Право на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ПРАВО НА ПРОВЕДЕНИЕ СОБРАНИЙ, МИТИНГОВ, ДЕМОНСТРАЦИЙ, ШЕСТВИЙ И ПИКЕТИРОВАНИЙ В СИСТЕМЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД

1.1 Общие понятия о собраниях, митингах, демонстраций, шествий и пикетирования

1.2 Конституционное право на проведение собраний, митингов, демонстраций и пикетирования

ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСВЕННОСТЬ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОВЕДЕНИЯ СОБРАНИЙ, МИТИНГОВ, ДЕМОНТСРАЦИЙ И ПИКЕТИРОВАНИЯ В РФ

2.1 Правовые основы проведения собраний, митингов, демонстраций и пикетирования в РФ

2.2 Административная ответственность и ее реализация в сфере обеспечения правопорядка при проведении собраний, митингов, демонстрации, шествий и пикетирования

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

Современный этап развития Российского государства ставит перед юридической наукой задачу всестороннего исследования процессов широкой демократизации современного общества. Эти процессы проходят при непосредственном активном участии граждан России, выражающих свою волю, в том числе путем проведения публичных мероприятий- собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования, которые в международно-правовых документах называются «свободой собраний» или «мирными собраниями».В процессе формирования правового государства происходит обновление мировоззренческих установок посредством преодоления отчуждения граждан от власти, создания эффективного механизма реализации основных прав и свобод человека и гражданина.

Свобода собраний относится к категории особенно ценных основных прав, так как способствует свободному формированию общественного мнения, фундамента любой демократии, и дает тем, у кого нет прямого доступа ни к процессу принятия политических решений, ни к средствам массовой информаций, возможность быть услышанными. Однако свобода собраний - это и неуютное основное право. Она мешает власть предержащим, потому что митингующие, как правило, критикуют их политику; она мешает и другим гражданам, потому что осуществление этого основного права осложняет дорожную ситуацию (не говоря о дискомфорте, вызванном мнением демонстрантов). Несмотря на понимание значения свободы собраний, власти часто - особенно во времена острой критики со стороны общества - стараются ограничить это основное право и тем самым найти спасение от критики.

Вместе с тем, декларируемое Конституцией Российской Федерации право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование не было урегулировано законодательно вплоть до принятия Федерального закона от 19 июня 2004 г.

В нынешних условиях развития России свобода собраний-- это значимый и важный элемент жизни общества, одна из форм непосредственного участия граждан в управлении государственными и общественными делами. Данное политическое право выступает как средство прямой и обратной связи между гражданами, их добровольными объединениями, с одной стороны, и государством в лице органов власти - с другой.

Сегодня проведение публичных мероприятий по инициативе граждан все еще воспринимается общественностью как проявление крайних форм демократии. Причина такого отношения заключается в недостаточной разработанности проблемы реализации права на проведение публичных мероприятий в научном и практическом плане. В этих условиях особую значимость приобретает изучение и обобщение опыта реализации свободы собраний, накопленного другими государствами, использование его в современном российском законодательстве о публичных мероприятиях и в практической деятельности органов внутренних дел Российской Федерации.

Цель данной работы - исследовать конституционное право на проведение собраний, митингов, демонстраций и пикетирования в системе конституционных прав и свобод.

Задачами курсовой работы являются:

- дать общие понятия собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования

- изучить правовые основы проведения собраний, митингов, демонстраций и пикетирования в РФ

- рассмотреть административную ответственность и ее реализацию в сфере обеспечения правопорядка при проведении собраний, митингов, демонстрации, шествий и пикетирования.

Объект исследования определяется нормами конституционно-правового механизма регулирования права граждан на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований.

Предметом исследования выступает конституционно-правовая природа регулирования проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований.

Методологическую основу составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический, сравнительного правоведения).

Теоретическую основу исследования составила специальная литература по исследуемой теме различных авторов: Дмитриева Ю.А. Звягина М.М., Костенникова М.В., Куракина А.В. Крусс В.И., Ларина В.В., Нудненко Л.А., Полянской И.С. Тарновского Е.Н. Ушакова А.В., Червонюка В.И. В данной курсовой работе используется как учебная литература, так и нормативные акты.

Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников.

ГЛАВА 1. ПРАВО НА ПРОВЕДЕНИЕ СОБРАНИЙ, МИТИНГОВ, ДЕМОНСТРАЦИЙ, ШЕСТВИЙ И ПИКЕТИРОВАНИЙ В СИСТЕМЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД

1.1 Общие понятия о собраниях, митингах, демонстраций, шествий и пикетирования

Развитие политической и гражданской инициативы граждан имеет как положительные, так и негативные аспекты. В этой связи право граждан на проведение публичных мероприятий не может быть абсолютным, тем самым оно может быть ограничено в интересах охраны общественного порядка.

