Территориальные основы местного самоуправления

12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района [14, C.65].

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Глава 3. Направления совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве субъекта Российской Федерации и практики его применения

В условиях отсутствия на федеральном уровне комплексного подхода, согласованности и необходимой завершенности в регулировании административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации основным фактором эффективной территориальной организации публичной власти в субъектах Российской Федерации является правотворческая и правоприменительная деятельность органов государственной власти самих субъектов Российской Федерации. Решая данную задачу, региональные органы власти вынуждены восполнять пробелы федерального законодательства, преодолевать обусловленные им противоречия, самостоятельно решать концептуальные проблемы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, включая вопросы соотношения в нем территориальных начал организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, формулирование основных понятий, систематизацию элементов административно-территориального устройства.

Учитывая специфику (единство, глубокую внутреннюю целостность) административно-территориального устройства как предмета регулирования, наиболее адекватная форма закрепления его правовых основ видится в едином законодательном акте, устанавливающем административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации, определяющем порядок его изменения. При этом необходимо исходить из того, что в соответствии с пп. "л" п.2 ст.5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установление административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации и порядка его изменения должно производиться именно в форме закона субъекта Российской Федерации. В настоящее время соответствующие законы приняты в большинстве субъектов Российской Федерации [7, C.254].

Вместе с тем, как показывает практика, отсутствие в субъекте Российской Федерации закона, комплексно регулирующего вопросы административно-территориального устройства на основе норм действующего законодательства, крайне отрицательно сказывается на общем состоянии регулирования территориальной организации субъекта Российской Федерации.

Наиболее рациональная и применяемая в большинстве субъектов Российской Федерации структура комплексного законодательного акта об административно-территориальном устройстве включает в себя:

определение понятий, обозначающих основные стороны, элементы территориальной организации субъекта Российской Федерации;

определение системы видов административно-территориальных единиц, их общие признаки;

разграничение полномочий в сфере регулирования административно-территориального устройства между законодательным (представительным), исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления;

порядок образования и упразднения административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации;

порядок установления и перенесения административных центров административно-территориальных единиц;

порядок установления и изменения границ административно-территориальных единиц;

порядок рассмотрения вопросов об установлении и изменении наименований административно-территориальных единиц;

порядок учета административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.

Важнейшим условием эффективного правового регулирования административно-территориального устройства является четкое, адекватное определение предмета регулирования, понятий, обозначающих основные стороны, элементы территориальной организации.

Далеко не во всех законодательных актах субъектов Российской Федерации фиксируется определение понятия административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, отражающее сущность, действительное содержание данного явления. В некоторых случаях оно необоснованно отождествляется исключительно с территориальной организацией системы органов местного самоуправления. В законодательстве многих регионов, напротив, под административно-территориальным устройством понимается территориальная организация системы органов государственной власти, а территориальная организация местного самоуправления рассматривается в качестве самостоятельной системы территориального устройства, в результате чего происходит отрыв территориальной основы местного самоуправления от общей структуры административно-территориального устройства и, таким образом, нарушается основное условие системного правового регулирования территориальной организации субъекта Российской Федерации, согласованности и сбалансированности в нем территориальных начал организации государственной власти и местного самоуправления [7, C.257].

Характерной неточностью в концептуальном подходе к определению понятий административно-территориального устройства, административно-территориальной единицы является отражение в них только структурно-институциональной стороны системы органов публичной власти, без учета функционального аспекта, выражающегося во влиянии территориального фактора на характер, содержание деятельности органов власти. При таком подходе в качестве административно-территориальных единиц рассматриваются только те территории, в границах которых созданы и действуют органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления. Вследствие этого, например, поселения, в которых не созданы органы публичной власти, законодательством некоторых субъектов Российской Федерации не признаются административно-территориальной единицей, что абсолютно не соответствует значению поселения в территориальной организации публичной власти.

При определении основных понятий, выражающих концептуальные подходы к регулированию административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, важно четко разграничивать общую структуру административно-территориального устройства и структуру административно-территориального устройства, взятую в более конкретизированном разрезе, отражающем соотношение в ней территориальных начал организации государственной власти и местного самоуправления. Не вполне корректным представляется включение в определения понятий, относящихся к категориям общей структуры административно-территориального устройства, элементов, увязывающих данные понятия с организацией одного определенного вида публичной власти [13, C.165].

