредственным доступом населения к омбудсмену (кроме Франции и Великобритании) и подкрепленный принципом бесплатности производства. Гражданин видит в омбудсмене независимое должностное лицо, не связанное отношениями служебной или иной подчиненности с административными органами, нарушившими его права, лицо, обеспечивающее взаимосвязь гражданина с органами государства и стоящее на стороне интересов гражданина.

Необходимо отметить также, что столь широкая распространенность института омбудсмена - свидетельство того, что институт омбудсмена оказался крайне гибким и адаптивным, способным «вписываться» в самые различные правовые системы. Он был воспринят как в странах с республиканской формой правления (и в президентских, и в парламентских республиках), так и в конституционных монархиях. Не стала препятствием для заимствования института омбудсмена и принадлежность государства к той или иной правовой семье - англосаксонского или континентального права.

В результате проведенного исследования, нельзя не отметить наличие существенных противоречий в правовом регулировании деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ, которые корреспондируют основные направления для их устранения. Для этого необходимо:

1. Внести в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» следующие дополнения:

а) в п. 3 ст. 1 Закона в качестве одной из задач Уполномоченного указать «организация и осуществление надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами»;

б) ч. 1 ст. 29 Закона, устанавливающей права Уполномоченного, дополнить п. 6 следующего содержания: «Обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности международных договоров, законов или подзаконных актов, нарушающих права и свободы человека и гражданина».

2. Установить единые критерии порядка назначения, определения компетенции и полномочий, а также форм деятельности и гарантий Уполномоченного по правам человека на региональном уровне с целью их унификации с федеральным законодательством;

3. Необходимо наделить Уполномоченного по правам человека правом законодательной инициативы по вопросам, входящим в его компетенцию, что неизбежно расширит его возможности по охране и защите прав и свобод человека и гражданина, а также поднимает престиж и авторитет. В связи с этим предлагается ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации, устанавливающую круг субъектов законодательной инициативы внести соответствующее дополнение.

4 Прописать в законе социально-материальные гарантии Уполномоченного и сотрудников его аппарата в связи с тем, что нормы ст. 40 ФКЗ являются отсылочными, а также закрепить в законе «О Государственном бюджете РФ» финансирование института Уполномоченного не по остаточному принципу;

5. Если не наделить Уполномоченного по правам человека императивными полномочия, то хотя бы наделить правом возбуждать дисциплинарные или административные производства в отношении должностных лиц, не выполняющих его рекомендаций (по примеру Швеции) и др.

6. Понятие Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, может быть определено следующим образом - это независимое от каких-либо органов государства, публичное должностное лицо, назначаемое Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, наделенное надзорными функциями по соблюдению, охране и защите прав и свобод человека и гражданина, в процессе осуществления которых Уполномоченный решает стоящие перед ним задачи и достигает намеченных целей.

7. Предоставление Уполномоченному по правам человека права в исключительных случаях, если исчерпаны все способы защиты и восстановления прав граждан на национальном уровне, обращения в Европейский суд по правам человека.

8. Установление в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» нормы об обязательном рассмотрении на заседаниях Государственной Думы ежегодных докладов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Предложения по совершенствованию законодательства предполагают внесение изменений в саму концепцию института омбудсмена по повышению его статуса и роли в государственно-правовой системе страны.

Таким образом, институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации призван стать одним из центральных звеньев государственной внесудебной правозащитной системы, дополнить существующие средства защиты прав и свобод граждан.

Глоссарий

Список использованных источников

1 Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) // Библиотечка Российской газеты, выпуск N 22-23, 1999 г

2 Конвенция о защите прав человека и основных свобод ETS N 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.) (с изм. и доп. от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1 января 1990 г., 6 ноября 1990 г., 11 мая 1994 г.). Конвенция ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ, с оговоркой и заявлениями. Для Российской Федерации Конвенция вступила в силу 5 мая 1998 г. // Собрание законодательства Российской Федерации, 18 мая 1998 г., N 20, ст. 2143.

3 Декларация прав и свобод человека и гражданина (принята постановлением ВС РСФСР от 22 ноября 1991 г. N 1920-I) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 26 декабря 1991 г., N 52, ст. 1865.

