Статус государственных и муниципальных служащих

В части правового обеспечения реформирования государственной службы предусматривается внесение изменений и в законодательство о муниципальной службе. В этой связи чрезвычайно важен вопрос о единстве природы и особенностях правового обеспечения государственной службы и муниципальной службы. При этом имеются в виду государственная гражданская служба и муниципальная служба, которая также является разновидностью гражданской публичной службы. Рассмотрение природы и особенностей правового обеспечения государственной и муниципальной службы предполагает выявление общего и особенного в правовом статусе государственных гражданских и муниципальных служащих.

Вопрос о единстве природы и особенностях правового обеспечения статуса гражданских и муниципальных служащих изначально детерминирует происхождение и содержание публичной гражданской службы, разновидностями которой выступают государственная гражданская и муниципальная службы. Следует особо подчеркнуть то, что единство природы муниципальной службы рассматривается в соотношении не со всей государственной службой, а лишь только с одним ее видом - гражданской службой. Совершенно очевидно, что нет единства военной и муниципальной службы, как нет единства между природой и правовым обеспечением муниципальной службы и публичной службой всех ее видов. Подобный взгляд распространим и на единство публично-правовой природы статуса государственных гражданских и муниципальных служащих. Именно поэтому, как уже было сказано в § 1.1, в рамках данной дипломной работы под государственной службой подразумевается только один ее вид - гражданская служба.

Действующее российское законодательство вполне определенно устанавливает организационно-правовые формы, в которых фактически осуществляются государственная гражданская и муниципальная службы, и соответственно ограничивает круг лиц, которые обладают статусом государственных гражданских и муниципальных служащих. Организационно-правовой формой осуществления государственной гражданской службы являются органы государственной власти Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, - лица, имеющие статус федеральных гражданских служащих, либо органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с конституциями (уставами) и региональными законами, - лица, получающие статус гражданских служащих соответствующего субъекта Российской Федерации. Казанцев Н. М. Публично-правовое регулирование государственной службы. - М., 1999. - С.69

Организационно-правовой формой муниципальной службы являются органы местного самоуправления или муниципальные органы - лица со статусом муниципальных служащих. Отсюда выводится общий сущностный признак, объединяющий правовое положение государственных гражданских и муниципальных служащих. Им выступает форма публичной власти, содержательно обрамляющая социально-правовое единство властных полномочий соответствующих органов публичной власти.

Отличия появляются не только из территориального масштаба, но и из самой сферы властно-управленческой деятельности, обеспечиваемой институтами государственной либо муниципальной службы, из функциональной специфики, особенностей компетенции и полномочий государственных органов либо органов местного самоуправления. Отличия во многом обусловливаются также и тем, какая правовая доктрина господствует при создании законодательной базы и осуществлении нормотворчества в данной сфере общественных отношений. Следовательно, далее резонно обобщить конституционные основы статуса государственных гражданских и муниципальных служащих.

По Конституции РФ органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а значит, и муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы Российской Федерации. Именно здесь заключена суть одного из важнейших доктринальных положений, определяющих конституционные основы осуществления местного самоуправления и принципы его правового обеспечения в современной России, которые сформулированы с учетом Европейской хартии местного самоуправления. Европейская хартия местного самоуправления. Принята в Страсбурге 15 октября 1985 г. Ратифицирована ФЗ от 11 апреля 1998 г. // Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). 1998. N 15. Ст. 1695;

По этой причине законодательство о государственной и муниципальной службах становится раздельным. Вместе с тем государственная и муниципальная службы базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление. Главным образом это связано с тем, что предмет и характер труда служащих обоих видов - и государственных, и муниципальных, объект и методы воздействия в процессе служебной деятельности, основы прав и обязанностей, необходимость регламентации процедур прохождения службы, важность соблюдения правоограничений и компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот во многом совпадают.

Из основополагающих для всей российской правовой системы норм Конституции РФ проистекают особенности установления правового статуса государственных служащих. Они состоят в том, что осуществляемые федеральными госслужащими полномочия - федеральные, т.е. определенные ст. 71 и частично ст. 72 Конституции РФ для федеральных органов государственной власти, а для госслужащих субъектов Российской Федерации полномочия, осуществляемые государственными органами субъектов Российской Федерации в пределах совместного ведения с Российской Федерацией и в пределах предоставленной компетенции на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Соотношение полномочий госслужащих федеральных и субъектных органов государственной власти определяется и регулируется общим правилом, установленным в статье 76 Конституции: законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. Это требование относится, как следует из смысла данного положения Конституции, к любому правовому предписанию, в том числе и к актам, принимаемым государственными служащими, которые являются должностными лицами либо представителями власти. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление. - М., 2001. С. 253

Особенности статуса муниципальных служащих также заключаются в осуществляемых ими полномочиях, в соответствии с которыми обеспечивается решение вопросов местного значения. Вместе с тем муниципальные служащие могут наделяться и некоторыми государственными полномочиями, которые проистекают из содержания ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, а также базируются на правовой основе взаимоотношений местного самоуправления с государственной властью, закрепленной Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года и другими федеральными законами. Игнатов В. Г. Государственная служба субъектов Российской Федерации. - Ростов н/Д, 2000. С. 55.

