Характеристика юридической техники

Региональное законодательство зачастую страдает таким недостатком, как чрезвычайно объемные наименования законов. В качестве примера можно назвать закон Владимирской области от 01.12.2004 г. № 209-03 «О мерах социальной поддержки ветеранов труда и лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, а также ветеранов военной службы и ветеранов государственной службы, получивших удостоверения до 31 декабря 2004 года». В данном случае, безусловно, краткость наименования была принесена в жертву его точности. Еще в большей степени это относится к подзаконным нормативным правовым актам.

Правильно сформулированное наименование нормативного правового акта позволяет не только точно определить его предмет, но и облегчить поиск необходимой нормы права.

Преамбула закона. Преамбула является факультативным элементом структуризации и встречается далеко не во всех законах. Преамбула представляет собой вводную часть закона, в которой излагаются мотивы его принятия, задачи, цели, и, как правило, положения ненормативного характера.

Как правило, преамбулу содержат значительные по объему законодательные акты. Например, согласно практике работы Законодательного собрания Владимирской области преамбула обычно включается в текст законов, содержащих более десяти статей.

Распространенной ошибкой при изложении преамбулы является ее несоответствие содержанию закона. Например, зачастую преамбула декларирует более широкий или более узкий предмет регулирования закона, нежели на самом деле. В практике законотворческой деятельности встречаются случаи, когда преамбула содержит нормативные предписания, дефиниции встречающихся в законе терминов, что является грубым нарушением правил юридической техники.

Таким образом, к основным правилам изложения преамбулы можно отнести следующие:

не должна содержать самостоятельных нормативных предписаний;

не делится на статьи;

не содержит ссылки на другие законодательные акты, подлежащие признанию утратившими силу и изменению в связи с изданием законодательного акта;

не содержит легальные дефиниции;

не нумеруется;

предваряет текст закона.

Г.Т. Чернобель в качестве примерных структурных элементов преамбулы закона называет следующие:

перечень регулируемых вопросов;

целевое направление закона;

общая мотивация закона, его нормативного содержания.

Рубрикация закона, т.е. разделение его текста на составные части в соответствии с логической структурой закона:

части;

разделы;

главы;

статьи;

части статей;

пункты.

Разделение закона на составные элементы происходит в зависимости от его объема и логики содержания. На части, напри мер, подразделяются лишь самые объемные кодифицированные законодательные акты (Налоговый кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации).

Приложение к закону. Приложение, как и преамбула, является факультативным элементом структуризации. Материалы, содержащиеся в приложениях, выполняют, как правило, вспомогательную роль по отношению к основному содержанию закона. В приложениях обычно помещаются таблицы, образцы документов, различные перечни (лиц, органов, работ и г.п.), списки отмененных актов и т.д.

Интересно, что в практике законотворчества ФРГ и ряда других государств используется такой прием законодательной техники, как снабжение закона оглавлением, которое, формулируя все его рубрики (главы, разделы, параграфы и т.д.), является его официальным атрибутом.

Определенные особенности структуризации имеют законы о внесении изменений и дополнений, законы о введении в действие других законов. Так, законы о внесении изменений и дополнений имеют следующие особенности:

название закона начинается со словосочетания «О внесении изменений в статью...» или «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон...». Другие официальные реквизиты традиционны;

такие законы не содержат преамбулы. Вместе с тем они могут вносить в текст изменяемых и дополняемых законов преамбулу;

такие законы, как правило, незначительны по объему и не содержат разделения на части, разделы, главы.

В последнее время на федеральном уровне наметилась интересная тенденция: стали приниматься, как это ни покажется странным, законы о внесении изменений в законы о внесении изменений. Например, в Федеральный закон от 31.12.2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» изменения вносились семь раз. Такие случаи не единичны. Безусловно, данную практику нельзя признать удачной. Изменения должны вноситься в первичный законодательный акт, а не в изменяющие его законы.

