Административный спор

Введение

1. Содержание и виды административных споров

2. Подведомственность дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений

3. Подведомственность административных дел конституционным судам субъектов РФ и судам общей юрисдикции

Заключение

Список использованной литературы

Введение

В делах, возникающих из административно-правовых отношений, суд разрешает спор о праве, но о праве не гражданском, а административном. Этот спор свидетельствует о предположительном или действительном нарушении административными органами субъективных прав граждан или о создании иных помех их осуществлению. Он возбуждается в целях устранения этих помех и защиты субъективных прав и охраняемых законом интересов. Обжалуя в суд административный акт, гражданин заявляет о своем несогласии с действиями органов управления, требует признать их незаконными. В свою очередь, административный орган в лице своего представителя вправе доказывать обоснованность своих действий и неосновательность требований гражданина.

Проверка законности действий административных органов осуществляется судом путем рассмотрения и разрешения споров о праве между гражданами и административными органами, которые выступают как стороны с противоположными юридическими интересами. Таким образом, суд сталкивается при рассмотрении этих споров с двумя взаимно исключающими друг друга требованиями, позициями по одному и тому же правовому вопросу. В силу этого суд обязан в полном объеме определить, чья позиция по делу - административного органа или гражданина - соответствует закону. В задачу суда, следовательно, входит объективное исследование всех доказательств по делу и в соответствии с этим оценка правомерности действий сторон. Разрешение административного спора - это способ судебной проверки законности и обоснованности решений административных органов и должностных лиц.

Возникая из отношений неравного, нетождественного положения сторон, административный спор как охранительное правоотношение разворачивается между равноправными субъектами, ибо в этом случае отсутствует властное управляющее воздействие. В административном споре орган управления реализует не властные полномочия, а такие же права и обязанности, что предоставлены другой стороне - гражданину, т.е. права и обязанности, выражающиеся в формулировании, обосновании и доказывании своих требований и возражений. Во-вторых, правовое равенство гражданина и органа исполнительной власти как субъектов административного спора имеет теоретическое и нормативно-правовое основания. Концептуальными установками правового государства в его основу закладывается равенство власти, гражданина и общества, их правовое равенство перед законом и судом. При этом государство предстает как субъект права, обладающий особыми властными полномочиями, которые ограничены правами других субъектов. В случае неправомерного использования этих полномочий, вызывающего нарушение субъективных прав, между ними возможен спор о праве административном (публичном).

1. Содержание и виды административных споров

Содержание административного спора включает три основных элемента: стороны (субъекты), предмет и основания.

Одной из сторон в административном споре всегда выступает носитель государственной публичной власти (орган, должностное лицо). Между ним и частным лицом регулятивные административно-правовые отношения складываются на основе власти и подчинения. Сторонами могут выступать и два государственных органа, например, в спорах по вопросам компетенции.

Предметом административного спора являются субъективные права и обязанности, относительно которых в связи с принятым административным актом возникли разногласия, а также вопрос о законности самого административного акта. Кроме того, в предмет административного спора могут входить вопросы о нарушении административным актом законных интересов.

Основание административного спора - это фактическая сторона правового конфликта, которая обозначает различные по своему правовому действию обстоятельства спорной ситуации.

Факты основания можно условно подразделить на три группы:

1) факты правовой характеристики спорных отношений между субъектами, свидетельствующие об юридическом характере спора;

2) факты легитимации, определяющие стороны как участников конкретного административного спора;

3) факты правопрепятствования, правонарушения, создающие "помехи" реализации прав и законных интересов граждан и нормальному функционированию объективного правопорядка.

В основании спора можно выделить две основные группы нарушений административным органом обязанности издавать правомерные акты.

Во-первых, это правонарушения, связанные с ущемлением прав и законных интересов граждан.

