Способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении

Законность и дисциплина - атрибут существования и развития демократически организованного общества. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав граждан, образования и функционирования гражданского общества, осуществления демократии, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Законность обязательна для всех элементов государственного механизма, гражданского общества и для всех граждан. Законность - это политико-правовое явление, характеризующее процесс совершенствования государственно - правовой формы организации общества и реализации идеи социальной справедливости путём строгого и неуклонного соблюдения и исполнения действующего законодательства, положение при котором общественная жизнь обеспечивается законами. Законность - важнейшая правовая категория всей юридической науки и практики, а её уровень и состояние служат главными критериями оценки правовой жизни общества и граждан.

Проблемы обеспечения и укрепления законности и дисциплины всегда были в центре внимания государства и общества. В настоящее время признание верховенства права и закона придаёт проблеме законности особую актуальность, так как формирование правового государства и установление режима законности - задача необычайно трудная и её решение возможно лишь в результате многих десятилетий целенаправленных усилий всего общества. Законность в государственном управлении должна быть противопоставлена любым формам произвола, своеволия, вседозволенности.

Объектом исследования являются непосредственно способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. Предмет исследования - законность и дисциплина.

Целью настоящей работы является исследование проблем обеспечения законности и дисциплины в области государственного управления в условиях формирования правового государства и гражданского общества. Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:

- рассмотреть теоретические аспекты законности и дисциплины;

- определить современное состояние законности;

- дать анализ основным способам обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении;

- определить роль и функции субъектов, осуществляющих контроль за законностью в государственном управлении.

Научная новизна исследования выражается в том, что в настоящее время учёными весьма активно обсуждается проблема обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, и что все органы государства непосредственно вовлечены в этот процесс.

Методологическую основу работы составляют общенаучные методы исследования, такие как формально-юридический, специально-юридический, метод толкования.

законность дисциплина государственный гражданский

1. СУЩНОСТЬ ЗАКОННОСТИ ИДИСЦИПЛИНЫ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

В юридической науке сложилась традиционная концепция законности, сущность которой заключается в строгом и неуклонном соблюдении и исполнении всеми субъектами правил действующего законодательства. А с точки зрения функциональной роли законность рассматривается как принцип, как метод осуществления власти, как система требований, предъявляемых к личности [1, с.144].

В соответствии со статьей 1 Конституции Республики Беларусь обеспечивает законность и правопорядок. В развитие ее ст.7 закрепляет положение о том, что государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства. Таким образом, законность является одной из важнейших задач государства и основным условием деятельности его органов [2, ст.4].

Данное положение обусловлено рядом причин, среди которых можно отметить: во-первых, что субъекты власти представляют весьма многочисленную группу и по своим функциям контактируют с гражданами, организациями, предприятиями; во-вторых, субъекты власти наделены дискреционными полномочиями свободы усмотрения, которая служит одним из средств выполнения государственными органами возложенных на них задач и полномочий.

Именно поэтому изучению данного вопроса отводится важное место в курсе « Административное право Республики Беларусь». Здесь нам необходимо рассмотреть проблему законности как правового явления.

Из истории права известно, что проблема законности в государственном управлении всегда привлекала внимание ученых-правоведов. В своей доктрине законности английский философ Д. Локк выделял в качестве одной из ее целей «…сопротивление всяким незаконным правилам власти» [3, с.8].

По сути, концепции мыслителей разных эпох легли в основу теорий правового государства. Начало этому положили такие документы, как Конституция США, Французская декларация прав человека, Конституция Франции, Речи Посполитой 3 мая 1799 г. и др. К сожалению, эти прогрессивные документы не отразились в правовой системе Беларуси, входившей тогда в состав Российской империи. Концепции же законности, выдвинутые в советский период, вследствие их политизированности были весьма далеки от сути общепризнанной модели правового государства.

