Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Одним из важнейших прав человека, провозглашённых Конституцией РФ, является его право на благоприятную окружающую среду. Однако осуществлять это право становится всё труднее. Расширение производственной деятельности человека сопровождается ростом численности населения городов, увеличением количества транспорта, накоплением отходов человеческой деятельности и сокращением природных территорий. В сложившихся условиях для решения экологических проблем общество всё чаще обращается к правовым методам. В последнее десятилетие российское природоохранное законодательство в значительной мере продвинулось вперёд, однако полностью проблему обеспечения гарантий прав человека на благоприятную для жизни окружающую среду ему решить не удалось; более того, положение продолжает ухудшаться.

Состояние окружающей среды в городах и существующие проблемы в реальном обеспечении прав человека на благоприятную окружающую среду ставят вопрос об адекватности существующего законодательства возникшим проблемам. Вследствие этого, все большую актуальность приобретает анализ влияния действующего законодательства об ООПТ на сохранение природной среды, сохранение и развитие природных территорий, поиск путей его совершенствования.

Цель - на основе анализа состояния природных территорий оценить эффективность законодательства об ООПТ и выработать предложения по определению правового статуса земель природных территорий и их правового режима с целью совершенствования существующего законодательства.

В соответствии с этим ставятся следующие задачи исследования:

1. Изучить разнообразные подходы к определению понятия «особо охраняемые природные территории»; их классификации.

• 2. Дать оценку правового режима отдельных категорий особо охраняемых природных территорий.

3. Определить государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий.

Объектом исследования являются особо охраняемые природные территорий. Предметом исследования в предлагаемой работе является правовой режим природных территорий в земельном праве и законодательстве об особо охраняемых природных территориях.

В процессе исследования в качестве основополагающих использованы методы историко-правового, сравнительно-правового и структурно-функционального анализа, а также дефинитивный метод. Применение данных методов позволяет провести комплексное исследование земельного и экологического законодательства и практики их применения, обозначая существующие проблемы и степень эффективности действия на территории Российской Федерации, и на основе этого разработать и внести предложения по их частичному разрешению.

1. ПОНЯТИЕ И КЛАССИФИКАЦИЯ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

Круг интересов общества и государства, которые учитываются при развитии системы особо охраняемых природных территорий и. объектов на современном этапе, гораздо шире, чем в древности. Эти интересы в основном обозначаются в законодательстве, регулирующем режим таких территорий. Так, в соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» особо охраняемые природные территории (далее -- ООПТ) -- участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение.

Необходимо отметить тот факт, что, как и в любой науке нет единого мнения о понятии ООПТ. Так, например, А.П. Анисимов понимает под особо охраняемой природной территорией -- участок земли или водного пространства, который имеет особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, который изъят решением органов государственной власти или органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и для которого установлен режим особой охраны.

Согласно Земельному кодексу РФ «к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

К землям особо охраняемых территорий относятся земли:

1) особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

2) природоохранного назначения;

3) рекреационного назначения;

4) историко-культурного назначения;

5) иные особо ценные земли.

Одновременно, при учреждении того или иного вида особо охраняемых природных территорий планируется удовлетворение определенных общественных интересов. Рассмотрим их применительно к отдельным видам ООПТ.

С учетом особенностей режима охраняемых природных территорий и статуса, находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие виды этих территорий:

1. государственные природные заповедники, в том числе биосферные;

2. национальные парки;

3. природные парки;

4. государственные природные заказники;

5. памятники природы;

6. дендрологические парки и ботанические сады;

7. лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Наряду с упомянутыми в плане данной темы категориями ООПТ (они предусмотрены ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях") иные федеральные законы, Правительство РФ, субъекты РФ, органы местного самоуправления могут учреждать и другие категории ООПТ.

Например, ст. 66 ВК РФ выделена новая категория ООПТ -- особо охраняемые водные объекты, под которыми понимаются водные объекты или их части, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Особо охраняемые водные объекты могут быть федерального, регионального и местного значения. Возможно и создание особо охраняемых водных объектов международного значения. Особо охраняемый водный объект может являться отдельной особо охраняемой природной территорией либо быть частью особо охраняемой природной территории, определенной законодательством РФ. Законы субъектов РФ могут дополнять и (или) дублировать предусмотренный федеральными законами перечень категорий ООПТ.

Для защиты отдельных категорий ООПТ (например, государственных природных заповедников) от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним, участках суши и водного пространства могут быть созданы охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. Вокруг других категорий охранные зоны не создаются, например, вокруг заказников как федерального, так и регионального значения.

Все особо охраняемые природные территории по признаку заповедности можно классифицировать на три группы.

Абсолютное заповедование. Данный режим присущ природным заповедникам и памятникам природы. Он исключает хозяйственную деятельность человека на своей территории. Вмешательство человека допускается только в исключительных случаях -- для научных исследований, проведения санитарных рубок деревьев, борьбы с пожарами, уничтожения хищников и т. д.

