Право в сфере образовательной деятельности

В последние десятилетия XX в. высшая школа большинства стран Западной Европы столкнулась с острыми финансовыми проблемами. Такая ситуация была во многом связана с тем, что в условиях увеличения численности студентов (с середины 50-х до середины 90-х гг. почти во всех западноевропейских странах она выросла более чем в 10 раз) происходило замедление темпов роста государственной поддержки вузов. Соотношение государственных расходов на высшее образование в расчете на одного студента и ВНП в расчете на душу населения в 70-90-е гг. в большинстве европейских стран снижалось. При этом государство продолжало играть ведущую роль в финансировании высшего образования. Так, в Германии, Австрии и Италии доля государственного финансирования в расходах на высшее образование составляла в середине 90-х гг. около 90%, в Великобритании, Португалии и Финляндии - примерно 80%, в Дании, Швеции и Ирландии - 70% (в США этот показатель был заметно ниже - 50%)¹.

В 80-90-е гг. во многих странах Западной Европы государство взяло курс на то, чтобы переложить больше расходов по финансированию высшего образования на студентов и их семьи, выпускников вузов. Бесплатное высшее образование критиковалось как не обеспечивающее ни эффективности, ни равенства образовательных возможностей. До 1980 г. обучение в высшей школе западноевропейских стран, за редким исключением, было практически бесплатным. Кроме того, студенты в ряде стран получали стипендии. В 80-90-е гг. в финансировании высшего образования произошли изменения, и в конце 90-х гг. бесплатным обучение в вузах осталось в Германии, Австрии, Дании, Финляндии, Греции, Норвегии, Швеции; во Франции плата за обучение в вузах весьма невелика, в Бельгии, Испании, Ирландии, Италии, Нидерландах и Швейцарии она высока. Государство стремилось обеспечить более широкое участие частных фирм в финансировании высшего образования, содействовать развитию рыночных отношений в этой сфере. Утверждалось, что рынок должен обеспечить поступление дополнительных средств для финансирования системы высшего образования, рост ее эффективности и даже большее равенство образовательных возможностей.

Некоторые западные экономисты подчеркивают, что фискальные аргументы в пользу государственного финансирования высшего образования заключаются в следующем. Если исходить из того, что получение высшего образования обеспечивает рост заработной платы и что существует прогрессивное налогообложение, то выпускники будут платить более высокие налоги. Если такие будущие налоговые поступления в бюджет окажутся выше, чем текущие государственные расходы на высшее образование, то в этом случае государственное финансирование высшего образования представляется оправданным.

Все эти аргументы в пользу государственного финансирования высшего образования не являются достаточными для обоснования необходимости исключительного государственного финансирования высшей школы. Большинство западных экспертов считает наилучшим путем решения экономических проблем высшего образования смешанное финансирование его развития. Однако и здесь есть свои проблемы. Так, весьма трудно определить, каким должно быть соотношение государственного и частного финансирования, прежде всего из-за сложности количественной оценки внешних и индивидуальных выгод от инвестиций в высшее образование.

Реформы систем финансирования высшего образования в странах Западной Европы в 80-90-е гг. были нацелены на активизацию рыночных тенденций. Усиление влияния рынка предполагало, во-первых, диверсификацию источников финансирования высшей школы, рост доходов вузов, получаемых за предоставляемые ими услуги, разработку программ поиска финансовых ресурсов и заключения контрактов с частными компаниями; а во-вторых, проведение политики, направленной на увеличение вклада студентов и нанимателей выпускников вузов в финансирование высшего образования.

В последние годы возросла финансовая самостоятельность учреждений высшего образования западноевропейских стран. Это привело к расширению круга источников финансирования их деятельности; произошло увеличение доли платы за обучение и доходов от контрактов с бизнесом и государственными структурами. Тем не менее в большинстве этих стран государственные блоковые субсидии продолжают оставаться наиболее важным источником доходов вузов.

В нескольких странах Западной Европы были введены системы финансирования вузов на конкурсной основе - сначала в финансировании научных исследований, а потом в отдельных случаях и финансировании преподавательской деятельности.