Осуществление муниципальными служащими отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с федеральным законом, либо законом субъекта Российской Федерации, является важным фактором взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, подчеркивающим общность юридической природы публично-правовой составляющей в структуре статуса государственных и муниципальных служащих.

Все без исключения государственные и муниципальные служащие пользуются правами и обязанностями граждан Российской Федерации, установленными в главе 2 Конституции РФ. Эти положения, составляющие основы правового статуса личности в Российской Федерации, в полной мере включаются в статус государственных гражданских и муниципальных служащих. Они не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном самой Конституцией (ст. 64). Заметим, однако, что гражданские права и свободы государственных гражданских и муниципальных служащих ограничиваются законом, когда это диктуется нормальным функционированием системы государственного и муниципального управления. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Уч. пособие. - М., 2010. С. 34. Правовой статус государственных гражданских и муниципальных служащих основывается на конституционных положениях и регулируется нормами прежде всего административного права и дополняется нормами трудового права. Хотя, в правовой литературе нет, однако, единого мнения, нормами какой отрасли права должен регулироваться правовой статус и, в частности гарантии государственного (муниципального) служащего. Сторонники административного регулирования в указанной сфере приводят следующие аргументы:

1) государственный, (муниципальный) служащий как субъект административного права является носителем определенных прав и обязанностей, которые реализуются через административно-правовые отношения. Специфика указанных прав и обязанностей, состоящая в том, что государственный (муниципальный) служащий в процессе служебной деятельности реализует часть компетенции государственного (муниципального) органа и в связи с этим обладает правом принимать в одностороннем порядке от имени государства управленческие решения, обязательные для исполнения лицами, не находящимися в их служебном (линейном) подчинении, обуславливает также наличие таких ограничений для государственного (муниципального) служащего, как запрет заниматься предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью, принимать участие в забастовке и т.д. Установление государством для государственного (муниципального) служащего таких серьезных ограничений, с одной стороны, отличает его от других работников как частных, так и государственных предприятий, учреждений, организаций, а с другой стороны, порождает необходимость закрепления в законодательстве специальных гарантий, которые, компенсируя определенную ущемленность прав государственных (муниципальных) служащих, обеспечивают эффективное выполнение ими своих должностных прав и обязанностей. Таким образом, гарантии являются необходимым средством реализации административно-правовых отношений и поэтому должны быть урегулированы нормами административного права;

2) закрепляя для работников право на заработную плату, медицинское обслуживание и другие гарантии, государство стремится обеспечить минимальный уровень социальной защищенности каждого работника, то есть заботится о реализации частного интереса. Аналогичные гарантии, установленные для государственных (муниципальных) служащих, являются средством административно-правового воздействия на поведение государственного (муниципального) служащего, которое призвано обеспечить эффективное выполнение им функций государства. То есть в данном случае государство преследует скорее публичный интерес. В связи с этим гарантии государственного служащего должны регламентироваться нормами публичного (административного), а не частного (трудового) права;

3) одна из основных особенностей статуса государственного (муниципального) служащего состоит в том, что все, что связано с деятельностью государственных (муниципальных) служащих, должно быть детально регламентировано правовыми нормами. Правовая регламентация деятельности объективно необходима, поскольку ему предоставлено право участвовать в разработке, принятии и реализации решений, затрагивающих интересы множества различных социальных групп. В трудовом законодательстве содержится лишь минимальный стандарт правил, а условия труда и гарантии определяются в каждом конкретном случае трудовым договором, то есть соглашением сторон. Смагина И. А. Гарантии как элемент административно-правового статуса государственного и муниципального служащего: Автореф. дис. канд. юр. наук / Поволжская академия госслужбы - Саратов, 2007

Однако, несмотря на вышеизложенное, нельзя полностью отрицать возможности применения норм трудового права к регулированию «внутренних» отношений на государственной (муниципальной) службе, поскольку государственная (муниципальная) служба - это, безусловно, один из видов трудовой деятельности, хотя и в значительной мере специфический и, следовательно, процедура реализации отдельных гарантий государственного (муниципального) служащего (ежегодный оплачиваемый отпуск, организация профсоюзов, условия работы и др.) может в значительной мере регламентироваться трудовым законодательством, но лишь в той части, в которой оно не противоречит специальному законодательству о государственной (муниципальной) службе.

Ю. Н. Старилов предлагает критерий для разграничения - «в перспективе одним из важнейших отличительных признаков норм государственной службы от норм трудового права должно стать подразделение права на публичное и частное» Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. - Воронеж, 2001. С. 21..

Таблица 1

Отличия государственной службы от труда «вообще»

Особый статус государственной службы вытекает из различия между административным и частным правом, также утверждает Ги де Брэбан Брэбан Г. Французское административное право. - М., 1988. С. 26.. Точнее было бы сказать, что особый статус государственной службы вытекает из различия публичного и частного права. Государственная служба, хотя и может пониматься в определенном смысле как процесс труда, выполнение своих властных полномочий, принципиальные отличия от понятия труда вообще имеет. Отличий немало, в частности, по следующим критериям (табл. 1).

