Организация местного самоуправления во Франции

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Эффективность государственного управления зависит не только от организации и функционирования высших и центральных органов власти и администрации. Реализация основополагающих целей государственной администрации, выполнение разработанных в центре программ реформ и развития в значительной части возлагается на территориальные органы, которые, помимо выполнения общегосударственных задач, призваны самостоятельно решать вопросы местного значения. Численность государственных служащих, работающих в территориальных органах управления любого государства, в несколько раз превышает численность служащих в столицах.

Количество уровней в системе государственного управления в современных государствах зависит от нескольких факторов: размеров государства, географических условий, исторических и культурных традиций, этнического состава населения, а также может быть основано на искусственно созданной рационализированной модели административно-территориального деления M.E.Dimock, G.E.Dimock. Public Administration. 4^th ed. 1969. P.104.. И все же в каждом государстве - будь то унитарном, федеративном или даже конфедеративном - имеется «национальный» или общегосударственный уровень, и местный уровень, который, в свою очередь, может быть представлен несколькими подуровнями (например, округ и коммуна; район и волость). В большинстве государств существует промежуточный - региональный уровень государственного управления, территориально ограниченный пределами штатов, земель, республик, областей, кантонов, национальных автономий, административных регионов и т.д.

Местное самоуправление обладает определенными признаками, среди которых можно отметить следующие:

- наличие у муниципального образования собственности и автономного бюджета;

- существование и реальное функционирование местных представительных органов;

- отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности местного органа власти вышестоящему;

- соблюдение принципа невмешательства центральной власти в решение вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления;

- реальная возможность участия всего населения соответствующей территории в процессе выработки и принятия решений по всем основным вопросам местного значения;

- выборность всего состава местных органов власти на широкой демократической основе, регулярная сменяемость и отчетность перед избирателями, осуществление контроля над аппаратом управления;

- свобода и ответственность местных органов самоуправления в рамках своей компетенции при имеющихся ресурсах;

- гарантия социальной защиты населения, образующего местное сообщество, особенно при проведении крупномасштабных преобразований.Местное самоуправление // http://tatar.com.ru/download/samoupravlenie.php?l=e

Местное самоуправление во Франции имеет длительную историю формирования и развития при различных режимах. Оно претерпело множество преобразований, которые помогли ему прийти к современной организации. Поэтому несомненна актуальность изучения функционирования французских органов местной власти.

Так как местное самоуправление базируется на основе принципов самоответственности, то его следует понимать как управление населением соответствующей территории своими делами и под свою ответственность. Там же. К предметам ведения местного самоуправления отнесен широкий круг вопросов, в том числе: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и использование местного бюджета; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, учреждений здравоохранения, энергоснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и канализация. Муниципальным образованием должны обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность.

Для раскрытия темы работы была поставлена цель - выявить специфику функционирования местной власти во Франции. Для ее достижения определены следующие задачи:

- определить особенности феномена местного самоуправления в Европе;

- проанализировать правовую базу функционирования органов местной власти во Франции; местный самоуправление франция

- рассмотреть организацию осуществления местной власти во Франции.

Данная работа состоит из 3 глав. В первой главе исследуются основы самоуправления, рассматриваются теории и модели самоуправления, далее изучаются исторические предпосылки развития современной системы местного управления. Вторая глава посвящена правовым аспектам функционирования местной администрации во Франции. В третьей главе рассматривается система административно - территориального деления Франции и организация местного самоуправления на каждом уровне.

В своем исследовании я использовала как литературу, так и источники. Например, сайт французского правительства, на котором представлены законы, декларации, соглашения и другие нормативные документы, был основным источником для исследования законодательной базы французского местного самоуправления. Для теоретического определения местного самоуправления была использована такая литература, как, например, «Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие», где говорится о происхождении местного самоуправления и его развитии во времени, а также Интернет - сайты с информацией о местном управлении.

Глава 1. Теории и модели местного самоуправления

1.1 Сущность местного самоуправления

Феномен самоуправления рассматривается в литературе двояко: в зависимости от того, какие организации составляют их базу. Это - территориальное самоуправление и корпоративное самоуправление.

По мнению Н.М. Коркунова, в основе организации местного самоуправления лежит «не противопоставление и обособление территориального коллектива и государства, а призыв местного сообщества на службу государству» Цит. по: Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М. 1999. С. 24.. Если наиболее кратко определить смысл местного самоуправления, то он заключается в особом способе децентрализации государственного управления. Именно государственного. Особенности же этого способа заключаются в том, что часть государственных дел передается местному населению на самостоятельное решение.