Публичное мероприятие - это открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан РФ, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, в том числе с использованием транспортных средств. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.

Надо сказать, что определения понятий "собрание", "митинг", "демонстрация", "шествие" и "пикетирование", данные в Законе РФ от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" Федеральный закон от 19.06.2004 N 54-ФЗ (ред. от 08.06.2012) "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"// СЗ РФ. - 2004. - N 25. - Ст. 2485., практически не расходятся с определениями понятий ученых-исследователей Полянская И.С. Конституционно-правовое регулирование права граждан Российской Федерации на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005. - С. 39., например:

- собрание - это совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов.

Д.В. Шутько, Л.Л. Попов дают следующее понятие собранию: совместное присутствие граждан в заранее определенном месте, в заранее определенное время для коллективного обсуждения и решения каких-либо вопросов;

- митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера.

По мнению Д.В. Шутько, митинг - это форма организованного выражения общественного мнения, массовой поддержки резолюций, требований и других обращений граждан, проводимая в заранее определенном месте Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. - М., 2013. - С. 189..

Л.А. Нудненко в своей статье отмечает, что митинг - массовое собрание граждан для публичного выражения отношения к решениям и действиям лиц и организаций, событиям общественно-политической жизни путем массовой поддержки резолюции Нудненко Л.А. Теоретические основы права граждан РФ на проведение собраний, митингов, шествий и пикетирования // Журнал российского права. - 2010. - N 12. - С. 64.;

- демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации.

Д.В. Шутько говорит о том, что демонстрация - форма организованного выражения не только коллективного, но и индивидуального мнения по любому вопросу общественной и государственной жизни, а Л.А. Нудненко считает, что демонстрация - публичное выражение группой людей общественно-политических настроений с использованием во время шествия плакатов, транспарантов и иных наглядных средств;

- шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам.

- пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации. Л.А. Нудненко, исследуя природу публичных мероприятий, также отмечает, что пикетирование - это наглядная демонстрация гражданином или группой граждан своих настроений и взглядов без шествия и звукоусиления. Пикетирование может осуществляться посредством демонстрации лозунгов, плакатов, иных предметов, иллюстрирующих идеи и взгляды.

Как отмечает В.В. Ларин, публичное мероприятие - это организованное действие (совокупность действий или явлений социальной жизни) с участием больших масс людей, совершающееся в интересах трудящихся с целью удовлетворения их политических, духовных, физических и других потребностей, являющееся формой реализации их прав и свобод, а также формой социального общения между людьми и способом выработки единства установок личности, коллектива, общества в целом Ларин В.В. Понятие административно-правовой охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий // Теория и практика совершенствования охраны общественного порядка. - М., 2009. - С. 54..

На наш взгляд, В.В. Ларин верно определил границы этого социального явления, позволяющие отличить его от других явлений, предложив основные признаки публичного мероприятия: наличие больших масс людей, организованность действия (действий), наличие цели (целей). Нам представляется, к данным признакам следует также присоединить такой признак, как публичность.

В.Ф. Дерюжинский отмечал, что публичное собрание - собрание, доступное неопределенному числу лиц или хотя бы определенному числу лиц, но лично не заинтересованных устроителем собрания. Собрания же, в которых участвуют одни члены законно существующего общества или союза и посторонние лица не присутствуют, он относит к публичным Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. - М.: Эксмо, 2009. - С. 297..

Следовательно, опираясь на вышеизложенное, считаем необходимым обратить внимание на то, что массовое мероприятие будет всегда являться публичным Звягин М.М. Административно-правовая охрана общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2007. - С. 32..

В зависимости от характера собраний публичные мероприятия подразделяются на толпу - случайное собрание, сходку - нелегальное собрание, собственно собрание - если оно устроено легально лицами, живущими в определенной местности, и съезд или конференцию - если собрание устраивалось лицами, живущими в разных местностях.

Д.К. Нечевин классифицирует публичные мероприятия по следующим критериям:

а) по значимости: международные, общегосударственные, региональные и местные;

б) по месту проведения: мероприятия, проводимые в зданиях, сооружениях, спортивных комплексах, на открытой местности;

в) по периодичности проведения: разовые, повторяющиеся, повседневные;

г) по возможности участия: общедоступные, с ограничением числа участников;

д) по составу участников: массовые мероприятия могут быть дифференцированы на мероприятия со смешанным составом участников, либо представлены участниками, имеющими особый социальный статус;

е) по содержанию: общественно-политические, культурно-зрелищные, спортивно-массовые, религиозные (похоронные);

ж) по масштабу: международные, общефедеральные, региональные и муниципального значения.

