Правовое регулирование внешней миграции в Российской Федерации

В-третьих, это способствует дальнейшему активному развитию криминального бизнеса, включающего в себя наркоторговлю, работорговлю, торговлю оружием, терроризм, бандитизм и иные формы преступной деятельности. Формирование диаспор и землячеств, занимающихся криминальной деятельностью также приводит к повышению уровня социальной напряженности, и увеличению уровня мигрантофобии. Что же касается самой обширной сферы нарушений законодательства неизбежно сопровождающего нелегальную миграцию - уклонение от уплаты налогов, то она наносит весьма ощутимый ущерб интересам Российской Федерации.

Особое внимание необходимо уделить процессу эмиграции из Российской Федерации в страны дальнего зарубежья. Еще со времен распада Советского Союза сформировались основные направления миграции направленные вовне государства. Основными странами-реципиентами в рамках данных отношений выступали Израиль, США, Германия. Важно отметить, что миграция была в основном безвозвратной. Общий объем внешней миграции в США на начало XXI века составил более 670 тыс. человек. Но ключевым моментом, который необходимо отметить, является то, что очень большую долю из числа граждан покинувших страну занимают лица входящие в научно-техническую элиту общества. Ряд выдающихся ученых, инженеров, художников, писателей, музыкантов покинуло страну в те годы, что в значительной степени сказалось на будущем научно-техническом потенциале государства. Наиболее ярким примером данного процесса является то, что в период с 1990 года страну покинуло 50% физиков и 80% математиков являвшихся учеными мирового уровня. Проведенный в 1996 году анализ убытков выявил сумму в размере 45 млрд. долларов, а с учетом уровня инфляции данная сумма значительно возросла.

Параллельно с вышеописанным вопросом необходимо рассматривать так называемые «скрытые» эмиграционные процессы. Они проявляются в возникновении и увеличении потока «интеллектуальной» эмиграции российской молодежи. Привлекательные перспективы, стоящие в рамках работы за границей, параллельно с весьма туманными шансами найти достойную и интересную работу на родине с каждым годом подвигает все больше молодых специалистов сначала на заграничное обучение, а впоследствии и на переезд за границу на постоянное место жительства.

Данная тенденция, хоть и несколько сократилась по сравнению с наиболее критическим периодом, уже приобрела устойчивый характер, и если государством не будет принято соответствующих мер, то в будущем роль России будет заключаться в подготовке высокообразованных профессионалов для западных фирм.

миграция международный рынок труд

Глава 2. Текущее состояние государственного регулирования внешней миграции в Российской Федерации

2.1 Функционирующая система государственных органов по контролю внешней миграции в Российской Федерации

Для того чтобы наиболее полно оценить действующую структуру органов государственной власти направленную на контроль внешней миграции необходимо обратиться к истории формирования системы, определить задачи которые первоначально перед ней ставились и затем выделить ключевые направления произошедших изменений.

Оформление Российской Федерации в самостоятельное государство, требовало формирование самостоятельной системы государственных органов по всем ключевым вопросам общественной жизни. Процесс внешней миграции, всегда играющий большую роль во внутренней политике государства, приобрел в тот период особую значимость. В силу этого, Указом Президента Российской Федерации «О Федеральной миграционной службе России» от 14.06.1992 г. № 626, была учреждена Федеральная миграционная служба (ФМС).

Первоначально на данный орган возлагались следующие задачи:

- разработка проектов федеральных и межрегиональных миграционных программ и обеспечение их реализации;

- разработка и реализация мер, в области внешней трудовой миграции российских граждан;

- подготовка предложений по совершенствованию законодательства в области миграции;

- организация контроля миграционных процессов и миграционной ситуации в стране;

- защита и обеспечение прав мигрантов;

- организация приема и временного размещения беженцев на территории Российской Федерации, а также оказание им помощи и содействия в трудоустройстве на новом месте жительства;

- осуществление в установленном порядке сотрудничества с международными организациями по вопросам миграции.

Из указанного функционала видно, что на первом этапе формирования государственной системы по контролю миграции, перед соответствующим государственным органом ставились следующие задачи: во-первых, дальнейшее формирование системы путем как предложений по совершенствованию основ законодательной системы, так и принятия актов в пределах своей компетенции. Непосредственная реализация данных задач должна была основываться результатах первичной практической деятельности.

В дальнейшем, под влиянием трансформации сферы внешней миграции, соответственно происходили изменения ФМС России, выражающиеся в реформировании, как ее структуры, так и ключевых полномочий.

В качестве первой реформы в соответствии с Указом Президента России «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 17.05.2000 г. № 867 было произведено упразднение ФМС как самостоятельной структуры, с передачей ее полномочий Министерству по делам федерации, национальной и миграционной политики. Данные изменения были продиктованы стремлением построить принципиально новую систему органов исполнительной власти, отразившемся в реформировании целого комплекса сфер общественной жизни.

Данная система руководства миграционной политики показала недостаточную эффективность, во многом в силу того, что внешняя миграция является очень обширным пластом общественных отношений и нуждается в специфическом и конкретном регулировании. Следствием этого стало принятие Указа Президента России «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» от 23.02.2002 г. №232, в соответствии с которым функции федерального органа исполнительной власти в сфере миграционного контроля возлагались на Министерство внутренних дел Российской Федерации. Непосредственное выполнение функций в сфере миграционного контроля возлагались на Федеральную миграционную службу МВД России состоящую в структуре центрального аппарата МВД России.

