Государственная служба рассматривается исключительно как стартовая площадка для дальнейшего роста.

Предполагая свой карьерный план на ближайшие 5 лет, пять человек после окончания ФРГСУ, хотят получить второе образование или закончить аспирантуру, далее четкого плана развития карьеры нет, но есть вера в то, что найдут хорошую работу. Девять человек уже знают, что по окончании ФРГСУ будут работать менеджерами в различных структурах коммерческих компаний. И только четыре человека, как уже было сказано, связывают свою судьбу с государственной или муниципальной службой. Отвечая на вопрос «Считаете ли Вы, что получаемое Вами образование позволит Вам получить особый профессиональный статус?», утвердительно ответили только 10 % учащихся. Подавляющее большинство (76 %) рассматривают свое нынешнее обучение, в первую очередь, в контексте необходимости иметь высшее образование, не придавая существенного значения получаемой специальности.

Лишь незначительное количество опрошенных высказало готовность начать свою карьеру в органах государственной службы с самых низших должностей. При этом 14% студентов сомневаются в достаточности получаемого образования для замещения высокой должности.

В процессе обсуждения студенты так же сказали, что их не устраивает непрестижность работы на низших должностях.

Проанализировав данные опроса студентов ФРГСУ можно сделать следующие выводы:

- будущие специалисты имеют ложные представления о системе государственной службы. Больше половины опрошенных убеждены в невозможности организации своей карьеры в этой области по причине коррумпированности системы государственной службы. Безусловно коррупция существовала и существует, но нельзя обвинять всю систему в полной коррумпированности;

- многие студенты не могут адекватно оценить свои способности на данный момент, считая, что основательной теоретической подготовки хватит для того, что бы начать работу не с низших должностей.

- люди, заинтересованные в должностном продвижении не могут сформулировать название должности, которую они хотели бы занять;

- большинство опрошенных не имеют четкого карьерного плана, только размытые представления о том, что будут делать в самое ближайшее время. И, наконец, отдельно рассмотрим ответы респондентов на главный вопрос анкеты «Считаете ли Вы государственных и муниципальных служащих особой профессиональной группой?». Результаты представлены на рисунке 4.



Рис. 4 Государственные и муниципальные служащие как особая профессиональная группа

Более 60 % студентов ответили утвердительно. Безусловно, такое мнение сформировано в процессе обучения. Однако, сопоставляя этот показатель с ответами на предыдущие вопросы анкеты можно усмотреть некоторое несоответствие. Оно особенно видно в сравнении с данными о получении вместе с образованием особого профессионального статуса? Стоит заметить, что вопрос о профстатусе является контрольным, и специально вносился в анкету с целью проверки получаемых данных. В итоге можно сделать вывод, что указанное несоответствие является следствием того, что большая часть студентов не собирается связывать свою карьеру с работой в органах государственной и муниципальной службы. Вместе с тем, учитывая, что одни и те же люди - студенты, получающие образование по специальности «Государственное и муниципальное управление», с одной стороны, не считают, что вместе с получением образования, становятся обладателями особого статуса, а, с другой стороны, рассматривают государственных и муниципальных служащих как особую профессиональную группу, это позволяют уточнить формулировку, выдвигаемой в данной дипломной работе гипотезы. В соответствии с вышеизложенным, сформулируем гипотезу следующим образом. Предполагается, что государственные и муниципальные служащие представляют собой особую профессиональную группу, причем обретение особого социального статуса и менталитета, а также формирование корпоративного самосознания, происходит с течением времени, в процессе адаптации и работы в органах государственной и муниципальной службы. Заметим, что такая интерпретация гипотезы полностью соответствует выводам, сделанным в предыдущем параграфе, а результаты опроса студентов только подтверждают эти выводы.

Для дальнейшего рассмотрения выдвинутой гипотезы, а также с целью дать характеристику государственным и муниципальным служащим г. Азова, был проведен следующий этап исследования. Его участники по своему статусному положению являются чиновниками разного уровня: это начальники комитетов, отделов, главные и ведущие специалисты, работники налоговой инспекции, отделения федерального казначейства, инспекций труда, гостехнадзора и др. Эта группа (70 человек) и была опрошена методом анкетирования в апреле 2007 года.

В анкетировании приняли участие 62 % женщин и 38 % мужчин. Возраст служащих представлен тремя группами: от 23 до 35 лет - 20 %, от 36 до 45 лет - 45 %, от 46 до 57 лет - 35 %, средний возраст опрашиваемых - 40 лет.

Наиболее представительной явилась группа, работающих в муниципальных органах власти - 60 %, 40 % - это государственные служащие.

Можно сказать, что респонденты - это люди с уже сложившимся опытом управленческой деятельности, большинство из них находятся в зрелом возрасте, когда социальные установки и ценностно-нормативная система уже сформированы. В целом эта группа является носителем определенной субкультуры, ядром которой выступает принадлежность к органам власти и управления. Обработка результатов показала, что 98% служащих проживают в г. Азове, 2% - в Азовском районе. По национальному составу: 94% считают себя русскими, 4% - украинцами, 2% - представители других национальностей.

Уровень образования государственных и муниципальных служащих достаточно высок: 72% окончили вуз, из них 20% - получили второе высшее образование, 12% - имеют незаконченное высшее образование, 16% - среднее специальное образование.

Наибольшую часть среди опрошенных представляют специалисты с высшим экономическим образованием - 30%. Кроме того значительна доля специалистов гуманитарного (26%) и медико-биологического профиля (25%). Невелика доля специалистов с юридическим (10%) и инженерным образованием (9%).