Тема 10. Способы языкового изложения

1. Способы языкового изложения как элемент юридической техники

Способы языкового изложения закона являются одним из важнейших элементов законодательной техники, поскольку именно правильное языковое изложение предопределяет ясность, простоту, четкость и доступность для понимания закона. Профессор Д.А. Керимов отмечал, что трудно переоценить значение стиля и языка закона, т.к. «вряд ли можно назвать какую-нибудь иную область общественной практики, где алогично построенная фраза, разрыв между мыслью и ее текстуальным выражением, неверно или неуместно использованное слово способны повлечь за собой тяжелые, иногда даже трагические последствия, как в области законотворчества».

Н.А. Власенко, занимавшийся исследованием языкового изложения законов, отмечает, что языковую основу законодательного текста составляют такие лексические единицы, как нормативные предложения, устойчивые словосочетания (юридические фразеологизмы), слова, в т.ч. аббревиатуры.

Текст законодательного акта -- это словесно выраженное и закрепленное в документе содержание данного законодательного акта.

При изложении текста закона следует подчиняться правилам грамматики русского языка (орфографическим, пунктуационным, синтаксическим). Правила орфографии содержат сведения о правописании слов. Правила пунктуации устанавливают систему знаков препинания и помогают членить текст на предложения, устанавливать связи между словами в предложении. Синтаксические же правила помогают правильно строить предложения, выбирать наиболее выразительные виды словосочетаний и предложений, которые более подходят для нужного в данной ситуации стиля речи. При этом следует учитывать, что грамматические правила изложения текста закона не являются элементом законодательной техники, поскольку в данной ситуации они не имеют специфики. В качестве элемента законодательной техники следует рассматривать лишь требования, предъявляемые к употреблению лексических средств в тексте закона.

Способы языкового изложения -- это один из приемов законодательной техники, выражающийся в установлении определенных требований к употреблению лексических средств русского языка в тексте закона с целью достижения его четкости, ясности, простоты и доступности для понимания.

Одним из требований к языковому изложению законов является ясность.

Средствами достижения ясности являются:

использование простых слов, выражений;

отказ от использования сложных конструкции;

отказ от злоупотребления иностранными словами, канцелярскими оборотами, архаичными выражениями;

использование однозначных формулировок;

правильное использование официально установленных наименований;

не перегружать текст специальными, узкопрофессиональными терминами.

Использование эмоционально-экспрессивных языковых средств, образных сравнений (эпитетов, метафор, гипербол и др.) не допускается. В текст законопроекта не следует включать положения ненормативного характера.

Пример.

Приведем два примера нормативных предписаний, которые, на наш взгляд, далеко не соответствуют требованию ясности изложения законодательного акта.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

«Статья 83. Вступление в силу настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон, за исключением положений, для которых настоящей главой установлены иные сроки и порядок вступления в силу, вступает в силу с 1 января 2009 года.

2.1. Положения настоящего Федерального закона, в том числе установленные абзацем первым части 3 настоящей статьи, применяются с 1 января 2006 года до окончания переходного периода в части, не противоречащей положениям частей 1.2 и 1.3 настоящей статьи».

С одной стороны, нормы закона вступают в силу с 2009 года, с другой стороны, они применяются с 2006 года. Кроме того, данные нормативные предписания перегружены отсылочными нормами.

Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения порядка выдвижения кандидатов на выборные должности в органах государственной власти»:

«Положения пункта 4 статьи 4 и пункта 1.1 статьи 12 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции настоящее го Федерального закона) не распространяются на депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации созывов, избранных до дня вступления в силу настоящего Федерального закона».

Изданной нормы не понятно: названные положения Федерального закона не распространяются на депутатов, избранных до Дня его вступления в силу, либо на весь законодательный орган действующего созыва.

В литературе высказывалась точка зрения, что ясность закона для всех граждан может быть достигнута лишь путем казуистического изложения норм права, что повлечет увеличение объема текста закона, его противоречивость. Отчасти данная позиция верна. В связи с этим при изложении правовых норм следует находить «золотую середину», обеспечивая разумное сочетание ясности и точности. Соотношение ясность/точность решается по-разному в зависимости от вида нормативного правового акта и его назначения. Например, при изложении норм Основного закона государства или субъекта Федерации приоритет должен быть отдан ясности и доступности, а при формулировании норм специальных законов (например, Федеральный закон «О связи»), рассчитанных, как правило, на довольно узкий круг лиц, в первую очередь необходимо обеспечить точность формулировок.