Относительное заповедование. Данный режим означает сочетание абсолютного запрета и ограниченной хозяйственной деятельности по эксплуатации природных ресурсов. Этому признаку соответствует организация заказников.

Смешанный режим. Данный режим означает сочетание заповедных зон с зонами, используемыми для отдыха и туризма. Проявляется при организации национальных и природных парков.

По критерию организационной структуры выделяют следующие группы ООПТ.

1. ООПТ, управление и охрану которых обеспечивают одноименные природоохранные учреждения (то есть некоммерческие юридические лица). В качестве примера можно привести государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки, дендрологические парки и ботанические сады.

2. ООПТ, для управления, которыми юридические лица не создаются. К их числу относятся памятники природы, государственные природные заказники, лечебно-оздоровительные местности и курорты.

По критерию собственности на землю и другие природные ресурсы выделяют ООПТ федерального, регионального и местного значения. Однако федеральные законы не содержат четкого ответа на вопрос,: по каким критериям ООПТ признаются территориями федерального, регионального иди местного значения? Как и по какой шкале ценности измерять уникальность и невосполнимость природных ландшафтов и комплексов либо их эстетическое значение?

Создание, изменение правового статуса либо ликвидация ООПТ осуществляются решением соответствующего органа государственной власти РФ или субъекта. РФ либо органа местного самоуправления на основании обосновывающих материалов, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы. Такой вывод следует, в частности, из ст. 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе», согласно которой объектами экологической экспертизы являются «материалы комплексного экологического обследования территорий, находящихся в пределах территории субъекта РФ, для последующего придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий субъектов РФ и местного значения».

ООПТ могут располагаться, во-первых, на землях поселений как отдельной категории земель либо, во-вторых, на землях особо охраняемых территорий и их объектов как отдельной категории земель в земельном фонде России.

При расположении ООПТ в черте поселений устанавливаются границы зон охраны, в пределах которых запрещается или ограничивается градостроительная, хозяйственная и иная деятельность, причиняющая вред ООПТ, окружающей среде или ухудшающая их состояние и нарушающая их целостность и сохранность. Наиболее часто в городских поселениях располагаются памятники природы либо дендрологические парки (ботанические сады), а также категории ООПТ, предусмотренные соответствующими законами субъектов РФ.

Нахождение ООПТ в черте поселений влечет за собой установление особого регулирования градостроительной деятельности, осуществляемого посредством:

введения специальных государственных стандартов, государственных градостроительных нормативов и правил;

введения «особого порядка разработки, согласования и утверждения градостроительной документации;

выдачи специальных разрешений на строительство.

Сведения о местоположении земельного участка или его части в границах зон охраны памятников истории и культуры, особо охраняемых природных территорий подлежат обязательному включению в документ, удостоверяющий право на земельный участок в городских и сельских поселениях.

В целях создания новых и расширения существующих земель ООПТ органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями ООПТ, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности

Международным союзом охраны природы разработана и утверждена международная классификация охраняемых природных территорий, состоящая из шести категорий (включая две подкатегории первой категории):

1. IA. Strict nature reserve - Строгий природный резерват (участок с нетронутой природой) - полная охрана.

2. IB. Wilderness area - Охраняемая территория, управляемая главным образом для сохранения дикой природы.

3. II. National park - Национальный парк - охрана экосистем, сочетающаяся с туризмом.

4. III. Natural monument - Природный памятник - охрана природных достопримечательностей.

5. IV. Habitat/species management area - Заказник - сохранение местообитаний и видов через активное управление.

6. V. Protected landscape/seascape - Охраняемые наземные и морские ландшафты - охрана наземных и морских ландшафтов и отдых.

7. VI. Managed resource protected area - Охраняемые территории с управляемыми ресурсами - щадящее использование экосистем.

Для оценки состояния природно-заповедного фонда ведется государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, который содержит сведения об их статусе, географическом положении, границах, режиме, природопользователях, эколого-просветительской, научной, культурной и иной ценности. ООПТ находятся в ведении МПР России.

2. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

2.1 Государственные природные заповедники

История создания заповедников в нашей стране насчитывает более 80 лет. Первый государственный заповедник "Баргузинский" (Республика Бурятия) был создан в 1916 г., второй - "Астраханский" - в 1919 г. Впоследствии за годы существования СССР сложилась уникальная система заповедных территорий, включавшая в себя более 150 заповедников. После распада СССР около половины заповедников перешло в ведение республик СНГ и в настоящее время находится в зонах международных конфликтов, часть вовлечена в активную хозяйственную деятельность, а некоторые просто прекратили свое существование.