Большая часть функций, закрепленных за органом миграционного контроля, сохранилась, но ключевыми функциями, возлагаемыми на ФМС МВД Российской Федерации, являлись:

- регулирование процессов внешней трудовой миграции;

- подготовка предложений по основным направлениям государственной миграционной политики;

- исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев.

Также особое внимание уделялось направлению предотвращения нелегальной внешней миграции. Во многом, это обусловлено тем, что объем процесса нелегальной трудовой миграции в данный временной период значительно увеличился, а также приобрел ряд особенностей и форм. В качестве основных мер по урегулированию данного вопроса выступали стремление развития иммиграционного контроля посредством увеличения количества контрольных постов на границе Российской Федерации, а также развитие взаимодействия с зарубежными коллегами по вопросу миграционного контроля.

Последнее на данный момент, реформирование государственной системы по контролю миграции, произошло на основании Указа Президента Российской Федерации "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 09.03.2004 №314. В соответствии с данным нормативно-правовым актом, Федеральная миграционная служба является самостоятельным органом исполнительной власти со специфическим объектом регулирования.

Непосредственная структура, функции, аппарат, полномочия структурных подразделений ФМС России утверждены в соответствии с Приказом Федеральной миграционной службы от 25.09.2012 г. № 303.

Основными задачами Федеральной миграционной службы являются:

- выработка и реализация государственной политики в сфере миграции;

- нормативно-правовое регулирование в сфере миграции;

- производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации;

- осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан России;

- осуществление миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;

- оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации;

- осуществление федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции;

- осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации;

- разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции; - исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;

- управление территориальными органами Службы, ее загранаппаратом, а также иными организациями и подразделениями, созданными для решения возложенных на Службу задач.

Проанализировав перечень основных задач стоящих перед ФМС России на данном этапе, можно выделить, как непосредственные функции осуществляемые данным органом, так и ключевые направления государственной политики в данной сфере. Также как и ранее, ключевыми проблемными зонами является регулирование внешней миграции со стороны незаконных мигрантов, беженцев и вынужденных переселенцев. Помимо этого, продолжает сохранять свою актуальность проблема привлечения высококлассных профессионалов из-за рубежа, и сохранение собственных квалифицированных кадров. Именно в свете необходимости выполнения данных функций строится работа ФМС России, в том числе, выражающаяся в принятии соответствующих нормативных актов. Более подробно вопрос о природе актов издаваемых ФМС будет рассмотрен в следующем параграфе.

Отдельное внимание следует уделить системе территориальных органов ФМС России. В соответствии с Приказом ФМС России от 25.09.2012 №303 "Об утверждении Регламента Федеральной миграционной службы" территориальные органы ФМС России образуются приказом ФМС России для осуществления полномочий ФМС России на определенной территории в соответствии с утвержденной в установленном порядке схемой размещения территориальных органов ФМС России. Географически территориальные органы располагаются в каждом субъекте Российской Федерации. В свою очередь территориальные органы состоят из отделов, расположенных в каждом крупном районом центре. Такая территориальная структура необходима для наибольшего территориального обхвата, удобства получения услуг ФМС, а также повышению эффективности контроля миграционных потоков. Внутренняя структура территориального органа представляет собой систему профильных отделов, занимающихся вопросами в конкретной сфере деятельности. Руководство деятельностью территориального органа осуществляет начальник территориального органа.

Отдельно следует уделить внимание сотрудничеству ФМС с другими органами, выполняющими функции по сохранению правопорядка, в частности Прокуратурой и органами внутренних дел.

Ключевым полем взаимодействия данных органов выступает как противодействие нелегальной миграции в целом, так и борьба с его побочными негативными эффектами, прежде всего, носящими криминальный оттенок.

Прокуратура является ключевым контрольно-надзорным органом в системе органов власти Российской Федерации. Защита прав человека входит в состав функции прокуратуры по контролю соблюдения законности во всех сферах жизни общества. Таким образом, защита трудовых мигрантов, в том числе, и нелегальных, является одной из задач прокуратуры.

Следует отметить, что сам факт наличия нелегальных мигрантов, их существование вне правового поля, уже само по себе является нарушением законности и, следовательно, деятельность прокуратуры должна быть направлена на борьбу с самим институтом нелегальной трудовой миграции.

На данный момент основным направлением деятельности прокуратуры для реализации данной функции является организация проверок соблюдения миграционного законодательства на предприятиях. Возможны как плановые проверки, так и проверки, проводимые по заявлению отдельных лиц, с целью выявления нелегальных мигрантов, изучения условий их труда и жизни, привлечение работодателя к ответственности в случае нарушения требований действующего законодательства.

Органы внутренних дел в рамках данного вопроса выполняют непосредственно свои функции по привлечению нарушителей закона к установленной ответственности. Именно они принимают соответствующие меры по факту проведения проверок ФМС и прокуратурой, если их результат требует привлечение виновных лиц к административной или уголовной ответственности.

