Правовой режим земель органов федеральной службы безопасности

2. Вопросы земель обороны и безопасности находятся исключительно в ведении Российской Федерации, что несомненно является особенностью их правового режима и отличает их от земель других категорий.

3. Земли обороны и безопасности являются подкатегорией земель специального назначения и это оказывает влияние на правовой режим земель обороны и безопасности.

4. Земли обороны и безопасности предназначены для решения специальных задач указанных в законе.

5. Вместе с землями в распоряжение воинских частей и формирований переходят леса и воды, расположенные на этих землях, что оставляет отпечаток на режиме пользования землями.

2. Правовой режим земель органов федеральной службы безопасности

2.1 Понятие и содержания правового режима земель органов федеральной службы безопасности

Обеспечение государственной безопасности является важнейшей внутренней функцией любого современного государства. Конституция Российской Федерации отнесла данную функцию к исключительной компетенции Российской Федерации. Государству политически необходимо осуществлять эффективное управление рядом объектов собственности и, в первую очередь, обеспечивающих стратегические и оборонные интересы, несмотря на то, что в последнее десятилетие земельное законодательство развивается в направлении частноправовых начал. Регулирование отношений, связанных с такими объектами, обеспечит безопасность личности, общества и государства. Земли органов Федеральной службы безопасности (далее - ФСБ) являются ярким тому примером. Определение особенностей правового режима таких земель способствует правильному применению правовых норм, совершенствованию земельного законодательства.

Понятие «правовой режим» было подробно рассмотрено в первой главе. Поэтому, изучив и проанализировав взгляды на это понятие различных учёных можно вывести следующее определение «правового режима земель органов ФСБ».

По мнению А.С.Белых под правовым режимом земель органов ФСБ предлагается понимать установленный нормами права круг титульных владельцев земель органов ФСБ, содержание вещных и обязательственных прав на земельные участки, механизм управления в сфере использования земель органов ФСБ и их правовую охрану на основе определения целевого назначения земель, установления видов разрешенного использования, территориального зонирования, ограничения прав землепользователей.

Однако для земель, переданных или предоставленных органам ФСБ, характерно установление элементов правового режима посредством норм не только земельного, гражданского, экологического права, но и военного, военно-административного права.

Правовой режим -- это порядок регулирования, выраженный в комплексе правовых средств воздействия. Наличие особого объекта- земель пограничных органов- заставляет использовать адекватные правовые меры управления и охраны. На выбор правового режима огромное влияние имеют принципы земельного права. Определение круга субъектов, которые имеют право владеть, пользоваться и распоряжаться землями, также имеет значение для установления особенностей правового режима.

Земельные отношения могут регулироваться как императивными нормами, так и диспозитивными.

Императивное регулирование выражается в установлении круга органов публичной власти для осуществления управления в сфере использования и охраны земель, вопросов их компетенции, обязанности субъектов землепользования соблюдать нормы земельного права и нести за их неисполнение юридическую ответственность.

Диспозитивное регулирование дает возможность владеть землей на определенных законом основаниях, пользоваться ею в рамках разрешенного использования и распоряжаться в пределах правомочий на основании закона или договора

Резюмируя изложенное, к элементам правового режима той или иной категории (вида) земель необходимо отнести установление нормами права:

-объекта правового режима, т.е. круга земельных участков (их частей), составляющих определенную категорию (вид) земель;

-круга возможных титульных владельцев данной категории (вида) земель;

-содержания вещных и обязательственных правоотношений, объектом которых выступают земельные участки данной категории (вида);

-круга субъектов публичной власти, осуществляющих управление в сфере использования и охраны земель, их компетенция;

-механизма управления землями данной категории (вида), в том числе предоставление;

-мер по охране земель данной категории (вида).

Земли, предоставленные или переданные органам ФСБ для выполнения их функций, играют стратегическую роль в обеспечении национальной безопасности, что дает основание предполагать установление особенностей правового режима таких земель.

Особенности правового режима земель органов ФСБ от правового режима земель министерства обороны, выражаются: 1) в установлении в отношении земель органов ФСБ постоянного публичного сервитута; 2) в особом порядке предоставления земельных участков органам ФСБ для нужд государственной охраны.

Выделение земель органов ФСБ в отдельный вид земель обусловливается рядом объективных факторов и условий, заставляющих установить особенности как управления в сфере использования, так и в установлении оснований и порядка приобретения прав на землю, гарантий защиты титульных владельцев. Такими факторами и условиями являются:

-выполнение органами ФСБ на этих землях функций по обеспечению национальной безопасности;

- близость сопредельных государств;

-наличие обстоятельств, обусловливающих отнесение этих земель в иную отдельную категорию

Данные обстоятельства определяют следующие особенности земель органов ФСБ, обусловливающие характер земельных отношений, складывающихся как между органами публичной власти, так и между органами ФСБ с отдельными физическими и юридическими лицами.