4 Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с поправками) // Российская газета от 21 января 2009 г. N 7.

5 Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 марта 1997 г. N 9 ст. 1011.

6 Уголовный кодекс Российской Федерации (с изм. и доп. на 6 декабря 2007 г.) // Собрание законодательства РФ, 17.06.96, N 25, ст. 2954.

7 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 января 2002 г. N 1 (часть I) ст. 1.

8 Уголовно-процессуальный кодекс РФ (УПК РФ) от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ (с изм. и доп.) // Собрании законодательства Российской Федерации от 24 декабря 2001 г. N 52 (часть I) ст. 4921.

9 Федеральный закон от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" // Собрание законодательства Российской Федерации от 16 июня 2008 г. N 24 ст. 2789.

10 Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 29, ст. 2757.

11 Постановление ВС РСФСР от 22 ноября 1991 г. N 1920-I "О Декларации прав и свобод человека и гражданина" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 26 декабря 1991 г., N 52, ст. 1865.

12 Закон Нижегородской области от 09.01.2004 N 3-3 "Об Уполномоченном по правам человека в Нижегородской области". Принят Постановлением ОЗС от 25.12.2003 N 808-III.

13 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова в 1998 г. // Российская газета, 10 и 11 марта 1999 г.

14 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова в 2000 г.

15 Заявление Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации от 7 июля 2008 г. // Российская газета от 9 июля 2008 г. N 145.

16 Заявление Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации от 7 июля 2008 г. // Российская газета от 9 июля 2008 г. N 145.

17Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации от 27 мая 2008 г. "Проблемы защиты прав потерпевших от преступлений" // Российская газета от 4 июня 2008 г. N 119.

18 Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в РФ от 28 июня 2007 г. "О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания" // Российская газета от 28 июня 2007 г. N 136.

19 Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в РФ от 6 декабря 2007 г. "О практике изъятия российских паспортов у бывших граждан СССР, переселившихся в Российскую Федерацию из стран СНГ" // Российская газета от 26 января 2008 г. N 16.

20Доклад о деятельности уполномоченного по правам человека в Нижегородской области в 2009 году / Сайт правительства Нижегородской области http://www.government.nnov.ru

21Бойцова В.В Служба защиты прав человека: мировой опыт. -М., 2006. -215 с.

22 Хамнева Н.Ю. Охрана прав граждан в зарубежных странах. Институт омбудсмана. М., 2004. - 118 с.

23Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". М.: Инфра-М, 2007. - 152 с.

24 Миронов О.О. Права и свободы личности. Деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ О.О. Миронова, 1998-2003. М.: Юриспруденция, 2003. - 214 с.

25Головинский В.В. Значение института уполномоченного по правам человека в развитии демократического государства в России / Материалы Х региональной научно-технической конференции "Вузовская наука - Северо-Кавказскому региону". СевКавГТУ, 2006.

26 Зиновьев А.В. Независимый правозащитник или клерк Мариинского дворца? // Санкт-Петербургские ведомости. 2008. 9 февраля.

27Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. 2009. № 9.

28Миронов О.О. Уполномочен защищать // Человек и закон. 2003. №2.

29Хаманева Н.Ю. Специфика правового статуса уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и проблемы законодательного регулирования его деятельности // Государство и право. 2006. № 9.

30 Хаманева Н.Ю. Постатейный комментаpий к Федеральному конституционному закону "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" / СПС "Гарант" 2010 г.

Список сокращений

РФ - Российская Федерация

ФКЗ - Федеральный Конституционный закон

ФЗ - Федеральный закон

ГД - Государственная Дума

СФ - Совет Федерации

СЗ - собрание законодательства

КС - Конституционный Суд

ВС - Верховный Суд

ВАС - Высший Арбитражный Суд

ДУ - Доклад Уполномоченного

ОП - Общественная палата

МСУ - Местное самоуправление

УПК - Уголовно-процессуальный кодекс

КоАП - Кодекс об административных правонарушениях

Размещено на Allbest.ru