В целом по России заповедники занимают около 1,55% ее территории, хотя по экологическим нормам площадь заповедных территорий должна составлять не менее 3%, а с заказниками и другими охраняемыми территориями -- до 6% территории страны.

Природные заповедники являются высшей формой особо охраняемых природных территорий. Ими объявляются комплексы и объекты (земля, недра, воды, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, экологическое, просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные и редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда живых организмов. Для изучения таких комплексов и создаются научно-исследовательские некоммерческие учреждения федерального значения - государственные природные заповедники.

Правовой базой деятельности заповедников является Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и Постановление Правительства РФ от 18 декабря 1991 г. № 48 «Об утверждении Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации».

При создании заповедника учитывают следующие признаки: экологический (природный комплекс должен состоять из одной или нескольких не тронутых человеком естественных экосистем, быть эталоном природы), географический (природный комплекс может быть типичным ландшафтом для данной местности или редким) и биологический (сохранение многообразия растительных или животных сообществ, охрана редких видов растительного или животного мира и т. д.). Кроме того, для организации заповедника на базе природного комплекса необходимо наличие угрозы существованию природных комплексов, то есть они должны нуждаться в охране от различных видов негативного воздействия человека.

Согласно статье 7 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» на государственные природные заповедники возлагаются следующие задачи:

1) осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов;

2) организация и проведение научных исследований;

3) осуществление экологического мониторинга в рамках общегосударственной системы мониторинга окружающей природной среды;

4) экологическое просвещение;

5) участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов;

6) содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны окружающей природной среды.

В соответствии с п. 3 ст. 95 Земельного кодекса Российской Федерации на землях государственных природных заповедников запрещается деятельность (в т.ч. и деятельность воинских формирований), не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Однако грубое нарушение воинскими частями Вооруженных Сил России и другими вооруженными формированиями, дислоцированными на территории, государственного историко-архитектурного и природного музея-заповедника «Аргунский» Чеченской Республики (ГМЗА), природоохранного и историко-культурного законодательства ставит под угрозу сохранение всего природного и историко-культурного наследия этого Музея-заповедника. Как ни парадоксально, но в XXI в. Российское государство, претендующее на строительство цивилизованного правового демократического государства, до сих пор не определило ни в Федеральном законе «Об обороне», ни в «Вопросах Министерства обороны Российской Федерации», ни в Концепции экологического обеспечения Вооруженных Сил РФ обязанности военнослужащих по обеспечению охраны окружающей среды и экологической безопасности населения. В названной Концепции, к сожалению, приоритет отдается не охране окружающей среды и здоровья гражданского населения от профессиональной деятельности военнослужащих, а, наоборот, «защите личного состава, вооружения и военной техники от экологических угроз». Естественно, что при таких изначально антиэкологических установках военные вправе пренебрежительно обращаться с природой и окружающей средой, что в условиях прогрессирующего нарастания общепланетарных экологических угроз недозволительно. Как видно, деятельность различных воинских формирований на территории ГМЗА относится к запрещенным видам.

В настоящее время еще более острая угроза строительства автодороги через территорию Кавказского заповедника исходит от властных структур Карачаево-Черкесской Республики. В ноябре 2004 г. проект строительства дороги был представлен на государственную экологическую экспертизу в Росприроднадзор (заказчик - Управление федеральных автомобильных дорог на территории Карачаево-Черкесской Республики). Планируемая трасса автодороги намечена по маршруту Черкесск - Псемен - Рожкао - Дамхурц - долина реки Дамхурц - долина реки Цахвоа (озеро Инпси) - озеро Кардывач - Энгельманова Поляна - Красная Поляна - Адлер. Общая протяженность трассы автодороги по этому маршруту - 313 км. Дорога пройдет по чрезвычайно ценным участкам Кавказского заповедника в его южной части. Также могут пострадать ценные ненарушенные природные комплексы в границах Сочинского национального парка. Однако государственная экологическая экспертиза пока отправила проект на доработку.

На территории государственного заповедника запрещается строительство и размещение промышленных и сельскохозяйственных предприятий, строительство зданий и сооружений, дорог, линий электропередачи (кроме необходимых для обеспечения деятельности заповедника), применение минеральных удобрений и химических средств защиты растений и иная деятельность, нарушающая естественное развитие природных процессов и угрожающая состоянию природных комплексов и объектов. Вместе с тем на территориях государственных природных заповедников допускается деятельность, направленная на:

1) сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия;

2) поддержание условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность;

3) предотвращение условий, способных вызвать стихийные бедствия, угрожающие жизни людей и населенным пунктам;

4) осуществление экологического мониторинга;

5) ведение эколого-просветительской работы;

6) осуществление контрольно-надзорных функций.