2.2 Система государственного нормативно-правового регулирования внешней миграции в Российской Федерации

Правовое регулирование внешней миграции имеет два основных направления. Первое направление заключается в обеспечении возможности гражданам государства становиться мигрантами, защите прав и интересов этих граждан, а также обеспечении нормального функционирования механизма возврата мигрантов на родину и возможности переправления заработанных финансовых средств из-за границы. Борьба с процессом потери квалифицированных кадров, является частью этого направления регулирования. По сути, регулирование заключается в контроле за тремя фазами миграционного цикла: выездом рабочей силы из страны, пребыванием ее за границей и возвращение мигрантов на родину. Основные полномочия в данной сфере находятся в руках Федеральной миграционной службы.

На практике это регулирование сводится к соблюдению следующих принципов:

- обеспечение прав работников на свободу перемещения и трудоустройство;

- гарантии возвращения мигрантов на родину;

- обеспечение поступления в страну и эффективного использования валютных переводов трудящихся-мигрантов;

- содействие смягчению безработицы, благодаря выезду тех работников, профессии которых не пользуются спросом;

- ограничение выезда занятых в тех секторах экономики, потребности которых в рабочей силе не удовлетворены;

- совершенствование внутреннего рынка труда посредством приема репатриантов, освоивших за рубежом специальности, необходимые для развития народного хозяйства;

- предоставление социальных гарантий трудящимся-эмигрантам.

Второе направление состоит в том, чтобы урегулировать правовое положение иностранных граждан и обеспечить им возможность трудиться на территории государства. Именно это направление представляет наибольшую сложность для регулирования. Основной причиной этого служит то, что усилиями одной лишь принимающей стороны невозможно установить надлежащий контроль над процессом перемещения населения. Законодательные нормы, регулирующие правоотношения в области миграции, помимо конституционного, административного и административно-процессуального права, также содержатся в трудовом, жилищном и семейном праве, которые подпадают под совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов. Внешняя миграция по своей природе является процессом, в рамках которого, в каждом конкретном случае, принимают участие два государства. В силу этого, правовое регулирование данного процесса должно проходить сразу на нескольких уровнях.

Первый уровень представляет собой систему действующих общеобязательных международных актов в данной сфере, которые определяют общее правовое поле для института внешней миграции. В данных нормативных документах закрепляются основы, закрепляющие статус различных социальных категорий: человека, гражданина, мигранта, беженца, вынужденного переселенца.

Начиная анализ с рассмотрения международных нормативно-правовых актов в сфере внешней миграции сразу необходимо обозначить то, что данная нормативная база регулирует гораздо больший спектр общественных отношений, для которых институт миграции является лишь одной из сфер. В составе ключевых международных актов можно выделяются:

- Всеобщая декларация прав человека, принята резолюцией 217А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 года (ратифицирована Российской Федерацией). Безусловно, предмет регулирования данного документа, гораздо шире темы, затрагиваемой в данной работе, но в то же время его рассмотрение является обязательным. В Декларации закреплены основные права присущие человеку независимо от его расовой, национальной, религиозной, политической, социальной принадлежности. Данный документ имеет особое значение, в силу того, что в различных государствах статус людей выступающих в роли внешних мигрантов закреплен по-разному. В нем гарантируется, тот обязательный минимум прав, который присущ каждому человеку без исключения, независимо от особенностей национального регулирования.

- Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, принята в Риме, 4 ноября 1950 года (ратифицирована Российской Федерацией посредством принятия ФЗ от 30.03.1998 г. № 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней"). Данный нормативно-правовой акт также играет большую роль в определении базового объема прав и статуса мигранта. Но особый интерес ее с точки зрения регулятора миграционных отношений, представляют Протоколы № 4, 7 к Конвенции. В Протоколе №4 к Конвенции закреплены право на свободное передвижение и выбор места жительства любого лица (в том числе и иностранного гражданина) находящегося на территории какого-либо государства на законных основаниях. Также ст. 4 данного протокола запрещает коллективную высылку иностранцев. Данное положение не лишает государства права на депортацию лиц, нарушивших нормы установленные данным государством, но пресекают возможность осуществления дискриминации по национальному признаку. В Протоколе №7 закрепляются процедурные гарантии в случае высылки иностранцев. Закрепленный механизм дает возможность гражданам иностранного государства, которым угрожает депортация, представить аргументы против своей высылки, потребовать пересмотра своего дела, и для этих целей быть представленным перед компетентным органом или одним или несколькими лицами, назначенными таким органом. Данные положения дают дополнительные гарантии иностранным гражданам, в том числе, обладающими статусом мигрантов, что плодотворно сказывается на формировании легального миграционного процесса. Но также следует оговорить то, наличие данного комплекса прав не должно идти в разрез с интересами общественного порядка или соображениями национальной безопасности.