В современной научной юридической литературе относительно содержания категории «законность» выявились две основные позиции. Авторы, придерживающиеся первой из них, изменив понятие «социалистическая законность» на просто «законность», остались приверженцами старого содержания. Вторая группа авторов, по сути, сохраняя основное содержание этого термина, вводит в него также и понятие «право» [4, с.486].

В качестве представителя первой группы выступает М.С. Строгович, утверждая, что сущность законности заключается в соблюдении и исполнении законов. А соблюдение подзаконных актов вытекает из природы соответствия их закону [5, с.111].

Практически неизменна в этом вопросе и позиция В.Н. Кудрявцева, по мнению которого «законность - это определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов» [6, с.4].

Ко второй группе ученых можно причислить М.Н. Марченко, который утверждает, что «законность есть система реально действующего права» [7, с.510].

Законность в государственном управлении характеризуется рядом черт. Во-первых, это общеобязательность законов для всех юридических и физических лиц, находящихся на территории Республики Беларусь независимо от каких либо обстоятельств и личных качеств. В этом проявляется верховенство и всеобщность предписаний законов, их высшая юридическая сила. Во-вторых, единство законности, обеспечивающее единообразное понимание и применение законов на всей территории Республики Беларусь. Это необходимо для успешного, слаженного взаимодействия звеньев исполнительной власти, как между собой, так и с гражданами. В-третьих, недопустимость противопоставления законности и целесообразности, издания каких-либо правовых актов и действий по их реализации вопреки закону под предлогом их целесообразности. Сам закон есть высшая степень проявления целесообразности. В-четвертых, неразрывная связь законности и правовой культуры населения. Эта связь проявляется в том, что, с одной стороны, внедрение законности означает повышение культурного уровня населения, а с другой - само наличие определенного уровня культуры составляет необходимую предпосылку соблюдения законности. В-пятых, при любом управленческом решении законность должна быть рядом со справедливостью. Только вместе они достигают целей правового регулирования, реализации исполнительной власти. Отсутствие справедливости перечеркивает и законность. В-шестых, законность в государственном управлении торжествует лишь в том случае, если ее нарушение влечет неизбежность ответственности или другой реакции государства на противоправное поведение.

Правовое государство невозможно без четких и конкретных юридических мер ответственности любых должностных лиц за нарушение своих обязанностей перед законом.

Законность приобретает особо важное значение в государственном управлении, составляет организационную и правовую основу деятельности всех субъектов административного права.

Многочисленные органы государственного управления, должностные лица и другие служащие этих органов ежедневно связаны с решением дел, затрагивающих интересы государства, граждан, государственных и общественных организаций. Субъекты государственного управления осуществляют правоприменение и издают большое число нормативных актов; они обладают большими властными полномочиями, непосредственно распоряжаются огромными материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами; вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность; в их непосредственном ведении находится механизм физического принуждения (армия, милиция, внутренние войска, учреждения исполнения наказаний и т.д.).

Поэтому юридическая правомерность в сфере государственного управления - стержень всего режима законности в стране.

Законность охватывает всю управленческую деятельность, обеспечивает единообразное понимание и применение правовых норм как управляющими, так и управляемыми. Она является объективным условием эффективности управления [8, с.254].

Государственное управление носит по своей сущности творчески-организующий характер, именно здесь, в сфере управления есть одна его важнейшая особенность - совершение некоторых действий по усмотрению. Речь идет о проблеме соотношений законности и целесообразности, проблеме, получившей название управления по усмотрению (дискреционное управление). Законы и подзаконные акты, ставя перед органами государственного управления, должностными лицами задачи и цели, не всегда в полной мере определяют их конкретные действия и условия, при которых они должны совершаться. Невозможно детально отрегулировать нормами права многочисленные и весьма разнообразные, незначительные по масштабам отношения, многие из которых имеют экономическое, техническое содержание [9, с.184].