Публичные мероприятия могут быть классифицированы в зависимости от организационно-правовой формы.

В зависимости от вида публичного мероприятия арсенал административно-правовых средств охраны общественного порядка при их проведении различен. Кроме того, как отмечает И.С. Полянская, "любое публичное мероприятие независимо от целей должно быть мирным, то есть не носить насильственного или подстрекательского характера" Полянская И.С. Конституционно-правовое регулирование права граждан Российской Федерации на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005. - С. 17..

Классификации публичных мероприятий имеют важное практическое для органов внутренних дел в сфере организации охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования. Как отмечает Д.К. Нечевин, "классификация массовых мероприятий по сходным признакам дает общее представление об их широком спектре, что, в свою очередь, предполагает и многообразие правовых норм, регламентирующих их организацию и проведение" Организация деятельности органов внутренних дел по обеспечению правопорядка при проведении массовых мероприятий // Предупреждение преступности и обеспечение безопасности в городах. - М., 2011. - С. 92..

Понятно, что участие граждан в различных публичных мероприятиях - одна из форм реализации их прав и свобод, закрепленная в Конституции РФ Конституции Российской Федерации, прин. всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. N 237. 1993. 25 дек.. В процессе участия в таких мероприятиях граждане имеют возможность проявить личную и групповую инициативу, выразить отношение к тому или иному политическому, социальному или другому событию, явлению, потребовать от компетентных органов решения тех или иных вопросов.

Дальнейшее развитие форм участия граждан в публичных мероприятиях в условиях демократии требует более детального изучения и уточнения понятийно-терминологического аспекта проблемы публичных мероприятий, что позволит совершенствовать правовые акты, регулирующие общественные отношения во время подготовки и проведения этих мероприятий.

1.2 Конституционное право на проведение собраний, митингов, демонстраций и пикетирования

Статья 31 Конституции Российской Федерации провозглашает право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования. Данная норма Конституции Российской Федерации в настоящее время детализируется положениями Федерального закона от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Закон), который нормативно определяет собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, а также вводит понятие публичного мероприятия, которое представляет собой открытую, мирную, доступную каждому, проводимую в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акцию, осуществляемую по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений п. 1 ст. 2 Федерального закона от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" // СЗ РФ. - 2004. - N 25. - Ст. 2485.. Тем самым Закон, устанавливая процедуру реализации права на проведение различных собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований через понятие публичного мероприятия, позволяет говорить о праве на проведение публичных мероприятий в контексте ст. 31 Конституции Российской Федерации.

Согласно п. 1 ст. 2 Закона N 54-ФЗ целями всех форм публичных мероприятий являются свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.

Следовательно, посредством проведения открытых, мирных и доступных каждому акций индивиды имеют возможность участвовать в управлении делами общества и государства. Такое участие является опосредованным: оно лишь позволяет выявить и обсудить назревшие проблемы, а также побудить органы государственной власти и местного самоуправления к принятию соответствующих решений. Однако даже опосредованное осуществление народом своей власти является важным элементом демократии и создает реальные условия для укрепления связей между человеком и обществом, гражданином и государством.

Вышесказанное позволяет отнести право на проведение публичных мероприятий к политическим правам и свободам, основной функцией которых является обеспечение возможности индивидов участвовать в общественно-политической жизни страны и осуществлении государственной власти Права человека / Под ред. Е.А. Лукашевой. - М., 2010.- С. 151.

Кроме того, право на проведение публичных мероприятий обладает и иными признаками политических прав и свобод.

Во-первых, как и все политические права и свободы, право на проведение публичных мероприятий согласно Конституции Российской Федерации связано с обладанием гражданством.

Во-вторых, право на проведение публичных мероприятий может реализовываться как в индивидуальном порядке, так и коллективно, через объединения с другими лицами. Так, практически все публичные мероприятия носят коллективный характер, исключение составляет лишь пикетирование, для проведения которого достаточно одного участника.

В-третьих, право на проведение публичных мероприятий носит относительный характер и может быть ограничено Федеральным законом на определенный срок в условиях чрезвычайного положения либо в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации настолько, насколько это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Организаторами публичного мероприятия могут быть один или несколько граждан Российской Федерации, политические партии, другие общественные объединения, в том числе религиозные, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации и проведению публичного мероприятия. Участниками же публичного мероприятия признаются граждане, члены политических партий, члены и участники других общественных объединений, в том числе религиозных, добровольно участвующие в нем.