- Конвенция ООН о статусе беженцев, принята 28 июля 1951 года (ратифицирована Российской Федерацией в 1992 году). Конвенция даёт определения понятия «беженец» и устанавливает общие основания, на которых предоставляется статус беженца. Конвенция запрещает какую-либо дискриминацию в отношении беженцев. Частью прав беженцы пользуются наравне с гражданами принимающей их страны, частью -- на тех же условиях, что и иностранцы. Конвенция допускает высылку беженца в интересах государственной безопасности, но запрещает их возвращение в государство, из которого они бежали, опасаясь преследования. Ратификация Российской Федерацией данного документа является существенным шагом на пути к урегулированию этой составляющей процесса внешней миграции.

В качестве второго уровня необходимо обозначить правовое поле, возникающее при правовом урегулировании миграционного процесса между государствами, посредством заключения двусторонних и многосторонних соглашений. Именно при наличии подобной системы межгосударственного взаимодействия возможно построение наиболее эффективной системы контроля внешней миграции, а также борьбы с побочными негативными эффектами, такими как, нелегальная миграция и потеря квалифицированных кадров.

- Конвенция ООН о защите прав рабочих-мигрантов и членов их семей, принята Генеральной ассамблеей ООН в 1990 года. Данный документ представляет особый интерес в силу того, что на данный момент он не ратифицирован Российской Федерацией. Содержательно Конвенция регулирует весь процесс легальной трудовой миграции, включая наем на работу, получение разрешения на въезд, прием, пребывание и возвращение на родину. Основная часть положений конвенции касается правового статуса трудовых мигрантов в стране трудоустройства и обеспечения им равных с национальными рабочими экономических и социальных прав. Ограниченная эффективность данной Конвенции обусловлена тем, что она открыта для подписания только государствами -- членами Совета Европы, другие страны не могут присоединиться к ней. В том случае, если правила входа в данную Конвенцию будут пересмотрены и у Российской Федерации появится возможность к ней присоединиться, то это позволит значительно оживить циркуляцию трудовых ресурсов между Европейский союзом и Россией. При должном государственном регулировании данного процесса, выражающемся в стимулировании привлечения продвинутых зарубежных специалистов и создании условий для отечественных выдающихся деятелей, возможно, будет частичное обращение вспять процесса потери Россией своих высококвалифицированных специалистов.

- Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 года. В данном документе закрепляются общие положения, касающиеся трудоустройства работников на территории государств подписавших Соглашение. Устанавливается норма о запрете двойного налогообложения трудовых доходов работников, и то, что порядок и размеры налогообложения устанавливается той стороной, на территории которой осуществляется трудовая деятельность. Предусматриваются нормы о социальном страховании работников, а также закреплении права на медицинское обслуживание за счет работодателя. За работниками закрепляется право на перевод заработанных денежных средств на родину.

- Декларация о согласованной миграционной политике государств - участников СНГ от 5 октября 2007 года. Закрепляет основные права трудящихся-мигрантов, в частности: безопасные условия труда, равное вознаграждение за равнозначную работу, пользование жильем на возмездной основе, получение общего образования, профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации, социальное обеспечение, обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью в результате несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, доступ к другой оплачиваемой трудовой деятельности в случае ее потери по не зависящим от трудящегося-мигранта обстоятельствам. Закрепляет положение о содействии стран участниц Содружества Независимых Государств подписавших Декларацию к воссоединению семей трудящихся мигрантов. Устанавливает права членов семей трудящихся мигрантов.

Все вышеперечисленные международные соглашения в рамках СНГ являются частью значительных объемов диалога между странами-участницами, целью которого является наиболее приемлемое урегулирование данной сферы и защита интересов граждан, каждого из государств. Логичным итогом данного диалога на данный момент является заключенная 14 ноября 2008 года в г. Кишиневе Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств-участников Содружества Независимых Государств.

С учетом того, что основной миграционный поток в Российскую Федерацию идет именно из стран СНГ значимость данного документа невозможно переоценить. В Конвенции устанавливается основной понятийный аппарат, круг лиц, попадающих и не попадающих под ее действие, их права и обязанности. Важно отметить и то, что наряду с императивным регулированием вопроса о правах трудящихся-мигрантов, Конвенция оставляет достаточно широкий простор для диспозитивного регулирования установления ограничения, на прием внешних трудовых мигрантов исходя из потребностей государства. Единственным условием является информирование депозитария о принятии ограничений для трудящихся-мигрантов в течение 45 дней с даты принятия этих ограничений. В рамках данной Конвенции нашли также отражение положения предыдущих договоренностей, в частности, затрагивающие вопрос двойного налогообложения и вывоза заработанных средств в страну постоянного проживания. Большое значение в стабилизации отношений в миграционной сфере играет и то, что данный документ регулирует также правовое положение членов семей мигрантов. Это позволяет сформироваться устойчивому рынку труда на территории всего Содружества Независимых Государств, в том числе и за счет развития института замещающей миграции.

Помимо этого существует ряд двусторонних межправительственных соглашений. В целом данными актами закрепляется упрощение процедуры трудовой миграции населения в рамках Содружества Независимых Государств, а также защита социально-экономических и гражданско-политических прав и интересов мигрантов на территории всех государств-членов.

Третьим уровнем является система национального законодательства стран-участниц миграционного процесса, закрепляющим ту базу, с которой каждая из стран вступает в данные правоотношения.