Дисциплина выполняет важную роль в формировании организованности и согласованности действий всех участников управленческой деятельности. Общеизвестно, что иметь только требуемое количество хороших законов и других нормативно-правовых актов еще не достаточно для оптимального регулирования общественных отношений. Основное при этом - обеспечение их точного исполнения теми, кому доверено их применение. Особо нетерпимы случаи, когда допускается бездеятельность, а то и прямые нарушения законов со стороны органов и должностных лиц исполнительной власти, государственного управления. Это негативно действует не только на систему функционирования государственных органов, но и на сознание и поведение всех граждан. В связи с этим государство должно неуклонно обеспечивать законность и дисциплину в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления. В современных условиях нашей общественной структуры различается несколько видов дисциплины. В системе общественных организаций действуют правила общественной дисциплины, в системе государственных отношений - правила государственной дисциплины.

Под государственной дисциплиной подразумевается сознательное повиновение всех граждан порядкам и правилам, установленным государством и его полномочными органами, строгое соблюдение норм поведения, согласованность в действиях, а что касается государственных служащих, то выполнение ими своих должностных обязанностей и распоряжений начальников. Проводимые мере по укреплению дисциплины, способствуют обеспечению законности [10, с.205].

При всей близости законности и государственной дисциплины они не тождественны. Различие между ними состоит в том, что дисциплина охватывает порядок поведения людей не только в сфере правовой регламентации общественных отношений (трудовая, финансовая, служебная, воинская дисциплина и т.д.), но и в сфере действия иных норм, функционирующих в обществе (профсоюзная, дисциплина быта и т.д.). Ее содержание шире содержания понятия «законность», ибо включает исполнение прав и обязанностей, основанных на требованиях, как правовых, так и иных социальных норм. Законность же требует соблюдения и исполнения только правовых норм. Кроме того, в содержание дисциплины включаются такие элементы, как предприимчивость, инициативность, творческий подход к делу, эффективность и качество работы. Поэтому дисциплина значительно глубже, чем законность, проникает в производственные отношения и теснее связана с экономическими категориями.

Реализуя требования законности и дисциплины, каждый орган управления, каждое должностное лицо и государственный служащий, общественные организации и граждане обязаны постоянно следить за соблюдением законности и государственной дисциплины.

Высокоорганизованному и подлинно демократическому обществу свойственна закономерность: чем выше организованность и дисциплина в нем, тем эффективнее функционирует система демократии, полнее и последовательнее реализуются права и свободы граждан. Люди могут реально пользоваться предоставленными им правами и свободами тогда, когда в обществе господствует обстановка уверенности, обеспечены порядок и строгое соблюдение законности [8, с.257].

Таким образом, в жизни общества, особенно на современном переходном этапе его развития, наблюдается бюрократизм, злоупотребления, волокита, всплеск правонарушений и другие отступления от норм поведения, которые, так или иначе, посягают на законность и дисциплину в управлении. В связи с этим укрепление законности в Республике Беларусь идет по нескольким основным направлениям, таким, как разработка и принятие законов и других правовых актов, предупреждение возможных и пресечение совершаемых нарушений прав и законных интересов лиц, принятие мер, усиливающих дисциплину и порядок, наказание виновных, воспитание у членов общества чувства уважения к закону, повышение их правовой культуры, наконец, четкое регламентирование правового статуса государственных органов, должностных лиц, граждан.

2. ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

Обеспечивать законность -- это значит пресекать малейшие нарушения закона, предупреждать их, принимать меры к ликвидации причин, их порождающих, восстанавливать нарушенные права и законные интересы граждан и организаций, наказывать виновных, создавать атмосферу неотвратимости ответственности, воспитывать работников аппарата управления в духе строжайшего соблюдения целей и буквы закона.

Верховенство закона, режим законности -- необходимый аспект правого государства. Без этого невозможен элементарный порядок в обществе.