Рассмотрение дел об административных правонарушений обычно относят к административному судопроизводству, которое воспринимается как весьма спорное и неоднозначное понятие, поскольку отсутствует его общепринятое доктринальное и легальное закрепление. Вместе с тем, как отмечается специалистами, «актуальность и значимость чёткого восприятия понятия административного судопроизводства очевидны, прежде всего, в целях единообразия судебной практики», так как от ответа на этот вопрос зависит не только толкование целого ряда процессуальных норм, но урегулирование коллизионных проблем, связанных с их применением.

ГПК РСФСР 1964 г. и АПК РФ 1995 г. (ранее АПК РФ 1992 г.) не содержали понятия административное судопроизводство, оно рассматривалось только как судебная деятельность, регламентированная нормами КоАП РСФСР. Сегодня же нормы, регулирующие порядок рассмотрения административных дел отражены в АПК РФ, ГПК РФ, а также в КоАП РФ, который представляет собой административно-правовой материальный закон, не являющийся кодексом об административном судопроизводстве. Несогласованность содержащихся в указанных законах норм, регулирующих по сути одни и те же отношения, вызывает критику, кроме того отмечается, что такое разделение «научно не обосновано и создает проблемы на практике».

Конституция Российской Федерации устанавливает, что судебная власть в Российской Федерации может осуществляться посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ), что нашло своё отражение также в п. 3 ст. 1 ФКЗ от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»4 (далее ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»).

2. Подведомственность дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений

Суды общей юрисдикции имеют право рассматривать уголовные, гражданские и административные дела (ст. 126 Конституции). К компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение экономических споров и иных дел (ст. 127 Конституции). При этом суды общей юрисдикции осуществляют правосудие по уголовным делам в уголовно-процессуальной форме, по гражданским делам - в гражданско-процессуальной форме.

Арбитражное судопроизводство при перечислении процессуальных форм осуществления судебной власти в конституции специально не выделено. Некоторые исследователи называют это упущением или «технической погрешностью», другие полагают, что «причина более глубока и заключается именно в том, что арбитражный суд, как и суд общей юрисдикции, рассматривает дела, которые по своей природе являются гражданскими», поскольку АПК РФ не предусматривает какой-либо специфической формы судопроизводства, которая не укладывалась бы в рамки правосудия по гражданским делам. В связи с этим существует мнение, что термин арбитражное судопроизводство сомнителен и не должен использоваться в научном и нормативном обороте. Таким образом, можно констатировать, что арбитражные суды осуществляют правосудие по гражданским делам в арбитражно-процессуальной форме, несмотря на то, что многие авторы относят арбитражное судопроизводство к самостоятельной форме осуществления судебной власти, объясняя это тем, что арбитражные суды входят в федеральную судебную систему (ст. 4 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации») и правовой статус арбитражных судов определяется Конституцией РФ, ФКЗ «О судебной системе РФ» и ФКЗ от 28.04.1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации».

Что же касается административного судопроизводства, то самостоятельной административной процессуальной формы осуществления правосудия сегодня не существует. В настоящее время административное судопроизводство осуществляется по правилам гражданского и арбитражного процессуального законодательства, однако четко выраженной и последовательной позиции законодателя по этому вопросу не прослеживается. Так, например, в соответствии с ч. 1 ст. 29 АПК РФ процедура рассмотрения возникающих из административных и иных публичных правоотношений экономических споров и иных дел, связанных с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности отнесена к административному судопроизводству. В то же время в ч. 1 ст. 189 АПК РФ указано, что такие дела рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными в разделе III Кодекса, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом. Аналогичные нормы присутствуют во всех главах АПК РФ, которые регулируют производство по данной категории дел (ч. 1 ст. 191; ч. 1 ст. 197; ч. 1 ст. 202; ч. 1 ст. 207 ч. 1 ст. 212 АПК РФ). Исследователи указывают, что «такое разночтение по принципиальному вопросу о наличии или отсутствии административного судопроизводства в деятельности арбитражных судов представляется некорректным и требует определённости».