На вопрос о том, что дает человеку высшее образование (нужно было выбрать не более трех вариантов ответа), 56% респондентов отметили хорошую профессию, 32% - диплом, дающий определенный статус, 12% - высокий уровень культуры.

Итак, большинство кадрового состава имеет высшее образование по профилю, не соответствующему деятельности, которой они в настоящий момент занимаются. Это подтверждает и невысокий процент окончивших специальные учебные заведения по подготовке кадров управления (8%). Невелика и доля тех, кто проходил переподготовку или курсы повышения квалификации в Северо-Кавказской Академии Государственной Службы или другом подобном ВУЗе (15%).

В табл. 5 приводятся взгляды респондентов по поводу того, какое образование более всего, на их взгляд, подходит для выполняемой ими работы. Ответы на этот вопрос варьируются по двум направлениям. Во-первых, по степени общности высшего образования (от "специального" через "любое гуманитарное" до "любого"), а во-вторых, по наличию или отсутствию в итоговой квалификации человека высшего образования по специальности "Государственное и муниципальное управление".

Как видно из таблицы 5, более половины респондентов считают наиболее подходящим для своей работы высшее образование по той или иной конкретной специальности (оно названо "специальным"), но одна треть респондентов прямо делает выбор не в пользу специального высшего образования.

Таблица 5

Какой тип образования, на Ваш взгляд, более всего подходит для выполняемой Вами работы?)

Тип подходящего образования	% от числа ответивших
I. Специальное (отдельно или в комбинации)	Всего 54
Специальное высшее образование	28
Специальное высшее образование плюс дополнительное по специальности "Гос/муниципальное управление"	26
II. Общее (отдельно или в комбинации)	Всего 37
Любое хорошее высшее образование	12
Высшее образование по любой из гуманитарных специальностей	4
Практически любое, даже не высшее образование	4
Любое хорошее высшее образование плюс дополнительное по специальности "Гос/муниципальное управление"	17
III. По специальности "Гос/муниципальное управление"	9

Образование по специальности "Государственное муниципальное управление" является, конечно, более специальным, чем просто любое высшее или любое гуманитарное, но все же достаточно общим, ибо в нем обычно не предусмотрена специализация по отношению к каждому конкретному виду должностей государственной, муниципальной службы. Поэтому указание на необходимость этого образования - в качестве самостоятельного или как дополнения к другим видам высшего образования - говорит о необходимости в квалификации чиновника некоторой специфики, но такой, которая характеризует достаточно широкое множество государственных и муниципальных должностей. Всего о необходимости данного образования говорят более половины (53%) опрошенных, но большинство указывает на его дополнительный характер. Это еще один раз подтверждает верность выдвигаемой в работе гипотезы в уточненной редакции: государственные и муниципальные служащие, представляют собой особую профессиональную группу, причем обретение особого социального статуса и менталитета, а также формирование корпоративного самосознания, происходит с течением времени, в процессе адаптации и работы в органах государственной и муниципальной службы.

Работа в аппарате партийных, комсомольских и профсоюзных органов оказала влияние на дальнейшую служебную карьеру 36% респондентов. В среднем общий трудовой стаж опрошенных составил 20 лет, а стаж управленческой деятельности - 10 лет. За время трудовой деятельности респонденты в среднем сменили 3 места работы и всего 5% опрошенных пришли в систему государственной и муниципальной службы непосредственно после окончания ВУЗов.

Следует отметить также общность условий жизни государственных и муниципальных служащих. Большинство опрошенных обеспечены жильем, из них проживают в приватизированной квартире 48% участников опроса, еще 44% в кооперативной; 6% - живут у родных, знакомых; 2% - снимают жилье.

Имеют в собственности транспортное средство 34%, соответственно 66 % не имеют автомобиля.

Фактор стабильности важен для 61% государственных и муниципальных служащих. Причем стабильность гораздо выше ценится женщинами (практически трое из четверых, отметивших стабильность занятости на государственной, муниципальной службе - женщины). В то же время такой фактор как возраст практически не оказывает воздействия на желание иметь стабильную работу.

Для полноты оценки государственных и муниципальных служащих как особой профессиональной группы необходимо особое место уделить вопросам мотивации деятельности государственных и муниципальных служащих, включая проблемы ценностных ориентиров, престижности службы и карьерного роста, и кроме того, мобильности, а именно - насколько государственные и муниципальные служащие готовы к переходу на работу в коммерческий сектор, есть ли у них желание перемешаться по службе в рамках самой государственной службы или у них вообще нет мотивов к перемещению.

Рис. 5 Цели работы государственных и муниципальных служащих

В основе любого вида профессиональной деятельности, которую выбирает для себя человек, лежит личностная мотивация. Государственная служба как объект профессиональной мотивации имеет особенные отличия, поскольку кроме материальных и социально-статусных стимулов содержит еще и общегражданскую компоненту. То есть, одним из основных отличий, является преобладание у гражданских служащих ориентации на достижение «некорыстных» целей, к которым относятся, среди прочего, цели надличностного характера («служение государству или обществу» и т.п.) Магун В. С. Структура и динамика трудовых ценностей российского населения. - М., 2001. С. 34. Составить примерное представление о наборе мотиваций гражданских служащих позволяет вопрос «Каковы основные цели Вашей работы?» (выбор осуществлялся по нескольким позициям) (рис. 5).