Поскольку членами общественных объединений и религиозных организаций могут быть иностранцы и лица без гражданства ст. 19 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" // СЗ РФ. - 1995. - N 21. - Ст. 1930; ст. 6, 8 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" // СЗ РФ. - 1997. - N 39. - Ст. 4465., то данные категории лиц могут также являться участниками тех собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, в которых принимают участие соответствующие общественные объединения. По мнению П.А. Нудненко, "иное решение вопроса было бы недемократичным, ибо лишало бы иностранцев и лиц без гражданства возможности защищать свои права и свободы в случае их нарушения на территории Российской Федерации путем участия в публичных мероприятиях" Нудненко Л.А. Проблемы правового регулирования конституционного права гражданина России на публичные мероприятия // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - N 6. - С. 7..

Особое место права на проведение публичных мероприятий в системе политических прав и свобод позволяет выявить анализ взаимосвязей данного права и иных прав и свобод человека и гражданина.

Так, право на проведение публичных мероприятий тесно связано с правом участвовать в управлении делами государства (ст. 32 Конституции Российской Федерации) и правом на осуществление местного самоуправления (гл. 8 Конституции Российской Федерации).

Право граждан участвовать в управлении делами государства обеспечивает включение граждан в сферу политики, где принимаются и осуществляются государственные решения. Реализация указанного права происходит через более конкретные права: пассивное и активное избирательные права, право на участие в референдуме, право на равный доступ к государственной службе, право на участие в отправлении правосудия.

При этом, являясь наивысшей формой непосредственной демократии, выборы и референдумы позволяют наиболее эффективно воздействовать на проводимую органами государственной власти политику. Однако достаточно значимую роль в этом процессе могут играть и другие формы участия граждан в управлении делами государства. По мнению некоторых ученых, одной из таких форм является право на проведение публичных мероприятий Дмитриев Ю.А. Правовое обеспечение свободы манифестаций в условиях правового государства: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1991. - С. 109.. И действительно, одной из целей реализации данного права является оказание воздействия на деятельность органов государственной власти через выражение общественного мнения о том, кем и как осуществляется руководство государственными делами, о направлениях политики государства и его деятельности, связанной с удовлетворением социальных потребностей различных членов общества.

Право на участие в управлении делами государства развивает содержащееся в ст. 3 Конституции Российской Федерации положение о народовластии, ведь как форма участия граждан в управлении делами государства оно является одним из важных элементов народовластия Ушаков А.В. Право на проведение публичных мероприятий и его соотношение с другими конституционными правами и свободами человека и гражданина // Академический юридический журнал. - 2009. - N 4. - С. 24..

Итак, оба рассматриваемых института направлены на реализацию потенциала личности как общественной единицы. Однако если проведение публичных мероприятий, как сказано выше, представляет собой опосредованное участие в делах государства, которое не влечет конкретных юридических последствий, то предоставляемое гражданам в рамках ст. 32 Конституции Российской Федерации право предполагает их наступление в виде конкретных властных решений.

В то же время граждане Российской Федерации имеют право участвовать не только в управлении делами государства, но и в осуществлении местного самоуправления. Так, право на проведение публичных мероприятий можно рассматривать в качестве формы участия граждан в управлении своими территориями, способа формирования и осуществления воли населения в рамках муниципальных образований.

Вместе с тем реализация указанных правомочий затрагивает юридические категории, выражающиеся в одинаковых терминах, но имеющих различные цели, назначение и правовой характер. Так, необходимо отграничивать собрания как форму публичных мероприятий от собраний и сходов граждан как формы непосредственной демократии в рамках Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 02.11.2013) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//СЗ РФ. - 2003. - N 40. - Ст. 3822..

Собрание, правовой основой которого выступает ст. 130 Конституции Российской Федерации, может проводиться на части территории муниципального образования для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления. Инициаторами проведения такого собрания выступают население, представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, а также оно проводится в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления.

О необходимости разграничения указанных категорий высказался Верховный Суд Российской Федерации по делу, в котором гражданин просит признать недействующими и не подлежащими применению некоторые положения Закона Калининградской области "О собраниях (сходах) граждан в Калининградской области". Заявитель оспаривал положения, в соответствии с которыми собрание граждан допускается только после получения соответствующего разрешения от представительного органа муниципального образования, а также положения о том, что организация собрания лежит на комиссии по проведению собрания, члены которой назначаются представительным органом муниципального образования. По мнению заявителя, рассматриваемый Закон Калининградской области противоречил Закону и не был направлен на обеспечение реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.