В качестве сравнения отметим, что в англо-саксонская правовой семье законодатель ориентирован на профессиональных юристов, прежде всего судей и адвокатов, а в романо-германской -- на обычных граждан, не обладающих специальными познаниями. Именно отсюда идут истоки приоритета доступности, простоты законодательных предписаний в отечественной правовой системе.

Нормативное предложение является основной языковой единицей текста закона, образованной из слов, устойчивых словосочетаний и подчиненной внутренним закономерностям организации. Зачастую законодательные акты страдают перегрузкой предложений однородными членами, частым построением сложных предложений, постоянным применением перечислений. Это с неизбежностью влечет за собой громоздкость многих статей закона и, соответственно, сложность для восприятия отдельных положений. А. Власенко выделяет следующие требования к употреблению нормативных предложений:

адекватность грамматической формы. Как правило, это констатирующие, утвердительные и повествовательные, но никак не вопросительные предложения;

отсутствие перегрузки простых предложении однородными членами, которые, выстраиваясь в длинные цепочки, затрудняют восприятие мысли законодателя;

недопустимость использования нехарактерных природе правовых норм соединительных союзов «а», «но», «да», «не то», «хоть» и др.;

нейтральный (обезличенный) характер предложений, неадаптированных к конкретной ситуации.

Безусловно, перечень требований к употреблению нормативных предложений не является закрытым и требует дальнейшего изучения. Так, например, нежелательным является употребление большого числа условий в предложении (установление отношений «если…, то»), поскольку чем больше условий, тем сложнее понять текст.

Одним из лексических средств являются фразеологические обороты, т.е. устойчивые сочетания слов, употребляемые в тексте закона как готовые единицы языка (например, «если иное не установлено законом», «признать утратившим силу»). Каждая отрасль права выработала свой набор фразеологических оборотов.

Важнейшей же единицей текста (в том числе законодательного) является слово. Слово обладает различными семантическими свойствами, которые издавна использовались как приемы законодательной техники. В качестве наиболее употребляемых свойств слов можно выделить такие, как полисемия (многозначность), антонимия, синонимия.

Кроме того, существуют различные виды лексики: архаичная, иноязычная, профессиональная, просторечная, жаргонная, которые следует крайне осторожно использовать в текстах законов.

Жаргоны (арго) -- разновидность речи людей, объединенных общностью интересов, занятий.

Юридический арго - «вчинить иск», «перспективное дело», «вещдок».

Общий принцип изложения нормативных предписаний -- отсутствие жаргонов и иной просторечной лексики.

Специалисты отмечают следующие случаи допустимости использования жаргонов и иной просторечной лексики:

при значительной адаптации в общеупотребительном языке, когда жаргонные оттенки малозаметны («увязка»);

в т.н. пограничных ситуациях («вербовка»);

при необходимости употребления профессиональных арго, тяготеющих к общеразговорной лексике («пассажиропоток»);

в случаях коммуникативной правовой целесообразности, когда официальный синоним менее употребим («легализация (отмывание)»).

Примеры использования просторечной лексики в законах: хроническая нехватка, нищие, самогон, брага, сводничество, тройки, приобретение товаров «на стороне».

В советское время широкое распространение получило использование в законодательных текстах аббревиатур, т.е. сокращений из первых букв слов, входящих в состав словосочетаний. В целом употребление аббревиатур в законе следует признать скорее исключением, нежели правилом, поскольку их чрезмерное использование отрицательно влияет на качество закона.

2. Правовой язык и язык права

Профессор Н.А. Власенко указывает на необходимость разграничения понятий правовой язык и язык права. При этом к правовому языку ученый относит весь словарный запас юриспруденции, всю систему слов и терминов, которыми оперирует право в разнообразных проявлениях (язык текстов нормативных правовых актов, индивидуальных актов, документальный язык, юридические профессионализмы и т.д.). Язык права является более узким понятием и включает лишь лексически запас (арсенал) нормативных правовых актов и актов официального толкования. По аналогии языком закона мы будем считать весь лексический запас того или иного закона.