Отсюда статус соответствующих органов как органов власти. Это власть, отличающаяся от государственной власти, поскольку она осуществляется органами, не входящими в систему органов государственной власти, т.е. органами, состоящими из лиц, на состав которых государство не имеет влияния. Но это публичная власть, решениям которой подчиняется население соответствующих муниципальных образований.

Автор одного из основательнейших трудов по местному самоуправлению Л.А. Велихов еще в 1920-х годах отмечал, что термин «самоуправление», как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения и разными авторами понимается по-разному. Наиболее полное и широкое толкование этому понятию было дано еще в XVII столетии в Англии (self - government), оттуда заимствовано в прошлом веке государствоведами Германии (Selbstverwaltung) и России. Известный германский государствовед Г. Еллинек определял местное самоуправление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц». Русский государствовед Н. Лазаревский под местным самоуправлением понимал «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением». Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М. 1999. С. 22

Другой русский юрист - М.И. Свешников определял «самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, вверенными местным административным органам, то есть свободное участие народа в местной администрации». Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М. 1996. С. 13.

А.Д. Градовский определял самоуправление как один из видов распределения властей: «Самоуправление есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства». Там же

Л.А. Велихов дал марксистское определение местного самоуправления: местное самоуправление - это «государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения». Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М. 1999. С. 23

Самоуправление понималось также как самостоятельное осуществление социальными группами задач внутреннего государственного управления в пределах объективного права, где гарантией самостоятельности является создание руководящего центра выборным путем и автономность деятельности органов самоуправления (И.И. Евтихиев); форма осуществления государственных функций при помощи независимых в той или иной мере лиц и учреждений (Б.Э.Нольде); перенесение начал представительства и ответственности на местное управление (Б. Н.Чичерин). Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М. 1996. С. 13-14.

Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX в. в Бельгии и Франции. Это теория свободной (естественной) общины. Ее представители (Гербер, Арене, Э.Мейер, О.Лабанд, О.Ресслер) считали «община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее». Отсюда в понятие самоуправления включили следующие элементы: управление собственными делами общины; общины являются субъектами принадлежащих им прав; должностные лица общинного управления суть органы не государства, а общины. Там же.

Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. Права общины на самоуправление априорным путем выводились из самой природы общины как таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, данная теория обращалась к истории средневековых общин - вольных городов, их борьбы за независимость против феодального государства.

Изложенные взгляды устарели и ныне в целом почти никем не защищаются. Во-первых, самоуправление не всегда тождественно общинному управлению, а во-вторых, приводимые утверждения слишком абстрактны и не соответствуют реальным фактам. На самом деле местное самоуправление в ряде государств не только признано, но и октроировано государством, а полного невмешательства суверенной государственной власти в дела коммун нигде не существует.

Данная теория является разновидностью общественной теории, которая видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Однако, обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно общественной теории, - это заведование делами местного хозяйства. «Общественная теория, - писал дореволюционный государствовед Н.М.Коркунов, - видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы». Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М. Юристъ. 1997. С.44.

Практика также показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противополагаться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления.

Одновременно появилась государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны выдающимися немецкими учеными XIX века Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.

Согласно этой теории самоуправление - это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от Центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.

Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные вопросы. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении, построенном на началах строгого соподчинения государственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. Они по существу не зависят от местного населения, которому не подконтрольны.

Однако Л. Штейн и Р. Гнейст в нахождении отличительных признаков местного самоуправления расходились, что послужило основанием для формирования двух основных направлений в рамках общей государственной теории самоуправления - политического (Гнейст) и юридического (Штейн).

Рудольф Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальность местного самоуправления, его самостоятельность. Зависимость любого чиновника, по мнению Гнейста, обусловлена тем, что служба для него - источник средств существования. Он вынужден служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения. Поэтому Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей. Гнейст и его сторонники видели основания самостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей.

Большинство ученых поддерживали позицию Лоренца Штейна, который видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

Л. Штейн считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.

1.2 Модели местного самоуправления: основные идеи и тенденции развития

Моделью местного самоуправления обычно называют исторически сложившуюся организацию внутренней структуры управления местным сообществом. Чиркин В.Е. Современные модели местного самоуправления //Российский юридический журнал. М., 1995. N 3(7) С. 125. Европейская Хартия определяет местное самоуправление как «право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность» Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран. М. Спарк. 2001. С. . Тем самым среди отличительных признаков местного самоуправления следует выделять: относительную автономность по отношению прежде всего к структурам государственной власти; избираемость органов и должностных лиц как проявление самостоятельности в решении местных вопросов; органы и должностные лица местного самоуправления выступают от имени населения соответствующей муниципальной территориальной единицы; отсутствует соподчиненность между муниципалитетами.

Местное самоуправление сегодня действует практически во всех зарубежных государствах. Однако имеет отличающиеся друг от друга формы. Ученые выделяют несколько основных моделей местного самоуправления.