Основными нормативно-правовыми актами Российской Федерации, регулирующими внешнюю миграцию на территории РФ являются:

- Конституция Российской Федерации 1993 года, статьи 2, 7, 15, 17, 27, 30, 34, 37, 39, 40, 41, 43, 45, 46, 62. В Конституции закреплены базовые нормы, обеспечивающие важнейшие конституционные права человека и гражданина в миграционной сфере: право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, на свободное передвижение; выбор места пребывании и жительства в пределах Российской Федерации; право на свободный выезд из страны и беспрепятственный въезд в Российскую Федерацию.

- Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001 №197-ФЗ. Устанавливает права и обязанности работника и работодателя, регулирует вопросы охраны труда, профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации, трудоустройства, социального партнерства. Закрепляются правила оплаты и нормирования труда, порядок разрешения трудовых споров. Определяется понятие принудительного труда. К нему относится, в том числе нарушение сроков выплаты зарплаты или ее выплата в неполном размере. Устанавливается обязанность работодателя производить страховые взносы и другие обязательные платежи за каждого работника, в том числе и иностранцев.

- Федеральный закон от 25.07.2002 г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Данный федеральный закон определяет правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также регулирует отношения иностранных граждан с органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами органов власти, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан и осуществлением ими трудовой, предпринимательской и иной деятельности. Также устанавливает три правовых режима пребывания иностранных граждан на территории РФ: режим временного пребывания на территории РФ, режим временного проживания на территории РФ, режим постоянного проживания на территории РФ. Срок временного пребывания иностранного гражданина в РФ определяется сроком действия выданной ему визы. Если иностранный гражданин прибыл в порядке, не требующем получения визы, то срок его временного пребывания не может превышать девяноста суток, за некоторыми исключениями. Кроме того, в нем регулируется порядок оформления приглашений на въезд в Российскую Федерацию, порядок регистрации иностранных граждан, въехавших на территорию РФ, порядок передвижения иностранных граждан в пределах Российской Федерации, избирательные права иностранных граждан, условия участия иностранных граждан в трудовых отношениях, порядок замещения иностранными гражданами государственных должностей, отношение иностранных граждан к военной службе.

- Федеральный закон от 19.04.1991 г. №1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (в ред. от 18.10.2007 г.). В данном федеральном законе определяются правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения, в том числе гарантии государства по реализации конституционных прав граждан на труд и социальную защиту от безработицы. В том числе, закрепляются нормы, запрещающие принуждение к труду и привлечение к какой-либо ответственности за незанятость, гарантии государства в реализации права граждан на труд и в социальной поддержке безработных. Данные нормы распространяются также на иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации в статусе трудовых мигрантов.

- Федеральный закон от 31.05.2002 г. №62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (в ред. от 30.12.2008 г.) В этом нормативно-правовом акте определяются принципы гражданства Российской Федерации, основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства. Устанавливается запрет на лишении гражданства лица, постоянно проживающего, осуществляющего трудовую деятельность на территории другого государства. Сокращается перечень оснований для приобретения гражданства. По сравнению с ранее действовавшим порядком ужесточены требования приема в гражданство. На данный момент постоянный срок проживания на территории РФ до подачи заявления должен составлять пять лет непрерывно (ранее - всего пять лет или три года непрерывно). Также необходимыми условиями являются: наличие законного источника средств к существованию, владение русским языком и отказ от имеющегося иного гражданства (исключение составляет гражданство Таджикистана, с которым у Российской Федерации есть договор о двойном гражданстве).

- Федеральный закон от 18.07.2006 г. №109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Данный федеральный закон устанавливает общий уведомительный характер механизма миграционного учета. Устанавливается правовой режим - учета иностранных граждан и лиц без гражданства по месту пребывания. Регламентирован механизм сбора, обобщения, использования и хранения информации о миграционных процессах в России. Закреплен перечень документов необходимых для регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства. Предусматривается создание информационно-миграционного банка данных, порядок защиты, использования и пополнения которого отнесен к ведению Правительства Российской Федерации. Также данным законом определяются полномочия органов миграционного учета их основные функции.

Помимо этого, имеют значение издаваемые нормативно-правовые акты, устанавливающие квоты на иностранную рабочую силу. Последним из данных актов является Постановление Правительства Российской Федерации от 12.09.2013 г. №800 "Об утверждении Правил подготовки предложений по определению потребности в привлечении иностранных работников, утверждению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу". В данном постановлении правительства на 2014 год запланирована выдача более 400000 приглашений на въезд на территорию Российской Федерации, и 1,7 миллиона разрешений на работу, с разбивкой на соответствующие отрасли. Данный нормативный акт имеет весьма существенное значение, так как, представляет собой план, отражающий заинтересованность Российской Федерации в объемах и структуре внешней миграции. Именно в соответствии с этим планом и будет осуществляться миграционная политика в учетном периоде.

В качестве основных целей новой миграционной политики государства провозглашаются обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности Российской Федерации, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания России.