В 80-е гг. были разработаны специальные системы оценки преподавательской и научно-исследовательской деятельности вузов. От такой оценки в определенной мере зависит финансирование вузов (например, от качества преподавания и научно-исследовательской деятельности зависят возможности получения дополнительного финансирования и т.д.), их престиж и популярность.

Растет значение государственного финансирования, поступающего вузам через потребителей услуг образования, т.е. студентов, в соответствии с их выбором; параллельно уменьшается роль блоковых субсидий. Возникают новые механизмы финансирования, "следующего" за студентами в соответствии с их выбором учебного заведения. Главная цель таких механизмов - расширение возможностей выбора.

Другое крупное изменение, происходящее в системе финансирования высшего образования, связано с включением в нее образовательных кредитов. Предоставление таких кредитов означает перекладывание части расходов по финансированию высшего образования на потребителей, поскольку их введение обычно сопровождается сокращением государственного финансирования (в виде стипендий студентам или через субсидирование оплаты обучения).

Рыночные механизмы, содействуя конкуренции, могут повышать эффективность высшего образования лишь при определенных условиях (наличии конкурентной среды, адекватной информации о вузах и т.д.).

Введение образовательных кредитов в финансирование высшего образования означает увеличение риска для их получателей. Во-первых, возникает риск того, что, хотя студенты могут и не завершить обучение или не завершить его в срок, им все равно придется возвращать кредит. Во-вторых, начиная учебу, студенты еще не знают, какое влияние она окажет на их будущие доходы. Студенты из семей с низкими доходами могут не захотеть "влезать в долги", поэтому для них доступность высшего образования уменьшается. Однако определенные схемы предоставления кредитов, предусматривающие возврат задолженности по ним с учетом будущих доходов, приводят к снижению доступности высшего образования.

Сегодня наиболее привлекательный и интересный, с точки зрения возможного заимствования, пример для России дает Франция, где около двух третей выпускников школ поступают в высшие учебные заведения, причем большая часть - в университеты и университетские институты. Университетское образование приобрело массовый характер и перестало быть элитарным. Количество обучающихся в университетах по сравнению с 1955 г. возросло почти в 10 раз.

Диверсификация и дифференциация предоставляемых образовательных услуг, растущая неспособность центральных органов управления адекватно реагировать на происходящие перемены и управлять ими потребовали новых подходов к системе государственного управления в сфере высшего образования.

С конца 80-х гг. наблюдается отказ от принципов централизованного планирования, на которых строились отношения между государством и университетами в последние 30 лет, и переход к системе контрактных отношений.

Система контрактных отношений стала внедряться во Франции в рамках реформы государственного управления, в целях придания управлению адресности и большей эффективности. Первые контракты между университетами и Министерством образования были подписаны в 1991 г. и базировались на стратегических планах развития университетов, в которых каждое учебное заведение формулировало свою стратегию развития, включая оценку учебных программ и необходимых для их реализации ресурсов, технического оснащения, новых кадров или переподготовки старых. Переговоры по поводу заключения контрактов позволяли также определить содержание новых университетских курсов, пройдя которые выпускники получают дипломы, признаваемые государством. Контракты также дают университетам право вкладывать получаемые по ним средства в решения педагогических проблем, совершенствование учебного процесса, внедрение новых систем подготовки, совершенствование старых учебных курсов и организацию новых, включая набор новых студентов и строительство зданий в течение срока действия контракта (4 года).

Доля средств, выделяемых в соответствии с контрактом, в финансировании деятельности университетов составляет примерно 7%. Правда, правительство поставило цель увеличить эту долю до 10%. По мнению специалистов, в условиях высокой степени регулирования даже такие объемы контрактного финансирования деятельности университетов позволяют обеспечивать дифференциацию подходов к решению задач отдельных учебных заведений. В ходе заключения первых контрактов правительство включило в подписываемые с университетами контракты вопросы оплаты труда преподавателей, предоставив право университетам самим распределять выделяемые на преподавательские нужды средства в течение четырех лет. Однако впоследствии, ввиду существенных ограничений бюджетного финансирования, вопрос о контрактации преподавателей был снят с повестки дня.