1. Основное целевое назначение земель органов ФСБ -- обеспечение национальной безопасности.

Являясь органами исполнительной власти, реализующими политику обеспечивающую безопасность государства, органы ФСБ организуют свою служебную деятельность в соответствии с публичной целью по следующим направлениям:

контрразведывательная деятельность;

борьба с терроризмом;

борьба с преступностью;

разведывательная деятельность;

пограничная деятельность;

обеспечение информационной безопасности.

Посредством указанной деятельности органы ФСБ отвечают за безопасность государства.

Закон определяет, что национальная безопасность - состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства.

Определение национальной безопасности содержится также в Законе Российской Федерации «О безопасности» 1992 г. И определяется как состояние защищённости жизненно важных интересов личности, общества и государства.

Таким образом, национальная безопасность является комплексным понятием, приоритетным направлением обеспечения которой является защита личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В данном контексте вся Российская Федерация является той территорией на которой должна обеспечиваться безопасность.

2. Земли органов ФСБ - земли со смешанным правовым режимом.

Современное земельное законодательство, разграничивая земли на различные категории, допускает как их дальнейшее деление внутри категории, так и использование земли не по целевому назначению. Подобный подход обусловливается тем, что одни и те же земли используются для различных целей. Закон определяет, что «земля и природные ресурсы используются органами федеральной службы безопасности в соответствии с федеральным законодательством». Земли органов ФСБ, находясь в большинстве случаев в составе земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения, фактически могут относиться и к другим категориям.

Примером может служить прохождение государственной границы по рекам (граница с Китайской Народной Республикой проходит по рекам Уссури и Амур). При этом земли, отведенные для надлежащего содержания государственной границы, будут одновременно землями водного фонда.

Землями поселений будет признаваться земля под объектом недвижимости органа ФСБ, находящимся в населенном пункте.

Нахождение в пределах особо охраняемой территории органов ФСБ заставляет соблюдать соответствующий режим. Например, правовой режим государственного природного заповедника предполагает получение разрешений со стороны дирекции государственных природных заповедников на использование земли в пределах такого заповедника.

Режим земель лесного фонда обязывает соблюдать соответствующие правила со стороны должностных лиц и иных сотрудников органов ФСБ.

Данное обстоятельство предопределяет вопрос: каким режимом следует руководствоваться. В конечном итоге на фактических землепользователей возлагается большее количество обязанностей и ограничений в целях охраны земельного участка со смешанным правовым режимом.

3. Территориальные пределы земельных участков, предоставленных органам ФСБ, устанавливаются правовыми актами.

Как было отмечено выше, в легальном и доктринальном определении национальной безопасности устанавливаются территориальные пределы деятельности органов ФСБ.

Если обратиться к источникам военного права, то в них эти территориальные пределы конкретизируются. Так, в соответствии со ст.7.1 Федерального закона Российской Федерации от 3 апреля 1995 г. «О Федеральной службе безопасности» «Земельные участки приобретенные за счет средств федерального бюджета и иных средств, являются федеральной собственностью. Земля используется органами федеральной службы безопасности в соответствии с федеральным законодательством. Органы федеральной службы безопасности освобождаются от всех форм платы за использование природных ресурсов». Как следует из закона, эти земли находятся на праве бессрочного (постоянного) пользования.

Рассмотрим данный вопрос на примере охраны государственной границы. Для охраны государственной границы в пределах приграничной территории пограничные органы имеют право на возведение необходимых инженерно-технических сооружений, осуществление строительства линий связи и коммуникаций, размещение техники и вооружения на предоставляемых в бессрочное (постоянное) пользование землях по установленным нормам.

Закон о Государственной границе определяет, что приграничной территорией признается пограничная зона, российская часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пункты пропуска через Государственную границу, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и другие территории, прилегающие к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска.

Для осуществления своих функций ФСБ России имеет право на возведение зданий, строений и иных сооружений. Такая недвижимость, как правило, находится на территории воинской части, пределы которой определяются на основании ведомственных актов.

Для проведения пограничного контроля организуются пункты пропуска через государственную границу, порядок установления границ которых определяется Правительством Российской Федерации.

4. Ограничение земель органов ФСБ в гражданском обороте.

В связи с тем, что земли органов ФСБ используются в большинстве случаев для обеспечения национальной безопасности, заключение гражданско-правовых договоров в отношении этих земель, установление публичных и частных сервитутов на этих землях ограниченно или вовсе запрещено.

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации изъяты из оборота находящиеся в федеральной собственности земли, занятые объектами (зданиями, сооружениями и др.) ФСБ России; земли, занятые инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны государственной границы Российской Федерации. Иные земли, используемые в интересах охраны государственной границы, ограничены в обороте, то есть земли в пределах пограничной зоны и некоторые иные в пределах приграничной территории.

5.Органы публичной власти как преобладающие собственники земель органов ФСБ.