Публичное право применяется к отношениям государственного служащего, частное право - к отношениям иного наемного работника, трудящегося. Государственные гражданские служащие выступают представителями интересов публичной власти государства и общества, выполняя функции государственного управления. Муниципальные же служащие представляют интересы муниципальной власти, осуществляя управленческие функции органов местного самоуправления. Общность публично-правовой природы данных видов социально-полезной деятельности проявляется в том, что государственная и муниципальная службы призваны обеспечивать функционирование государственного аппарата и аппарата органов местного самоуправления, а также обеспечивать реализацию юридически властных полномочий государственных и муниципальных должностных лиц. Кроме того, однородный состав нормативных элементов правового статуса государственных и муниципальных служащих объясняется сущностью возложенных на них функций, которые связаны с осуществлением определенного вида управления: государственного и муниципального.

Общность правового статуса государственных гражданских и муниципальных служащих определяется и общностью принципов, на которых основаны данные виды службы. Единство принципов, установленных законодательством о государственной и муниципальной службах, со всей очевидностью подчеркивает социально-генетическую связь юридических установлений, относящихся к правовому обеспечению статуса служащих обоих видов. Сравнение ст. 5 ФЗ "Об основах ГС РФ" и ст. 5 ФЗ "Об основах МС в РФ" не оставляет никаких сомнений в том, что они в равной мере исходят из верховенства Конституции РФ, приоритета прав и свобод человека и гражданина, признания общественно-политической важности и почетности профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих, стабильности их кадрового корпуса, а также профессионализма, компетентности и ответственности. Захаров Н.Л. Социальные регуляторы деятельности российского госслужащего. - М., 2007. С. 59.

Специфическим содержанием функционирования муниципальной службы, а значит, и специфической сферой реализации статуса муниципальных служащих являются цели и задачи местного самоуправления, интересы муниципальных образований. Отсюда выстраивается организация и система правового обеспечения муниципальной службы, природа которой проистекает из демократических основ данной системы социального управления, являющейся важнейшим уровнем власти народа, одной из форм ее осуществления. При этом муниципальные служащие наделяются специальным административно-правовым статусом с учетом децентрализованности, самостоятельности органов местного самоуправления, их институциональной автономности по отношению к органам государственной власти, а также ответственности перед населением муниципального образования его органов и должностных лиц, признания высшей ценностью прав и свобод человека и гражданина, обязанности их соблюдения, защиты интересов населения. Мамонтова В. Ф. Формирование профессионального потенциала муниципальных служащих в России: Автореф. дис. канд. соц. наук / Уральская академия госслужбы. - Тюмень, 2010.

Новизна общественных отношений по организации и функционированию государственной и муниципальной службы, что должно учитываться в процессе правового статуса служащих обоих видов, определяется рядом факторов. Под воздействием объективных экономических и политических причин правовое регулирование статуса государственных и муниципальных служащих усложняется, уточняется, совершенствуется. Настоящему этапу реформирования публичной службы и в этих рамках правовому обеспечению статуса гражданских и муниципальных служащих присущ целый ряд признаков. Среди тех из них, которые позволяют охарактеризовать правовое положение государственных гражданских и муниципальных служащих современного периода, отметим следующие.

Во-первых, отделение правовых отношений по государственной гражданской службе от правоотношений по муниципальной службе.

Во-вторых, источники законодательного и подзаконного регулирования службы и соответственно статуса служащих неоднородны, так как подразделяются в зависимости от органа, принявшего нормативный акт (федеральный, субъекта Федерации, муниципальный), а также по приоритету отраслевой принадлежности (специальное законодательство, представленное административно-правовыми нормами о государственной и муниципальной службе; субсидиарное законодательство - нормы трудового законодательства).

В-третьих, закрепление в законодательстве исчерпывающего перечня общеслужебных обязанностей и прав, ограничений и мер ответственности служащих.

В-четвертых, непризнание государственных гражданских и муниципальных служащих наемными работниками по обычному найму.

В-пятых, наделение гражданских и муниципальных служащих особым административно-правовым статусом.

В-шестых, правовое регулирование служебно-трудовых отношений ведется по принципу субсидиарности трудового права к доминирующему административному праву на основании его специализации (сила специального закона).

В-седьмых, единство (в смысле содержательной идентичности или сходства и близости) общеслужебных принципов организации и функционирования обоих видов службы, единство (в том же смысле) принципов прохождения службы гражданскими и муниципальными служащими.

В-восьмых, идентичность структурных элементов правового статуса гражданских и муниципальных служащих по своему составу и содержанию. Кроме того, близость социально-правовых характеристик государственных гражданских и муниципальных служащих, отражающих особенности обоих видов службы в масштабе общества.

В-девятых, управленческая профессионализация служебной деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих на основе пожизненного найма при наличии специализированного профессионального образования и соответствия установленным законом квалификационным требованиям.