Наиболее распространенной целью работы на государственной службе является «зарабатывание на жизнь» - этот ответ встречался у 42% респондентов. Нематериальные цели встречались у 58% опрошенных (допускалось несколько вариантов ответов)

Среди «корыстных» (но не материальных) целей работы респондентам были предложены следующие варианты - установление полезных контактов и связей (5% респондентов) и наработка опыта и повышение квалификации (отмечено в 37% случаев). Анализ показал, что преследование подобных целей в большей степени характерно для молодежи, которая заинтересована в заложении фундамента своего будущего. Ответ «зарабатываю себе на жизнь» только в 14% случаев принадлежит молодежи, в основном этот ответ был выбран лицами свыше 40 лет. То, что при очевидно более «материалистической» ориентации молодежь реже дает ответ «я зарабатываю себе на жизнь», связано также с тем, что она в большей степени сравнивает свои заработки с заработками (и расходами) своих сверстников в коммерческом секторе, и свои заработки не считают достаточными для жизни. И на начальном этапе своей профессиональной карьеры они рассматривают государственную и муниципальную службу как трамплин, позволяющий приобрести нужные связи, опыт и квалификацию. Фактор наработки полезных связей отметили как значимый 23% молодых специалистов, получение ценного опыта и повышение квалификации был выбран 95% молодежи (тогда как для служащих от 30 до 40 лет эти цифры равны 14% и 86%, и для респондентов старше 40 лет - 9% и 59%). Молодые государственные и муниципальные служащие в меньшей степени думают и о служении гражданам, региону и стране (из 73% респондентов, выбравших надличностные цели, молодежь представляет весьма незначительную часть - всего 14%).

В отличие от молодежи государственные и муниципальные служащие возрастных групп старше 36 лет в основной своей массе выбирают надличностные цели («стабильное развитие города, республики, региона»; «служение государству»; «удовлетворение интересов граждан»). Прослеживается зависимость характера цели работы от должности. Если для руководителя характерны бескорыстные задачи «развития города, республики…», «служение государству» и «удовлетворение интересов граждан», то с понижением должностного уровня увеличивается доля выбора таких элементов работы, как оплата труда и получение ценного опыта. Причем выбор ответа «получить ценный опыт» напрямую связан со стажем работы респондента. Таким образом, мы выявили, что, хотя меньше половины государственных и муниципальных служащих имеет материальную заинтересованность в своей службе, им все же свойственны другие «корыстные» цели. И часто упоминаемое мнение о том, что на государственной службе работают только энтузиасты своего дела и патриоты, для которых материальные блага не важны, не нашло подтверждения. А мнение о незаинтересованности молодежи в продолжительном пребывании на государственной и муниципальной службе подтвердилось.

Несмотря на то, что материальная заинтересованность не играет первостепенной роли для гражданских служащих, они считают, что их оплата труда должна быть повышена. Респонденты заявили достаточно высокие претензии по поводу желаемой оплаты труда по сравнению с коммерческим сектором. Данные опроса показывают, что около половины государственных служащих настаивает на более высокой оплате труда по сравнению с коммерческим сектором, и лишь приблизительно каждый десятый считает, что оплата госслужащего должна быть меньше, чем в коммерческом секторе. Интересно заметить, что женщины больше, чем мужчины склонны считать, что оплата труда на государственной службе должна быть выше, чем в коммерческом секторе.

Более склонны к мобильности и меньше боятся поменять место работы люди, уже достигшие высокого положения, и молодежь, которой пока нечего терять, и она скорее надеется улучшить свое положение в результате каких-либо изменений.

Для каждого третьего гражданского служащего в выборке имеет значение тот факт, что он может рассчитывать на льготный режим пенсионного обеспечения. Конечно, надежда на повышенную пенсию не может быть важным мотивационным стимулом для молодежи, однако нельзя недооценивать ее важность - 9% выбравших этот ответ как преимущество работы и фактор, удерживающий на этой работе, - молодежь, 11% - респонденты от 35 до 45 лет и 80% - свыше 45 лет.

Фактором (помимо реализации надличностных целей и интересов, связанных с повышением квалификации, наработкой связей и т.п.), компенсирующим потери материального плана, является представление о престижности работы государственного и муниципального служащего. Больше 60% респондентов отвечает на вопрос «Считаете ли Вы, что Ваша работа престижна?» положительно. Ответ зависит от возраста: среди молодежи только один респондент из трех считает, что его работа не престижна, у лиц старше 40 лет так считает каждый второй.

Респонденты, считающие, что престиж государственной и муниципальной невысок, пояснили причины: они отметили низкий уровень заработной платы, неэффективность работы госаппарата в условиях перехода к рыночной экономике, отсутствие научно - разработанной программы экономического и социально-культурного развития России, сильный уровень коррумпированности госслужбы.

Эффективность органов государственной и муниципальной службы во многом зависит от того, какие люди отбираются на работу в них, как организуется сам отбор, по каким критериям он осуществляется. Процедуры отбора молодых специалистов на государственную и муниципальную службу в современной России далеки от тех, что присущи идеальному типу рациональной бюрократии, описанному М. Вебером. Магун В. С. На службе Государства Российского: перспективы и ограничения карьеры молодых чиновников. - Электрон. дан. - М., 2007. - Режим доступа: http://www.polit.ru/research/2009/12/10/official.html Идеальная бюрократия, по Веберу, рациональна, высокопрофессиональна и аполитична. Бюрократ не должен быть прислужником вышестоящих и должен работать, руководствуясь интересами дела, независимо от смены власти. Всё это должно обеспечиваться целым рядом факторов и специальных процедур. Среди них: рекрутирование на основе открытых конкурсов и внутреннее продвижение по иерархической лестнице на основании меритократических критериев. Вебер М. Политика как призвание и профессия //Вебер М. Избранные произведения. М., 1990. С. 644-646.