Кроме того, особо оговорено в Федеральном законе «Об особо охраняемых территориях», что в государственных природных заповедниках могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы. Размеры таких участков определяются исходя из необходимости сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии. Данная территория не изымается у прежних землепользователей, но их права ограничиваются с целью защиты заповедников от неблагоприятных воздействий (запреты на охоту, рыболовство, рубку леса и т. д.).

Государственные природные заповедники учреждаются постановлением Правительства РФ, при условии согласия субъекта РФ на отнесение части его территории к объектам федеральной собственности (по представлению органов государственной власти субъектов РФ и специально уполномоченного государственного органа РФ в области охраны окружающей среды). Правовой режим и условия особой охраны каждого конкретного заповедника определяются в положении о нем, утверждаемом Правительством РФ.

На территории государственного природного заповедника полностью изымаются из хозяйственного использования, особо охраняемые природные комплексы и объекты - земля, воды, недра, растительный и животный мир, имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира. Такие заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов растений и животных, типичных и уникальных экологических систем.

Земля, воды, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территории государственного заповедника, предоставляются в пользование на правах, предусмотренных федеральными законами. Имущество государственных природных заповедников является федеральной собственностью. Здания, сооружения, историко-культурные и другие объекты закрепляются за государственным природным заповедником на праве оперативного управления. Запрещено изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы, которые включены в государственные природные заповедники. Природные ресурсы и недвижимое имущество государственных природных заповедников по действующему законодательству полностью изъяты из оборота и не могут быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Они не могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами.

По действующему законодательству государственные природные заповедники являются некоммерческими организациями, финансируемыми за счет средств федерального бюджета, а также могут самостоятельно распоряжаться средствами, полученными от реализации конфискованных в установленном порядке орудий охоты и рыболовства, полученных благотворительных взносов, за счет научной, природоохранной и иной деятельности, не противоречащей задачам их создания. Они вправе распоряжаться в установленном порядке следующими средствами:

1. От научной, природоохранной, рекламно-издательской и иной деятельности, не противоречащей задачам государственных природных заповедников.

2. В счет возмещения ущерба, причиненного природным комплексам и объектам, расположенным на территориях государственных природных заповедников.

3. От реализации конфискованных в установленном порядке орудий охоты, рыболовства и продукции незаконного природопользования.

4. В порядке безвозмездной помощи и благотворительных взносов.

Штрафы, налагаемые в административном порядке за экологические правонарушения, взысканные по постановлениям должностных лиц государственных природных заповедников, поступают в самостоятельное распоряжение государственных природных заповедников и учитываются на отдельном балансе.

Государственные природные заповедники пользуются определенными льготами по налогообложению. Они вправе иметь свою символику - флаги, вымпелы, эмблемы и т. п.

На землях Иркутской области функционируют особо охраняемые природные территории: федерального значения: Байкало-Ленский и Витимский заповедники.

Байкало-Ленский заповедник был организован в 1986 г. на площади 659519 га. Он расположен на территории Ольхонского и Качугского районов Иркутской области. В состав заповедника входят 110-ти километровый участок побережья Байкала, верховья реки Лены и ее притоков и южная часть Байкальского хребта. Охранная зона и акватория у заповедника отсутствует. На территории заповедника представлены, в основном, горно-таежные и высокогорные ландшафты и лишь на побережье Байкала имеются небольшие фрагменты степей. Лесопокрытая площадь составляет около 87%. В районе бухты Заворотной на восточном макросклоне Байкальского хребта и примыкающего побережья находится участок площадью свыше 8 тыс. га, не входящий в состав заповедника, на территории которого имеется месторождение кварцитов.

Витимский заповедник, созданный в 1982 году, расположен в юго-восточной части Бодайбинского района Иркутской области в долине реки Витим и занимает площадь 585021 га. Охранная зона отсутствует. Основная часть территории заповедника представлена высокогорными ландшафтами, 15% его территории покрыто лесами. Заповедник включает в свой состав красивейшее озеро Орон.

Особое место среди заповедников России занимает 17 биосферных заповедников, включенных решением ЮНЕСКО в мировую сеть биосферных резерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг (например, биосферный заповедник «Черные земли» в Калмыкии или Астраханский биосферный заповедник.

Баргузинский биосферный заповедник является старейшим не только в Байкальском регионе, но и во всей России. Организован он в 1916 г. для охраны ценного пушного зверя - соболя. Площадь заповедника неоднократно менялась и в настоящее время составляет 248176 га суши. У заповедника, единственного в Байкальском регионе имеется биосферный полигон площадью 111,1 тысяч га, прилегающий к его территории с севера. Баргузинский заповедник также единственный на Байкале имеет в своем составе акваторию шириной 3 км общей площадью 15 тыс. га. Расположен заповедник на северо-восточном побережье Байкала в так называемом Подлеморье и включает в себя западный макросклон Баргузинского хребта до водораздела. По административному делению относится к Северо-Байкальскому району Республики Бурятия. В 1986 году Баргузинскому заповеднику присвоен статус биосферного. В заповеднике представлены таежные и высокогорные природные комплексы. Неоценима роль Баргузинского заповедника в восстановлении численности соболя и других ценных видов животных.