В литературе высказывалось мнение, что юридический язык (правовой язык) включает в себя:

язык юридической науки;

язык юридической практики (нормативных правовых актов и правоприменительных актов);

юридический разговорный язык.

При изложении текста закона следует учитывать особенности стиля законодательных актов, который будет существенным образом отличаться, например, от стиля художественных произведений или публицистических работ. Профессор Д.А. Керимов выделяет следующие черты стиля законодательного акта:

директивность, выражающаяся в его обязательных, властных, волевых формулировках;

официальность, выражающаяся в том, что закон закрепляет суверенную волю государства, а также в том, что закон принимается высшим государственным органом, подписывается официальным должностным лицом, публикуется в официальных изданиях;

сдержанность, исключающая пафосность, пышность, торжественность.

Данный перечень, безусловно, является открытым. Для стиля законодательных актов характерна также властность, лаконичность, убедительность. Кроме того, законы, как правило, имеют значительные отраслевые особенности, что накладывает отпечаток на их стиль. Так, Конституция как основной закон должна содержать некоторые элементы торжественности и пышности в отличие от законов, регулирующих узкоспециальные вопросы (например, Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи»).

Конституционным Судом Российской Федерации в решениях неоднократно выражалась правовая позиция, согласно которой общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями; неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона.

Тема 11. Способы логического изложения

1. Соблюдение законов формальной логики как условие создания законодательных актов

Традиционным является такой элемент законодательной техники, как способы логического изложения текстов законов (требования логики, логические правила и т.д.). Но, как правило, большинство авторов в своих исследованиях ограничиваются лишь указанием на необходимость соблюдения требований «логичности», «последовательности», «недвусмысленности» при изложении правовых норм. Многие исследователи при этом забывают, что существуют разработанные еще мыслителями древности и проверенные временем законы формальной логики, соблюдение которых при подготовке законопроекта как раз и обеспечит «логичность», «последовательность» и «недвусмысленность» правовых норм.

Е.А. Иванов в своей работе «Логика» дает следующие характеристики основным законам формальной логики, учет которых, безусловно, необходим при создании закона:

1. Закон тождества. Данный закон выражает такое свойство мышления, как определенность, и исторически явился обобщением практики оперирования понятиями и выражающими их словами или словосочетаниями. Соответственно в законодательной технике он действует прежде всего в сфере понятий и проявляется как в процессе их образования, так и в процессе использования уже готовых понятий. Как известно, любое понятие может быть образовано правильно и неправильно. Если в одно и то же понятие объединяются разнородные элементы, то они оказывается расплывчатым, смутным, неопределенным, а действительность в нем искажается. Если же понятие охватывает лишь такие явления, которые едины, тождественны в том или ином отношении, то оно будет четким и ясным, будет иметь определенное содержание и определенный объем.

2. Закон противоречия. Закон противоречия выражает такие черты мышления, как последовательность и непротиворечивость. Его суть заключается в том, что два противоположных пли противоречащих суждения (предписания) об одном и том же предмете, который взят в одном и том же отношении, не могут быть одновременно истинными. Одно из них по необходимости ложное. Учет данного закона позволяет избежать появления противоречий в законодательстве.

3. Закон достаточного основания. Закон отражает такую черту мышления, как обоснованность, т.е. ни одно суждение (предписание) не может быть признано истинным без достаточного основания. При этом достаточными являются такие основания, изкоторых данное суждение следует с логической необходимостью. Данный закон направляет законодателя на поиск оснований законодательных решений, на обеспечение экономической и социальной обоснованности законодательных предписаний.

2. Правила логического изложения законов. Логическая структура нормативного правового акта

Не следует отождествлять законы формальной логики со способами логического изложения текста закона. Последние выполняют вспомогательную роль, устанавливая требования и правила применения законов логики при изложении текста законопроекта. Так, основываясь на законах формальной логики, можно выделить ряд требований, предъявляемых к изложению закона:

последовательность изложения;

отсутствие противоречий и повторов (дублирования);

соответствие структуры закона логике изложения правовых предписаний;

убедительность;

обоснованность;

полнота правового регулирования.