Проведя анализ содержания и предмета правового регулирования оспариваемого заявителем Закона в сравнении с положениями федерального законодательства, Верховный Суд отметил принципиальное различие в характере регулируемых правоотношений. Так, своим Определением Суд заключил, что хотя в оспариваемых положениях Закона Калининградской области и в Законе регулируется порядок проведения собраний граждан, заявитель ошибочно полагает, что этот порядок должен быть единым для всех случаев проведения собрания, независимо от правовых оснований их созыва: Закон регулирует порядок созыва и проведения собрания граждан как публичного мероприятия, а Закон Калининградской области устанавливает порядок осуществления гражданами Российской Федерации своего права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления. При этом понятия "собрания" в приведенных Законах имеют различный правовой характер, как, собственно, и правовые последствия принятых на этих собраниях решений.

Таким образом, заявителю было отказано в удовлетворении кассационной жалобы.

Решение Верховного Суда в данном случае является вполне обоснованным. Однако в целом представляется необходимым избегать использования в законодательстве Российской Федерации одних и тех же терминов для обозначения различных правовых категорий, особенно если речь идет о реализации конституционных прав граждан.

Следует отметить, что право на проведение публичных мероприятий также имеет общую природу с заявленной в ст. 29 Конституции Российской Федерации свободой мысли и слова (свободой выражения мнения). Согласно общепризнанным принципам и нормам международного права свобода выражения своего мнения представляет собой комплекс правовых институтов, в число которых помимо институтов свободы слова, свободы печати, свободы информации (включающей право искать, получать, передавать, производить и распространять информацию) следует включать и институт свободы публичных мероприятий (мирных собраний) Всеобщая декларация прав человека, прин. 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН; Международный пакт о гражданских и политических правах, прин. 16 декабря 1966 г. Генеральной Ассамблеей ООН // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 12..

Любое публичное мероприятие, по сути, является формой выражения человеческого мнения и преследует цель позволить как можно большему количеству индивидов публично высказаться по какому-либо вопросу общественной жизни и сделать сформулированную таким образом позицию достоянием общественности. Более того, сформированная и высказанная посредством проведения публичного мероприятия позиция по какому-либо вопросу не является лишь суммой индивидуальных мнений участников данного мероприятия. Такая позиция представляет собой некое коллективное мнение, вес и значение которого значительно выше, чем вес отдельных мнений различных людей.

Именно в силу этого факта право на проведение публичных мероприятий можно отнести одновременно к естественным, неотчуждаемым правам человека (как это провозглашено на международном уровне) и политическим правам гражданина.

Е.Н. Тарновский, говоря о соотношении права на проведение публичных мероприятий и права на свободное выражение своего мнения, подчеркивает, что роль митингов иногда даже превосходит роль печати, несмотря на ее громадное влияние в современной политической жизни Тарновский Е.Н. Четыре свободы. - СПб., 2010. - С. 84.. В.И. Червонюк прямо указывает на связь рассматриваемых прав, утверждая, что "свобода собраний является юридическим средством материального объективирования свободы слова, демонстрации воли и выражения мнений граждан по поводу тех или иных акций государства (его органов)" Червонюк В.И. Конституционное право России. - М., 2013. - С. 154.. Л.А. Нудненко пишет, что право на проведение публичных мероприятий "вытекает из свободы мысли и слова (естественные, неотчуждаемые свободы)", "является внешней формой выражения других конституционных прав личности, в частности свободы мысли, слова" Нудненко Л.А. Проблемы правового регулирования конституционного права гражданина России на публичные мероприятия // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - N 6. - С. 6, 9..

Таким образом, право на проведение публичных мероприятий следует рассматривать как способ обмена мнениями по самым разным вопросам жизни общества, способ распространения, предания гласности мыслей, взглядов, идей и убеждений, способ оперативного выяснения и изучения общественного мнения и в конечном итоге как способ реализации права на свободное выражение своего мнения.

При проведении большинства коллективных публичных мероприятий активную роль играют политические партии, религиозные и иные общественные объединения. А посредством проведения различных публичных мероприятий общественные объединения достигают целей своего создания Например, согласно п. 4 ст. 3 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" целями политической партии являются в том числе формирование общественного мнения и выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти // СЗ РФ. - 2001. - N 29. - Ст. 2950..

Право на проведение публичных мероприятий также непосредственно связано с избирательными правами и правом на участие в референдуме. Так, предвыборная агитация и агитация по вопросам референдума могут проводиться в том числе посредством проведения агитационных публичных мероприятий.

При этом право на предвыборную агитацию, как и право на проведение публичных мероприятий, является одним из способов выражения мнения. Тем самым оба эти института не могут реализовываться в отсутствие свободы выражения мнений.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что закрепленное в Конституции Российской Федерации право на проведение публичных мероприятий занимает важное место в системе политических прав и свобод и тесно связано с реализацией иных прав и свобод личности, предоставляет гражданам широкие возможности для выражения мнений и убеждений, выдвижения требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны.