Байкальский биосферный заповедник создан в 1969 году на территории Кабанского, Селенгинского и Джидинского районов Республики Бурятия. Он включает в себя участок центральной части хребта Хамар-Дабан от побережья Байкала до долины реки Темник, причем, граница его не выходит на берег озера. Площадь заповедника составляет 165724 га. К нему примыкает небольшая охранная зона шириной до 2-4 км и размером в 34788 га. Статус биосферного заповедника присвоен ему в 1986 году. Природа заповедника представлена высокогорными и таежными комплексами. В подчинении Байкальского заповедника находится федеральный заказник «Кабанский» площадью 12 тыс. га, который расположен в дельте Селенги.

К территории государственных природных биосферных заповедников в целях проведения научных исследований, экологического мониторинга, а также апробирования и внедрения методов рационального природопользования, не разрушающих окружающую среду и не истощающих биологические ресурсы, могут быть присоединены территории биосферных полигонов, в том числе с дифференцированным режимом особой охраны и функционирования.

В настоящее время 5 российских заповедников находятся под юрисдикцией Всемирной конвенции о сохранении культурного и природного наследия 1988 г. Девять заповедников - под юрисдикцией Рамсарской конвенции «О водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц».

Другим направлением международного сотрудничества является заключение межправительственных договоров о создании заповедников. Так, Соглашением между Правительством РФ и Правительством Китайской Народной Республики от 25 апреля 1996 г. было решено создать совместный заповедник «Озеро Ханка» в приграничных районах России и Китая, территория которого представлена водно-болотными экосистемами. Заповедник «Озеро Ханка» делится линией российско-китайской государственной границы на две части - государственный природный заповедник «Ханкайский» в Приморском крае (территория России) и заповедник «Озеро Ханка» в провинции Хэйлунцзян (территория КНР).

2.2 Национальные парки

Идея создания национальных парков возникла более 120 лет назад в США. В основе данного термина лежало стремление подчеркнуть, что данная территория принадлежит всему народу, всей нации. Система национальных парков в России возникла в 80-х гг. Первые национальные парки были образованы в 1983 г. Это «Сочинский», на Черноморском побережье и «Лосиный остров» на территории г. Москвы. В настоящий момент правовой базой организации и функционирования национальных парков является Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», иные нормативные акты.

Согласно статье 12 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» национальные природные парки являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и которые предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма.

Их особое значение заключается в том, что, сохраняя участки природы как резерв национального наследия, они служат эффективным средством природоохранного воспитания, распространения экологических знаний. Национальные парки берут на себя часть функций, которые ранее выполняли государственные природные заповедники.

На национальные парки возложены три взаимосвязанные задачи:

1) экологическая (охрана естественных экосистем);

2) рекреационная (обеспечение туризма и отдыха населения);

3) научная (разработка и внедрение научных методов охраны природы микологического просвещения).

Рекреационная функции приобретает в последние годы особое значение в связи с появлением такого феномена, как экологический туризм, Неслучайно 2002 г, был объявлен ООН годом экологического туризма. Учитывая повышенный спрос на подобные услуги в развитых странах Запада и огромные возможности российских уникальных природных территорий по их предоставлению, следует ожидать дальнейшее вовлечение, в первую очередь, национальных парков этот процесс.

Поток туристов на их территорию с каждым годом лишь увеличивается. С одной стороны, это не может не радовать, однако большая часть посетителей относятся к категории неорганизованных туристов (например, национальный парк «Самарская Лука» в 2007 г. посетило около 40 тыс. людей по туристическим путевкам, и около 2 млн. приехало самостоятельно). Данный факт создает существенную угрозу сохранности природного комплекса национального парка, не говоря уже о недополученных доходах в бюджет. Существующую проблему должна решать администрация парка, привлекая туристических операторов и самостоятельно организуя туристические маршруты. Вот только для надлежащей организации необходимо создать надлежащую инфраструктуру.

Многие туристические компании не против развивать направление внутреннего туризма, вкладывать деньги в строительство кемпингов, отелей и домов отдыха. Вопрос в земле, на которой все это должно располагаться. Хотелось бы построить все объекты именно в самом национальном парке - но анализ правовых аспектов делает данные инвестиции слишком рискованными. СМИ то и дело передают информацию о сносе того или иного строения, незаконно построенного на особо охраняемых территориях, экологи совместно с природоохранной прокуратурой совершают еженедельные рейды по национальным паркам. Позиция потенциальных инвесторов - лучше с этим не связываться - объясняется общим незнанием правовой ситуации с национальными парками.