Таким образом, способы логического изложения - это один из элементов законодательной техники, выражающийся в применении основных законов формальной логики при подготовке и оформлении законопроектов.

Любой нормативный правовой акт имеет свою логическую структуру. Как правило, она представлена тремя основными частями:

вводная часть;

основная часть;

заключительная часть.

Вводная часть нормативного правового акта может включать в себя преамбулу и главу «Общие положения». Данная часть несет значительную идеологическую нагрузку, устанавливая мотивировку принятия нормативного правового акта, определяя предмет регулирования, а также ряд других ключевых положений.

Основная часть является самой объемной и несет основную смысловую нагрузку. Данная часть развивает и детализирует общие положения, закрепленные во вводной части нормативного правового акта. Логика изложения основной части закона обусловлена особенностями регулируемых общественных отношений. Так, логика построения структуры Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» соответствует стадиям избирательного процесса. Каждая стадия нашла свое правовое регулирования в определенной главе.

Порядок расположения глав в точности соответствует стадиям избирательного процесса. В этом проявляется действие такого требования формальной логики, как последовательность. В то же время недостатком можно признать закрепление стадии назначения выборов в главе «Общие положения». В этом случае нарушается требование о соответствии структуры закона логике изложения правовых предписаний.

Завершает логическую структуру заключительная часть (зачастую она представлена главой «Заключительные и переходные положения»). Заключительная часть играет вспомогательную роль, устанавливая порядок вступления документа в силу, признавая рад нормативных правовых актов утратившими юридическую силу, а также регулируя отношения, которые могут возникнуть до окончательного и полного вступления в силу всех положений нового нормативного правового акта (переходные положения).

Тема 12. Способы изложения правовых предписаний по степени обобщенности

1. Абстрактный способ изложения правовых предписаний

Одним из элементов законодательной техники, с помощью которого вырабатывается текст закона, являются способы построения правового материала, различающиеся в зависимости от степени обобщенности на абстрактный и казуальный.

Первый способ построения - абстрактный - характеризуется применением силы абстракции к правовой материи, в результате чего нормативный правовой акт приобретает обобщающий характер. Примером абстрактного построения правового материала является следующая норма Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»:

«Граждане Российской Федерации участвуют в выборах и референдуме на равных основаниях».

Основное достоинство такого способа построения-правово-го материала состоит в том, что он придает нормативному правовому акту долгосрочный характер и позволяет применять его к широкому кругу общественных отношений. Однако не всегда абстрактную норму можно применить к конкретным общественным отношениям. С этим связан его недостаток. Кроме того, существует опасность превращения нормы в формулу, лишенную реального содержания.

Абстрактные нормы, как правило, помещаются в самом начале нормативного правового акта при изложении общих положений. Абстрактные нормы в большей степени характерны для нормативных правовых актов в сфере конституционных правоотношений.

2. Казуальный способ изложения правовых предписаний

Альтернативный способ построения правового материала -- казуальный. Данный способ предусматривает указание на особенные случаи, которые служат основанием для реализации нормативных правовых актов. В качестве примера можно принести норму статьи 5 вышеназванного Федерального закона:

«Если на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти или в представительный орган местного самоуправления образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет равное число голосов».

Данное положение конкретизирует приводившуюся ранее в качестве примера абстрактную норму. Казуальным способ построения правовых норм придает регулируемым общественным отношениям определенность и конкретность. Однако использование данного способа влечет за собой неизменное увеличение объема правового материала ввиду необходимости перечисления различных ситуаций, явлений, фактов и т.д. Кроме того, весьма затруднительно учесть в правовой норме все нюансы регулируемых общественных отношений. Этим обусловлены недостатки казуального способа.

Выбор того или иного способа построения правового материала зависит от многих факторов и прежде всего от предмета регулирования закона и отраслевых особенностей.

По верному замечанию профессора Т.В. Губаевой, основной конструктивный принцип, в соответствии с которым е целует использовать способы построения правового материала, это сочетание обобщающей абстракции с понятийной конкретностью изложения, обеспечивающей определенность и точность юридической формы; слова должны подбираться и соединяться с таким расчетом, чтобы можно было регулярно чередовать уровни обобщенности правовых норм и достигать информативной полноты, применяя то более отвлеченные, то конкретизированные формулировки.