В последние годы университетские контракты начинают охватывать и сферу научных исследований, проводимых в рамках учебных заведений. В 1996 г. к обсуждению таких контрактов был привлечен Национальный центр научных исследований, что позволило включить в общую схему контрактного финансирования внешние ресурсы, выделяемые на развитие научных исследований университетским лабораториям помимо Министерства образования.

Оценивая значение контрактных отношений в сфере высшего образования, французские эксперты Р. Берривэн и К. Мюсселэн отмечают: "Контрактная практика вписывается в логику политических, а не экономических и рыночных перемен, и ни в коем случае не может отождествляться с отказом центра от своих ведущих позиций. Хотя теперь в отличие от традиционной практики определения единых правил для всех и обеспечения их выполнения всеми в соответствии с едиными критериями, обновленная централизация происходит параллельно с большей дифференциацией"².

Поставив университет в центр политики в области высшего образования и ослабив дисциплинарное воздействие, Министерство образования не столько осуществило глубинные преобразования системы управления, сколько изменило "правила игры", избрав контракт в качестве нового средства воздействия. И в новой системе отношений Министерство сохраняет за собой позиции лидера в определении общих направлений и приоритетов в развитии высшего образования. Контракты позволяют лишь перераспределять дополнительные средства, выделяемые государством на развитие университетов, исходя из стратегических интересов развития национального высшего образования в целом.

7. Права и обязанности обучающихся

Права и обязанности студентов и других обучающихся в высшем учебном заведении определяются законодательством Российской Федерации, уставом высшего учебного заведения и иными предусмотренными уставом локальными актами.

Студенты высших учебных заведений имеют право:

получать знания, соответствующие современному уровню развития науки, техники и культуры, определять по согласованию с соответствующими учебными подразделениями высшего учебного заведения набор дисциплин обучения;

посещать все виды учебных занятий в данном, а по согласованию между руководителями - и в других высших учебных заведениях;

участвовать в обсуждении и решении важнейших вопросов деятельности высшего учебного заведения, в том числе через общественные организации и органы управления вуза;

бесплатно пользоваться (в государственных высших учебных заведениях) библиотеками, информационным фондом, услугами учебных, научных, лечебных и других подразделений вуза в порядке, определяемом его уставом, принимать участие во всех видах научно-исследовательских работ, конференциях, симпозиумах, представлять к публикации свои работы, в том числе в изданиях высших учебных заведений;

обжаловать приказы и распоряжения администрации вуза в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Студенты очной формы обучения имеют право в свободное от учебы время работать на предприятиях, в учреждениях и организациях любых организационно-правовых форм.

Студенты обязаны выполнять требования устава вуза и соблюдать правила внутреннего распорядка.

Высшее учебное заведение обязано информировать студентов о положении в сфере занятости, содействовать им в заключении договоров (контрактов) с предприятиями, учреждениями и организациями о трудоустройстве.

Правовое положение слушателей в части образовательных услуг соответствует статусу студента вуза соответствующей формы обучения.

Студент имеет право выбора специализации. Порядок ее выбора определен письмом Министерства образования Российской Федерации от 15 марта 1999 г. № 4 "О специализациях по специальности высшего профессионального образования".

Студент имеет право получить дополнительную квалификацию "преподаватель". Государственные требования к минимуму содержания и уровню профессиональной подготовки выпускника для получения квалификации "преподаватель" (третий уровень высшего профессионального образования) утверждены Госкомвузом Российской Федерации 20 февраля 1995 г.

В целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной помощи, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования, предоставляя стипендии, льготное или бесплатное питание, проезд на транспорте и иные виды льгот и материальной помощи. Гражданам, проявившим выдающиеся способности, предоставляются специальные государственные стипендии в повышенных размерах, финансируется их обучение за рубежом.

8. Международная академическая мобильность

Международная академическая мобильность - это процесс международного обмена "носителями" знаний. Несмотря на бурное развитие средств связи, основным способом "доставки" знаний через границы является перемещение учащихся и учителей. Поэтому мировое сообщество интенсивно ищет пути сближения подходов различных стран к организации систем образования и процессов обучения своих граждан, и, соответственно, к взаимному признанию образовательных документов.