Подводя итог анализу публично-правового статуса государственных и муниципальных служащих, уместно привести здесь мнение профессора Ю.А. Розенбаума, который как на серьезный недостаток правового регулирования указывает на отсутствие какой-либо связи между государственной и муниципальной службой. По его мнению, "это изолирует последнюю от влияния государственной службы вообще, от использования ее опыта, единых принципов организации и деятельности, является препятствием для ротации кадров, для служебной карьеры муниципальных служащих и т.д.". Розенбаум Ю.А. Государственная служба как фактор укрепления целостности Российского федеративного государства // Государство и право. - 1999. - N 4. С. 55. Воплощение в законодательстве единых принципов правового регулирования в данном случае обеспечило бы преемственность государственной политики не только на разных этапах реформы данных видов публичной службы, но и на всем протяжении беспрерывного процесса совершенствования их правового обеспечения. Особенно это важно для обеспечения условий реализации правового статуса государственных гражданских и муниципальных служащих.

Таким образом, развитие законодательства и совершенствование всей нормативно-правовой базы государственной и муниципальной службы позволяет укрепить правовой статус служащих, упорядочить прохождение ими службы, обеспечить надлежащую полноту правового регулирования отношений, возникающих при реализации нормативно установленных правомочий как вовне, так и внутри сферы их применения. Служебное право должно стать регулятором государственно-служебных отношений не только в сфере деятельности государственных органов, внутригосударственной администрации, но и в области функционирования органов местного самоуправления. Со временем при четком разграничении публичного и частного права, законодательном оформлении публичной службы, создании служебного права нормы трудового права перестанут играть существенную роль или вообще исчезнут из общего регулирования государственной, муниципальной службы.

В следующей главе государственные и муниципальные служащие будут рассмотрены как особая профессиональная группа, причем не только в описании объективных характеристик, таких как половозрастная структура, образование, материальное положение и стаж работы на государственной и муниципальной службе, но и ряда социально-психологических характеристик. Это даст возможность составить наиболее полное представление о том, кто же они такие государственные и муниципальные служащие.

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ СЛУЖАЩИЕ

2.1 Государственные и муниципальные служащие как особая профессиональная группа

Нынешнее функционирование и развитие всей системы государственного управления настоятельно требуют сегодня формирования такой кадровой политики, которая сможет создать эффективно работающий корпус профессиональных чиновников - аппарат высокопрофессиональных государственных, муниципальных служащих. То есть, огромная роль, которую играют государственные, муниципальные служащие в жизнедеятельности нашего государства, актуализирует необходимость всестороннего систематизированного научного изучения данного социально-профессионального слоя, его места в социальной структуре общества, условий и факторов, детерминирующих эффективность его деятельности.

Так что же представляют собой государственные и муниципальные служащие как особая профессиональная группа? Для ответа на этот вопрос будет осуществлен анализ результатов нескольких социологических исследований и опросов, проведенных среди государственных и муниципальных служащих в 1997 - 2006 г.г.

Данные о демографическом составе государственных и муниципальных чиновников вызывают интерес, поскольку общество хочет, как можно больше знать о тех, кто нанят на деньги налогоплательщиков для выполнения сложнейших задач государственного управления и распоряжения бюджетными ресурсами. Демографический портрет государственной, муниципальной службы показывает также ее человеческий потенциал и то, как реализуется зафиксированное в законодательстве равное право доступа к государственной, муниципальной службе. О демографическом составе государственных и муниципальных служащих можно судить на основании таблицы (см. приложение 2). Структура государственных, муниципальных служащих отличается сильно выраженной гендерной асимметрией: женщины здесь явно преобладают. Однако они сконцентрированы на нижних ступенях административной лестницы, тогда как высшие должности заняты преимущественно мужчинами. Среди государственных служащих федерального уровня мужчины составляют 44%, среди муниципальных - лишь 20%. Например, на федеральном уровне 89% высших должностей заняты мужчинами, а 86% младших - женщинами. На уровне субъектов Федерации преимущество мужчин на высших должностях также велико - их 72%, тогда как 88% на младших должностях - это женщины. Молодые специалисты на Российской государственной и муниципальной службе. Научный доклад. Исследование Института социологии РАН под руководством В.С.Магуна и Р.Брима М., 2007.[Электронный ресурс] - Режим доступа: http://2001.isras.ru/Publications/Magun/YoungFunc/Young_Funcs_Title.htm

В последние годы стало привычным, что многие федеральные министры - весьма молодые люди. Сорокалетний министр - если это и не стало нормой, то, во всяком случае, перестало казаться чем-то невозможным. Встречаются высокие государственные чиновники и в возрасте около 30 лет. Доля молодежи заметно выше в тех министерствах или департаментах, которые были созданы в 90-е годы для выполнения новых функций в регулировании экономики (управление имуществом, антимонопольная политика, банкротства, вопросы инвестиций, и т.п.). В этих случаях возможности использования «старого» персонала были ограничены и широко привлекалась молодежь, только закончившая высшие учебные заведения.

Однако исполнительная власть в целом пока не может похвастаться своей молодостью. Скорее наоборот: чем выше должность, тем старше ее обладатель. При этом значительная часть государственных и муниципальных служащих находится в пенсионном возрасте. Среди госслужащих на федеральном уровне каждому десятому - 60 лет и более. Для высших, главных и ведущих должностей эта доля еще выше и достигает 15%. Даже на младших должностях везде есть лица пенсионного возраста, хотя их относительно мало. Всего же в исполнительной власти на федеральном уровне пенсионеры составляют 9%, в федеральных органах на региональном уровне - 2,3%, в органах субъектов федерации - 5%. Большая часть пенсионеров - это женщины, поскольку они выходят на пенсию раньше.