В качестве юридического лица национальный парк представляет собой государственное учреждение и действует на основании положения о национальном парке, утвержденного государственным органом управления РФ, в ведении которого находится парк (в настоящее время - Росприроднадзор). Земля, воды, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территории национального парка, предоставляются ему в постоянное пользование (владение). Здания, сооружения, историко-культурные и другие объекты недвижимости закрепляются за ними на праве оперативного управления. Собственником же является государство. Полномочия по распоряжению собственностью делегированы государственному органу по управлению госимуществом (Росимущество). На территориях национальных парков устанавливается дифференцированный режим особой охраны с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей.

Для осуществления строительства в национальном парке отводятся специальные зоны - рекреационная и зона обслуживания посетителей. Развитие регулируемого туризма и отдыха осуществляется в соответствии с утвержденными проектными материалами путем предоставления национальными природными парками в аренду (пользование) заинтересованным лицам земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений.

Предоставление в аренду земельного участка какого-либо национального парка в целях организации рекреационной деятельности осуществляется в соответствии с земельным законодательством, законодательством РФ об особо охраняемых природных территориях и положением о конкретном национальном парке. Получить в аренду участок может юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, а также граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. В случае отсутствия юридических лиц и предпринимателей, заинтересованных в строительстве и эксплуатации объектов туризма и отдыха, национальный парк может самостоятельно осуществлять эти работы за счет бюджетных и внебюджетных средств. Для осуществления строительной деятельности в национальном парке нужны разрешение федерального органа по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), проведение экологической экспертизы земельного участка в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе» и наличие лицензии для использования построенных объектов в целях организации туризма и рекреационной деятельности.

Порядок заключения договора аренды земельного участка национального парка определен Постановлением Правительства РФ от 26 января 2007 г. «О подготовке и заключении договора аренды земельного участка национального парка», а также ст. 22 Земельного кодекса РФ. Подготовка проекта договора аренды земельного участка осуществляется территориальным органом Федерального агентства по управлению федеральным имуществом до принятия решения о предоставлении в аренду земельного участка.

При подготовке договора аренды земельного участка для осуществления на нем строительства в него должны быть включены общие условия, такие, как предполагаемый размер и местоположение земельного участка, разрешенный вид использования земельного участка, срок аренды, основания расторжения договора аренды, размер арендной платы и срок ее внесения, определение прав арендатора на имущество, создаваемое на земельном участке, ответственность сторон договора аренды земельного участка и др. Помимо общих условий договоров аренды, в него должны быть включены условия, касающиеся запрета на субаренду (поднаем) земельного участка и передачу арендатором своих прав и обязанностей по договору аренды земельного участка другому лицу (перенаем), предоставления арендованного имущества в безвозмездное пользование, а также запрета на передачу арендных прав в залог и внесение их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив. Проект договора аренды земельного участка согласовывается Федеральной службой по надзору в сфере природопользования в 30-дневный срок с даты его поступления в Службу.

Например, по информации Росимущества, по состоянию на май 2008 г. еще не было заключено ни одной сделки по предоставлению земельных участков национальных парков в аренду. Данная ситуация объясняется необходимостью регистрации договоров аренды земельных участков национальных парков в органах Управления Федеральной регистрационной службы РФ. Для того чтобы зарегистрировать договор аренды, государство в лице Росимущества прежде должно оформить право собственности на участок, предоставляемый в аренду, и поставить его на кадастровый учет. А так как постановка на кадастровый учет - процедура сложная и длительная, то в настоящий момент регистрация договора аренды не представляется возможной. Ввиду этого объекты недвижимости (дома отдыха, турбазы и пр.), находящиеся на территории национальных парков, находятся в подвешенном с точки зрения права состоянии.

Как уже было сказано, нормативные акты, регулирующие отношения в сфере пользования особо охраняемыми природными территориями, содержат лишь общие нормы, поэтому число судебных дел по спорам, вытекающим из земельно-правовых отношений, не уменьшается. Чаще всего это споры о признании права собственности на участки, расположенные на территориях национального парка, споры о незаконном возведении объектов недвижимости для организации отдыха и туризма и др. Решением данных проблем могла бы быть более детальная законодательная урегулированность, усиленный контроль инспекторов Росприроднадзора за соблюдением природоохранного законодательства на территориях охранных зон национальных парков, административное воздействие на застройщиков в рамках КоАП РФ (возбуждение административного производства, наложение штрафов, предусмотренных ст. 8.39 КоАП РФ) и другие меры.

^.Земля, недра, воды, растительный и животный мир, находящиеся на территории национального парка, культурные и другие объекты недвижимости предоставляются в пользование (владение) национальным паркам на правах, предусмотренных федеральными законами. В отдельных случаях в границах национальных парков могут находиться земельные участки иных пользователей, а также собственников. Национальные парки имеют исключительное право приобретения указанных земель за счет средств федерального бюджета и иных не запрещенных источников. Историко-культурные объекты, поставленные на государственную охрану, передаются в пользование национальным паркам только по согласованию с государственным органом охраны памятников истории и культуры.