Англосаксонская модель зародилась в Великобритании. Еще в XIX веке в этой стране муниципальным органам было разрешено делать все в пределах, определенных для них парламентом. Модели местного самоуправления // http://www.admmegion.ru/news/1794 В случае превышения местными властями своих полномочий суд может признать те или иные их действия неправомочными. Одной из характерных черт англосаксонского типа является отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих выборные органы. Во многом схожие системы местного самоуправления действуют в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии.

Вторая по распространенности в современном мире континентальная система, имеющая в основе французскую модель. Для нее типичны высокая степень административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократическая субординация в отношениях столицы и провинции. Отличительные признаки этой модели - сочетание местного и государственного управления на местах, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим, наличие в глубинке спецпредставителя «сверху», полномочного осуществлять контроль за деяниями (в том числе и финансовыми) даже деревенского старосты. Кроме родоначальницы -- Франции все это прижилось и вполне нормально функционирует в Италии, Испании, Бельгии, большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Проведенные в последние годы муниципальные реформы во Франции и Великобритании ослабили, но не ликвидировали различия двух основных систем местного самоуправления.

Наряду с перечисленными, существуют варианты организации власти на местах, получившие название смешанных, то есть вобравших в себя черты англосаксонской и французской модели. К ним относят местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, некоторых постсоциалистических и развивающихся странах. Здесь сочетается достаточно автономная власть на низовом территориальном уровне с госуправлением на более высоком.

Принципиальные отличия от всех вышеперечисленных имеет «советская» модель организации власти на местах. Она сохранилась в Китае, КНДР, Узбекистане, на Кубе. Это -- единовластие представительных органов снизу доверху, жестко централизованные системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Сельский или поселковый Совет является органом государственной власти на соответствующей территории. Понятие самоуправления заключается в праве населения избирать членов представительных органов. Реальная власть принадлежит партийной номенклатуре.

Весьма интересной формой самоуправления являются кибуцци в Израиле. Модели местного самоуправления // http://www.admmegion.ru/news/1794 Это почти что классическая сельхозкоммуна, состоящая из добровольных членов, которые совместно владеют имуществом. Высшим органом управления является общее собрание всех участников, где рассматриваются не только виды на урожай и распределение доходов от него, но и даже законодательные инициативы. Кроме того, собрание обладает функциями арбитражного суда, разрешая частные и коллективные споры.

Но при всех придуманных на земле моделях неизменным остается одно - государство всегда и везде оставляет за собой право контролировать местные органы власти. Для этого в его распоряжении оставлена масса возможностей давления -- аннулирование, временная приостановка, пересмотр (решений), отзыв, отставка, роспуск и т. п. При этом верховная власть исходит из постулата, что ряд осуществляемых локальными «самоуправами» функций имеют общегосударственное и общенациональное значение. Госконтроль одновременно служит и защите рядовых граждан от злоупотреблений низовых начальников. В законодательстве Франции, Италии, Японии, Португалии, Венгрии, Индии и других заложена возможность роспуска муниципалитетов. В некоторых землях ФРГ министр внутренних дел может прекратить финансирование той или иной общины. В конфликт мэра со своим советом во Франции имеет право вмешаться комиссар республики, отстранив обе стороны от управления и расписав перевыборы. В Японии правительство страны, а в США губернатор штата могут изымать из ведения муниципалитетов дела, с которыми они не справляются, и поручать их своим чиновникам. В Великобритании крайней мерой наказания «провинившегося» местного представительного органа является передача его некоторых полномочий соответствующим министерствам. В Ирландии местный совет может быть распущен, если количество его членов стало меньше кворума, необходимого для ведения заседаний, а в Латвии -- если он оказывается неспособным набрать рабочий кворум на трех заседаниях подряд.

Центральные власти вправе организовать и судебное преследование муниципальных образований. Наиболее характерно это для англосаксонской модели. Но даже в Великобритании суды не могут начать действовать против местных властей по собственной инициативе. Для возбуждения дела необходима просьба или жалоба от конкретного субъекта или объекта, интересы которого были ущемлены действием (или бездействием) органа местного самоуправления.

Глава 2. История местного самоуправления во Франции

2.1 Сущность местного самоуправления по Конституции 1791 г

Прежде, чем рассматривать современное местное самоуправление во Франции, стоит ознакомиться с историческим самоуправлением, чтобы лучше понять, откуда пришла современная система административно-территориального деления и местного самоуправления во Франции. Исторический порядок рассматривался на примере конституции Французской республики 1791 г.