В ряду ее основных направлений указываются:

- обеспечение контроля за иммиграционными процессами в России;

- создание условий для интеграции вынужденных мигрантов;

- содействие привлечению иммигрантов на работу в Российской Федерации, исходя из необходимости обеспечения экономики страны трудовыми ресурсами;

- обеспечение вхождения России на международный рынок труда и регулирование экономической миграции;

- создание условий для добровольного возвращения в места прежнего проживания российских граждан, вынужденно покинувших места своего постоянного проживания;

- поддержка и развитие взаимоотношений с соотечественниками за рубежом;

- оптимизация внутренних миграционных процессов и содействие эффективному использованию трудовых ресурсов;

- создание условий для сохранения и дальнейшего формирования населения в северных, восточных и приграничных регионах России;

- содействие добровольному переселению соотечественников из государств - участников Содружества Независимых Государств и государств Балтии.

По каждому из указанных направлений Федеральная Миграционная служба проводит соответствующую целевую бюджетную программу, основные положения которых отражается в докладах Федеральной миграционной службы за учетный период. Последним из данного рада документов является Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы на 2012 год и плановый период 2013 и 2015 годов.

Процедура внешней миграции из стран Содружества Независимых Государств и в дальнейшем требует определенного упрощения, а также усиления контроля данного процесса, так как именно из-за трудности законного трудоустройства, и легкости нелегального устройства на территории РФ и возникает огромный поток нелегальных мигрантов.

Глава 3. Перспективные направления правового регулирования института внешней миграции

3.1 Предложения по увеличению эффективности системы государственных органов по контролю внешней миграции

Предложения по усовершенствованию деятельности существующей системы государственных органов, занимающихся контролем внешней миграции адекватно можно разделить на две основные категории. Первая категория рекомендаций будет направлена на совершенствование системы в целом, на обозначение наиболее приемлемых приоритетов ее деятельности и правового поля ее функционирования. Во вторую группу предложений будут входить варианты улучшения работы органов посредством принятия небольших по объему, но оттого не менее важных организационно-технических мер.

Главной проблемой в работе ФМС России является сложность и бюрократизированность большинства ее процедур. Так как процесс развития легальной трудовой миграции осуществляется в отдельных отраслях экономики, то логичной мерой будет осуществление поощрения данного процесса. Одной из наилучших форм для этого будет упрощение и ускорение для работодателя процедуры оформления на работу трудовых мигрантов на временной основе. Характер процедуры регистрации должен быть изменен с разрешительного на уведомительный. Процедура должна осуществляться через службу занятости населения и в то же время, быть строго ограниченной по времени (занимать не более 10 - 15 дней). Безусловно, применение данных мер должно осуществляться на основе наличия адекватной материально-технической и кадровой базы.

Вместе с этим существенные сложности для функционирования органов ФМС Российской Федерации представляет незнание или ограниченное владение большинством мигрантов русским языком. Во-первых, в органах ФМС России необходимо наличие переводчиков, для того, чтобы адекватно строить работу с мигрантами, не знающими русского языка. Это также поможет во многом прекратить или даже предотвратить будущие нарушения прав таких мигрантов, вызванные злоупотреблениями со стороны работодателя, который чаще всего лично занимается оформлением документов и зачастую продолжает держать иностранных работников в зависимом положении. Во-вторых, нужно создать систему информационной и консультационной поддержки мигрантов в вопросах обеспечения их прав и соблюдения условий проживания в России. Формой такой поддержки должна стать сеть доступных консультационных пунктов в разных регионах. Целью этой программы является доведение до мигрантов правил регистрации, проживания и работы в Российской Федерации через все возможные каналы: телевидение, радио, газеты, информационные табло и стенды. Очень важно представление данной информации не только на русском языке, но и на языках стран, являющихся ключевыми донорами иностранной рабочей силы для России.

Также, для оптимизации и некоторой разгрузки системы процесса выдачи заграничных паспортов, также являющейся функцией ФМС, следует детально проработать вопрос выдачи заграничных паспортов детям в возрасте до 10 лет. Потребность в этом обуславливается тем, что на данный момент минимальный срок на который выдается заграничный паспорт, составляет 5 лет (максимальный 10 лет). При этом нет никакой дифференциации для граждан по возрастному признаку, в силу чего, формально ребенок может получить заграничный паспорт сразу после рождения. Но так как в силу физиологических особенностей человеческого организма внешность у детей в возрасте от 0 до 5 лет меняется чрезвычайно сильно, а у детей в возрасте от 5 до 10 лет умеренно сильно, то получение паспорта в столь раннем возрасте приводит к определенным проблемам. Проблемы эти состоят, прежде всего, в области прохождения пограничного контроля, так как, к примеру, ребенок, получивший заграничный паспорт в 2 года очень сильно внешне отличается от себя самого в возрасте 4 лет. В связи с этим, напрашивается очевидное решение данной проблемы, состоящее в уменьшении минимального срока, на который может выдаваться заграничный паспорт лицам младшей возрастной категории. Данное направление актуально в рамках рассматриваемой темы, поскольку значительная часть мигрантов, впоследствии планирует остаться на территории России, и в перспективе стать гражданами. Следствием этого выступает то, что вслед за этим на территорию Российской Федерации въезжают и в большинстве своем, многодетные семьи мигрантов, которые, тем не менее, сохраняют обширные связи на изначальной территории проживания.