Таблица 6

Как вы устраивались на работу в данную организацию?

Вариант ответа	Кол-во ответивших (%)
Руководитель подразделения или кто-то другой из руководства предложил мне эту работу	35
По личной рекомендации	34
Я обратился(ась) сюда сам(а), но меня уже здесь знали	13
По своей инициативе, без рекомендаций ("с улицы")	13
Через службу занятости	3
По заявке, полученной в ВУЗе	2

В таблице 6 приведены распределения ответов, показывающие, как государственные и муниципальные служащие устраивались на работу.

Сумма тех, кто "пришел по личной рекомендации", "обратился сюда сам, но его уже здесь знали" и кому "кто-то из руководства предложил эту работу" составляет 82%. Это означает, что подавляющее большинство опрошенных опирались при поступлении в организацию на личные, персонифицированные связи. Более обезличенные, более стандартизованные процедуры найма использовались значительно реже: в 13% случаев работник "пришел по своей инициативе и без рекомендаций" и еще в 5% - через службу занятости или по заявке, полученной выпускником в ВУЗе. Таким образов при поступлении на государственную и муниципальную службу в современной России слабо распространены такие инструменты меритократического отбора, как конкурс и экзамен. В обеспечении доступа на службу личные неформальные связи играют более существенную роль, чем обезличенные конкурентные и меритократические процедуры и правила. Этот факт можно рассматривать как еще один аргумент в подтверждение обособленности государственной и муниципальной службы как особой профессиональной деятельности.

Оценивая возможности продвижения на службе, респонденты отвечали на вопрос: «Как Вы считаете, до какого уровня в Вашем органе может продвинуться квалифицированный, добросовестный и честолюбивый сотрудник?».

Больше трети респондентов считают, что есть возможности продвинуться до начальника (заместителя начальника отдела), и только каждый десятый полагает, что существует возможность занять пост руководителя (заместителя руководителя органа государственной либо муниципальной службы). Мужчины более оптимистичны в возможностях продвижения по службе.

Рис. 6 Как часто вакантную должность занимает наиболее достойный из имеющихся кандидатов?

Интересно оценить мнения респондентов о качестве и обоснованности карьерного продвижения на основе существующей практики. Рисунок 6 представляет ответы респондентов на вопрос «Как часто вакантную должность занимает наиболее достойный из имеющихся кандидатов?».

График позволяет заключить, что 54% респондентов считает, что продвижение по службе осуществляется, как правило, основываясь на достоинствах кандидатов. Вместе с тем высокий удельный вес (40%) считающих, что наиболее достойные занимают должности лишь «иногда», показывает неотработанность процедур приема на должность и продвижения, элементы случайности и субъективизма. В то же время в ходе интервью большинство опрошенных (особенно на высоких должностях) отметили, что при повышении оплаты труда качество кандидатов, занимающих вакантные места, возросло бы.

Таким образом, можно заключить, что государственные и муниципальные служащие считают, что государственная служба дает возможности карьерного роста для заинтересованного человека. Однако только 13% респондентов упоминают этот фактор как преимущество своей работы.

И завершающим этапов исследования, в рамках гипотезы дипломной работы, был, как и в анкете студентов, вопрос «Считаете ли Вы государственных и муниципальных служащих особой профессиональной группой?». Ответы распределились следующим образом. Себя осознают в качестве предстателя особой профессиональной группы 53% опрошенных, 22% считают, что существуют только отдельные отличительные черты и 25 % респондентов ответили на вопрос отрицательно. Эти показатели несколько ниже оценок данных студентами, также они незначительно ниже результатов полученных в ходе исследования проведенного ГУ-ВШЭ относительно наличия корпоративного самосознания у государственных и муниципальных служащих. Учитывая тот факт, что в нашем исследовании большая часть служащих была муниципальными, это полностью соответствует выводам полученным ГУ-ВШЭ: в органах местного самоуправления корпоративное самосознание развито меньше чем у государственных служащих.

В целом, по результатам исследования можно констатировать, что государственные и муниципальные служащие города Азова представляют собой особую профессиональную группу. В большинстве своем они имеют основные характеристики, сходные по своим качествам с характеристиками государственных и муниципальных служащих, полученными по данным общероссийских исследований. Это обусловлено особенностью труда, когда конечным продуктом является управленческое решение. Эти люди несут повышенную ответственность перед обществом, в частности перед жителями города Азова за жизнеобеспечение и исполнение законодательства в различных сферах.

Таким образом, гипотеза о том, что государственные и муниципальные служащие представляют собой особую профессиональную группу, подтвердилась. Причем мнение студентов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление» позволило внести уточнение - обретение особого социального статуса и корпоративного самосознания происходит с течением времени, в процессе адаптации и работы в органах государственной и муниципальной службы.

ГЛАВА III. ОЦЕНКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО, МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО.

3.1 Профессионализация государственной, муниципальной службы

Если государственную (муниципальную) службу рассматривать с позиций деятельностного подхода, то ее основная функция - управление. Левченко В. А. Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. - М., 1997. С. 92. По своему характеру оно должно быть профессиональным. Этим и объясняется потребность в государственной и муниципальной службе как профессиональной деятельности.