Молодежь (до 30 лет включительно) в основном концентрируется на младших и старших должностях. Доля молодежи максимальна в федеральных органах власти на региональном уровне - здесь она достигает 28%. Это можно объяснить тем, что их функциональная специфика и кадровый потенциал в значительной мере формировались в последние годы, и спрос на новых работников не мог замещаться лишь использованием тех, кто уже прежде работал в органах государственного управления. Однако и здесь молодежь концентрируется в самом низу иерархической лестницы, на младших и старших должностях. На федеральном уровне молодежи гораздо меньше (10%) и она также занимает, в основном, младшие должности. Такое распределение служащих, при котором вся молодежь сконцентрирована в нижней части служебной иерархии, означает образование длинной и недостаточно прозрачной очереди на служебное продвижение. Отсутствие ясной и прогнозируемой перспективы делает бессмысленным пребывание в организации, трудовое вознаграждение в которой сильно зависит от должности и стажа, а, следовательно, носит отложенный во времени характер. Однако если нет перспективы карьерного роста, то накопление и трансляция навыков и опыта вряд ли будут иметь место. В этом случае молодой работник будет, наверное, рассматривать государственную службу лишь как станцию временного пребывания для приобретения минимально необходимого социального и человеческого капитала. При первой удобной возможности он ее покинет ради более высокой зарплаты в частном секторе. В системе, построенной по принципу «внутреннего рынка труда», обязательный выход на пенсию в установленном возрасте является необходимым условием сохранения и наращивания человеческого капитала. Капелюшников Р. М. Российский рынок труда: адаптация без реструктуризации. - М., 2001. С. 8. Не случайно, организация государственной службы во многих странах предполагает ранний выход на пенсию. Он стимулируется высокой пенсией и возможностью перехода на высокооплачиваемую работу в частном секторе. Когда этого не происходит, наступает «старение» персонала организации, сопровождаемое «закупоркой» всей системы внутреннего продвижения кадров. Капелюшников Р. М. Российский рынок труда: адаптация без реструктуризации. - М., 2001. С. 9. Вследствие этого претендующая на продвижение молодежь покидает государственную службу, что вызывает большие финансовые и социальные потери. Происходит своего рода негативный отбор, когда здесь остаются лишь те, кто не видит себе места в конкурентном секторе экономики. Общий возраст государственных и муниципальных служащих по данным исследования составляет 44 года.

Эта цифра практически совпадает с результатами исследования, проведенного в период с апреля по июнь 2007 года в 5 министерствах и 4 субъектах Российской Федерации Государственным университетом «Высшая школа экономики» (ГУ - ВШЭ). Средний возраст гражданского служащего в выборке равен 41 году, средний общий стаж работы - 20 лет и средний стаж на государственной службе - 11 лет. Подобная характеристика подтверждает размышления о старении корпуса гражданских служащих и слабом притоке молодых сил. Значительный стаж работы заставляет предполагать, что образование было получено еще в условиях нерыночной экономики. Государственный университет - Высшая школа экономики : Реформа госслужбы в России: исследование государственных и муниципальных служащих - Электрон. дан. М., 2009. - [Электронный ресурс] - Режим доступа : http://www.politanaliz.ru/articles_570.html

С точки зрения возраста и стажа наихудшая ситуация сложилась в федеральных органах исполнительной власти, где значения всех трех показателей превышают соответствующее среднее (таблица 2). Все остальные органы находятся в более благоприятном положении - у органов исполнительной власти субъектов Федерации значение одного параметра (средний стаж работы на государственной службе) меньше среднего, а у органов местного самоуправления и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти все три параметра меньше среднего.

Таблица 2.

Средний возраст и стаж работы в органах государственной и муниципальной службы. Государственный университет - Высшая школа экономики : Реформа госслужбы в России: исследование государственных и муниципальных служащих - Электрон. дан. М., 2009. - [Электронный ресурс] - Режим доступа : http://www.politanaliz.ru/articles_570.html

Рис. 1 Региональное распределение среднего возраста и стажа работы

Региональный срез (рис. 1) позволяет заметить, что в регионах значения всех рассматриваемых параметров ниже среднего по выборке. Наиболее молодой состав государственных и муниципальных служащих имеет Саратовская область, где средний возраст составил 39 лет, средний общий стаж работы - 18 лет и средний стаж на государственной службе - 9 лет. Данные рисунка 1 показывают, что большинство гражданских служащих имело опыт работы в других сферах деятельности. Государственный университет - Высшая школа экономики : Реформа госслужбы в России: исследование государственных и муниципальных служащих - Электрон. дан. М., 2009. - [Электронный ресурс] - Режим доступа : http://www.politanaliz.ru/articles 570.html

Следующая важная черта гражданского, муниципального служащего - его образование. Согласно результатам, того же исследования, проведенного ГУ-ВШЭ распределение ответов 1100 опрошенных государственных и муниципальных служащих представляется следующим: 4% респондентов имеют среднее или среднее специальное образование, 3% - незаконченное высшее образование, 85% имеют высшее образование (из них 12% - два высших), 2% учатся в аспирантуре и 6% имеют научную степень. Там же. В целом уровень образования государственных и муниципальных служащих кажется достаточно высоким. Однако, если мы учтем требования, накладываемые статьей 6 Федерального Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», ситуация выглядит не столь радужно. Согласно этому Закону, все государственные служащие, занимающие должности выше младших, должны иметь высшее образование, для младших должностей допустимо среднее специальное образование. Соответствующий закон для муниципальных служащих не содержит прямых указаний на уровень образования. С учетом введенных ограничений мы получаем, что 3% государственных служащих занимают свой пост, не удовлетворяя критерию образования.