Конституция от 1791 г. определяла следующий порядок управления территориальными коллективами: в законодательный корпус, входивший в состав Национального собрания Французской республики, входили 745 представителей от 83 департаментов, входящих в состав королевства, кроме тех представителей, избрание которых может быть предоставлено колониям. П. 2 отдела 1 главы 1 конституции 1791 г. гласил: общее количество представителей распределяется между 83 департаментами в соответствии с территорией, населением и прямым обложением Конституция французской республики от 03 сентября 1791 г. // http://www.rspu.ryazan.ru/~dante/Mirrors/hrono/dokum/docum.html . П. 1, 2, разд. 1, гл.1..

П. 3, 4 и 5 отдела 1 главы 1 конституции 1791 г. устанавливали, что из 745 представителей 247 избираются в соответствии с размерами территории. Каждый департамент избирает по три представителя, исключая департамент Парижа, который ограничится избранием одного. 249 представителей избираются в соответствии с количеством населения. Вся масса активных граждан королевства делится на 249 частей, и каждый департамент избирает столько представителей, сколько таких частей содержится в общем количестве активных граждан департамента. 249 представителей избираются в соответствии с прямым обложением. Вся сумма прямых налогов королевства также делится на 249 частей, и каждый департамент избирает представителей в соответствии с количеством уплачиваемых им таких частей налогов Там же, п.3, 4, 5, разд. 1, гл.1..

Кроме того, гл.4 (раздел 2) определяла порядок внутреннего управления. В соответствии с ней в каждом департаменте имеется высшее управление (администрация), в каждом дистрикте - подчиненное управление (администрация).

П. 2 гласил: органы управления (администраторы) ни в какой мере не имеют характера представительства. Они не что иное, как агенты, избранные народом на срок для осуществления под наблюдением и властью короля функций управления.

В п. 3 было сказано, что они не могут не вмешиваться в осуществление законодательной власти, ни приостанавливать исполнение законов, не могут вторгаться ни в область правосудия, ни в область военных распоряжений или действий.

Согласно п. 4 существенными обязанностями органов управления (администраторов) являлись раскладка прямых налогов и наблюдение за поступлениями всех видов обложения и государственных доходов в пределах их ведения. Власть законодательная определяет правила и порядок осуществления их обязанностей как по предметам, изложенным выше, так и по всем прочим частям внутреннего управления.

В п. 5 говорилось, что Король имеет право объявлять недействительными распоряжения органов департаментского управления (администраторов), противные законам или повелениям, с которыми он к ним обратится. В случае упорного неповиновения, а также, если они своими актами будут угрожать общественной безопасности или спокойствию, он может отрешить их от должности.

По п. 6 и 7 органы департаментского управления (администрации) в свою очередь имели право объявлять недействительными распоряжения подчиненных органов управления (администраций) дистриктов, противные законам и постановлениям департаментского управления (администрации) или распоряжениям, данным или переданным ими управлениям (администрациям) дистриктов. Они могут равным образом в случае упорного неповиновения подчиненных органов управления (администраторов) дистриктов или если последние своими распоряжениями угрожают общественной безопасности или спокойствию отрешить их от должности, уведомив об этом короля, который может отменить или утвердить их отрешение. Если органы департаментского управления (администрации) не воспользуются властью, вверенной им предшествующей статьей, король может в тех же случаях непосредственно объявить недействительными распоряжения подчиненных органов управления (администраторов) и отрешить их от должности.

А п. 8 устанавливал, что всякий раз, когда король распорядится отстранить или же утвердить отстранение от должности органов управления (администраторов) или подчиненных им органов (администраторов), он ставит об этом в известность законодательный корпус. Последний может или отменить, или же утвердить устранение от должности, или даже распустить виновную часть управления (администрации) и в случае необходимости передать всех или некоторых из должностных лиц управления уголовному суду или постановить о возбуждении против них обвинения. Там же, п. 1-8 разд. 2 гл.4.

2.2 Конституционные основы местного самоуправления при V республике

По форме территориально-политического устройства Франция - унитарное государство (Корсика -- политическая автономия, Новая Каледония -- ассоциированное государство). Органы управления на всех уровнях функционируют четко и слаженно.

Основы правового регулирования статуса местных органов власти заложены в действующей Конституции от 04 октября 1958 г. в раздел XII «О территориальных сообществах» La Constitution du 4 Octobre 1958. Titre XII - Des Collectivitйs Territoriales, Art. 72. // http://www.legifrance.gouv.fr . В соответствии со ст. 72 Конституции территориальные коллективы Республики свободно управляются выборными советами Там же. В этом отношении реформа 1982 г. не внесла никаких изменений. Принцип свободного управления территориальными коллективами, как и принцип выборности совещательных органов, остается основой административно-территориального устройства страны.