Верховенство закона над всеми другими юридическими актами является одним из условий, обеспечивающих неуклонное обеспечение законности. Все важнейшие вопросы регулируются законами, т.е. актами представительных органов власти Республики Беларусь. Акты всех иных органов и организаций должны быть строго подзаконны, т.е. издаваться на основе и в точном соответствии с законом, в пределах установленной законом компетенции данного органа или организации. Сущность этого принципа состоит в том, что государство, издавшее закон, не вправе его нарушать. Правовое государство невозможно без четких и конкретных юридических мер ответственности любых должностных лиц за нарушение своих обязанностей перед законом.

Деятельность по обеспечению законности и дисциплины предполагает:

- недопущение нарушений в деятельности органов власти тех требований и предписаний, которые закреплены в действующих законах и подзаконных актах и которыми они руководствуются в своей повседневной работе;

- своевременное и оперативное выявление, пресечение и устранение нарушений;

- установление причин и условий, способствующих нарушениям;

- привлечение к соответствующей ответственности виновных в случае допущения нарушений;

- разработку и принятие мер, направленных на устранение причин и условий нарушений законности и дисциплины;

- создание обстановки неотвратимости ответственности в случае допущения нарушений [11, с.112].

К гарантиям обеспечения законности относятся: экономические, политические, правовые (юридические), организационно-правовые. Политическими гарантиями законности являются режим демократии, гласность. К экономическим гарантиям можно отнести как достигнутый страной уровень благосостояния, наличие у государства необходимых ресурсов, так и фактическую гарантированность прав граждан, организаций, их экономическую свободу, многоукладность экономики, существование рынков товаров, капиталов, труда. К числу общих условий законности относится и состояние системы законодательства - юридические гарантии. Речь идет о качестве законов, полноте правового регулирования, процессуальном обеспечении материально-правовых предписаний, закреплении системы эффективных гарантий. На состояние законности немалое влияние оказывают такие организационные факторы, как организационная структура аппарата, квалификация служащих, эффективность правовой подготовки кадров и др. [12, с.265].

Специальные юридические, организационно - правовые средства обеспечения законности - контроль и принуждение.

Контроль - необходимое условие поддержания дисциплины, законности, порядка и организованности, охраны свобод и соблюдения прав граждан в процессе деятельности государства, его важнейшей части (исходя из принципа разделения властей) - аппарата государственного управления, в общественной жизни. Контроль - понятие многогранное. В тех случаях, когда речь идет о контроле, не связанном с каждым отдельным решением, он рассматривается как вид деятельности, выступает в качестве функции управления. Когда же контроль рассматривают применительно к каждому конкретно принятому решению, его обычно называют стадией управленческого цикла.

Поскольку контроль выступает не в изолированном виде, а осуществляется с учетом содержания конкретной деятельности, его объем, формы и методы проведения дифференцируются в зависимости от специфики сфер и отраслей управления, места субъекта, осуществляющего контроль, в системе государственной организации или механизма государственного управления [8, с.259].

Контроль является довольно широкой и объемной правовой категорией. Его сущность и назначение состоят:

- в наблюдении за функционированием соответствующего подконтрольного объекта;

- в получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины в действиях объекта;

- в выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям;

- в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины [13, с.116].

Проверка исполнения тесно связана с контролем и является составной частью контроля. Она представляет собой такую деятельность, которая позволяет выяснить, что и как сделано во исполнение предписаний и требований закона, подзаконного акта, соответствующего решения.

Также контролю свойственны такие принципы как: универсальность (означает, что контроль должен охватывать все участки государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства; систематичность (проводится не один раз, время от времени, а по определенной схеме, постоянно); беспристрастность (достигается путем возложения задач контроля на лиц, которые не заинтересованы в его результатах); реальность (обеспечивается наличием необходимых квалифицированных кадров контролеров); действенность, оперативность, результативность (предполагают быстрое проведение контрольных действий контролирующим органом в случае получения сообщений о выявленных нарушениях, предотвращение правонарушений и причин, им способствующих, своевременное принятие мер по их устранению, привлечение в необходимых случаях виновных к ответственности); гласность (предполагает возможность, а в некоторых случаях -- обязанность, доведения результатов контроля до сведения общественности или правоохранительных органов, других лиц, заинтересованных в результатах контроля).