Кроме того, по характеру полученного ими базового образования, государственные и муниципальные служащие распределены следующим образом (в порядке убывания): естественно-техническое - 34,2%; экономическое -19%; педагогическое -12,5%; сельскохозяйственное - 9,4%; юридическое - 9%; гуманитарное - 8,4%; медицинское - 3,4%; военное - 2,1%; иное - 2%. Данное распределение соответствует распределению основных видов базового образования по степени массовости. Только 10% респондентов ответили на вопрос «Имеете ли вы образование по вашей специальности?» утвердительно. Таким образом, девять из десяти государственных, муниципальных служащих потенциально нуждаются в дополнительном образовании. С другой стороны, отсутствие у государственных и муниципальных служащих специального образования свидетельствует о том, что получение такого образования не является необходимым для трудоустройства в органах государственной или муниципальной власти.

Немаловажным показателям является материальное положение государственных и муниципальных служащих. Средний душевой доход в семьях опрошенных оценивается примерно в 6100 рублей в месяц, что заметно меньше среднедушевого дохода в России (6974 руб. в июне 2010 г. Социально-экономическое положение России январь - июнь 2010 год. - М., Госкомстат РФ, 2010. С. 5). На региональном фоне доходы государственных и муниципальных служащих выглядят весьма по-разному (таблица 3).

Таблица 3

Среднедушевой доход в семьях государственных и муниципальных служащих в сравнении со средними доходами в регионе (руб.) Государственный университет - Высшая школа экономики: Реформа госслужбы в России: исследование государственных и муниципальных служащих - Электрон. дан. М., 2009. - . Электронный ресурс] - Режим доступа : http://www.politanaliz.ru/articles_570.html

Вместе с тем анализ распределения доходов респондентов показал, что, по крайней мере, среди них существенно меньше, чем в России в целом, семей с совсем низкими доходами. Рисунок 2 представляет самооценку государственных служащих в выборке по критерию благосостояния. Как можно заметить, почти половина опрошенных государственных и муниципальных служащих находится в неблагоприятной ситуации, почти каждый пятый из них - в очень тяжелой (не хватает денег на еду и на одежду). В то же время практически такой же вес (41%) имеют служащие, которых можно назвать средней группой (с точки зрения их доходов в выборке).

Рис. 2 Благосостояние государственных служащих

Наиболее высока оценка семейного благосостояния у представителей федеральных министерств - 18% способны купить новый автомобиль, 41% может купить основную бытовую технику, 23% не может ее купить, 13% имеют трудности при покупке одежды и 5% не имеют достаточно средств на еду. В федеральных министерствах заметно преобладание над средним значением в группах с высокими доходами и менее значительна доля групп с низкими доходами. На других уровнях власти доля лиц с невысокими доходами выше средней; в неблагоприятной ситуации уже находятся по 50% представителей органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, 48% респондентов из территориальных органов Министерства по налогам и сборам РФ и Федерального Казначейства. Государственный университет - Высшая школа экономики : Реформа госслужбы в России: исследование государственных и муниципальных служащих - Электрон. дан. М., 2009. - [Электронный ресурс] - Режим доступа : http://www.politanaliz.ru/articles_570.html Из последних исследований в области оценки благосостояния государственных служащих стоит отметить исследование группы компаний КОМКОН. Согласно его результатам 5% опрошенных могут позволить себе новую квартиру или дом, 10% - могут позволить себе новый автомобиль, 49% - могут позволить себе основную бытовую технику, 18% - хватает только на еду и на одежду, 16% - хватает денег на еду, но не на одежду и 2% - не всегда достаточно денег даже на еду. Стоит отметить, что за год, разделяющий эти два исследования возросло число служащих, способных купить квартиру с 2-х % до 5-ти %. Это свидетельствует об улучшении материального положения части чиновников, но с большой долей вероятности, можно предположить, что этой группой чиновников являются служащие, занимающие высшие и главные должности в служебной иерархии.

Также нельзя не отметить некоторое несоответствие уровня доходов, возможности приобретения квартиры (учитывая уровень цен на жилье, сложившийся сейчас в России). Безусловно, при оценке уровня своих доходов респонденты не принимают в расчет «неформальные и периодические поступления, которые, к сожалению, имеют место быть в нынешней России» Михайлов С. М. Не всякая должность государственная // Российская газета. - 2010. 11 марта. С. 3., а также выгоды, приносимые служебным положением и полезными связями.