Здания, сооружения, историко-культурные и другие объекты закрепляются за национальными парками и передаются им на праве оперативного управления. Национальные парки являются юридическими лицами, финансируются за счет средств федерального бюджета и иных не запрещенных за коном средств.

Национальные парки образуются постановлением Правительства РФ при условии согласия субъектов РФ на отнесение соответствующих территорий к объектам федеральной собственности, принимаемым на основании представления органов государственной власти субъектов РФ и МПР России. Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 января 1994 г. было принято предложение администрации Орловской области, согласованное с Федеральной службой лесного хозяйства России и другими заинтересованными министерствами и ведомствами Российской Федерации, о создании на территории Орловской области национального природного парка "Орловское полесье" Федеральной службы лесного хозяйства России общей площадью 77745 гектаров.

Сочетание природоохранных и рекреационных задач обусловливает выделение в пределах территорий национального парка различных функциональных зон со специальным режимом:

заповедная, в пределах которой запрещена любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территории;

особо охраняемая, в пределах которой обеспечиваются условия для сохранения природных комплексов и объектов и на территории которой допускается строго регулируемое посещение;

познавательного туризма, предназначенного для экологического просвещения и ознакомления с достопримечательностями парка;

рекреационная зона, предназначенная для отдыха. Обеспечение регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков осуществляется в соответствии с утвержденными проектами на основании лицензий;

охраны историко-культурных объектов, обеспечивающей условия сохранения комплексов и объектов культурного наследия;

зона обслуживания посетителей, предназначенная для размещения, ночлега, бытового информационного обслуживания посетителей;

хозяйственного назначения, в пределах которой ведутся необходимые для функционирования парка производственно-хозяйственные работы

В национальных парках, расположенных в районах проживания коренного населения, допускается выделение зон традиционного природопользования.

Соотношение размеров каждой функциональной зоны в различных национальных парках заметно варьируется - заповедная зона может составлять наибольший процент площади в национальных парках -- «Приэльбрусье» (73%), «Забайкальский» (41), «Сочинский» (37,5) и т. д., а может наименьший -- в национальных парках «Мещерский» (0,1), «Русский Север» (1), «Нижняя Кама» (7%) и т. д.

Итак, на территории национальных парков устанавливается дифференцированный режим охраны природы с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей, выделения функциональных зон. В их пределах запрещается деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам, растительному и животному миру, историко-культурным объектам и которая противоречит целям и задачам парка. Перечень такого рода деятельности указан в ст. 15 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях». В него входит, в частности, запрет на разведку и разработку полезных ископаемых, предоставление на территории национальных парков садоводческих и дачных участков, строительство магистральных дорог, хозяйственных и иных объектов, рубка леса, охота и рыболовство, организация туристских стоянок и разжигание костров за пределами специально предусмотренных мест и т. д.

В случае нарушения установленного режима, в частности разжигания костров за пределами специально отведенных мест (например, в заповедной зоне), может наступить административная ответственность в соответствии со ст. 8.39 «Нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях» КоАП РФ.

Существуют случаи совмещения задач по особой охране природных комплексов с иными государственными задачами. Так, Государственный комплекс «Завидово» Федеральной службы охраны России включает в себя: особо охраняемую природную территорию -- участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение; закрытые военные городки, предназначенные для размещения военнослужащих и гражданского персонала Комплекса, и подразделения, необходимые для обеспечения деятельности Комплекса, а также обслуживания официальной государственной загородной резиденции Президента РФ (резиденция «Русь»), расположенной на территории Комплекса. Общий правовой статус данной территории - национальный парк.

Прибайкальский национальный парк основан в 1986 г на площади 418 тысяч га на территории Ольхонского, Иркутского и Слюдянского районов Иркутской области. Он занимает узкую полосу побережья Байкала от Култука до границы с Байкало-Ленским заповедником, ширина которой колеблется от 3 до 20 км, с двумя разрывами в районе Бугульдейки и Малого моря. В состав Прибайкальского парка частично входит крупнейший остров Байкала - Ольхон. Ландшафты Прибайкальского парка отличаются, пожалуй, наибольшим разнообразием по сравнению с другими охраняемыми территориями Байкальского региона. Это единственная в регионе ООПТ столь высокого ранга в регионе, на территории, которой имеются значительные по площади участки степи и лесостепи. К сожалению, большая их часть отнесена к зоне хозяйственного и традиционного природопользования и довольно интенсивно используется для нужд сельского хозяйства и, особенно, рекреации, что уже привело к сокращению численности отдельных видов редких животных и растений. На территории Прибайкальского национального парка расположено свыше 20 населенных пунктов, что создает определенные проблемы в его функционировании. Его территория довольно легко доступна для посетителей и ее трудно контролировать, особенно в летние месяца. У Прибайкальского национального парка также отсутствует охранная зона и охраняемая акватория.