В качестве второй проблемы, подлежащей рассмотрению, необходимо выделить недостаточную престижность и оплату работы рядовых специалистов ФМС, приводящие к ситуации дефицита кадров. Во многом это обусловлено тем, что при выделении ФМС из структуры МВД России в качестве самостоятельной структуры, сотрудники ФМС параллельно лишились и статуса сотрудников правоохранительных органов. Вслед за этим они потеряли большую часть льгот и надбавок к заработной плате, которая на текущий день в среднем составляет 13-15 тысяч рублей. Сложившаяся ситуация серьезно бьет как по текущему кадровому составу данного органа, так и по потенциалу его восполнения. В качестве одного из вариантов решения данной проблемы можно предложить привлечение на практику студентов профильных ВУЗов с возможностью трудоустройства во время учебы и после получения образования, с возможностью зачета им производственной и преддипломной практики.

Предыдущая проблема плавно перетекает в вопрос недостатка кадров. В связи с этим, требуется увеличить штатную численность и улучшить материально-техническое обеспечение территориальных подразделений ФМС России в соответствии с реальным объемом работ. На сегодняшний день, по данным ФМС, около 90% сотрудников службы занимаются паспортно-визовой работой и только 10% - непосредственно миграцией. В связи с этим налицо необходимость пополнения кадрового состава, прежде всего, в сферах непосредственной работы с мигрантами, для полного охвата существующего объема работ и компетентного выполнения возложенных государственных функций.

Также существенным недостатком, существующим в действующей системе большинства территориальных органов ФМС, расположенных в крупных городах, следует выделить наличие ситуации дублирования полномочий между центральными управлениями и отделениями, расположенными по районам города, занимающимися работой с иностранными гражданами. Так как, несколько органов могут выполнять одни и те же функции, то во многих случаях возникает неразбериха, усиленная также малой степенью владения языка со стороны иностранных граждан. Таким образом, процедура оформления ими соответствующих разрешений существенно осложняется, в силу того, что при малейшем недостатке в комплексе надлежащих документов посетителя отправляют из района в центр, и наоборот, что приводит к образованию замкнутого круга, и существенному уменьшению эффективности оказания соответствующих государственных услуг.

Четвертой проблемой, которую хотелось бы выделить является отсутствие надлежащей материально технической базы необходимой для нормального осуществления полномочий отделами непосредственно осуществляющим работу с иностранными гражданами. Это проблема включает в себя целый комплекс проблем, а именно: недостаточная рабочая площадь, что приводит к невозможности элементарного нахождения в помещении для посетителей. Притом, что рабочий поток составляет в среднем около 200-250 человек в день, помещение способно единовременно вместить в себе не более 30 человек посетителей. Очевидным решением данной проблемы должно выступать предоставление органу ФМС нового помещения с большей степенью вместимости, позволяющее обслуживать соответствующий поток посетителей государственного органа, в том числе оборудованного необходимыми залами ожидания.

Ясно, что перед ФМС России и ее территориальными органами в большинстве случаев стоят те же самые проблемы, что и перед большинством государственных органов, напрямую вытекающие из недостаточности материального обеспечения. Также требуется принятие определенного числа управленческих решений для того чтобы данный орган смог перестроиться с учетом требований времени, тем самым в значительной степени увеличив эффективность и доступность данного органа, упростив работу с населением и в целом повысив качество обслуживания.

Отдельно следует уделить внимание сотрудничеству ФМС с другими органами, выполняющими функции по сохранению правопорядка, в частности Прокуратурой и органами внутренних дел. Ключевым полем взаимодействия данных органов выступает как противодействие нелегальной миграции в целом, так и борьба с его побочными негативными эффектами, прежде всего, носящими криминальный оттенок.

В частности, на данный момент основным направлением деятельности прокуратуры для реализации данной функции выступает организация проверок на предприятиях, как плановых, так и по заявлению отдельных лиц, с целью выявления нелегальных мигрантов, изучение условий их труда и жизни, привлечение работодателя к ответственности в случае нарушения требований действующего законодательства. При этом, в процессе выполнения прокуратурой данной функции возникает ряд проблем, в частности: незавершенность характера проводимых проверок - проведение работы непосредственно с работодателем, а не с самим заявителем, которым, зачастую, оказывается именно трудовой мигрант, недовольный условиями труда, которые порой мало отличаются от рабства. Одной из сопряженных с этой проблем можно выделить слабое знание большим числом мигрантов русского языка, что существенно затрудняет работу с ними со стороны органов прокуратуры. Также нельзя обойти стороной и проблему коррупции, которая в известной мере затронула и органы прокуратуры. Многие проверки заканчиваются не начавшись, в силу того, что существует налаженная цепочка взаимодействия между лицами пользующимися трудом нелегальных мигрантов и извлекающих от этого существенную прибыль, и представителями контролирующего органа. Существенные препятствия устанавливает коррупционный фактор в процессе принятия мер, призванных усовершенствовать организацию работы по борьбе с нарушениями в данной сфере, так как, многие реформы, способные оказать положительное влияние на динамику разрешения данного вопроса, целенаправленно задерживаются, откладываются в рамках активного лоббирования интересов определенной категории лиц.