Принятие законодательства о децентрализации привело к некоторым изменениям прежде всего в области контроля, не затронув стабильности структур и основ, а также очевидных различий в сфере компетенции. Действительно, свобода самоуправления и необходимость согласованных действий в рамках унитарного государства, но в то же время соблюдение принципа равенства граждан и защита общих интересов нации требуют контроля a posteriori за действиями территориальных коллективов.

Принятый в марте 1982 г. закон Loi ordinaire 82-213 du 02 mars 1982 Rйlative aux droirs et libйrtйs des communes, des dйpartements et des rйgions // http://www.legifrance.gouv.fr предусматривает также ряд новаций в области финансирования. Любая передача компетенции государства территориальному коллективу должна сопровождаться передачей соответствующих финансовых ресурсов (в основном фискальных). И действительно, налицо тенденция к росту местных налогов. В то же время эта реформа признает за счетоводами коммун, департаментов и регионов статус главных прямых счетоводческих служб государственного Казначейства. Реформа, наконец, возлагает на новый контрольный орган - региональную счетную палату - осуществление проверки a posteriori итогов счетоводческой деятельности территориальных коллективов.

Процесс децентрализации внес глубокие изменения в административно-территориальное устройство Франции. Новая система является, безусловно, более дорогостоящей для государственной казны, чем прежняя, и приводит к определенной распыленности целей и решений, поскольку территориальные коллективы заботятся в первую очередь о собственных интересах, а не об интересах страны в целом. Тем не менее, децентрализация способствует лучшему распределению задач и повышению ответственности территориальных коллективов во всех сферах общественной жизни и, следовательно, повышает уровень демократизации управления территорией.

В своих коммунах французские граждане и постоянно проживающие во Франции выходцы из стран - членов Европейского Союза избирают прямым всеобщим голосованием сроком на шесть лет муниципальных советников, которые, в свою очередь, избирают мэра. Число муниципальных советников пропорционально числу жителей коммуны. Избирательная система зависит от численности ее населения:

- в коммунах с населением менее 3500 жителей голосование проходит по мажоритарной системе, как с привлечением списков, так и изолированных кандидатов в два тура при возможности панаширования списков, т. е. возможности изменить порядок кандидатов в списке или перенести их из одного списка в другой. В первом туре считаются избранными кандидаты (не списки), набравшие одновременно абсолютное большинство голосов и не менее четверти голосов от общего числа избирателей. Во втором туре для победы достаточно относительного большинства. В этом случае также избираются кандидаты, а не списки в целом. Перед вторым туром разрешено объединение списков, полное или частичное. Разрешены также новые списки;

- в коммунах, насчитывающих более 3500 жителей, голосование проходит по спискам со смешанной системой в два тура без панаширования. Необходимо официальное объявление кандидатур путем регистрации списка в префектуре департамента. Списки обязательно должны быть полными. Список, получивший абсолютное большинство голосов в первом туре, получает половину мест в совете с округлением в большую сторону (в меньшую, если незанятыми остаются четыре или менее места). Остальные места распределяются пропорционально между списками, получившими более 5% голосов. Список, набравший абсолютное большинство, также участвует в этом распределении.

К участию во втором туре допускаются списки, получившие в первом не менее 10% голосов. Перед вторым туром возможны изменения в составе списков за счет включения в них кандидатов из списков, набравших менее 10%, но не менее 5%. При этом кандидаты, состоявшие в одном списке в первом туре, не могут находиться в разных списках во втором. Список, получивший относительное большинство голосов получает половину мест, а оставшиеся места распределяются по пропорциональной системе между списками, набравшими не менее 5 % голосов, включая победивший список. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран. Спарк. М. 2001. С. 131-132.

В департаментах проводятся кантональные выборы. Генеральные советники избираются сроком на шесть лет голосованием по одномандатной мажоритарной системе в два тура. Кантон представляет собой административный округ в департаменте. Генеральные советы департаментов обновляют свой состав наполовину каждые три года.

Члены регионального совета избираются сроком на шесть лет голосованием по департаментскому списку по системе пропорционального представительства с распределением оставшихся мест по наибольшему среднему коэффициенту поданных голосов. Такая процедура голосования позволяет меньшинствам и небольшим партиям быть представленными в региональном совете.