В соответствии с положениями земельного законодательства, законодательства о разграничении государственной земельной собственности, земли обороны и безопасности, а также земли, на которых находятся объекты организаций ФСБ России, являются федеральной собственностью.

Однако земли пограничных органов могут находиться и в иной собственности: частной, муниципальной или государственной собственности субъектов Российской Федерации. Такие земли передаются пограничным органам на ограниченном вещном праве или на праве, вытекающем из договора (обязательственном праве). Между тем Федеральный закон «О федеральной службе безопасности» (далее -- Закон о федеральной службе безопасности) устанавливает, что земельные участки, приобретенные или приобретаемые за счет средств федерального бюджета или иных средств, являются федеральной собственностью.

6.Возможность установления охранных и запретных зон на землях органов ФСБ.

Одной из задач пограничных органов является недопущение проникновения через государственную границу эпидемий, негативных природных явлений, преступности. Это заставляет уделять особое внимание сохранению в приграничном пространстве природной среды в целом, создавать особые зоны охраны и проводить мероприятия по контролю за соблюдением пограничного режима, режима государственной границы и режима в пунктах пропуска.

Кроме того, в целях обеспечения безопасности хранения вооружения и военной техники, другого военного имущества, защиты населения и объектов производственного, социально-бытового и иного назначения, а также охраны окружающей среды при возникновении чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера на прилегающих к арсеналам, базам и складам органов ФСБ земельных участках могут устанавливаться запретные зоны .

7.Бесплатность предоставления или передачи земель органам ФСБ.

В соответствии с законодательством органы федеральной службы безопасности освобождаются от всех форм платы за использование природных ресурсов.

Таким образом, можно утверждать, что земли органов ФСБ имеют свои особенности правового режима, которые в своей совокупности позволяют выделять отдельный вид земель.

Землями органов ФСБ необходимо признавать ограниченные в гражданском обороте земли со смешанным правовым режимом, переданные или безвозмездно предоставленные в пространственных пределах, установленных правовыми актами, органам ФСБ на основании закона или договора для выполнения ими задач по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и связанных с этими задачами функций, на которых возможно выделение особых охранных и запретных зон.

Земли органов ФСБ не целесообразно признавать отдельной категорией земель. Как указывалось выше, большинство земельных участков относятся к землям обороны и безопасности, которые, в свою очередь, входят в состав земель промышленности и иного специального назначения. Такие земельные участки должны являться федеральной собственностью. Однако земли, используемые для обеспечения национальной безопасности, находящиеся в черте города (села, поселка и т.д.), признаются землями поселений. Но во многом их режим сходен с режимом земель специального назначения (установление ограничений передвижения, ограничение хозяйственной и иной деятельности).

Нормативное закрепление правового режима земель органов ФСБ осуществляется как на различных уровнях (федеральном, региональном и муниципальном), так и различными отраслями права (земельным, военным, гражданским, экологическим и т.д.).

К числу нормативных правовых актов федерального уровня относится, прежде всего, Конституция Российской Федерации, которая, закрепляя основные принципы земельных отношений, создает предпосылки для создания эффективного механизма правового регулирования в специальном законодательстве.

Немаловажное значение для определения правового режима земель органов ФСБ, находящихся непосредственно у участка государственной границы с тем или иным сопредельным государством, имеют международные договоры. Они не только могут устанавливать территориальную сферу действия норм национального права, но и определять режим использования природных ресурсов, в том числе земли.

В специальном и военном законодательстве определены основы правового режима земель органов ФСБ.

Федеральный закон «Об обороне» устанавливает, что земли, предоставленные органам федеральной службы безопасности, являются федеральной собственностью. В обусловленных задачами обороны случаях необходимые земельные участки могут быть изъяты у иных собственников (муниципалитетов, граждан или юридических лиц).

Законом о федеральной службе безопасности определяется, что органы федеральной службы безопасности вправе «создавать в установленном законодательством Российской Федерации порядке предприятия, учреждения, организации и подразделения, необходимые для выполнения обязанностей, возложенных на органы федеральной службы безопасности, и обеспечения деятельности указанных органов». Земли, расположенные под зданиями данных предприятий, учреждений, организаций и подразделений, а также, территории, необходимые для их деятельности, также предоставляются или передаются пограничным органам и участвуют прямо или косвенно в обеспечении пограничной безопасности государства.

Нормативное регулирование круга титульных владельцев, содержания права собственности и иных вещных и обязательственных прав на земли органов ФСБ находит свое выражение в нормах как гражданского, земельного, так и военного права. Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает общие положения о вещных правах на землю: основания возникновения вещных прав, круг субъектов, субъективные права и обязанности титульных владельцев, рассматривая землю как объект гражданских прав. Земельное законодательство устанавливает дополнительные обязанности владельцев, условия и ограничения использования, основания прекращения титульных прав на землю. Военное законодательство устанавливает специфические особенности органов военного управления, воинских частей как участников гражданских, административных, земельных и иных правоотношений.