Исходя из существования всех выше обозначенных проблем, следует предложить определенные пути решения для повышения эффективности защиты прав трудовых мигрантов посредством участия органов прокуратуры. Прежде всего, следует более тщательно проработать механизм проведения проверок, в частности, проведение работы непосредственно с лицом, которое было инициатором проверки, также выборочное изучение кадрового состава организации, прежде всего, по профессиям не требующих высокой квалификации и входящих в своеобразную «зону риска». Не лишним будет проведение сопоставительного анализа официального количества работников и того, их числа которое позволяет функционировать организации на текущем уровне производительности. Кроме того, необходимо обеспечить процесс продуктивного общения и взаимодействия сотрудников прокуратуры осуществляющих проверки и непосредственно мигрантов, для чего необходимо присутствие профессиональных переводчиков.

Именно посредством системы налаженного взаимодействия, где ФМС собирает и предоставляет данные, инициирует и совместно с органами прокуратуры организует проведение проверок, в пределах своей компетенции, а органы внутренних дел принимают по факту проведения проверок меры по восстановлению и сохранению правопорядка и законности, возможна эффективная система борьбы с институтом нелегальной трудовой миграции.

3.2 Перспективные направления правового регулирования общественных отношений в сфере внешней миграции

Прежде чем предлагать конкретные меры по перспективному правовому урегулированию вопроса миграции иностранной рабочей силы, необходимо понять какое же значение она играет для современного российского государства. В обыденном, бытовом сознании сложилось стойкая идея о том, что внешняя миграция, это зло. Эта точка зрения прочно укоренилась в сознании граждан РФ, так как проблема неравной конкурентной борьбы в последнее время приобретает все большие масштабы, и значительные группы коренного населения страны остаются без работы. Но если рассматривать данный процесс глубже, на том уровне, который доступен законодателю, то выводы о вреде и пользе внешней миграции для России становятся совершенно противоположными.

На сегодняшний день, Россия находится на пороге демографической ямы, а процессы естественной убыли коренного населения лишь набирают обороты. Отрицательное соотношение рождаемости и смертности, установленное на данный момент в соотношении ѕ, лишь обостряет сложившуюся ситуацию. Неизбежными последствиями такой убыли населения будут выступать существенное падание экономической мощи государства, за счет сокращения рынка труда, «старение» населения, опустение отдаленных регионов страны, дальнейший упадок большинства сфер жизни общества.

Именно поэтому, наряду с мерами по повышению индекса рождаемости у собственного населения перспективными являются меры по развитию замещающей миграции. Данный вид внешней миграции будет направлен на компенсацию сокращения численности население в трудоспособном возрасте, для сохранения производственной состоятельности российской экономики. Что же касается отрицательного влияния внешней миграции, то львиная ее доля приходится на нелегальную миграцию. Наибольшее негативное влияние на дестабилизацию внутренней обстановки в современной России оказывает не миграция как таковая, а огромных масштабов нелегальная миграция, активно подпитывающая в том числе и теневую экономику.

Действующая программа контроля внешней миграции должна состоять из двух приоритетных направлений. Первое направление представляет собой регулирование процесса эмиграции из России, ключевыми проблемами которого являются ранее обозначенные проблемы «утечки мозгов» и трудности привлечения в Российскую Федерацию на работу квалифицированных иностранных специалистов. Второе направление включает в себя процесс иммиграции иностранных граждан на территорию Российской Федерации. Данное направления значительно шире за счет того, что затрагивает значительно большее количество сфер общественной жизни. Ключевой проблемой данного направления выступает борьба с нелегальной миграцией.

Приступая непосредственно к выработке предложений по правовому урегулированию проблемных вопросов внешней миграции необходимо оговорить то, что миграция, представляя собой очень сложный, многофакторный процесс, нуждается в правовом регулировании не только непосредственно миграционных отношений, но и всех отношений, находящихся с ней в комплексной взаимосвязи. К таким отношениям можно отнести сферу образования, национальной экономики, рынок жилья и другие.

Переходя к анализу первого направления, следует указать, что ключевыми проблемами в данной области являются ранее обозначенные проблемы «утечки мозгов» и трудности привлечения в Российскую Федерацию на работу квалифицированных иностранных специалистов. Как ни странно, но вышеуказанные проблемы имеют один и тот же корень. Он состоит в недостаточной степени государственной поддержки таких квалифицированных кадров, уменьшение доли расходов в государственном бюджете в сферах науки и образования, а также национальной экономики в целом.

Большая часть ведущих ученых, инженеров, врачей и представителей иных высокоинтеллектуальных профессий эмигрировавших из Российской Федерации, сделали это из-за элементарной бытовой неустроенности, полного отсутствия поддержки со стороны государства в развитии своей профессиональной сферы, наличия лишь минимального денежного довольствия. Проводимая параллельно с этим политика западных стран по привлечению таких специалистов, путем предоставления им соответствующих ресурсов и надлежащей научно-технической базы для работы позволило им сконцентрировать в своих руках значительный научно-технический потенциал.

Исходя из этого, и должна строиться политика государства по удержанию собственных и привлечению иностранных интеллектуальных ресурсов. Удержать людей в условиях глобального мира посредством административного воздействия невозможно. Единственным выходом является создание достойных, сопоставимых с заграничными условий в научно-технической и образовательной сферах.