Одним из основных этапов сближения является изучение образовательных систем различных стран, выявление их особенностей, затем объединение их в региональные гиперсистемы, и определение параметров взаимного признания образовательных документов.

В первой половине 90-х гг. общая численность студентов и других категорий учащихся, которые проходили курс обучения или повышения квалификации за границей, составляла во всем мире около 1,22 млн. человек. К концу тысячелетия эта цифра значительно возросла. Изучение динамики контингентов иностранных учащихся, академических, социальных и других проблем позволяет говорить о гораздо большем разнообразии академической мобильности и появлении новых аспектов во всех ее составляющих.

Примерно двое из каждых 100 обучающихся в высшей школе в мире - это иностранные студенты. Высшая школа развитых стран принимает около 1,1 млн иностранных студентов, развивающихся - немногим более 100 тыс. (данные относятся к лицам, проводящим в высшем учебном заведении за границей не менее одного академического года).

Хотя в общем контингенте иностранных учащихся в количественном отношении традиционно преобладают граждане развивающихся стран - 64,3%, в последние годы быстрыми темпами растет мобильность студентов из развитых стран как в рамках региона Европы, так и за его пределами, прежде всего в США. Сопоставление данных за 1980 и 1990гг. по 62 странам, в которых сосредоточено более 97% мирового контингента иностранных студентов, позволяет говорить о некотором сокращении общей доли студентов из развивающихся стран (65,5% и 64,3% соответственно) при одновременном ее увеличении из развитых государств (25,6% и 28,4%). При этом темпы роста численности иностранных студентов из развитых стран опережают аналогичные показатели по развивающимся странам.

Самый большой контингент иностранных студентов в развитых странах традиционно принимает высшая школа США: 438,6 тыс. чел. (первая половина 90-х гг.) или более 30% общей численности студентов-иностранцев в мире. Второй по численности контингент находится во Франции - около 137 тыс. чел., далее следует Германия - немногим более 107 тыс., Великобритании - около 80 тыс., Канада - 37,3 тыс., Бельгия - 33,3 тыс., Япония - 23,8 тыс. чел. В США, ФРГ и Великобритании на первом месте по численности контингент студентов из Азии, во Франции - из Африки.

Осознавая достаточно серьезное отставание Европейских стран от США в вопросах международной академической мобильности, Европейский Союз в 2002 г. принял решение о выделении 200 млн евро на ближайшие четыре года для финансирования обучения иностранных студентов в вузах государств-членов в 2002 г.

Отличительной чертой академической мобильности 90-х гг. является сравнительно быстрый рост в вузах США численности студентов из Европы, которая увеличивается в среднем на 2,5-3% ежегодно. Среди европейских студентов значительную часть составляют выходцы из государств Восточной Европы и бывшего Советского Союза.

Среди стран, имеющих за границей значительные контингенты своих студентов, лидирует Китай (93 тыс. чел.), за ним следует Япония (39 тыс.). Контингенты, насчитывающие более 30 тыс. студентов, имеют Германия, Греция, Индия, Иран, Малайзия, Марокко, Южная Корея.

Со времени распада СССР прежде единое образовательное пространство приобрело весьма многомерный характер: образовательные системы новых государств обзавелись собственной законодательной и нормативно-правовой базой, порой существенно изменили содержание учебных курсов и учебников, внесли радикальные коррективны в языковую политику и т.д. В результате многие из них успели настолько обособиться, что возникли трудности с академической мобильностью абитуриентов и студентов, эквивалентностью документов об образовании и пр.

Между тем проблема международного признания и эквивалентности документов об образовании и документов о присвоении ученых степеней и званий занимает особое место. Работа по ее решению началась в 1960 г. В 1960 - 1995 гг. практически была завершена работа по международно-правовому определению этой проблемы.