Нормативное регулирование управления в сфере использования земель органов ФСБ осуществляется посредством законодательства и подзаконных нормативных актов органов исполнительной власти, принятых в целях реализации федерального законодательства. К числу основных федеральных законов следует отнести:

-от 21 декабря 2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»;

-от 18 июня 2001 г. «О землеустройстве»;

- от 2 января 2000 г. «О государственном земельном кадастре»;

- от 10 января 1996 г. «О мелиорации земель».

Нормативное закрепление правового режима земель органов ФСБ на региональном и местном уровнях незначительное. К их ведению отнесены немногие вопросы, в частности, определение порядка предоставления земель из своего фонда.

Несомненно, действующая на сегодняшний день система нормативных актов, регулирующих правовой режим земель органов ФСБ, создала необходимые предпосылки для эффективного использования этих земель, но некоторые нормативные положения до сих пор остаются не соответствующими друг другу и неадекватными действительности.

Так, в соответствии с законодательством органам ФСБ предоставляется земли на праве постоянного (бессрочного) пользования. Данное вещное право закреплено гражданским и земельным законодательством (ст. 20 ЗК РФ и ст. 270 ГК РФ). Гражданское законодательство определяет, что субъекты права постоянного (бессрочного) пользования имеют право передать участок в аренду или в срочное безвозмездное пользование с согласия собственника. Однако ЗК РФ запрещает какое-либо распоряжение земельными участками, находящимися в постоянном (бессрочном) пользовании.

ЗК РФ устанавливает правило, согласно которому «нормы отвода земельных полос, размеры земельных участков, необходимых для обеспечения защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, порядок их использования, включая особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, определяются законодательством Российской Федерации»1. В то же время Закон о Государственной границе определяет, что нормы отвода земли для содержания Государственной границы устанавливаются Правительством Российской Федерации.

На ведомственном уровне в области нормативного закрепления механизма управления землями пограничных органов остаются большие недоработки. В системе нормативных актов ранее существовавшей Федеральной пограничной службы Российской Федерации и ФСБ России в настоящее время нет ни одного системного нормативного акта, регулирующего отношения управления по использованию и охране земель. Данное положение в некоторой части исправляется принятием индивидуальных распорядительных актов и отдельными инициативными действиями на местах.

В заключение рассмотрения вопроса о нормативном закреплении содержания правового режима земель органов ФСБ необходимо отметить актуальность принятия федерального закона, регулирующего правовой статус приграничной территории. Это объясняется тем, что на данной территории имеется возможность установления ограничений прав и свобод гражданина и человека, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации должно быть урегулировано федеральным законодательством. Тем более, законодатель сам косвенно упоминает об этом. В частности, в ст. 82 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отмечено, что «особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях устанавливаются федеральным законом, определяющим режим приграничной территории».

Результатом анализа понятия и нормативного закрепления содержания правового режима земель органов ФСБ является ряд выводов:

1.С изменением социально-экономических условий хозяйствования понятие правового режима также претерпело трансформацию. Под правовым режимом земель органов ФСБ следует понимать установленный нормами права круг титульных владельцев земель органов ФСБ, содержание вещных и обязательственных прав на земельные участки, механизм управления в сфере использования земель органов ФСБ и их правовую охрану на основе определения целевого назначения земель, установления видов разрешенного использования, территориального зонирования, ограничения прав землепользователей.

Объективные факторы и условия позволяют выделить отдельный вид земель -- земли органов ФСБ и понимать под ними ограниченные в гражданском обороте земли со смешанным правовым режимом, переданные или безвозмездно предоставленные в пространственных пределах, установленных правовыми актами, органам ФСБ на основании закона или договора для выполнения ими задач по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и связанных с этими задачами функций, на которых возможно выделение особых охранных и запретных зон.

Несмотря на то, что сложившаяся система нормативных актов создала необходимые предпосылки для успешного закрепления правового режима земель органов ФСБ, следует признать за ней в отдельных вопросах не адекватность и противоречивость.

1.2 Особенности использования земель органов федеральной службы безопасности на примере земель пограничных органов

Земля, будучи основой хозяйствования и экономического оборота, местом проживания населения, в том числе и малочисленных народов, основой его

жизни и деятельности, является также пространственным территориальным базисом деятельности государственных органов. Земли пограничных органов предназначены именно для выполнения функций органов государственной власти в области обеспечения пограничной безопасности. Важно разобраться, какие органы в структуре пограничной службы ФСБ России имеют достаточные качества, позволяющие рассматривать их как титульных владельцев земель рассматриваемого вида.

Являясь публично-правовым образованием, Российская Федерация имеет ряд функций как внутреннего, так и внешнего характера. Данные функции закреплены в Конституции России. В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации к ее ведению относится «определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации». Для осуществления полномочий федеральные органы исполнительной власти «могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц». Таким образом, создание и функционирование пограничных органов обусловлено национальными задачами государства.