Надзор как способ обеспечения законности в сфере государственного управления заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с целью предупреждения и выявления нарушений законности.

Надзорная деятельность в зависимости от субъектов, ее осуществляющих, подразделяется на два вида. Первый вид связан с деятельностью органов прокуратуры по надзору за соблюдением законов в сфере управления. Другой вид надзора - административный. Его суть состоит в надзоре уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами за исполнением действующих в сфере управления специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах [11, с.113].

Различие между административным надзором и контролем в широте охватываемой обследованием сферы деятельности, а также в специфике методов и правовых форм воздействия.

Наиболее характерные черты административного надзора сводятся к следующему:

- органы административного надзора проверяют соблюдение специальных правил на поднадзорных объектах; органы контроля занимаются проверкой различных сторон деятельности подконтрольных объектов; - органы административного надзора осуществляют свои функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля - в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении не подчиненных объектов;

- в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц; в процессе же административного надзора применяются меры административного принуждения в отношении физических и юридических лиц - предупредительно - пресекательного характера и административные взыскания. Существует большое число государственных структур, занимающихся административным надзором. Среди них есть специальные ведомства или же специальные надзорные службы во многих ведомствах, большинство из которых называются государственными инспекциями. Следует отметить, что на практике число органов «чистого» административного надзора, совершенно отделенных от контроля, встречается довольно редко [14, с.457]. Под обжалованием понимается реализация гражданами своего права высказывать свои претензии органам и должностным лицам органов государственного управления. В ст.40 Конституции Республики Беларусь закреплено, что каждый имеет право направлять личные или коллективные обращения в государственные органы [2, ст.12]. Государственные органы, а также должностные лица обязаны рассмотреть обращение и дать ответ по существу в определенный законом срок. Из вышеизложенного следует, что деятельности по обеспечению законности в государственном управлении придается государственно-правовой характер, а органы, ее осуществляющие, наделяются юридически-властными полномочиями. Подобного рода деятельность и понимается в качестве способа обеспечения законности. Она закрепляется в соответствующих правовых актах и осуществляется специальными методами.

3. КОНТРОЛЬ КАК СПОСОБ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

В зависимости от субъектов, осуществляющих контроль, и характера их полномочий можно выделить: 1)контроль Президента Республики Беларусь; 2)контроль органов представительной (законодательной) власти; 3)контроль органов государственного управления; 4)контроль органов судебной власти.

1) Президент Республики Беларусь обладает огромным объемом полномочий, которые закреплены в Конституции Республики Беларусь. Именно ими и предопределены контрольные полномочия Президента. Практически нет таких сфер и областей в государственном управлении, в которых Президент не выполнял бы ответственейшие функции и не обладал государственно-властными полномочиями.

Главными направлениями контрольной деятельности Президента Республики Беларусь являются следующие:

- контроль в процессе формирования органов управления;

- контроль за содержанием деятельности аппарата государственного управления, фактическими результатами, за качеством руководства;

- контроль за системой, численностью и структурой аппарата государственного управления, организационно-правовыми формами, методами и стилем его работы;

- контроль за исполнением законов, декретов и указов Президента, соблюдением государственной дисциплины;

- контроль за обеспечением и охраной прав граждан и общественных организаций в области государственного управления [8, с.262].

Президент Республики Беларусь определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, претворение в жизнь которой возлагается на соответствующие органы государственного управления. Он формирует Совет безопасности и Администрацию Президента и назначает высшее командование Вооруженных Сил Республики Беларусь. Президент имеет возможность осуществлять повседневный контроль за деятельностью Правительства и других органов государственного управления, поскольку возглавляет Совет безопасности и вправе председательствовать на заседаниях Правительства. Это позволяет ему не только участвовать в обсуждении различных вопросов, вносить свои предложения, но и непосредственно контролировать правильность, целесообразность и необходимость принятия соответствующих решений Советом Министров Республики Беларусь по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни.