Избежать декларативности правовых норм можно путем последовательной конкретизации абстрактных положений в последующих нормах закона.

Тема 13. Способы связи между нормативными правовыми актами

1. Понятие и виды связей между нормативными правовыми актами

Весьма важным элементом законодательной техники является система связей между нормативными правовыми актами и отдельными нормами права, которые позволяют избежать повторов, дублирования и перенасыщения правового материала.

В литературе выделяют следующие виды таких связей:

отсылки;

бланкетные нормы;

предписания принять какой-либо нормативный правовой акт или осуществить правовое регулирование определенной области общественных отношений;

указание на более высокий или равный по юридической силе законодательный акт, во исполнение которого принят закон.

2. Отсылочные нормы

Отсылки являются наиболее распространенным видом связи нормативных правовых актов. Отсылки можно классифицировать следующим образом:

1. По юридической силе нормативных правовых актов, к которым делается отсылка:

а) отсылки к нормативным правовым актам более высокой юридической силы;

б) отсылки к нормативным правовым актам равной юридической силы;

в) отсылки к нормативным правовым актам более низкой юридической силы.

2. По степени конкретизации:

а) отсылки к неопределенному законодательному акту;

Пример.

«Избирательное объединение -- политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющие в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня» (пункт 25 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

б) отсылки к определенному законодательному акту;

Пример.

«Отношения, связанные с назначением, подготовкой и проведением референдума Российской Федерации, регулируются Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О референдуме РФ» и настоящим законом» (пункт 2 статьи 11 вышеназванного Федерального закона);

в) отсылки к отдельным нормам права;

Пример.

«Документы, указанные в пунктах 1--3 настоящей статьи, кандидат (кроме кандидата, выдвинутого в списке кандидатов) обязан представить лично» (пункт 5 статьи 33 вышеназванного Федерального закона).

3. По сфере действия нормативных правовых актов, к которым делается отсылка:

а) отсылки к нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации;

Пример.

«Законом субъекта Российской Федерации может быть установлено, что на выборах в представительные органы муниципальных образований при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более пяти тысяч избирателей) зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной службе, на время их участия в выборах могут не освобождаться от выполнения должностных или служебных обязанностей» (пункт 2 статьи 40 вышеназванного Федерального закона).

б) отсылки к федеральным нормативным правовым актам;

Пример.

«Федеральным законом инициатива проведения референдума может быть предоставлена иным субъектам» (пункт 2 статьи 14 Федерального закона);

в) отсылки к международным нормативным правовым актам и договорам;

Пример.

«На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными...» (пункт 10 статьи 4 Федерального закона).

Малоисследованным является вопрос о том, в каких случаях использование отсылки является оправданным и необходимым. Так, доктор юридических наук В.М. Сырых выделяет два таких случая:

когда нормативное предписание, на которое ссылается законодатель, находится в другом нормативном правовом акте, выпадающем из общей связи нормативных актов, и самим интерпретатором может быть не обнаружен;

когда законодатель хотел особо подчеркнуть важность нормативных предписаний, находящихся за пределами данного закона, при применении норм проектируемого закона.

Данный список может быть расширен. Так, оправданно использование отсылок с целью избежания дублирования правовых предписаний. В то же время возникает опасность злоупотреблений отсылками, что нередко встречается в законодательстве. Примером может служить такая отсылка: «Лица путем насилия, обмана, угроз, подлога или иным способом препятствующие свободному осуществлению гражданином РФ права избирать и быть избранным... несут уголовную, административную либо иную ответственность в соответствии с федеральными законами». Данное положение несет лишь информационную нагрузку, но никак не регулятивную или охранительную.

Распространенными ошибками при изложений отсылочных норм являются:

формулирование отсылки к правовой норме, которая, в свою очередь, содержит отсылку;

отсылка к нормативному правовому акту, который уже признан утратившим силу;

неправильное указание реквизитов, в том числе наименования, нормативного правового акта, к которому делается отсылка.

Неправильное построение отсылочных норм приводит к несогласованности проектируемого акта с действующим законодательством, правовое регулирование становится разбалансированным и противоречивым.