Утвержденная Президентом Российской Федерации обновленная структура федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации предусматривает отнесение пограничных органов к федеральной службе безопасности.

Известно, что пограничные органы являются основным элементом органа исполнительной власти в сфере безопасности, реализующим пограничную политику государства.

Изучение Закона о Федеральной службе безопасности, Закона о Государственной границе, Федерального закона от 30 ноября 1995 года «О континентальном шельфе Российской Федерации», позволяет выявить цели пограничных органов, для выполнения которых им необходимы земельные участки. Такими целями являются:

охрана государственной границы на суше, море, реках, озерах и иных
водоемах, в пунктах пропуска через государственную границу;

осуществление пропуска через государственную границу;

охрана экономических и иных законных интересов Российской Федерации пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны
и континентального шельфа Российской Федерации, а также охрана за предела
ми исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации.

В интересах реализации указанных целей перед пограничными органами поставлены следующие задачи:

-обеспечение всеми имеющимися мерами недопущения противоправного
изменения прохождения государственной границы на местности;

-осуществление контроля за соблюдением имеющих разрешительный
или уведомительный характер правил режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу и федерального законодательства о внутренних морских водах, территориальном море, об исключительной экономической зоне и о континентальном шельфе Российской Федерации, а также об использовании и охране объектов животного мира и среды их обитания;

-проведение войсковой, разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной, режимно-пропускной и военно-технической деятельности;

-участие в деятельности пограничных представителей Российской Федерации;

-проведение при необходимости пограничных поисков и операций .

Для выполнения этих задач пограничные органы наделяются как общими правам и обязанностями, присущими всем органам федеральной службы безопасности, так и специальными, определенными законодательством о государственной границе.

Правовой статус органов федеральной службы безопасности, в том числе и пограничных органов, определяется Законом о федеральной службы безопасности, указами Президента Российской Федерации. Анализ этих нормативных правовых актов позволяет сделать вывод о том, что взаимоотношения с иными органами исполнительной власти государства строятся на основе сотрудничества в рамках административного права.

Федеральные органы государственной власти и их территориальные представительства могут осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности наравне с юридическими лицами, если об этом непосредственно указано в нормативных правовых актах. Следовательно, пограничные органы наделяются государством правом вступать во взаимоотношения по предоставлению или передаче земель путем принятия нормативных правовых актов, определяющих их правовой статус (но с момента внесения в Единый государственный реестр юридических лиц записи о регистрации в качестве юридического лица) (п. 3 ст. 49 ГК РФ).

Земли, использующиеся для выполнения перечисленных выше задач, осуществления пограничными органами своих полномочий, имеют исключительный статус, который выражается не только в предназначении -- обеспечить суверенитет и неприкосновенность страны на государственной границе Российской Федерации, о и в установлении условий для обеспечения безопасности в военной, экономической, экологической, социальной, международной и иных сферах. Для создания таких условий устанавливаются и обеспечиваются особые административные режимы -- государственной границы, пограничный и в пунктах пропуска. Нарушение правил указанных режимов влечет за собой меры как административной, так и уголовной ответственности.

Меры, посредством которых достигаются поставленные перед пограничными органами задачи по охране государственной границы входят в систему мер безопасности, осуществляемых в рамках единой государственной политики обеспечения безопасности и соответствующих угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что к мерам, осуществляемым с использованием земельных участков, относятся:

возведение необходимых инженерно-технических сооружений, осуществление строительства линий связи и коммуникаций, размещение и использование техники и вооружения;

установка, сохранение и поддержание в исправном состоянии пограничных знаков, оборудование и содержание пограничных просек, проведение совместных с сопредельным государством проверок прохождения государственной границы;

осуществление пограничного контроля;

осуществление деятельности по урегулированию инцидентов на государственной границе (погранпредставительская деятельность);

выдача лицам индивидуальных или коллективных пропусков для въезда (прохода) в пограничную зону;

6)выдача разрешений для проведения хозяйственной, промысловой и иной деятельности, массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий, выпаса скота в пределах пятикилометровой полосы местности или до рубежа инженерно-технических сооружений;

нахождение на любых участках местности и передвижение по ним при исполнении служебных обязанностей;

требование от владельцев, пользователей земельных участков в пограничной зоне выделения мест для передвижения пограничных нарядов, оборудования и содержания в надлежащем состоянии проходов через ограждения, переходов через другие препятствия;

проверка необходимых документов у лиц и документов транспортных средств, произведение досмотра (осмотра) транспортных средств и перевозимых на них грузов;

содержание лиц, подвергнутых административному задержанию в помещениях пограничных органов, а также лиц, задержанных в уголовно-процессуальном порядке;

приглашение лиц в подразделения пограничных органов и получение от них объяснения об известных им обстоятельствах незаконного пересечения государственной границы или иного нарушения режима государственной границы, нарушения пограничного режима или режима в пунктах пропуска через государственную границу;