Забайкальский национальный парк расположен на территории Усть-Баргузинского района Республики Бурятия и занимает площадь 269,1 тыс. га, из которых 37 тысяч приходится на акваторию. Создан Забайкальский национальный парк в 1986 году. Включает в свой состав южный участок Баргузинского хребта до водораздела, полуостров Святой Нос и его перешеек с озером Арангатуй и Ушканьи острова. В акваторию входят часть Чивыркуйского и Баргузинского заливов. С севера Забайкальский национальный парк примыкает к Баргузинскому заповеднику. Это единственная в Байкальском регионе ООПТ столь высокого ранга, на территории которой, достаточно хорошо представлены водно-болотные угодья. В целом следует отметить, что Забайкальский национальный парк из-за своего компактного и удачного географического расположения удобен для управления и трудностей в нем значительно меньше, чем в Прибайкальском.

2.3 Природные парки

Природные парки -- это рекреационные учреждения, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации. На них возлагаются задачи создания условий, для отдыха (в том числе массового), сохранение рекреационных ресурсов, разработка и внедрение эффективных методов охраны природы, поддержание экологического баланса в условиях рекреационного использования территории

Территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, а в отдельных случаях -- на землях иных пользователей, а также собственников. На территориях природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической или рекреационной ценности природных участков.

Исходя из этого могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны. Запрещается деятельность, влекущая изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических и эстетических качеств парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры. В границах природных парков могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение ценности территорий.

Правовое положение природных парков имеет ряд сходных и отличных черт с положением национальных парков. Схожими являются задачами, стоящие перед национальными и природными парками, заключаются в создании условий для отдыха (в том числе массового), разработка и внедрение эффективных методов охраны природы, поддержание экологического баланса и т. д.

Однако в отличие от национальных парков природные парки:

являются природоохранными рекреационными учреждениями, которые создаются посредством издания нормативных актов органами государственной власти субъектов РФ по представлению территориального подразделения Министерства природных ресурсов и по согласованию с органами местного самоуправления. Так, в Волгоградской области принято несколько законов, регулирующих создание природных парков: Эльтонского природного парка, природного парка «Нижнехоперский», природного парка «Донской» и т. д.;

природные парки находятся в ведении субъектов РФ, собственности субъектов РФ и их деятельность финансируется за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ;

в отличие от национальных парков, внутренняя структура которых четко закреплена в законе, перечень функциональных зон природных парков не сформулирован как исчерпывающий, то есть решение данного вопроса оставлено на усмотрение органов государственной власти субъектов РФ. При этом в случае создания на территории субъекта РФ нескольких природных парков их внутренняя структура может не совпадать

Размеры, место расположения функциональных зон, режим охраны и природопользования определяются положением о природном парке по согласованию с органами местного самоуправления и специально уполномоченными государственными органами РФ в сфере охраны окружающей среды.

Природные парки, хотя и являются юридическими лицами, не имеют в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли, то есть являются некоммерческими организациями. Они вправе распоряжаться средствами, полученными:

1. в счет возмещения ущерба, причиненного в результате деятельности физических и юридических лиц;

2. в результате рекреационной, рекламно-издательской и иной деятельности, не противоречащей задачам природных парков;

3. в порядке безвозмездной помощи физических и юридических лиц, в том числе иностранных граждан и международных организаций.

4. рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов.

2.4 Государственные природные заказники

Государственные природные заказники - это территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения и восстановления природных комплексов или их компонентов, а также в целях поддержания экологического баланса.

Целями объявления природных комплексов государственными природными заказниками являются:

а) сохранение природных комплексов в естественном состоянии;

б) сохранение и воспроизводство природных ресурсов (объектов);

в) поддержание экологического баланса.

Характерная особенность заказников в том, что наряду с сохранением и воспроизводством одних видов природных ресурсов (объектов), на их территории допускается ограниченное и согласованное использование других видов природных ресурсов (объектов). Другими словами, заказники образуются в тех случаях, когда нет необходимости изымать из хозяйственного пользования весь природный комплекс, а достаточно лишь ограничить использование одних ресурсов при сохранении права пользоваться другими видами.

Задачи, профиль и особенности режима особой охраны территории каждого конкретного государственного природного заказника определяются положением о нем, утверждаемом Правительством РФ (органом исполнительной власти субъекта РФ). Исторически заказники создавались, прежде всего, как резерваты охотничьих животных.

В зависимости от конкретных задач охраны окружающей природной среды и природных ресурсов заказники могут иметь различный профиль, в том числе могут быть;

а) комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (ландшафтов);