Кроме того, граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства фактически имеют возможность использовать рассматриваемое право для обеспечения и защиты других конституционных прав и свобод, в частности права на социальное обеспечение и социальную защиту, права на жилище, права на благоприятную окружающую среду и т.п. Следовательно, рассматриваемое право может выступать также в качестве средства, инструмента реализации других прав и свобод.

ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСВЕННОСТЬ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОВЕДЕНИЯ СОБРАНИЙ, МИТИНГОВ, ДЕМОНТСРАЦИЙ И ПИКЕТИРОВАНИЯ В РФ

2.1 Правовые основы проведения собраний, митингов, демонстраций и пикетирования в РФ

митинг демонстрация обеспечение правопорядок

В конституционном каталоге прав и свобод граждан Российской Федерации содержится (ст. 31 Конституции РФ) право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования (далее - право на публичные мероприятия). На обеспечение реализации данного права прямо направлен (как заявлено в его преамбуле) Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ"О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

Момент, с которого правообладатели (организатор и потенциальные участники) могут осуществлять действия по организации проведения публичного мероприятия, увязан законодателем с фактом подачи уведомления безотносительно к реакции и действиям уполномоченных лиц (ч. 1 ст. 10). Ту же связь можно утверждать и применительно к конкретизированным в ч. 4 ст. 5 Закона обязанностям организатора публичного мероприятия по взаимодействию с уполномоченными органами, а также его обязанностям, выступающим как права-требования в отношении участников публичного мероприятия и направленным на обеспечение конституционного правопорядка при проведении мероприятия.

Если надлежаще проинформированный уполномоченный орган приходит к выводу, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют положениям Конституции РФ и (или) нарушают запреты, предусмотренные законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях или уголовным законодательством, он незамедлительно должен официально предупредить организатора мероприятия о возможности связанной с этим юридической ответственности (ч. 2 ст. 12). При этом ответственность за фактическое обеспечение общественного порядка и безопасности граждан при проведении публичного мероприятия будут нести - что справедливо - не только соответствующие уполномоченные органы и их представители, но также организаторы публичного мероприятия и уполномоченные представители органов внутренних дел (п. 5 ч. 4 ст. 5, ч. 3 ст. 6, п. 5 ч. 1 ст. 12, п. 3 ч. 2 ст. 13, п. 2 ч. 3 ст. 14 Закона). Однако в Законе нет положений, позволяющих связать обязанности названных лиц и их ответственность с фактом согласования/несогласования публичного мероприятия, как и учитывать данный факт в составах соответствующих правонарушений.

Не связаны текстуально с согласованием как с необходимой предпосылкой и правоохранительные обязанности уполномоченного органа, установленные положениями пунктов 1, 3 - 7 ч. 1 ст. 12 Закона, зато есть все основания считать, что возникают они (эти обязанности) с момента получения уведомления организатора о проведении публичного мероприятия.

Между тем, несмотря на вышеприведенные доводы, в Конституционный Суд РФ поступила коллективная жалоба граждан на нарушение их конституционных прав ч. 5 ст. 5 Закона. Буквально оспариваемое законоположение устанавливает, что организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия. Из приложенных к жалобе материалов следует, что правоприменительная практика, включая практику судебную, воспринимает выраженные таким образом намерения законодателя как введение разрешительного по своей сути порядка правопользования со всеми вытекающими из этого последствиями. Вопросы о том, что побуждает представителей публичной власти к такой интерпретации и насколько она состоятельна, для науки права далеко не праздные.

Установленный в законодательстве порядок пользования конституционным правом или свободой, в том числе порядок уведомительный, может сочетаться с различными нормативно-правовыми моделями и правовыми режимами обеспечения этого права или свободы при условии, что это порядок конституционный. Если же возникают сомнения в конституционности выбранных законодателем положений, необходимо, во-первых, определиться с актуальной сущностно-содержательной характеристикой опосредуемого права, а во-вторых, установить, какую и в какой мере норму соответствующего закона, а также какую конституционную форму опосредования этого права оцениваемая формулировка представляет Подробнее о значении соответствующих категорий и сути опосредования правопользования см.: Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. - М.: Норма, 2010. - С.214.

Профсоюзы вправе участвовать в урегулировании коллективных трудовых споров, имеют право на организацию и проведение в соответствии с федеральным законом забастовок, собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования и других коллективных действий, используя их как средство защиты социально-трудовых прав и интересов работников (ст. 14 Федерального закона от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности») Федеральный закон от 12.01.1996 N 10-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"//СЗ РФ. - 1996. - №21. - Ст.1428..