простановка в документах на право пересечения государственной граицы соответствующих отметок;

13)запрещение допуска граждан на отдельные участки местности, обязывание их остаться там или покинуть эти участки в целях защиты здоровья и жизни людей при проведении пограничных поисков и операций, иных розыскных действий, а также действий по уголовным делам и делам об административных правонарушениях;

временное ограничение производства различных работ, за исключением работ оборонного значения и работ, связанных со стихийными бедствиями или особо опасными инфекционными болезнями;

проникновение в любое время суток в жилые и иные помещения граждан, на территории и в помещения предприятий, учреждений, организаций, кроме имеющих дипломатический иммунитет, и осмотр их при преследовании лиц, в отношении которых имеются достаточные основания подозревать их в нарушении режима государственной границы;

проведение регистрации лиц и учета фактических данных, статистики и использовать для этих целей информационные системы;

Для осуществления перечисленных мер по охране государственной границы (пограничных мер) пограничным органам передаются на определенном титуле земельные участки в пределах приграничной территории.

Между тем пограничные органы правомочны выполнять отдельные меры за пределами приграничной территории (преследование судна-нарушителя, задержание и сопровождение в порт судна-нарушителя, воздушное патрулирование). Данные меры осуществляются с целью охраны экономических и иных законных интересов Российской Федерации. При этом земельные участки (например, для размещения радиолокационных станций, вертолетных площадок, пунктов наблюдения) не используются исключительно для достижения этой цели. Такое использование осуществляется, прежде всего, с целью охраны государственной границы.

Основываясь на изложенном, можно выделить из земель пограничных органов их подвид - земли, необходимые для охраны государственной границы.

Следует учитывать, что земли, которые используются пограничными органами для решения задач, не всегда находятся непосредственно вблизи государственной границы, но могут находиться и в глубине страны. Примером могут служить пункты пропуска в аэропортах, принимающих международные рейсы.

Такие земли могут передаваться на различных титулах. Так, законом установлено, что «...пограничным органам в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, отводится в бессрочное (постоянное) пользование земельная полоса, проходящая непосредственно вдоль Государственной границы на суше, а при необходимости - по берегу российской части вод пограничной реки, озера или иного водоема...». А для охраны государственной границы в пределах приграничной территории пограничные органы имеют право на возведение необходимых инженерно-технических сооружений, осуществление строительства линий связи и коммуникаций, размещение техники и вооружения на предоставляемых в бессрочное (постоянное) пользование землях по установленным нормам. Очевидно, что данные земельные полосы и участки передаются на праве бессрочного (постоянного) пользования. Также на этом праве предоставляются земельные участки, на которых находятся объекты недвижимости пограничных органов.

Статья 30 Закона о Государственной границе определяет, что должностные лица пограничных органов имеют право находиться на любых участках местности и передвигаться по ним при исполнении служебных обязанностей. Эта норма, по существу, устанавливает публичный сервитут в интересах пограничных органов. Кроме того, ограниченное использование земли пограничными органами в пределах пункта пропуска также подпадает под понятие сервитута.

Кроме этого, законодательство допускает для выполнения функций пограничных органов привлечение земельных ресурсов из государственного и муниципального фонда на праве срочного безвозмездного пользования .

Таким образом, земли, необходимые для охраны государственной границы, не однородны по своему правовому статусу, а именно по объему вещных прав на них у пограничных органов. Следовательно, эти земли возможно разделять на:

земли, на которые у пограничных органов возникает право постоянного (бессрочного) пользования;

земли, на которые у пограничных органов возникает право
безвозмездного срочного пользования;

земли, на которые у пограничных органов возникает право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитутное право);

Выбор между этими вещными правами зависит от нескольких факторов: во-первых, от срока использования; во-вторых, от конкретной цели использования земельных участков. При этом должны обеспечиваться общенациональные интересы в сочетании с уважением частной собственности.

Для соблюдения и реализации конституционных принципов, прав и свобод граждан, обеспечения эффективности международного сотрудничества и деятельности пограничных органов необходимо нормативно установить пространственные пределы деятельности пограничных органов. Определение таких пределов позволит установить круг земельных участков, входящих в состав земель пограничных органов, необходимых для охраны государственной границы.

В национальном законодательстве дано определение приграничной территории, к ней отнесена «пограничная зона, российская часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пункты пропуска через Государственную границу, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и другие территории, прилегающие к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска».

Именно в данном контексте применяется это понятие в национальных нормативных правовых актах .

Интересно мнение А.Г. Гранберга, который отмечает сложность оформления унифицированного определения приграничной территории. По его мнению, приграничье может пониматься по-разному, в зависимости от широты выбранного подхода:

на макроуровне в него включаются все субъекты Федерации, имеющие выход к государственным границам. Как правильно отмечает автор, многие приграничные и прибрежные субъекты Федерации занимают огромные территории, значительная часть которых не испытывает существенного воздействия границ, из-за чего нецелесообразно разрабатывать какую-то особую приграничную политику для столь обширных территорий, тем более какой-либо особый приграничный статус;

на мезоуровне включаются административные районы в составе субъектов Федерации, часть территории которых прилегает к государственной границе;

на микроуровне включается приграничная полоса, включающая населенные пункты, непосредственно выходящие на государственную границу.