Под эгидой ЮНЕСКО разработаны и приняты: Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (14 декабря 1960 г.); Международные конвенции о признании учебных курсов, документов о высшем образовании и ученых степеней в государствах Латинской Америки, в арабских и европейских государствах бассейна Средиземного моря (17 декабря 1976 г.), в арабских государствах (21 декабря 1979 г.), в государствах Африки (5 декабря 1981 г.), в государствах Азии и Тихого Океана (16 декабря 1983 г.), Конвенция о техническом и профессиональном образовании (10 ноября 1989 г.).

До 1992 г. в деятельности ЮНЕСКО ключевым вопросом являлась разработка Всемирной Конвенции о признании учебных курсов, документов о высшем образовании и ученых степенях, которая завершилась принятием Рекомендации с аналогичным названием в ноябре 1992 г. В апреле 1997 г. на конференции в Лиссабоне по инициативе ЮНЕСКО и Совета Европы была принята Конвенция "О признании квалификаций в области высшего образования в Европейском регионе".

Важный вклад в решение проблемы признания документов об образовании и ученых степеней вносит Совет Европы. В 1950-1995 гг. Совет Европы принял ряд документов, в частности: Европейскую конвенцию об эквивалентности дипломов, дающих право на поступление в университеты (1950 г.), Протокол к Европейской конвенции об эквивалентности дипломов на поступление в университеты (1964 г.), Европейскую конвенцию об эквивалентности периодов обучения в университетах (1956 г.), Европейскую конвенцию об академическом признании свидетельств о высшем образовании (1959 г.), Европейское соглашение о сохранении оплаты стипендии студентам, обучающимся за границей (1969 г.), Европейскую конвенцию об общей эквивалентности периодов обучения (1990 г.). Совет Европы принял решение, которое рекомендует выдавать документы о высшем образовании на государственном языке (без перевода его на языки других государств).

В середине 90-х гг., когда во многих государствах планеты стала четко проявляться потребность и необходимость в коренном пересмотре роли и места высшего образования в обществе, содержания и методов работы, налаживания новых форм международного сотрудничества, возникла идея проведения Всемирной конференции по высшему образованию.

По инициативе ЮНЕСКО состоялись подготовительные региональные конференции на высоком уровне: стран СНГ - в Москве (на базе Российского университета дружбы народов), европейских - в Палермо под названием "Реформировать высшее образование в Европе - программа для XXI века", латиноамериканских - в Гаване "Политика и стратегия преобразований в Латинской Америке и странах Карибского бассейна", африканских - в Дакаре "Высшее образование в Африке в XXI веке", арабских - в Бейруте "Региональные проблемы высшего образования в XXI веке", стран Азиатско-Тихоокеанского региона - в Токио "Национальные стратегии и региональное сотрудничество в области высшего образования в XXI веке", ряд совещаний экспертов в различных регионах земного шара. Были проведены конференции наиболее авторитетных в области высшего образования международных неправительственных организаций. На этих встречах были определены политические приоритеты и стратегические направления развития высшего образования для каждого региона, разработаны совместные подробные рекомендации как в адрес правительств, так и ЮНЕСКО. Кроме этого, к Парижской всемирной конференции по инициативе Секретариата ЮНЕСКО было подготовлено не менее ста научных докладов, обзоров и исследований, охватывающих всю проблематику высшего образования, его перспектив.

Наконец, в октябре 1998 г. указанная конференция состоялась. В ее работе приняли участие делегации из 182 стран, 115 из которых возглавлялись министрами. Были рассмотрены принципы политики в области высшей школы, вклада высшего образования в дело мира и социального развития, гражданского общества, доступа к высшему образованию, связи с миром труда, диверсификации высшего образования, оценки качества образования, подготовки и исследований, инноваций, академических свобод и автономии, взаимного признания дипломов и ученых степеней, применения новейших информационных технологий в образовании, государственных и частных инвестиций, академической мобильности, международного сотрудничества и многие другие. Значительное внимание было уделено программе УНИТВИН/Международные кафедры ЮНЕСКО.