Нередко понятие «профессиональная деятельность» отождествляется с такими понятиями, как - «на постоянной основе», «на профессиональной основе», «в качестве постоянно работающего органа». В понятии «профессиональная деятельность», прежде всего, отражаются качественные характеристики трудовых функций, которые надлежит выполнять человеку на государственных должностях, уровень развития содержания труда по обеспечению исполнения полномочий государственных или муниципальных органов, требуемое качество этого труда. Это одновременно и констатация степени развития объективированных форм труда (должностей, рабочих мест), степени сложности труда в этой сфере, требующей от человека профессиональных способностей, соответствующего профессионального опыта. Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития и практики. - М., 1998. - С. 140.

Из признания государственной, муниципальной службы профессиональной деятельностью следует, что участие в ней человека возможно только при овладении им соответствующими профессиональными знаниями, умениями, навыками, опытом. А это означает, что приоритетным в государственной кадровой политике могут быть только деятельностные, профессиональные возможности человека, а только лишь затем его иные характеристики.

Признаком обретения государственной (муниципальной) службой профессионального характера можно считать ее особую ответственность, постоянную востребованность высокого качества управленческого труда, необходимость поисков практически во все периоды истории адекватных времени путей и способов обеспечения государственного управления людьми подготовленными и способными решать задачи государства. Государственное право Российской Федерации. / Под ред. О.Е. Кутафина. - М., 1996. С. 70.

Превращение государственной (муниципальной) службы в профессиональную деятельность влечет не только констатацию ее усложнения, но и появление новых профессий и специальностей, формирование слоя профессиональных государственных (муниципальных) служащих, развитие форм их профессиональной солидарности, зарождение профессиональных традиций, профессиональных отношений, профессиональной культуры и т.д. - то есть развитие явления профессионализации государственной (муниципальной) службы.

Это значит, что труд в сфере государственного (муниципального) управления требует от человека соответствующих профессиональных способностей, а от общества - таких социальных институтов, которые бы обеспечивали последовательность включения человека в эту сферу профессиональной деятельности - индивидуальную профессионализацию, управление его профессиональным опытом - системы профессионализации человека.

Поэтому профессионализация государственной (муниципальной) службы - это социальное явление, обусловленное качественными и количественными изменениями в содержании и характере труда в государственном, муниципальном управлении и характеризующееся возникновением профессий и специальностей государственной, муниципальной службы, профессиональной культуры, технологий включения человека в профессиональную деятельность, становления и развития его как профессионала. Это процесс превращения государственной, муниципальной службы как специфического вида управленческой деятельности в разновидность профессионального труда.

Профессия государственного (муниципального) служащего есть род трудовой общественно необходимой деятельности людей, владеющих специальными теоретическими знаниями, навыками и умениями, приобретенными в результате образовательной подготовки, опыта работы в системе государственного (муниципального) управления. Владея специальной образовательной подготовкой, государственный служащий нанят обществом на государственную службу для выполнения управленческих задач, а потому в профессиональном плане он представляет собой социального управленца, т.е. специалиста в области управления, в том числе и в государственной сфере. По букве и духу действующего законодательства государственные (муниципальные) служащие Российской Федерации представляют собой профессиональный слой людей, занятых управленческим трудом в различных областях государственно-властной деятельности. Кочетков А. В. Принципы и источники формирования кадров государственной службы субъектов российской федерации в условиях становления правового государства: Автореф. дис. канд. соц. наук / Российская академия госслужбы при президенте РФ - М., 2000.

Социально-правовой характер профессиональной деятельности государственного (муниципального) служащего раскрывается в его участии в практической реализации политической линии, определяемой избранными народом руководителями, сочетающей индивидуальный, общенародный и государственный интересы. Такой социальный статус делает чиновника обладателем делегированной официальной власти. Объем этой власти может быть большим или меньшим в зависимости от занимаемого им положения, но власть у чиновника есть всегда. Наличие в ее основе, волевого компонента предполагает при этом зависимость от подчиненности во властных отношениях. Власть государственного (муниципального) служащего, принадлежащая ему по праву государственного (муниципального) управления, имеет триединое значение: во-первых, - способность, возможность и право оказывать воздействие на поведение и деятельность людей с помощью различных средств (закона, авторитета, воли, принуждения); во-вторых, - система соответствующих институтов и органов, принимающих властные решения; в-третьих, - лица, облеченные соответствующими властными полномочиями.

Особый характер профессиональной деятельности государственных (муниципальных) служащих обусловливается спецификой выполняемых задач по реализации функций государства, их общественно-полезной масштабностью. Выделение государственно-служебной и муниципально-служебной деятельности как профессии среди других видов социального управления (структурами бизнеса, политическими организациями, профсоюзами и т.д.) позволяет определить присущие ей характеристики:

-лсфера профессиональной деятельности - органы государственной (муниципальной) власти;

- род занятий - государственная (муниципальная) служба;

- предмет труда - информация, которая также и средство воздействия на управляемых (обслуживаемых) наряду с принуждением, побуждением, поощрением и т.д.;

- продукты труда -- управленческие решения и их последствия. Киселев А.Г. Нужны ли профессиональные государственные служащие: взгляд в XXI век. // ЧиновникЪ - 2007. - № 2. С. 17-19.

Работа государственного (муниципального) служащего имеет свои профессиональные особенности:

- участие во властных и управленческих структурах, а значит возможность влияния на принятие и реализацию решений, исходящих от государства;

- знание законодательства и следование нормам права;

- особые требования дисциплины, регламентированность аппаратной работы;

- умение находить оригинальные решения для конкретной ситуации;

-высокий уровень ответственности за принимаемые решения и совершаемые действия;

-публично-правовой характер отношений с гражданами и организациями, с которыми они вступают во взаимодействие в процессе выполнения функций государственного (муниципального) управления.