Крайне важно обеспечить соответствие содержания основных понятий, закрепляемых законами субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве, нормам Конституции Российской Федерации и федеральных законов. В противном случае неизбежны системные нарушения федерального законодательства в процессе последующего регулирования административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.

С целью точного определения предмета правового регулирования целесообразно закрепление в законодательстве субъекта Российской Федерации следующей системы базовых понятий:

административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации - деление территории субъекта Российской Федерации на части, в соответствии с которым строится и функционирует система органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъекте Российской Федерации;

административно-территориальная единица - часть территории субъекта Российской Федерации, служащая территориальной основой для создания и (или) деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, отнесенная в установленном законодательством порядке к одному из видов административно-территориальных единиц, имеющая юридически закрепленные наименование и границы;

вид (категория) административно-территориальных единиц - совокупность административно-территориальных единиц, обладающих однородным государственно-правовым статусом;

границы административно-территориальной единицы - закрепленная в установленном законодательстве порядке черта, отделяющая на местности территорию одной административно-территориальной единицы от территорий других административно-территориальных единиц;

наименование административно-территориальной единицы - закрепленное в установленном законодательством порядке индивидуальное обозначение административно-территориальной единицы [13, C.168].

Закрепляемая законом субъекта Российской Федерации система видов административно-территориальных единиц должна учитывать реальное количество уровней территориальной организации субъекта Российской Федерации, а также различие между видами административно-территориальных единиц, составляющими общую структуру административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации (поселение, сельский округ, район и т.д.), и видами административно-территориальных единиц, формируемыми на основании "вторичных", производных признаков (муниципальные образования, закрытые административно-территориальные образования и т.д.). Статус "производной" административно-территориальной единицы складывается из статуса базовой административно-территориальной единицы и определенных дополнительных признаков, обусловленных организацией в границах соответствующей административно-территориальной единицы местного самоуправления, признанием административно-территориальной единицы закрытым административно-территориальным образованием и т.д. Указанные признаки являются дополнительными, факультативными для базовой административно-территориальной единицы, и их использование при определении понятий базовых административно-территориальных единиц представляется некорректным.

Нормативно закрепляемая классификация видов административно-территориальных единиц должна учитывать признаки территорий, обусловливающие существенную специфику государственно-правового статуса территорий, выделяемых в особый вид (подвид) административно-территориальных единиц. Как уже отмечалось, нецелесообразно формирование особой категории административно-территориальных единиц по национальному признаку (так называемых "национальных" административно-территориальных единиц), так как механизм, содержание реализации публичной власти на различных территориях не должны существенно дифференцироваться в зависимости от национального состава населения. Как показывает практика правового регулирования, в субъектах Российской Федерации, где в структуре административно-территориального устройства выделены "национальные" административно-территориальные единицы, имеют место нарушения федерального законодательства в процессе регулирования организации и осуществления власти в соответствующих административно-территориальных единицах.

Необходимым условием регулирования статуса административно-территориальных единиц соответствующего вида является закрепление объективных признаков, позволяющих отнести к их числу ту или иную территорию. Для поселений к таким признакам, в частности, относятся компактность, постоянный характер проживания населения, а при разграничении поселений на городские и сельские - также численность и преимущественный характер занятости населения. Для "искусственных" административно-территориальных единиц - экономическая целостность территории, тяготение поселения к единому центру, численность населения.

Эффективное применение законов субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве предполагает тесное взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных участвовать в регулировании отдельных вопросов территориальной организации (органов Федеральной службы земельного кадастра России, Федеральной службы геодезии и картографии России, Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу), органов местного самоуправления.

Наиболее рациональный вариант территориальной организации местного самоуправления, как показывает отечественный и зарубежный опыт, предполагает наличие между территорией субъекта Российской Федерации в целом и уровнем административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, на котором действует местное самоуправление, промежуточного ("буферного") уровня территориальной организации с исполнением на нем исключительно государственных полномочий.