3. Иные способы связи

Бланкетные нормы, как и отсылочные, не содержат в своей структуре полного изложения тех или иных предписаний, но указывают на другие правовые установления, которые приняты или могут быть приняты. Отличие бланкетных норм от отсылочных состоит в том, что если любую отсылочную норму можно сформулировать как определенную, включив в нее соответствующие части других правовых норм, то с бланкетной нормой этого сделать нельзя, поскольку такие части могут не существовать (например, правила пользования служебным транспортом).

Пример.

«Нарушение ветеринарных правил, повлекшее распространение эпизоотии или иные тяжкие последствия, - наказывается...» (пункт 1 статьи 249 Уголовного кодекса Российской Федерации).

Довольно часто в законах и подзаконных актах содержатся нормативные предписания уполномоченным органам принять или разработать тот или иной нормативный правовой акт или осуществить правовое регулирование определенной области общественных отношений. Подобные предписания могут также содержать указание на сроки принятия необходимых актов и их форму.

Пример.

«Поручить Правительству Российской Федерации разработать нормативные правовые акты, предусмотренные настоящим Федеральным законом, и привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом» (пункт 4 статьи 30 Федерального закона от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»).

В.М. Сырых выделяет следующие требования формулирования поручений-предписаний принять нормативные правовые акты:

в поручениях указывать только вопросы, требующие нормативно-правового регулирования;

называть орган, которому предлагается подготовить соответствующий нормативно-правовой акт;

устанавливать дату и срок, в течение которого органы должны подготовить и принять соответствующий нормативно-правовой акт.

Указание на нормативный правовой акт, во исполнение которого принят тот или иной закон или подзаконный акт, также имеет большое значение. Как отмечает В.М. Сырых, такие указания закрепляют иерархические связи между нормативными правовыми актами, определяют законодательную основу действующих актов, фиксируют наиболее глубокую степень связанности между нормативными правовыми актами, регулирующими одну сферу общественных отношений.

Пример.

«Настоящий Федеральный конституционный закон в соответствии с частью 2 статьи 65 Конституции Российской Федерации устанавливает основные условия и процедуру принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (преамбула Федерального конституционного закона от 17.12.2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»).

Данный способ связи между нормативными правовыми актами в большей степени характерен для подзаконных нормативных правовых актов, нежели для законов. Более того, учитывая, что подзаконные акты принимаются именно в развитие положений законов, такое указание на нормативный правовой акт, во исполнение которого принят подзаконный акт, является обязательным.

Раздел 3. Техника правотворчества

Тема 14. Система нормативных правовых актов Российской Федерации. Законодательство субъектов Российской Федерации

1. Система нормативных правовых актов России. Место закона в системе нормативных правовых актов Российской Федерации

Придание стабильности общественным отношениям, упорядочение социальной жизни во многом достигается установлением общеобязательных норм, правил поведения. Государство, следуя юридическим традициям и правовой культуре общества, стремится охватить фактическим нормативным регулированием вопросы политического, организационного, социального, экономического развития государственных институтов. Такое государственное регулирование осуществляется в первую очередь через издание нормативных правовых документов.

Правовой акт представляет собой объективированное выражение определенной формы деятельности государства, его органов и должностных лиц. Он обладает государственно-властным характером и обязателен для тех, кому адресован. В свою очередь, значительная категория правовых актов носит нормативный характер. Эти акты рассчитаны на длительное действие, принимаются уполномоченными на то органами в пределах их компетенции и направлены на установление обязательных правил поведения, возникновение, изменение или прекращение правовых отношений.

Под нормативным правовым актом понимается принятый полномочным правотворческим органом или путем референдума акт официальной формы, устанавливающий, изменяющий, отменяющий нормы права или изменяющий сферу их действия. В данном определении четко обозначена прямая связь нормативных правовых актов и норм права, в силу которой правовые акты этого вида и называются нормативными.

Одной из характерных черт российской правовой системы является множественность видов издаваемых нормативных правовых актов, что отражает как рост нормативной регламентации в целом, так и разнообразие регулируемых правом общественных отношений.