Государственные (муниципальные) служащие выступают субъектами государственного управления, находясь во взаимосвязи с его объектами - общественными, государственными, муниципальными, частными институтами, организациями, гражданами, иностранцами и лицами без гражданства. Что же касается сферы государственного управления как профессии государственных (муниципальных) служащих, то представления о ней и критерии профессионального отбора выстраиваются в зависимости от идеалов и норм научной рациональности, а также под влиянием общественно-государственных ценностей, доминирующих политических ориентиров и личностных предпочтений. В этом смысле значительная часть требований к профессиональной деятельности государственных (муниципальных) служащих формируется исходя из установок политической культуры, управленческих способностей и нравственно-волевых предпочтений. Современный корпус государственных (муниципальных) служащих должен соответствовать высоким требованиям, которые предъявляются сегодня к их профессионализму и компетентности, знаниям и опыту, личностным моральным, деловым, психологическим и физическим качествам, способности прогрессивно мыслить и умело выполнять стоящие перед ними задачи, достигая служебно-целевой результативности. Лытов Б.В. Государственная служба как социальный институт // Государственная служба: теория и организация: Курс лекций. - Ростов-на-Дону, 1998. С. 60. Критерием оценки любой деятельности, в том числе и профессионально-трудовой деятельности государственных (муниципальных) служащих выступает конечный результат, эффект. К показателям результативности трудовой деятельности государственных (муниципальных) служащих можно отнести:

1) Степень соответствия направления, содержания и результатов деятельности профессионально-квалификационным и организационно-технологически заданным параметрам, закрепленных в должностных инструкциях. Каждая должность создается для реализации определенных целей и функций, которым необходимо точно следовать.

2) Степень законности управляющих решений и действий. Соблюдение правовых и иных установленных норм является элементарной предпосылкой эффективности управления. В законах выражается всеобщая воля, ими защищается всеобщий интерес, чем и определяется их место и роль в управленческой деятельности.

3) Реальность управляющих воздействий. Любые управленческие решения и действия теряют всякий смысл, если они не направлены на управленческие объекты и, в конечном счете, не обеспечат их реального функционирования и развития.

4) Степень соответствия содержания управляющих воздействий потребностям, интересам и целям людей. Важно учитывать не один, а многие параметры человеческой жизнедеятельности в их сложной взаимосвязи между собой.

5) Уровень демократизма управленческой деятельности.

6) Уровень престижности должностных полномочий, выражаемый в мере авторитетности решений и действий.

7) Уровень гласности государственной (муниципальной) службы отражающий достоверность и целесообразность управленческой информации, выдаваемой государственными (муниципальными) служащими. Интересы общества требуют, чтобы при любых условиях, даже самых неблагоприятных для органа или должностного лица в систему управления шла только достоверная, объективная информация, иначе все процессы, где используется такая информация, деформируются.

8) Поскольку управление обладает большими, как позитивными, так и негативными возможностями влияния на формирование определенного менталитета людей, важнейшим критерием эффективности государственной (муниципальной) службы является степень нравственности управляющих воздействий. Атаманчук Г.В., Казанцев Н.М. Базовые аспекты концепции государственной службы Российской Федерации // Ежегодник Российской академии государственной службы при Президенте РФ. 1995. - М., 1996. - С. 59-78.

Что касается непосредственно самой процедуры оценки профессионально-трудовой деятельности государственных (муниципальных) служащих, то для ее проведения необходима базовая модель, на основе который можно было бы определить квалификационный уровень конкретного государственного (муниципального) служащего. Построению такой модели будет посвящен следующий параграф дипломной работы.

Итак, управленческий труд в сфере государственной (муниципальной) службы, становится профессиональным по причине, с одной стороны качественных изменений трудовых функций в государственной (муниципальной) службе, обусловленных общественными потребностями, условиями, в которых он осуществляется, применяемыми средствами труда, объектом труда, а с другой стороны, способностью человека овладевать такими знаниями, умениями и навыками - профессиями и специальностями (муниципальной) государственной службы, которые позволяют ему квалифицированно, профессионально выполнять эти функции. При этом, профессионализация государственной (муниципальной) службы характеризуется зарождением форм профессиональной солидарности; возникновением профессиональных общностей государственных (муниципальных) служащих, элементов профессиональной культуры, в частности, профессиональных традиций, профессионального языка, профессиональной формы одежды, а также элементов профессиональной атрибутики государственных (муниципальных) служащих и государственной (муниципальной) службы.

3.2 Построение модели оценки государственного, муниципального служащего

Актуальность исследования управленческого персонала государственной, муниципальной службы, социального положения и престижа чиновников в обществе определяется необходимостью качественного обновления данной категории работников, вовлечения в управленческую деятельность наиболее талантливых, имеющих высокий личностный потенциал, профессионально состоятельных людей. По мере демократизации политической жизни общества, правового регулирования кадровых вопросов изменяется отношение к работе с персоналом.

Это открывает возможности для выработки научных подходов к анализу состояния кадров администрации: критериев, методов, процедур оценки качеств работников, требований, предъявляемых государственному, муниципальному служащему. Однако в органах власти и управления до сих пор отсутствуют технологии оценки кадров, на основе которых можно было бы определить квалификационный уровень руководителя и специалиста.