В случае приостановления деятельности общественного объединения приостанавливаются его права как учредителя средств массовой информации, ему запрещается организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и иные массовые акции или публичные мероприятия, принимать участие в выборах, использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных его действиями, уплате налогов, сборов и штрафов.

Обучающиеся, воспитанники образовательных учреждений могут проводить во внеучебное время собрания и митинги по вопросам защиты своих нарушенных прав. Администрация образовательного учреждения не вправе препятствовать проведению таких собраний и митингов, в том числе на территории и в помещении образовательного учреждения, если выборными представителями обучающихся, воспитанников выполнены условия проведения указанных собраний и митингов, установленные уставом образовательного учреждения. Такие собрания и митинги не могут проводиться в нарушение установленных законодательством Российской Федерации требований соблюдения общественного порядка и не должны препятствовать образовательному и воспитательному процессам.

Сущностный анализ позволяет считать, что все перечисленные в тексте ст. 31 Конституции РФ формы мирных публичных мероприятий (собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикеты), неотчуждаемое право организовывать которые и участвовать в проведении которых имеет каждый российский гражданин (а также, с учетом положений ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, иностранные граждане и лица без гражданства), призваны не просто обеспечивать выражения вовне мыслей, мнений, оценок и требований их организаторов и участников по тому или иному публично значимому вопросу. Конституционно признанные притязания принципиально иные. Здесь подразумевается возможность осуществлять все перечисленное - как индивидуально, так и совместно (организованно-объединенным образом) - именно в особых (конституционно названных) наглядных, демонстрационных формах и именно там и тогда (в той пространственно-временной точке соответствующей социально-политической территории), где, по обоснованному мнению правообладателей, у них есть наибольшее количество шансов быть услышанными (в прямом и переносном смысле) как собственно адресатом высказывания, так и максимально широкой "аудиторией", а значит - надеяться на позитивный практический эффект своего обращения, в том числе при консолидированной поддержке различных социальных групп и общественного мнения.

Однако и подобным образом воспринимаемое право на публичные мероприятия может подвергаться конституционным ограничениям (ч. 3 ст. 55) и регулироваться (п. "в" ст. 71 Конституции РФ).

Содержательная конкретизация права на свободу публичных мероприятий осуществлена в Законе развернутым образом применительно к статусам организатора и участника мероприятий. Организаторы являются особенными, ключевыми (или даже единственными) субъектами конституционного правопользования, и потому именно в отношении их - с учетом принципов добровольности участия и законности проведения публичных мероприятий - законодателю необходимо было определить, какие действия организаторы вправе совершать для того, чтобы все заинтересованные лица могли собраться и провести запланированную акцию, не нарушая при этом требований конституционного правопорядка. В ряду таких конкретизаций законодатель, в частности, установил, кто может и кто не может быть организатором публичного мероприятия (ч. 1, 2 ст. 5); закрепил (п. 1 ч. 3 ст. 5, п. 1 ст. 8) право организатора проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в любых пригодных для целей соответствующего мероприятия местах и во время, которые указаны в уведомлении о проведении публичного мероприятия либо изменены в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления (далее - орган публичной власти); а также указал, каким условиям должны отвечать места проведения любых публичных мероприятий, включая возможность специальной конкретизации таких условий федеральными законами (ч. 1 ст. 8), и в каких местах такие акции запрещаются (ч. 2 ст. 8). Установлено и то, в какое время в течение суток может проводиться (начинаться и заканчиваться) всякое публичное мероприятие (ст. 9 Закона).

Указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 N 3-ФКЗ (ред. от 07.03.2005) "О чрезвычайном положении"//СЗ РФ. - 2001. - №61. - Ст.1921.

На основании указов Президента Российской Федерации на территории, где введено военное положение, применяются следующие меры: запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий.

На территории Российской Федерации запрещается ношение гражданами оружия при проведении митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования и других массовых публичных мероприятий.

Запрещается применять специальные средства в отношении женщин с видимыми признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности и малолетних, кроме случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения группового либо иного нападения, угрожающего жизни и здоровью людей, а также при пресечении незаконных собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций ненасильственного характера, которые не нарушают работу транспорта, связи, организаций.

Запрещается привлекать соединения и воинские части оперативного назначения и специальные моторизованные соединения и воинские части для пресечения несанкционированных собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования ненасильственного характера.

При проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования не допускается осуществление экстремистской деятельности. Организаторы массовых акций несут ответственность за соблюдение установленных законодательством РФ требований, касающихся порядка проведения массовых акций, недопущения осуществления экстремистской деятельности, а также ее своевременного пресечения. Об указанной ответственности организаторы массовой акции до ее проведения предупреждаются в письменной форме органами внутренних дел РФ.