Важные функции и полномочия по обеспечению конституционных полномочий Президента Республики Беларусь осуществляет Комитет государственного контроля. Он является государственным органом, образуемым Президентом и осуществляющим контроль за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением актов Президента, палат Национального собрания, Совета Министров и других государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения [8, с.263].

Комитет государственного контроля в пределах своей компетенции координирует контрольную деятельность республиканских органов государственного управления, осуществляющих финансово-экономический контроль в республике, которые в своей деятельности подотчетны органам Комитета государственного контроля по вопросам, относящимся к компетенции Комитета госконтроля.

В процессе проведения проверок Комитет государственного контроля имеет право требовать от министерств и других республиканских органов государственного управления, а также от предприятий, учреждений, организаций необходимую для проверок информацию, документы, объяснения: вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу выявленных нарушений законодательства; указывать на недостатки, допущенные должностными лицами, делать им предупреждения, обязывать устранить попущенные нарушения, передавать материалы о нарушениях на обсуждение рудовых коллективов, на рассмотрение государственных органов [1, с.152].

Президент обладает важными контрольными полномочиями. Он является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета Республики Беларусь, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, олицетворяет единство народа, гарантирует реализацию основных направлений внутренней и внешней политики, представляет Республику Беларусь в отношениях с другими государствами и международными организациями. Именно этим предопределены контрольные полномочия Президента. Практически нет таких сфер и областей в государственном управлении, в которых Президент не выполнял бы ответственейшие функции и не обладал государственно-властными полномочиями.

2) Контроль органов представительной власти определяется с соблюдением ст.6 Конституции Республики Беларусь, закрепляющей принцип разделения властей. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга [2, ст.5].

В самой Конституции Республики Беларусь имеются определенные, хотя явно недостаточные и неразвернутые положения и нормы о контрольных функциях Национального собрания.

Правительство ответственно перед Парламентом Республики Беларусь.

Палата представителей осуществляет контроль за деятельностью Правительства по разработке республиканского бюджета, рассматривает проекты законов об утверждении республиканского бюджета и отчет о его исполнении, об основах социальной зашиты, о принципах регулирования труда и занятости, об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, о принципах осуществления отношений собственности и др.

Совет Республики дает согласие на назначение Президентом Председателя и членов Правления Национального банка.

Совет Министров в порядке, определенном законодательством, представляет в палаты Национального собрания Республики Беларусь и их органы по их требованию, а также по собственной инициативе документы и материалы, связанные с деятельностью Правительства Республики Беларусь.

Совет Министров в целях учета интересов Республики Беларусь и ее административно-территориальных единиц в соответствии с законодательством определяет вместе с местными Советами депутатов степень и порядок их участия в выполнении общегосударственных программ, совместных проектов, рассматривает предложения этих Советов.

Местные Советы депутатов осуществляют значительный объем контрольных полномочий в области государственного управления. Исполнительные комитеты подотчетны соответствующим Советам депутатов по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Исполнительный комитет разрабатывает и вносит в соответствующий Совет депутатов схему управления местным хозяйством и коммунальной собственностью; проекты планов экономического и социального развития, местных программ, местного бюджета; предложения по охране общественного порядка и прав граждан; принимает меры по осуществлению планов, программ и бюджета, представляет Совету отчеты об их выполнении.

Исполнительный комитет организует выполнение решений Совета и вышестоящих государственных органов, собственных решений. Совет депутатов не реже одного раза в год заслушивает отчет исполкома [1, с.155].