Концептуально необходимо согласиться с автором: нельзя выделить общее понятие приграничной территории, ведь ее правовой статус складывался исторически с учетом сложных политических, экономических и социальных факторов. Становление проходит и сейчас. Можно лишь определить конкретный перечень таких территорий.

Как отмечалось выше, особенностью приграничной территории, несомненно, является применение органами государственной власти на этих землях специальных мер, что обусловливает возможность ограничения прав и свобод граждан, в том числе прав собственности на землю посредством установления публичных сервитутов в интересах пограничных органов.

В этой связи интересен анализ Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Конституция Российской Федерации устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государств.

Как уже отмечалось, земли пограничных органов, необходимые для охраны государственной границы, могут находиться и в «тылу» страны. В связи с этим непонятной представляется формулировка приграничной территории, в которую включаются «...территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и другие территории, прилегающие к ... пунктам пропуска». Следуя норме, к приграничной территории должны относиться территории всех городов, где расположены терминалы для принятия международных рейсов. Однако для задержания нарушителей режима в пунктах пропуска у пограничных органов, дислоцированных непосредственно в аэропортах, не хватит сил. Более того, целесообразно возложить в данной ситуации обязанности по их задержанию на взаимодействующие органы внутренних дел.

В своей диссертационной работе Д.Н.Белых отмечает, что в разрабатываемом проекте федерального закона «О статусе и защите государственной границы Российской Федерации» исключено понятие «приграничная территория». Он считает, что следует не согласиться с разработчиками, потому что, во-первых, данное понятие применяется не только в национальном законодательстве, но и в международных правовых актах, во-вторых, в отсутствии приграничной территории остается неясным пространственный предел территорий для функционирования пограничных органов. Включение определения приграничной территории в текст законопроекта по его мнению необходимо:

для установления пределов правомерной деятельности пограничных органов и, как следствие, установление территорий, где может ограничиваться право собственности публичными сервитутами в интересах обеспечения пограничной безопасности;

для обеспечения эффективности взаимодействия пограничных органов с иными органами власти, осуществляющими защиту государственной границы.

С учетом изложенного он предлагает включить определение приграничной территории в проект разрабатываемого федерального закона и изменить часть 4 статьи 3 Закона о Государственной границе, изложив ее в следующей редакции: «Защита Государственной границы обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на Государственной границе в пределах приграничной территории (пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пунктов пропуска через Государственную границу, а также территорий административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска, находящимся непосредственно вблизи Государственной границы) и осуществляется всеми федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации» .

Следующим понятием, требующим исследования, является термин «пограничная зона». Исторически сложилось, что пограничной зоной признается территория, на которой действуют более строгие правила, по сравнению с остальными территориями, прилегающими к Государственной границе. В Законе СССР «О Государственной границе» содержалось определение пограничной зоны, которое не претерпело существенных изменений и в действующем законодательстве. Под ней понимается местность «...в пределах территории поселений и межселенных территорий, прилегающих к Государственной границе на суше, морскому побережью Российской Федерации, российским берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, и в пределах территорий островов на указанных водоемах. В пограничную зону по предложениям органов местного самоуправления поселений могут не включаться отдельные территории населенных пунктов поселений и санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования, отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового пребывания граждан». В проекте нового закона пограничная зона определяется как «части территории Российской Федерации (шириной не менее 5 километров), прилегающие к Государственной границе и включающие, как правило, территории муниципальных образований, пограничные реки, озера и иные водоемы, внутренние морские воды, территориальное море Российской Федерации, расположенные в них острова, пункты пропуска, а также прилегающие к указанным водным объектам и пунктам пропуска территории муниципальных образований, в которых устанавливается соответствующий режим». Последнее определение представляется более удачным, т.к. исключены территории, ограниченные для включения в пограничную зону, и определена минимальная ширина пограничной зоны в километров. Это позволяет избежать разногласий при установлении пространственных пределов пограничной зоны между органами, обеспечивающими пограничную безопасность, и органами власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Интересными представляются изменения законодательства, которые коснулись субъектов, устанавливающих конкретные пространственные, временные пределы действия, содержание правил режима пограничных зон. До принятия изменений в Федеральный закон «О Государственной границе Российской Федерации» эти вопросы определялись решением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлениям старших должностных лиц пограничных органов и пограничных войск на территориях субъектов Российской Федерации. В настоящее время их устанавливает уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области безопасности по представлениям старших должностных лиц пограничных органов на территориях субъектов Российской Федерации. Расплывчатая формулировка «уполномоченные федеральные органы исполнительной власти» дает основание полагать о включении в перечень полномочий одного из органов исполнительной власти прав в отношении определения статуса пограничной зоны. Но, как показал анализ нормативных правовых актов, ни в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», ни в Положениях об иных органах исполнительной власти, принятых в соответствии с Указом Президента Российской Федерации, определяющих структуру федеральных органов исполнительной власти, таких полномочий не содержится.