При определении порядка изменения административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации необходимо закрепление процессуальных аспектов, позволяющих обеспечить обоснованность, эффективность изменений, вносимых в административно-территориальное устройство, максимальный учет мнения лиц, интересы которых эти изменения затрагивают.

Заключение

Существующая система государственно-территориального и административно - территориального устройства РФ жестко не связана с многонациональным составом населения страны. Напротив, опыт многонациональных и федеративных государств свидетельствует, что множественность критериев территориального размежевания между субъектами федерации, их внутренняя неоднородность и взаимозаполняемость -- важнейшие условия политической стабильности.

Средство снижения напряженности -- упреждающие реформы, направленные на передачу существенных полномочий на более высокие или низкие уровни, чем уровень субъектов федерации, то есть местного самоуправления, но без передела границ; гибкость форм обеспечения интересов этнических групп без институализации административно - территориального образования, их расселения. Как показывает анализ территориальных этнокультурных конфликтов в разных странах, эти принципы применимы и к России.

Административно-территориальное устройство рассматривается в основном в двух аспектах: во-первых, это одна из сторон территориальной организации государства, то есть той объективной социальной структуры, которая подразделяется на территориальные подсистемы и компоненты, элементы и части; во-вторых, это деление территории государства на части, соответствующие исторической природе, задачам и функциям федерального государства, а также соответствующая этому делению организация системы органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Административно-территориальное устройство (деление) выступает как субъективное, но неизбежное и необходимое проявление объективной стороны территориальной организации государства.

Административно-территориальное устройство субъектов РФ во многом имеет субъективный характер и может быть «правильным» и «неправильным». Однажды возникнув, это административно-территориальное устройство субъектов РФ становится фактором территориальной организация российского государства, в том числе процессов социально-экономического развития, этнического и национально-политического размежевания, разграничения режимов природопользования и т.п.

В наиболее общем виде влияние административно-территориальное устройство можно определить следующим образом: если административно-территориальное устройство в основном соответствует территориальному разделению труда, тенденциям его развития и сложившимся на этой основе новым экономическим институтам, то административно-территориальные единицы способствуют дальнейшему развитию территориальной организации государства в реализующейся политике. Если названного соответствия нет, то административно-территориальное устройство способствует изменению территориальной организации государства в новом направлении ее развития. Думается, что такое влияние становится тем значительнее, чем существеннее несоответствие и чем дольше административно-территориальное устройство остается неизменным.

Административно-территориальное устройство может быть в руках российского государства и его субъектов мощным рычагом целенаправленного воздействия на все стороны социально-экономического развития. Мощь этого рычага обусловлена многочисленностью, разветвленностью и повсеместностью аппарата административно-территориальных органов государственной власти и органов местного самоуправления. И эта мощь оказывается тем большей, чем более дробным является само административно-территориальное устройство, с одной стороны, и чем дольше остаются «выключенными» рыночные экономические механизмы, способные по-новому воздействовать на все развитие общества.

Список использованных источников и литературы

Источники

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г. М.: Юрид. лит.,1993. - 64с.

2. Федеральный закон от 28 августа 1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”».

3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.12.2008) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Литература

4. Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. М.: ИНФРА-М, 2015.- 560с.

5. Выдрин И.В. Местное самоуправление в России: от идеи к практике. Ек.: Урал, 2013. - 142с.

6. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России. М.: НОРМА, 2014. - 272с.

7. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. М.: Юристъ, 2015. - 382с.

8. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристь, 2012. - 552с.

9. Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Триада, 2014. - 412с.

10. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". / Под общей ред. В.И. Шкатулла. - М.: ЗАО Юстицинформ, 2015. - 452с.

11. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. - М.: ИНФРА-М, 2015. - 438с.

12. Савранская О.Л. Территориальные основы местного самоуправления // Городское управление. - 2014. - №4. - С.42-49.

13. Саломаткин А.С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации (вопросы теории и практики). М.: Манускрипт, 2013. -342с.

14. Хорев Б. С. Территориальная организация общества. М.: НОРМА, 2015. - 124с.

15. Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Местное самоуправление в России: теория и практика. Ярославль: ЯрГУ, 2014. - 100с.

16. Шугрина Е.С. Проблемы формирования территориальных основ местного самоуправления. // Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. М., 2015. - С.35-43.

Размещено на Allbest.ru