В заключение можно сказать, что одним из важнейших достижений человечества является разделение властей на исполнительную, законодательную и судебную. Это сделано для решения целого ряда важнейших проблем. Среди них: необходимость более четкого определения компетентности, основных функций, сфер деятельности, ответственности каждой ветви власти, каждого государственного органа; необходимость предотвращения злоупотребления властью, установления диктатуры, авторитаризма или тоталитаризма; возможность на основе разделения властей диалектического объединения в единое целое таких, казалось бы, не совместимых важнейших сфер жизни, как закон и свобода, власть и право, государство и гражданское общество. Законодательные органы в пределах контрольных полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга.

3) Органы государственного управления, осуществляя непосредственное управление хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством широко пользуются предоставленными им контрольными полномочиями. В зависимости от характера компетенции органа, осуществляющего контроль, объема контрольных полномочий его можно разделить на: а) общий; б) ведомственный (внутриведомственный); в) надведомственный.

Ведомственный контроль осуществляется органами отраслевой компетенции за органами одной системы в пределах подведомственности и представляет собой систематическую проверку разными методами -- руководителем лично или с помощью специального аппарата (например, инспекцией, контрольно-ревизионной службой) деятельности подчиненных данному органу государственного управления органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц.

Контроль проводится в процессе повседневного отраслевого руководства работой подчиненных органов, учреждений, предприятий и организаций. В процессе внутриведомственного контроля разрешаются все основные вопросы деятельности подконтрольного объекта, включая и оценку целесообразности расстановки кадров, методов руководства и др.

Надведомственный контроль - значительный институт государственного контроля, являющий собой совокупность специализированных органов, осуществляющих независимо от ведомственной подчиненности существенный объем контрольно-надзорных функций и полномочий. Надведомственный контроль по вопросам своей компетенции осуществляют Министерство экономики, Министерство финансов [8, с.264].

4) Судебная власть является одним из проявлений государственной власти и означает способность и возможность воздействия государства на поведение людей через органы судебной власти, действующие в специальной процессуальной форме. Цель судебного контроля за законностью правовых актов состоит в том, чтобы, с одной стороны - защитить граждан и общество в целом от любых злоупотреблений властными полномочиями со стороны органов законодательной и исполнительной властей, с другой - способствовать улучшению деятельности этих органов. Согласно ст.109 Конституции Республики Беларусь судебная власть принадлежит судам. Система судов строится на принципах территориальности и специализации [2, ст.18].

Субъектами судебного контроля в государственном управлении являются:

- Конституционный Суд Республики Беларусь;

- суды общей юрисдикции;

- хозяйственные суды.

Деятельность Конституционного Суда призвана служить укреплению основ конституционного строя Республики Беларусь, защите основных прав и свобод человека и гражданина, утверждению начал законности в правотворчестве и правоприменении.

Формы контроля судов общей юрисдикции в государственном управлении имеют свои особенности. Суд осуществляет свои задачи путем рассмотрения и разрешения в судебных заседаниях уголовных, гражданских, а также административных дел. Суд использует только ему присущий метод деятельности - разбирательство дел в судебном заседании.

Хозяйственные суды являются органами судебной власти, осуществляющими в пределах своей компетенции правосудие в области хозяйственных (экономических) отношений в целях зашиты прав и охраняемых законом интересов юридических и физических лиц, в том числе иностранных. Хозяйственные суды осуществляют судебную власть при разрешении дел по экономическим спорам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений.

Из вышеизложенного следует, что в системе специально-юридических гарантий законности судебный контроль занимает важное место. Обеспечение законности правовых актов является непременным условием успешного проведения социально-экономических реформ, построения правового государства и формирования гражданского общества. Таким образом, содержанием судебного контроля является проверка судом при рассмотрении административных дел и споров соответствия или несоответствия действий и актов органов исполнительной власти и их должностных лиц требованиям закона.

4. НАДЗОР КАК СПОСОБ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

Надзорная деятельность в зависимости от субъектов, ее осуществляющих, подразделяется на два вида: прокурорский надзор и административный.