Возвращаясь к исследованию, проведенному Государственным университетом «Высшая школа экономики», заметим, что кроме уже приведенных выше (§.2.2) данных, в ходе опроса государственных и муниципальных служащих поднималась проблема оценки работы сотрудников в органах государственной и муниципальной службы. Для выявления отношения респондентов к существующим способам оценки задавался вопрос: «Существует ли в вашей организации четкая и понятная Вам система оценки сотрудников?»

Данные об ответах на этот вопрос приведены на рисунке 7. в региональном разрезе. Только в двух регионах из пяти (Саратов и Самара) большинство ответили «да». Наряду с тем в Москве и Красноярске большинство респондентов посчитало, что в структурах, где они служат, отсутствует система оценки персонала. Общие данные по пяти регионам распределились следующим образом: «да» ответило 40% опрошенных, «нет» - 38%, 22% затруднились ответить. Таким образом, с учетом респондентов затруднившихся с ответом, больше половины опрошенных, считает, что системы оценки персонала не существует.

Рис. 7 Существует ли в вашей организации четкая и понятная вам система оценки сотрудников? (распределение по регионам) Государственный университет - Высшая школа экономики : Реформа госслужбы в России: исследование государственных и муниципальных служащих - Электрон. дан. М., 2009. - .[Электронный ресурс] - Режим доступа : http://www.politanaliz.ru/articles_570.html

Ниже предлагается некоторая модель, позволяющая комплексно представить государственного, муниципального служащего и выделить те основные блоки, которые обеспечивают успешность его деятельности.

Для формирования модели государственного, муниципального служащего, попытаемся дать определение тем диагностическим блокам, которые необходимо учитывать при подборе или аттестации управленца.

Качества личности государственного, муниципального служащего - обобщенные, наиболее устойчивые характеристики, которые оказывают решающее влияние на управленческую деятельность. Это сложные образования, включающие в себя социальные, социально-психологические и психологические свойства. Социальные свойства определяются общественными функциями служащего, характеристиками его управленческой деятельности (профессионализм и компетентность, организаторские способности, предприимчивость и др.). Социально-психологические свойства определяются формами общения, взаимодействия и поведения (ответственность, доброжелательность, требовательность, склонность к взаимопомощи, сотрудничеству и т. д.). Психологические свойства определяются характером человека (сдержанность, уравновешенность, честность, порядочность, принципиальность и т. п.).

Близкими к личностным качествам являются способности государственного, муниципального служащего - особенности, являющиеся субъективными условиями успешного осуществления управленческой деятельности. Эти особенности имеют комплексную структуру, позволяющую проявляться компенсаторному механизму, благодаря которому сильно выраженные способности могут возмещать в управленческой деятельности недостаточное развитие других. Качества и способности личности тесно взаимосвязаны между собой, разделить их порой практически невозможно. И все же качества личности государственного, муниципального служащего представляют собой результат реализации его способностей в процессе управленческой деятельности. Стало быть, способности являются как бы скрытыми возможностями личности, которые проявляются и раскрываются при определенных условиях.

К профессиональным навыкам служащего можно отнести:

1. Знания государственного, муниципального служащего - результат мыслительной деятельности, включенной в процесс управления и означающий усвоение фактов, понятий, законов и т. д. Уровень знаний, их неустанное пополнение - один из критериев эффективности управленческого труда. Принято различать знания научные и обыденные, полные и неполные, системные и бессистемные. Особая роль в приобретении, закреплении и пополнении знаний, в выработке на их основе необходимых умений и навыков принадлежит системе непрерывного образования служащих, стимулирующей творческий подход к делу.

2. Умения государственного, муниципального служащего - относительно устойчивые характеристики, зависящие от способностей, знаний и самого характера управленческой деятельности. По сути своей умения служащего - это знания, воплощенные в решении конкретных управленческих проблем, т.е. освоенная и реализованная на практике модель деятельности. К ним относятся умение служащего быстро вникнуть в суть дела, всесторонне проанализировать ситуацию, выделить ключевую проблему, найти ее конструктивное решение и т.д.

3. Навыки государственного, муниципального служащего - это умения, доведенные до автоматизма, зачастую осуществляемые без продумывания. Они приобретаются в условиях, когда в практической деятельности служащий постоянно имеет дело с типичными управленческими ситуациями. Навыки позволяют экономить время, действовать с минимумом ошибок и просчетов.

Только непосредственно работая в организации, государственный, муниципальный служащий приобретает конкретный опыт - это свойство, сформированное путем обучения и практики в широком смысле - единство знаний, умений и навыков. Опыт растет, как правило, со стажем работы. В качестве результата практической деятельности служащего он отражает уровень овладения «секретами» управленческого труда, достигнутый им на данный момент. Прежде всего, служащий знакомится со структурой организации, со своей конкретной работой. Овладевает деятельностью, регламентированной конституцией, уставом государственного, муниципального образования, положением об отделе, должностной инструкцией и всеми нюансами, связанными с ситуацией, как в организации, так и во внешнем окружении. Для того чтоб у конкретного человека реализовались вышеперечисленные возможности, связанные с его карьерным ростом, он должен обладать достаточной для этого мотивацией. Мотивация деятельности государственного, муниципального служащего - это совокупность потребностей индивида, которые в свою очередь стимулируют развитие государственного, муниципального образования. Механизм мотивации труда работников, их трудовой активности предполагает взаимодействие внутренних и внешних побудителей к действию. Потребность становится внутренним побудителем определенного типа трудового поведения в том случае, если она осознается работником в качестве интереса, т.е. предметно отражает потребность как стремление конкретным способом ее удовлетворить. Мамонтова В. Ф. Формирование профессионального потенциала муниципальных служащих в России: Автореф. дис. канд. соц. наук / Уральская академия госслужбы. - Тюмень, 2010. С.82 В основе поведения человека, в том числе в сфере труда, значительное место занимают ценностные ориентации, под которыми в социологии понимаются устойчивые установки на те или иные социальные ценности. Потребности, интересы, ценностные ориентации являются внутренними регуляторами трудового поведения сотрудников.