Возложение этих полномочий на федеральные органы исполнительной власти обоснованно, т.к. имевшиеся ранее у субъектов Российской Федерации широкие полномочия по определению статуса пограничной зоны противоречили Конституции Российской Федерации, которая определяет исключительные полномочия Российской Федерации по определению статуса и защиты государственной границы. Исходя из того, что пограничная зона служит созданию условий для охраны государственной границы и находится непосредственно в соприкосновении с ней, эти вопросы должны решаться на федеральном уровне Правительством Российской Федерации. На практике, во многих приграничных субъектах Российской Федерации вопрос о пограничной зоне регулируется нормативными актами органов власти субъекта, из-за отсутствия актов ФСБ РФ. Ещё один вопрос состоит в том, что никаким образом не решается вопрос об учете мнения местного населения. Нередко приграничный субъект занимает огромную территорию. В его масштабе проблемы местного населения приграничных районов могут не учитываться. Учитывая национальные особенности населения некоторых приграничных районов необходимо законодательно закрепить конкретное содержание правил режима пограничных зон, исходя из особенностей приграничных районов.

Естественно, прямые задачи, решаемые пограничными органами в целях обеспечения пограничной безопасности, не могут быть признаны исключительными. Дополнительно пограничные органы выполняют и иные функции. В частности:

-управление;

-обеспечение собственной безопасности;

-хранение военного имущества;

-подготовка личного состава (проведение учений, боевых стрельб вдали от границы на учебных центрах и полигонах; обучение курсантов в учебных заведениях;

- осуществление повышения квалификации и переподготовки и т.д.) ;

-расквартирование личного состава;

-проведение лечебных, профилактических, реабилитационных мероприятий;

-проведение научных, социологических исследований в целях изучения пограничной ситуации, личного состава;

-материальное обеспечение деятельности пограничных органов. Выполнение вспомогательных функций требует использования земельных

ресурсов не только вблизи государственной границы, но и внутри страны. Поэтому земли, необходимые для выполнения вышеназванных функций пограничных органов, предлагается назвать землями для обеспечения деятельности пограничных органов.

В состав земель, необходимых для обеспечения деятельности пограничных органов, входят земли в территориальных пределах военных городков воинских частей, как правило, дислоцированных вдали от государственной границы.

Такие земли предоставляются в соответствии со ст. 120 и 296 ГК РФ, как и всем государственным учреждениям с учетом специфических особенностей

воинской части1 и назначения. Порядок определен ведомственными актами, зачастую эти акты были приняты ещё в советский период .

Кроме того, пограничные органы могут получать земли для выше названных целей на основании договора аренды или ссуды.

Исходя из вышеизложенного, целесообразно сделать следующие выводы:

1. В состав земель пограничных органов входят: Земли, необходимые для охраны государственной границы:

1.Земли, находящиеся вблизи государственной границы в пределах пограничной зоны и (или) приграничной территории, в том числе:

-земли, на которые у пограничных органов возникает право постоянного (бессрочного) пользования;

-земли, на которые у пограничных органов возникает право срочного безвозмездного пользования;

-земли, на которые у пограничных органов возникает право сервитута в пределах приграничной территории или пограничной зоны.

2.Земли не в пограничной зоне (приграничной территории) в пределах пунктов пропуска на речном и воздушном транспорте, на которые у пограничных органов возникает право сервитута.

Земли, необходимые для обеспечения деятельности пограничных органов:

В территориальных пределах военных городков воинской части на праве постоянного (бессрочного) пользования.

За пределами военных городков воинской части на праве:

-срочного безвозмездного пользования;

-аренды;

-ссуды.

Таким образом, основываясь на анализе теоретических положений о правовом режиме земель органов ФСБ можно сделать следующие выводы:

Правовым режимом земель пограничных органов следует признать установленный нормами права круг титульных владельцев земель органов ФСБ, содержание вещных и обязательственных прав на земельные участки, механизм управления в сфере использования земель пограничных органов и их правовую охрану на основе определения целевого назначения земель, установления видов разрешенного использования, территориального зонирования, ограничения прав землепользователей.

Анализ особенностей земель пограничных органов позволяет сформулировать определение таких земель. Под землями органов ФСБ предлагается понимать ограниченные в гражданском обороте земли со смешанным правовым режимом, переданные или безвозмездно предоставленные в пространственных пределах, установленных правовыми актами, пограничным органам на основании закона или договора для выполнения ими задач по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и связанных с этими задачами функций, на которых возможно выделение особых охранных и запретных зон.