В соответствии с Конституцией Республики Беларусь прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов представляет собой самостоятельную отрасль государственной деятельности. Как самостоятельная отрасль права прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов в государстве определяется совокупностью правовых норм, регулирующих систему и структуру органов прокуратуры, принципы и условия их организации и деятельности, полномочия прокуроров по установлению и устранению нарушений законности, средства прокурорского реагирования на нарушения закона и процессуальные акты, исходящие от прокуроров как блюстителей законности [2, ст.21].

Осуществляя надзор, прокурор не имеет право отменять какие-либо акты органов управления и их должностных лиц; осуществлять контрольно-ревизионные действия; давать какие-либо указания; применять меры дисциплинарного и административного воздействия.

Прокурор использует особые методы деятельности и формы правового реагирования на нарушения законности. Полномочия прокурора по общему надзору заключаются в праве: требовать акты органов управления, предприятий, учреждений, организаций; требовать от руководителей поднадзорных органов и должностных лиц представления необходимых документов и материалов, статистических и иных сведений; проводить на месте проверку исполнения законов в деятельности поднадзорных органов; требовать от руководителей поднадзорных органов проверок и ревизий деятельности подведомственных им учреждений, предприятий и организаций; вызывать должностных лиц, граждан и требовать от них объяснений по поводу нарушений закона.

В процессе осуществления надзора за законностью прокуроры правомочны выносить постановления и ставить вопрос перед соответствующими государственными органами или общественными организациями о привлечении нарушителей законом к дисциплинарной или административной ответственности. Если нарушение законности носит злостный и преступный характер, прокурор имеет право вынести постановление о возбуждении уголовного дела.

Каждое государство создает систему гарантий, обеспечивающих исполнение законов. Одной из них, причем наиболее существенной, является прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов. Система правоохранительных органов достаточно сложная и разветвленная. Однако одно из важнейших мест в ней занимает такой орган как прокуратура. Как орган высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов прокуратура направляет свою деятельность на всемерное укрепление законности и правопорядка, охрану прав и законных интересов граждан, на воспитание должностных лиц и граждан в духе добросовестного исполнения своих конституционных обязанностей и т.п. Прокурорский надзор - один из важнейших методов охранения законности. От его успешного проведения во многом зависит процесс построения правового государства в республике, поскольку законность - неотъемлемый, если не основной его атрибут.

Другой вид надзора - административный надзор. Его суть состоит в наблюдении уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами за исполнением действующих в сфере управления специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах.

Существует большое число государственных структур, занимающихся общим административным надзором. Среди них немало специализированных. Это -- системы государственных комитетов санитарно-эпидемиологического надзора, по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, системы таможенного контроля. Должностные лица, осуществляющие административный надзор, как правило, наделены полномочиями по беспрепятственному вхождению на территорию, в помещения, на склады поднадзорных; истребованию, изучению, изъятию документов; осуществлению технических проверок, замеров, вскрытий элементов; уничтожению вредных для здоровья продуктов, предметов; получению объяснений; требованию устранения выявленных в ходе проверок нарушений; внесению в органы, выдавшие лицензии, представлений о лишении или приостановлении их действия; приостановлению деятельности организаций, эксплуатации механизмов, транспортных средств.

Правовой основой деятельности государственных инспекций и приравненных к ним органов являются специальные положения, инструкции, утверждаемые, как правило, органами, в которых они находятся. В отдельных случаях положения о них утверждаются Советом Министров.

Из вышеизложенного следует, что административный надзор -- необходимое средство обеспечения безопасности граждан, общества и государства. Это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно не подчиненных им органов. Административный надзор осуществляется только для проверки законности действий конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску; органы административного надзора имеют право осуществлять наблюдение, проверку соблюдения определенных норм, выявлять, пресекать правонарушения, а также привлекать виновных к административной ответственности; административный надзор за конкретными объектами производится систематически.