Глава 3. Организация местного самоуправления в современной Франции

3.1 Административно - территориальное деление Франции

Во Франции реформа административно-территориального деления в свое время послужила действенным инструментом консолидации всех частей страны, «разрезавшим» былые вотчины французских феодалов -- Бургундию, Анжу, Бретань и др. Новые административные единицы, созданные в результате Великой французской революции, стали называться департаментами, то есть буквально подразделениями. Для них были выбраны нейтральные имена, не вызывавшие никаких исторических ассоциаций. Чаще всего в названиях фигурировали реки страны (департаменты Рона, Верхняя Марна, Приморская Сена, Мен и Луара), орографические объекты (Приморские Альпы, Атлантические Пиренеи, Юра, Вогезы). Декларация прав человека и гражданина 1792 г. гласила: «Королевство едино и неделимо. В его состав входят 83 департамента, каждый департамент делится на дистрикты, каждый дистрикт - на кантоны» Конституция Французской республики от 03.09.1791 г.. П. 1. Разд.2. О делении королевства и о состоянии гражданства. // http://www.rspu.ryazan.ru/~dante/Mirrors/hrono/dokum/docum.html .

За более чем двести лет сетка административно-территориального деления изменилась незначительно: если в конце XVIII в. во Франции было 83 департамента, то сейчас -- 100.

Исторически административно-территориальное устройство страны характеризовалось традицией централизации, но за последние 20 лет претерпело значительные изменения. На первый взгляд оно может показаться сложным. По конституции территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Всякие другие территориальные коллективы создаются законом. La Constitution du 4 Octobre 1958. Titre XII - Des Collectivitйs Territoriales, Art. 72. // http://www.legifrance.gouv.fr

В законе о децентрализации от 2 марта 1982 г. Loi ordinaire 82-213 du 02 mars 1982 Rйlative aux droirs et libйrtйs des communes, des dйpartements et des rйgions // http://www.legifrance.gouv.fr и дополняющих его положениях выражена политическая воля изменить отношения между государством и территориальными коллективами (регионами, департаментами, коммунами). С этого времени последние имеют значительно более широкую автономию в принятии решений, так как новые законы распределили компетенции, административную ответственность и финансовые ресурсы между центральной властью и местными органами управления.

Франция насчитывает 26 регионов: 22 в метрополии Cм. Приложение 1 и 4 заморских, границы которых совпадают с границами четырех заморских департаментов (ДОМ). Учрежденный в 1955 г. в целях обустройства территории, регион в 1982 г. стал территориальным коллективом. К его собственной компетенции относятся главным образом вопросы планирования, обустройства территории, экономического развития, профессиональной подготовки, а также строительства, материально-технического оснащения и финансирования лицеев. Создание регионов как административно-территориальных единиц было обусловлено тем, что прежнее деление на департаменты не отвечало современным принципам административной организации. Централизованное управление было также неэффективно, как и управление на уровне мелких департаментов, и для решения определенных задач требовалось создание промежуточного уровня. В этом отношении регионализация представляет собой структурную реформу, направленную на разделение труда между уровнями управления.

Как уже отмечалось ранее, Франция насчитывает 100 департаментов: 96 в метрополии и 4 в заморских владениях (Мартиника, Гваделупа, Реюньон и Гвиана). Статус департаментов, учрежденных в 1789 г., претерпел существенные изменения: он эволюционировал от полудецентрализованного территориального коллектива до полноправного территориального коллектива (с 1982 г.). Департамент является основным звеном административно-территориального устройства страны. К его компетенции относятся главным образом вопросы санитарии и социального развития, оснащения сельского хозяйства, поддержания и развития дорожной сети на своей территории, расходы на строительство и содержание коллежей.

Учрежденная в 1789 г., коммуна является низшей единицей французского административно-территориального деления. По данным на 1990 г., во Франции насчитывалось 36 551 коммуна Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран. Спарк. М. 2001. С. 131. - намного больше, чем в других странах Европейского союза. Это объясняется тем, что во Франции называют коммунами все муниципалитеты, независимо от числа жителей (80 % коммун имеют население менее тысячи человек). Вследствие этого власти вынуждены были произвести перегруппировку коммун, в частности путем создания городских территориальных управлений и межкоммунальных объединений. Согласно закону от 6 февраля 1992 г. установлены новые формы сотрудничества в целях повышения эффективности работы муниципалитетов Loi 92-125 du 06 fйvrier 1992 rйlative а l'administration territoriale de la Rйpublique // http://www.legifrance.gouv.fr .

3.2 Организация местного управления во Франции на различных уровнях

В регионе коллегиальным совещательным органом является региональный социально-экономический совет (с 1986 г. -- прямыми выборами). Он имеет разветвленную систему служб, ряд комитетов, которые выполняют не распорядительные, а консультативные функции, например региональный комитет по экономическим и социальным вопросам.

Комитет включает от 40 до 110 членов и формируется следующим образом:

- 35% представляют предпринимателей и независимые профессии;

- не менее 35% представляют профсоюзы работающих по найму и профсоюз преподавателей;

- не менее 25% представляют организации и объединения, участвующие в общественной жизни региона;

- не более 5% составляют лица, активно содействующие региональному развитию.