ГПК РФ вообще не содержит такого понятия как административное судопроизводство. Подведомственные судам общей юрисдикции дела, возникающие из публичных правоотношений, прямо отнесены к сфере гражданского судопроизводства (п. 3 ч. 1 ст. 22 ГПК). Как было отмечено в связи с этим судьёй Конституционного суда РФ, Г.А. Жилиным такое «терминологическое различие в законодательстве при обозначении процедуры рассмотрения и разрешения однородных, цивилистических (гражданских) по своей сути дел не поддается логическому обоснованию».

Кроме того, распределение норм, регулирующих фактически однородные отношения, по различным кодексам создаёт множество правовых коллизий, начиная с терминологических несоответствий13, заканчивая процессуальными особенностями, в том числе проблемами определения подсудности, когда дела ошибочно относятся к компетенции арбитражного суда или суда общей юрисдикции. А.А. Поповченко (начальник отдела обобщения судебной практики, учёта и статистики ФАС МО) по этому поводу заметил, что «в судах разных систем слушаются дела с одним и тем же субъектным составом», что создаёт трудности при оправлении правосудия.

Различия в процедурах рассмотрения в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах дел об административных правонарушениях касаются порядка возбуждения и рассмотрения указанных дел, обжалования вынесенных по ним судебных актов (постановлений, решений), определения круга участников процесса, применимой терминологии и т.д.

Например, ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях (п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»15). Этот порядок установлен КоАП РФ (разд. IV-V). Кроме того, суды общей юрисдикции не уполномочены возбуждать дела об административных правонарушениях.

Дело об административном правонарушении, предусмотренном соответствующей статьёй КоАП РФ, могут возбудить только уполномоченные на это должностные лица (ч. 2, ч. 3 ст. 28.1, ст. 28.3 КоАП РФ), к которым судьи не относятся. Иными словами судья рассматривает уже возбуждённое дело на основании поступившего в порядке ч. 1 ст. 28.8 КоАП РФ протокола об административном правонарушении.

Напротив, арбитражный суд, в соответствии с АПК РФ возбуждает дело на основании заявления, которое должно соответствовать ч. 1, п. 1, 2 и 10 ч. 2, ч. 3 ст. 125 АПК РФ.

Заявление о привлечении к административной ответственности согласно ст. 203 АПК РФ подается в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства заявителя. В случае, если лицо, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, привлекается за административное правонарушение, совершенное вне места его нахождения или места его жительства, указанное заявление может быть подано в арбитражный суд по месту совершения административного правонарушения (ст. 203 АПК РФ в ред. Федерального закона от 27.07.2010 № 228-ФЗ).

Заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности подается в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства заявителя либо по месту нахождения административного органа, которым принято оспариваемое решение о привлечении к административной ответственности (ч. 1 ст. 208 АПК РФ в ред. Федерального закона от 27.07.2010 № 228-ФЗ). В отличие от АПК РФ, ст. 29.5 КоАП РФ устанавливает, что дело рассматривается по месту жительства лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении только при наличии ходатайства этого лица. По общему правилу дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения (ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ).

В соответствии с ч. 1 ст. 202 АПК РФ дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесённые федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, определённым гл. 14-21 АПК, с, установленными гл. 25 АПК РФ и разд. IV-V КоАП РФ.

Протокол, а также иные документы об административном правонарушении в отличие от ч. 1 ст. 28.8 КоАП РФ, не направляются, а прилагается к заявлению (ч. 2 ст. 204 АПК РФ).

В случаях, когда в главе 25 АПК РФ содержатся конкретные правила, то именно они подлежат применению при рассмотрении арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности, в частности, по результатам рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд принимает решение, а не постановление, как это предусмотрено в статье 29.9 КоАП (п. 18. Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.12.2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»).

Например, в соответствии с ч. 1 ст. 205 ГК РФ (в ред. Федерального закона от 30.04.2010 № 69-ФЗ), дела о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются в судебном заседании судьей единолично в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления в арбитражный суд заявления о привлечении к административной ответственности, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу, если иной срок рассмотрения не установлен федеральным законом об административных правонарушениях.