Для дальнейшей оценки государственных и муниципальных служащих, как особой профессиональной группу, будут проанализированы данные исследования, проведенного в Челябинской области, результаты которого опубликованы в журнале «Чиновник». Имидж государственных и муниципальных служащих // ЧиновникЪ - 2010. - № 2. С. 7-9. Основной упор делался на профессиональные, деловые, личностные и психологические характеристики.

Предлагаемый в таблице 4 перечень позволяет представить себе, в какой мере государственные и муниципальные служащие владеют различными профессиональными навыками. В нем основные профессиональные навыки проранжированы по основному показателю «владею навыками вполне». Два других показателя («не вполне владею, «не владею») не учитывались и приводятся как иллюстративный материал.

Таблица 4.

Владение профессиональными навыками.

Обращает на себя внимание невысокий процент (23,1 %) служащих полностью владеющих теорией государственной и муниципальной службы.

На вопрос о деловых качествах, необходимых для государственных (муниципальных) служащих, при возможности выбора нескольких вариантов ответа, получены следующие данные. Из всех основных деловых качеств, которыми должен обладать государственный (муниципальный) служащий, наиболее значимыми являются профессионализм и умение общаться с людьми. На них указали 77,4% и 47,4% соответственно. Далее следуют исполнительность, дисциплинированность (34,2%), организационный талант (33,4%), аккуратность, точность в работе (26,8%), высокий интеллект, эрудиция, а также естественность и чувство долга (по 25,4%). Менее важными качествами, по мнению респондентов, являются высокий уровень личной культуры, воспитанность, вежливость (20,4%) и объективность, непредвзятость (15,4%). Среди желательных психологических характеристик идеального государственного (муниципального) служащего доминируют честность, общительность и уравновешенность (61,6%; 51,8%; 46,0% соответственно). На терпимость указали 29,2% опрошенных, на приветливость - 25,4%, на отзывчивость и скромность - 22,8% и 20,2% соответственно. Заключают список личное обаяние (14,6%) и чувство юмора (13,6%).

Среди личностных качеств, желательных у государственных (муниципальных) служащих, лидируют активность, предприимчивость (49,8%) и порядочность (46,4%). На необходимость настойчивости, упорства, указали 39,8% опрошенных, 37,6% - неравнодушия, а 37,2% - дипломатичности. Считают необходимым качеством обязательность, надежность 27,6%. Наименее нужными качествами оказались справедливость и демократичность (по 21%), а также серьезность, вдумчивость (10%).

Формированию своего имиджа 52% работников государственных (муниципальных) органов власти уделяют внимание по мере необходимости, 30,5% уделяют достаточное внимание, и лишь 4,6% практически не уделяют внимания формированию своего имиджа. Формированию имиджа служащего в той структуре, где они работают 52,4% ответили, что, уделяют внимание по мере необходимости, 26,4% считают, что этому уделяется достаточно внимания, а по мнению 14,6% опрошенных, формированию имиджа в их структуре практически не уделяется внимания.

Но наиболее значимой характеристикой в контексте выделения государственных и муниципальных служащих как особой профессиональной группы является вопрос, существует ли социально-групповое (корпоративное) самосознание в среде государственных и муниципальных служащих, т.е. ощущают ли они себя как некоторую группу, отделенную от всех остальных или нет. Исчерпывающая информация по этой теме содержится в результатах исследования, проведенного Государственным университетом «Высшая школа экономики». Государственный университет - Высшая школа экономики: Реформа госслужбы в России: исследование государственных и муниципальных служащих - Электрон. дан. М., 2009. - [Электронный ресурс] - Режим доступа : http://www.politanaliz.ru/articles_570.html В рамках этого исследования был построен индекс корпоративного самосознания, на базе которого было выделено три группы государственных служащих: «с выраженным корпоративным самосознанием» «без выраженного корпоративного самосознания» и «неопределившиеся».

Группа «с выраженным корпоративным самосознанием» состоит из государственных и муниципальных служащих, воспринимающих себя и своих коллег как отдельную группу, специфика и условия работы которой существенно отличаются от остальных видов деятельности. По результатам исследования, к группе «с выраженным корпоративным самосознанием» относятся 57% государственных служащих, к группе «без выраженного корпоративного самосознания» -17%, а к «неопределившимся» - 26% (рис.3).

Рис. 3 Распределение степени выраженности корпоративного самосознания

В дальнейшем при анализе для каких государственных служащих характерно корпоративное самосознание, а для каких - нет, приводятся следующие данные. Уровень корпоративного самосознания не зависит от того, в каком органе власти работает государственный служащий. Но вот в органах местного самоуправления корпоративное самосознание развито меньше чем у государственных служащих (41% опрошенных).

По результатам проведенного исследования корпоративное самосознание зависит от пола и возраста респондента. Корпоративное самосознание ярче выражено у женщин (64% всех женщин), в отличие от мужчин, среди которых корпоративное самосознание присуще ровно половине опрошенных мужчин. Корпоративное самосознание также усиливается по мере увеличения возраста гражданского служащего: среди респондентов моложе 30 лет лишь 19% демонстрируют корпоративное самосознание; среди тех, кому больше 40 лет, - 51%, старше 50 лет - 66%.