И, наконец, воспитание государственного, муниципального служащего. Мотивация к тем или иным достижениям, стилю жизни, построению карьеры у человека возникает далеко не случайно. Опытные руководители и психологи понимают, что желания, стремление к подражанию примерам, стилю жизни, во многом можно воспитать в человеке. Однако процесс воспитания, в отличие от непосредственного мотивирования, более длителен, связан с идеологической концепцией организации или структуры, более последователен и более трудоемок. Зато результатом явится стойкая мотивация к общественно полезной деятельности, в гораздо меньшей степени зависящая от эгоистических желаний конкретного индивида. Такие понятия, как "честь служащего", "чувство профессионального долга", "профессиональная солидарность", всегда воспитывались и воспитываются в крупных стабильных структурах и организациях мира. В развитых странах - Франции, Германии, Японии, Англии - честь и ответственность государственного, муниципального служащего - неотъемлемые профессиональные качества, которые во многом регламентируют стиль деятельности и влияют на принятие решений. В нашей стране в настоящий период воспитание государственного, муниципального служащего упускается, следовательно, мы не сможем в будущем рассчитывать на преданность государственных, муниципальных служащих своему делу и будем вынуждены заниматься более удовлетворением их личных потребностей, как это чаще всего происходит и теперь.

Благодаря предлагаемой модели появляется возможность ответить не только на вопрос, каким набором качеств и свойств должен обладать государственный, муниципальный служащий, но и как их отследить или сформировать.

Если вернуться к первоначально предложенной схеме, то видно, что центральным связующим звеном в модели развития государственного и муниципального служащего является процедура оценки. (см. рис 8) Действительно, на любом этапе, будь то отбор, обучение, адаптация необходимо с помощью специально смоделированных оценочных процедур, своеобразного профессионального среза оценить, выявить настоящее положение дел - насколько претендент или служащий реализовали свои возможности, насколько они соответствуют запросам организации, пути их реализации через совместную деятельность: способность концентрироваться на решении своих задач, избегая вовлечения в развитие предконфликтной ситуации.

Учитывая многообразие задач, возложенных на государственную и муниципальную службу, и, следовательно, функций и обязанностей их служащих, а также, опираясь на предложенную модель, попытаемся составить перечень критериев, обеспечивающих успешность оценки деятельности государственного или муниципального служащего. Этот перечень качеств может помочь в момент проведения аттестационных процедур:

- способность работать в условиях внешнего и внутреннего нормирования;

Рис. 8 Модель оценки государственного, муниципального служащего

- знание расстановки политических сил в своем районе, городе, субъекте Федерации или в целом в стране (в зависимости от уровня на котором работает конкретный служащий);

- умение вести политические диалоги;

- умение анализировать экономическую, политическую, социальную ситуацию;

- изучение потребностей различных групп населения;

- умение собирать информацию;

- обладание методиками анализа информации;

- умение прогнозировать изменения;

- способность к конструктивному взаимодействию в потенциально конфликтных ситуациях;

- представительские качества (респектабельность, располагающий внешний вид, знание этикета);

- умение ясно излагать свои мысли, умение вести переговоры;

- уверенность в себе;

- инициатива;

- настойчивость;

- умение описать ситуацию, которая должна быть достигнута;

- проектирование путей достижения желаемого результата;

- определение важнейших точек контроля;

- умение выделять административные аспекты ситуации, через которые на нее можно воздействовать;

- организация и координация работы собственного аппарата, организация собственного труда;

- оценка деловых и личностных качеств персонала и партнеров;

- организация понимания, освещения и популяризации деятельности государственных, муниципальных органов власти, создание мотивации для ее поддержки;

- способность к обучению и понимание необходимости внедрения инноваций;

- знание основ мирового и российского государственного, муниципального устройства, мировой, российской и региональной истории.

Кроме возможности использования при аттестации, предложенная оценка персонала помогает решить и другие задачи:

- выявление потенциальных возможностей государственного, муниципального служащего с целью его повышения по службе;

- стимулирование повышения квалификации и роста профессионализма служащих;

- применение к служащему мер стимулирования, либо ответственности;

- формирование профессионального кадрового потенциала и резерва кадров;

- поддержание стабильности и законности в государственной, муниципальной службе.

Хочется отметить, что данная модель оценки государственного, муниципального служащего является только скромной попыткой систематизации совокупности качеств, необходимых государственному, муниципальному служащему в его профессиональной деятельности.

В настоящий момент существуют современные, отлаженные не только у нас, но и за рубежом технологии, позволяющие достаточно точно и быстро оценить профессиональные, личностные возможности сотрудника, степень вовлеченности его в деятельность, и накоплен богатый опыт их применения.

Результаты, которые представляется теперь возможным получить с помощью оценочных процедур, позволят оценить не только возможности каждого служащего, но и в целом уровень развития государственных и муниципальных органов власти, преобладающий стиль руководства, уровень управленческой компетентности руководителя.