Таким образом, непосредственно в Законе определена (хотя и частично бланкетным и неисчерпывающим образом) возможность для всех лиц, отвечающих статусным характеристикам организатора, проводить (включая и стадию организации) перечисленные публичные мероприятия в любых прямо не запрещенных и отвечающих установленным требованиям местах, в определенном временном интервале. Такая содержательная конкретизация сама по себе выступает и как установленное - именно федеральным законом (в соответствии с положениями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ) - ограничение права на свободу проведения публичных мероприятий применительно к обстоятельствам места и времени, однако оценка его конституционности по настоящему делу не предполагается.

Итак, подведем итоги, практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в сфере конституционно-правового регулирования права граждан на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований сводятся к требованию того, чтобы организаторы мирных публичных мероприятий проявляли готовность к конструктивному сотрудничеству с органами власти. А органы власти в свою очередь не злоупотребляли процедурой «согласования», иными словами, не применяли ее для превращения уведомительного порядка проведения публичных мероприятий в разрешительный.

2.2 Административная ответственность и ее реализация в сфере обеспечения правопорядка при проведении собраний, митингов, демонстрации, шествий и пикетирования

Конституция РФ определяла, что граждане РФ вправе собираться мирно и без оружия, проводить митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование при условии предварительного уведомления властей (ст. 49). Для того чтобы публичное мероприятие было легитимным необходимо, чтобы оно было надлежащем образом организовано.

Практика охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий показала, что административная ответственность является одним из эффективных средств предупреждения и пресечения различного рода правонарушений при проведении публичных мероприятий. В этой связи предписания КоАП оказались весьма востребованными.

В частности, ст. 5.38 КоАП России предусматривает административную ответственность за воспрепятствование организации или проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, проводимых в соответствии с законодательством РФ, либо участию в них, а равно принуждение к участию в них.

В настоящее время в ст. 20.2 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение установленного порядка организации собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования. Нарушение организатором публичного мероприятия установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования.

Нарушение участником публичного мероприятия установленного порядка проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, за исключением случаев, предусмотренных законом. Действия (бездействие), повлекшие причинение вреда здоровью человека или имуществу, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния.

Организация либо проведение несанкционированных собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования в непосредственной близости от территории ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ либо активное участие в таких публичных мероприятиях, если это осложнило выполнение работниками указанных установки, источника или пункта своих служебных обязанностей или создало угрозу безопасности населения и окружающей среды.

Федеральный закон от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" определяет места, в которых проведение публичного мероприятия запрещается. К таким местам относятся: территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности, путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи, территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента РФ, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.

Административная ответственность является одним из основных средств обеспечения правопорядка при поведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования. Однако на пути реализации мер административной ответственности в соответствующей сфере имеется достаточно много правовых и организационных проблем Звягин М.М., Костенников М.В., Куракин А.В. Административно-правовая охрана общественного порядка при проведении публичных мероприятий в Российской Федерации. - Домодедово, 2008.- С. 88..

К субъектам, которые реализуют меры административной ответственности в сфере организации и проведения публичных мероприятий, относятся судьи (ст. 23.1 КоАП РФ). Должностные лица органов внутренних дел по данной категории дел уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях (ст. 28.3 КоАП РФ).

Административная ответственность в сфере организации и проведения публичных мероприятий может наступать и без причинения имущественного ущерба. Административная ответственность в рассматриваемой сфере базируется на принципах законности, отсутствия ответственности без вины, целесообразности ответственности, неотвратимости ответственности, индивидуализации мер административной ответственности.

Основание освобождения от административной ответственности в сфере организации и проведения публичных мероприятий следует отличать от обстоятельств, исключающих неправомерность действия или бездействия, а также нахождение лица, которое во время совершения правонарушения находится в состоянии невменяемости Костенников М.В., Куракин А.В. Административная юрисдикция. - М., 2012. - С. 34..

Меры административной ответственности, применяемые в сфере организации и проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, устанавливаются только федеральным законодательством Звягин М.М., Костенников М.В., Куракин А.В. Административно-правовая охрана общественного порядка при проведении публичных мероприятий в Российской Федерации. - Домодедово, 2008.- С. 89..

Приведем пример из судебной практики. Согласно Постановлению Верховного Суда РФ от 8 ноября 2012 г. N 11-АД12-12 было установлено, что постановлением мирового судьи судебного участка N 9 Ново-Савинского района г. Казани Республики Татарстан от 17 апреля 2012 г., оставленным без изменения решением судьи Ново-Савинского районного суда г. Казани Республики Татарстан от 31 мая 2012 г., Е.Т. Сарсембаев признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 20.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях, и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере 500 рублей.