Корпоративное самосознание зависит также от стажа работы на государственной, муниципальной службе. По мере увеличения стажа работы на государственной службе увеличивается доля тех служащих, которым присуще корпоративное самосознание.

Рассмотрим более подробно те позиции, на основании которых, были сделаны выводы о существовании корпоративного самосознания у государственных и муниципальных служащих. Большая часть гражданских служащих воспринимает государственную службу как замкнутое сообщество, в котором людям «со стороны» сложно освоиться и работать: 66% респондентов считают, что специалисты из коммерческого сектора, придя на государственную службу, не способны быстро освоить специфику работы; 56% опрошенных утверждают, что руководящие должности на государственной службе не смогут занимать люди, пришедшие со стороны. Многие служащие признались, что им проще сотрудничать с другими государственными служащими, чем с представителями коммерческого сектора, что свидетельствует о некоторых различиях в менталитете между двумя группами и определенной замкнутости гражданских служащих в своем сообществе. И, наконец, часть респондентов считают, что государственных, муниципальных служащих нужно готовить отдельно от тех, кто собирается работать в коммерческом секторе, это также свидетельствует в пользу наличия корпоративного духа у государственных и муниципальных служащих.

Среди вопросов о корпоративном самосознании был также вопрос о том, смогут ли сами государственные служащие быстро освоить работу соответствующего профиля вне государственной службы. Большинство респондентов (93%) считают себя способными быстро освоить работу вне государственной службы. Однако 83% государственных и муниципальных служащих с выраженным корпоративным самосознанием скорее не согласились бы перейти на работу в коммерческий сектор. Среди тех, у кого корпоративное самосознание не выражено, процент респондентов, которые не перешли бы на работу в коммерческий сектор, равен 28%.

Бульшая часть государственных и муниципальных служащих, вне зависимости от того, присуще им или нет корпоративное самосознание, или же они относятся к «неопределившимся», «начиная жизнь с начала», вновь пошли бы работать на государственную службу.

Подводя итог характеристике государственных и муниципальных служащих как особой профессиональной группе можно сделать следующие выводы.

Демографический портрет государственных, муниципальных служащих отличается сильно выраженной гендерной асимметрией: женщины здесь явно преобладают. При этом сконцентрированы они на нижних ступенях административной лестницы, тогда как высшие должности заняты преимущественно мужчинами. Молодежь независимо от пола сконцентрирована на низших ступенях служебной иерархии. Государственным и муниципальным служащим присущ ряд профессиональных, деловых, личностных и психологических характеристик, свойственных, только для этой профессиональной группы.

Уровень образования государственных и муниципальных служащих является высоким, но в большинстве случаев несоответствующим деятельности, которой они в настоящий момент занимаются. Это говорит о том, что получение специального образования не является необходимым для трудоустройства в органах государственной или муниципальной власти, а формирование профессиональных особенностей и навыков происходит в процессе адаптации и приобретения опыта работы в этих органах.

Значительная часть государственных и муниципальных служащих воспринимают себя и своих коллег как обособленную группу, специфика и условия работы которой существенно отличаются от остальных видов деятельности. Причем, корпоративное самосознание растет по мере увеличения возраста и стажа работы на государственной, муниципальной службе. Муниципальные служащие в меньшей степени, чем государственные, причисляют себя к особой группе.

2.2 Исследование профессиональных качеств государственных и муниципальных служащих

Государственная и муниципальная служба на территории г. Азова регламентируется Конституцией РФ, Федеральными Законами, а законами Ростовской области от 26 декабря 1995 года № 9-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области» и от 29 декабря 1997 года № 55-ЗС «О муниципальной службе», Уставом г. Азова и нормативно-правовыми актами администрации регламентируется только муниципальная служба.

В рамках дипломной работы было проведено социологическое исследование с целью выявления основных проблем и закономерностей в государственной и муниципальной службе на территории г. Азова, а также с целью подтверждения или опровержения выдвинутой гипотезы о том, что государственные и муниципальные служащие представляют собой особую профессиональную группу. Исследование состояло из двух этапов, включивших опрос потенциальных и настоящих государственных и муниципальных служащих

На первом этапе исследования, с целью выявить, каким образом собираются организовывать свою карьеру будущие государственные служащие и определить общие тенденции успешного развития карьеры, было проведено анкетирование студентов ФРГСУ в г.Азове, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление», т. е. предположительно будущих государственных и муниципальных служащих. Бланк анкеты приведен в приложении 3.

Анкетирование дало следующие результаты.

Рассматривая вопрос «Хотите ли Вы поступить на государственную, муниципальную службу и почему?» только 4 человека видят себя в качестве государственного или муниципального служащего из числа опрошенных (50 человек) и еще 27 человек ответили, что хотели бы поступить на государственную (муниципальную) службу, если бы не следующие причины:

- система государственной (муниципальной) службы коррумпирована (23 человека);

- недостаточная заработная плата (единогласно);

- страх быстрого увольнения (16 человек ).

Относительно должности, желаемой при поступлении на государственную службу, большинство ответили очень расплывчато (ответы были примерно следующего содержания: - «где-нибудь в отделе кадров», «работа с персоналом», «заниматься финансовым планированием», «работать с документами» и т.д.). Четко названные должности не упоминаются.