С комитетом в обязательном порядке должны согласовываться вопросы разработки и осуществления планов развития региона и страны, а также определение главных направлений региональной бюджетной политики. Кроме того, комитету дано право участвовать, по его усмотрению, в решении любого вопроса, касающегося региона, или, по инициативе председателя регионального совета, в обсуждении любого проекта экономического, социального или культурного характера. В состав комитетов входят представители предпринимателей, профсоюзов, общественных организаций, лица, назначенные правительством. Исполнительным органом совета является избираемый им председатель. Наряду с ним совет региона избирает бюро. Некоторые департаменты метрополии (это крупные города, в том числе Париж, Лион) разделены на внутригородские районы (округа) с избираемыми советами и мэрами. Региональные советники избираются сроком на шесть лет. Исполнительную власть в регионе возглавляет председатель регионального совета, избираемый региональными советниками. Его полномочия идентичны полномочиям председателя генерального совета департамента, но они осуществляются в рамках компетенции региона.

Наряду с избираемыми органами во Франции в административно-территориальных единицах имеются назначенные сверху чиновники -- представители государства. В регионе это комиссар республики -- региональный префект (им является по совместительству комиссар самого крупного в регионе департамента), в департаменте -- также комиссар республики (префект), в округе, не являющемся территориальным коллективом и не имеющем своего совета, есть су - префект. Комиссар республики назначается Советом министров. Он представляет в своей административно-территориальной единице правительство и каждого министра, руководит деятельностью государственных служб (ему подчинены, однако, не все службы министерств на местах), несет ответственность за соблюдение национальных интересов, законов, за поддержание общественного порядка. Он непосредственно отвечает за состояние сельского хозяйства, за социальные вопросы, санитарию, благоустройство. В его распоряжении находится полиция. Аналогичные полномочия осуществляет в округе супрефект.

В департаментах избирается генеральный (департаментский) совет на 6 лет. Он ведает примерно теми же вопросами, что и коммунальный совет, но его полномочия гораздо шире. Как отмечалось, совет обновляется по частям (на 1/2 через 3 года). Исполнительным органом совета с 1982 г. является не назначаемый префект (позже он получил название комиссара республики, но сегодня используется и прежний термин), а избираемый им председатель совета. Тем не менее, совет департамента менее самостоятелен в своих действиях, чем совет общины, он более жестко контролируется центром, префекту подчинены также некоторые местные службы министерств. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. Гл. 17 . С. 429.

Исполнительная власть в департаменте принадлежала префекту на протяжении почти двух веков (1800 - 1982 гг.). Законом, принятым в марте 1982 г., его полномочия были изменены. Во Франции префект является единственным ответственным работником, деятельность которого определена Конституцией. В ст.72 Конституции Франции от 04.10.1958 г. сказано, что «правительственный делегат должен уважать государственные интересы, административный контроль и закон» Prйfйctures et hauts - commissariats // http://www.outre-mer.gouv.fr/outremer/front?id=outremer/ministere/pr_fets_et_pr_fectures_1037614445157 .

Назначаемый правительством префект остается в департаменте единственным представителем государства. На этом основании он представляет премьер - министра и каждого члена правительства, ему подчинены государственные учреждения, находящиеся на территории департамента, наконец, он обеспечивает административный контроль над входящими в департамент территориальными коллективами.

Однако по закону от 2 марта 1982 г. главой исполнительной власти в департаменте становится председатель генерального совета. Генеральный совет является коллегиальным совещательным органом департамента, состоящим из генеральным советников, избираемых сроком на шесть лет по одномандатной мажоритарной системе в два тура в рамках кантона (во Франции насчитывается 3500 таких административных округов). Избранный генеральными советниками председатель, совета готовит и проводит его совещания, в том числе по вопросам бюджета, представляет департамент в суде, руководит администрацией департамента и, наконец, как ответственный за управление собственностью департамента, обладает полицейской властью, заботится о сохранности имущества, состоянии дорожно-транспортной сети департамента, при том, что часть этих вопросов находится в ведении мэров и префекта.

Коммуна имеет свой совещательный орган - муниципальный совет - и свою исполнительную власть - мэра, избираемого муниципальным советом. Число членов муниципального совета пропорционально численности населения коммуны. Члены совета, избираемые прямым всеобщим голосованием сроком на шесть лет, определяют основные направления развития коммуны, утверждают бюджет, управляют коммунальной собственностью (особое внимание при этом уделяется школьным зданиям и учебному оборудованию школ первого цикла обучения), а также устанавливают порядок функционирования местной администрации.