Однако согласно ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ (в ред. Федерального закона от 30.04.2010 № 69-ФЗ), дело об административном правонарушении рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения судьёй, органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела. Предыдущая редакция ч. 1 ст. 205 АПК РФ содержала аналогичный ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ срок, однако это обстоятельство вызывало правовые коллизии с ч. 1 ст. 121 АПК РФ в связи с невозможностью извещения17 участников арбитражного процесса о времени и месте судебного заседания не позднее чем за пятнадцать дней до его начала.

Существенные проблемы содержит в себе порядок обжалования. Например, гл. 30 КоАП РФ не достаточно чётко регулирует порядок пересмотра не вступивших в законную силу постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Федеральным законом от 03.12.2008 № 240-ФЗ18 часть проблем, касающихся вопросов пересмотра в порядке надзора постановлений по делам об административных правонарушениях и решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов была решена. Однако нормы КоАП РФ, которые регулируют порядок обжалования не вступивших в законную силу актов (постановлений, решений, определений) остались прежними. Изменение, внесённое Федеральным законом от 17.07.2009 № 160-ФЗ19, которым ст. 30.9 КоАП РФ была дополнена ч. 5, устранило противоречие между нормами АПК РФ и КоАП РФ в перечне субъектов, которые имеют право на обжалование не вступившего в законную силу судебного решения, принятого по жалобе на постановление должностного лица (ч. 3 ст. 189, ч. ч. 2-4 ст. 210 АПК РФ), но в целом коллизии правового регулирования остались.

Имеются также процессуальные различия, которые определяют момент вступления в силу постановлений и (или) решений по делам об административных правонарушениях в случае их обжалования. Верховный суд РФ в своём Письме от 20.08.2003 № 1536-7/общ. «Разъяснения о порядке вступления в силу постановлений и (или) решений по делам об административных правонарушениях в случае их обжалования»20 разъяснил, что из содержания ст. 31.1 КоАП РФ, которая устанавливает порядок вступления указанных постановлений и решений в законную силу, а также ст. 30.1 и 30.9 КоАП РФ, которые регулируют порядок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях и решений, вынесенных по жалобам на эти постановления, вытекает, что порядок вступления в законную силу постановлений и (или) решений по делам об административных правонарушениях зависит от того, кем рассматривалось дело.

Например, если дело рассматривалось несудебным органом (должностным лицом), то его постановление может быть обжаловано в районный суд (п.п. 2, 3 п. 1 ст. 30.1 КоАП РФ), а решение судьи районного суда, принятое по жалобе, - в вышестоящий суд, т.е. в областной или другой соответствующий ему суд (п.п. 1 и 2 ст. 30.9 КоАП РФ). Подача и рассмотрение жалоб осуществляются согласно п. 3 ст. 30.9 КоАП РФ в порядке, установленном статьями 30.2-30.8 КоАП РФ. Возможности обжалования решения судьи областного или другого соответствующего ему суда в таком же порядке КоАП РФ не предусматривает, следовательно, оно вступает в законную силу немедленно после вынесения (п. 3 статьи 31.1 КоАП РФ).

Если же дело рассматривалось мировым судьей или судьей районного суда, то его постановление может быть обжаловано в порядке, установленном ст. 30.2-30.8 КоАП РФ, только в вышестоящий суд - в районный, либо в областной или другой соответствующий ему суд (п. 1 ст. 30.1 КоАП РФ). Возможности обжалования в таком же порядке решения судьи вышестоящего суда ст. 30.9 КоАП РФ не предусматривает, следовательно, оно вступает в законную силу немедленно после вынесения (п. 3 ст. 31.1 КоАП РФ).

Что касается решения о привлечении к административной ответственности, вынесенного арбитражным судом, то в соответствии с ч. 4 ст. 206 АПК оно вступает в законную силу по истечении 10 дней после его принятия, в случае, если не подана апелляционная жалоба. Таким образом, только некоторые рассмотренные процессуальные проблемы дают основания утверждать, что в настоящее время наличествует неравная степень обеспеченности доступа к правосудию. Порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях в арбитражных судах и судах общей юрисдикции сегодня требует законодательной унификации.

Заключение