Основная задача состояла в том, чтобы при сохранении национальных особенностей повсюду руководствоваться общими принципами и критериями, положив их в основу своей политики на государственном уровне (воспитание молодого поколения в духе мира и взаимопонимания, повышение роли морали и этики, недопущение дискриминации в доступе к высшему образованию, содействие академической мобильности и т.д.). Эти принципы изложены в принятой на Конференции Всемирной декларации о высшем образовании для XXI века: подходы и практические меры. Конкретным развитием и продолжением Декларации является второй документ - "Рамки приоритетных действий, аправленных на реформу и развитие высшего образования".

В Декларации, прежде всего, подчеркивается, что "следует принять меры по расширению доступа к образованию, не допускать никакой дискриминации "по признаку расы, пола, языка, религии, возраста или из-за каких-либо экономических или социальных различий, или физических недостатков". Здесь же содержится положение о том, чтобы "рассматривать и использовать высшее образование в качестве "катализатора" всей системы образования", укреплять связь с наукой, обеспечивать развитие вузов как центров непрерывного образования, применять Рекомендацию ЮНЕСКО о статусе преподавательских кадров вузов, содействовать мобильности профессорско-преподавательского персонала.

"Каждому высшему учебному заведению, - говорится в документе, - следует пределить стоящие перед ним задачи с учетом нынешних и будущих потребностей общества", отражать концепцию академической свободы, уделять особое внимание "основам общечеловеческой этики, применимой к каждой профессии и ко всем видам человеческой деятельности", "устанавливать свои отношения с миром труда на новой основе, в том числе с помощью эффективных партнерских связей со всеми социальными силами", обеспечивать повышение квалификации преподавательского персонала, поощрять и развивать научные исследования, в максимально возможной степени обеспечивать широкое применение новейших информационных технологий. Особое внимание Декларация рекомендует уделять всестороннему развитию международного сотрудничества, которое "следует рассматривать в качестве неотъемлемой составной части задач, стоящих перед учреждениями и системами высшего образования", более активно "способствовать международной академической мобильности", взаимному признанию документов об окончании учебных заведений. ЮНЕСКО рекомендовано развивать программу УНИТВИН/Международные кафедры ЮНЕСКО, принимать меры по смягчению негативных последствий "утечки умов", расширять работу по обмену информацией и документацией, разработать международно-правовой акт, "посвященный академической свободе, независимости и социальной ответственности", и главное, - обеспечить претворение в жизнь Всемирной декларации и "Рамок приоритетных действий, направленных на реформу и развитие высшего образования", приоритетных мер совместно с другими партнерами, в том числе с международными неправительственными организациями.

Генеральный директор ЮНЕСКО Федерико Майор на международном форуме "За культуру мира и диалог между цивилизациями в третьем тысячелетии", прошедшем в Москве в мае 1999 г., заявил, что "в центре интерактивного треугольника "мир - развитие - демократия" находится образование. Образование для всех на протяжении всей жизни".

Стратегия создания единого образовательного пространства требует совместного решения таких задач, как:

описание и приравнивание в единой классификационной таблице всех уровней и ступеней образования, установленных каждым государством, на базе которых должно быть произведено взаимное признание учебных курсов, дипломов и степеней (принцип единого содержания образования);

все граждане государств, расположенных на территории единого образовательного пространства, должны получить свободный и обеспеченный законом доступ в образовательные учреждения других государств (принцип единых прав и единых возможностей);

законодательное обеспечение права субъекта любого образовательного учреждения на переход для продолжения обучения в любое подобное учреждение на территории единого образовательного пространства (принцип единых правил);

на территории формируемого единого образовательного пространства действует единая система информации об организации учебного процесса и содержания знаний, устанавливаемая по согласованной структуре (принцип единого банка академических требований);

введение в едином образовательном пространстве стандарта качества с единой методологией его определения и системой контроля, т.е. лицензирование, аккредитация образовательных учреждений всех уровней своими национальными службами и независимыми экспертами (принцип обеспечения качества образования).

Разумеется, такие задачи нужно решать с учетом заключенных международных соглашений о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании, ученых степеней, а также рекомендательных законодательных актов Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ, конвенций ЮНЕСКО, Совета Европы и др.