Функции мэра носят двоякий характер: он одновременно олицетворяет выборную власть коммуны и является представителем государства на территории коммуны. Как руководитель местной исполнительной власти он проводит заседания муниципального совета, представляет коммуну в правовом аспекте, вносит предложения относительно бюджета и отвечает за его исполнение, обеспечивает сохранность собственности коммуны и управляет ею, выдает разрешения на строительство. Мэр наделен также личной властью: он несет ответственность за обеспечение безопасности граждан, поддержание чистоты в населенном пункте и руководит работой своего аппарата. Как представитель государства он осуществляет регистрацию актов гражданского состояния (бракосочетания и т.д.), является должностным лицом судебной полиции и в этом качестве действует под контролем прокурора Республики. Наконец, он обеспечивает выполнение определенных административных функций: публикацию законов и других официальных документов, составление избирательных списков. Решения мэра являются односторонними административными актами. Как правило, это постановления, подлежащие контролю с точки зрения соответствия их законам, когда мэр действует как исполнительная власть коммуны, и вышестоящего префекта, когда он выступает в качестве представителя государства.

Таким образом, в компетенцию коммун входит управление местными делами. Сфера их действия охватывает экономические и социальные вопросы, которые долгое время сводились лишь к оказанию поддержки предприятиям в создании рабочих мест и предоставлению разного рода помощи нуждающимся. В результате коммуна стала важным инструментом в борьбе с безработицей и нищетой, активным участником процесса структурной перестройки экономики и развития новых видов хозяйственной деятельности.

Особой ступенью местной администрации является округ, и он, как было сказано выше, управляется су-префектом, который в свою очередь является уполномоченным представителем окружного префекта. Существует 326 су-префектов в континентальной части Франции и 13 в заморских департаментах Administration territoriale de l'Йtat // http://www.outre-mer.gouv.fr/outremer/front?id=outremer/ministere/pr_fets_et_pr_fectures_1037614445157/publi_P_administrationterri_1037614553549 .

Заключение

В результате написания работы были определены особенности феномена местного самоуправления в Европе и изучена организация осуществления местной власти во франции. Можно сделать следующие основные выводы. Прямое государственное управление на местах осуществляется на всех уровнях территориальной организации. Органами общей компетенции являются префект региона, префект департамента и су-префект округа. Кроме того, существуют органы специальной компетенции: на уровне регионов и департаментов, для некоторых служб - на уровне округов, кантонов и коммун.

Основы современной системы управления на местном уровне были заложены в период Французской революции и закреплены в наполеоновский период. Суть проведенных в то время реформ может быть сформулирована как последовательное проведение в жизнь трех основных принципов: централизации управления, унификации правового статуса и структуры местных властей, организации самоуправелния путем выборов в местные органы власти.

Основы современного статуса местных органов власти регулируются действующей Конституцией и сдедующими законодательными актами: законом от 02 марта 1982 г. о правах и свободах коммун, департаментов и регионов; законом от 06 февраля 1992 г. о территориальном управлении Республики и др.

Постепенное смещение акцентов от местного управления к самоуправлению подразумевает важную характеристику, закрепленную законодательно: не существует никакой иерархии между территориальными сообществами, никакого контроля одного уровня власти над другим. Все местные сообщества взаимонезависимы юридически и подконтрольны только государству. Ни одно из сообществ не может давать указаний другому. Но в то же время исключительные права государства в сфере контроля и частичное сохранение иерархических отношений между государством и местными органами во многом позволяют сохранить тенденцию абсолютного доминирования центра, который не допускает возникновения реальных политических конкурентов на местном уровне, сохраняя за собой исключительное право верховного регулирования.

Источники и литература

I. Источники

Конституция Французской республики от 03.09.1791 г. // http://www.rspu.ryazan.ru

La Constitution du 4 Octobre 1958. // http://www.legifrance.gouv.fr

Loi 92-125 du 06 fйvrier 1992 rйlative а l'administration territoriale de la Rйpublique // http://www.legifrance.gouv.fr

Loi ordinaire 82-213 du 02 mars 1982 Rйlative aux droits et libйrtйs des communes, des dйpartements et des rйgions // http://www.legifrance.gouv.fr

II. Литература

Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М. 1999

Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран. М. Спарк. 2001.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М. Юристъ. 1997.

Местная администрация: организация трех уровней // http://www.ambafrance.ru

Местное самоуправление // http://tatar.com.ru/download/samoupravlenie.php?l=e

Местные выборы // http://www.ambafrance.ru

Модели местного самоуправления // http://www.admmegion.ru

Стабильность и эволюция административно-территориального устройства // http://www.ambafrance.ru

Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М. 1999.

Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М. 1996.

Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.

Чиркин В.Е. Современные модели местного самоуправления // Российский юридический журнал. М. 1995. N 3 (7). С 125.

Administration territoriale de l'Йtat // http://www.outre-mer.gouv.fr/outremer