Совокупность действующих в Российской Федерации нормативных правовых актов представляет собой систему законодательства Российской Федерации. Нормативные правовые акты действуют в единой иерархической системе, построенной в соответствии с иерархией органов власти, связанной с государственным устройством страны. Система нормативных правовых актов характеризуется согласованностью и взаимодействием предписаний.

Важнейшей чертой соотношения нормативных правовых актов выступает их иерархичность. Чем выше положение органа власти, издавшего нормативный правовой акт, в иерархической системе этих органов, тем выше юридическая сила его нормативных правовых актов. Исключением являются законы и нормативные правовые акты, принимаемые субъектами Российской Федерации в пределах собственного правового регулирования. Согласно части 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Во всех иных случаях нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны соответствовать нормативным правовым актам федеральных органов.

Система нормативных правовых актов Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации, другими законами, указами Президента Российской Федерации, а также постановлениями Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти.

Ведущее место среди нормативных правовых актов занимает закон. Наиболее существенные его признаки:

издается только высшими представительными органами государственной власти или принимается путем референдума;

закон регулирует наиболее важные общественные отношения в административно-политической, экономической и социально-культурной сферах жизни;

обладает наибольшей юридической силой среди других нормативных правовых актов;

отличается от других актов наиболее общей нормативностью и распространяется на неопределенно множественное число случаев применения;

характеризуется длительностью существования и действия;

принимается на основе установленных норм законодательного процесса.

Высшая юридическая сила закона, или его верховенство, обоснована общей теорией права, подтверждена практикой многих государств. Высшая юридическая сила законов Российской Федерации прямо установлена в статье 4 Конституции Российской Федерации. Закон выделяется среди других нормативных правовых актов значимостью регулируемых им общественных отношений. Законодательные нормы выступают как база для создания иных нормативных правовых актов, чем вызывают влияние на содержание всей правотворческой деятельности: определяют темы и объем последующего нормотворчества, устанавливают способы правового воздействия.

Традиционно закон определяется как принятый в особом порядке законодательным органом государственной власти или непосредственно населением нормативный правовой акт первичного характера, регулирующий наиболее важные отношения в обществе и обладающий высшей юридической силой.

В российской правовой системе существуют различные виды законов.

Главенствующие позиции в системе законодательства занимает Конституция Российской Федерации. Она является нормативным правовым актом, имеющим наивысшую юридическую силу, верховенство и прямое действие на территории всей страны. Ей должны соответствовать все законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации.

Верховенство Конституции Российской Федерации означает прямую зависимость последующего нормотворчества от установлений конституционных норм, то есть нормы Конституции Российской Федерации выступают как источник всего нормативного правового регулирования в государстве строго теми органами и в том порядке, которые предусмотрены.

Смысл понятия «высшая юридическая сила» Конституции Российской Федерации проявляется в следующем:

нормы Конституции Российской Федерации обязательны для всех: все органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации (часть 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации);

все без исключения законы и другие нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции.

В непротиворечивости всех других нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации состоит важная предпосылка формирования правового государства. Уровень юридической силы отдельных видов нормативных правовых актов выступает как показатель субординационных связей между нормативными правовыми актами, служит критерием их иерархического взаимовлияния.

Конституция Российской Федерации устанавливает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство России, а также систему и полномочия Президента Российской Федерации, органов законодательной, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления. Ее назначение -- обеспечить соблюдение прав и свобод граждан, стабильность государственного строя, экономического и социального развития страны, ее международных отношений. Именно эти цели обусловливают верховенство, высшую юридическую силу и прямое действие норм Конституции Российской Федерации, обязательных для издания нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Федеральные законы также имеют верховенство на всей территории и высшую юридическую силу по отношению ко всем другим нормативным правовым актам, издаваемым в Российской Федерации по вопросам, отнесенным к предметам ее ведения и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Они имеют прямое действие на территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения федеральные законы издаются вместе с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, принимаемыми в соответствии с федеральными законами.

Высшая юридическая сила закона означает, что, во-первых, не могут приниматься нормативные правовые акты, противоречащие законам, во-вторых, если они приняты, то подлежат отмене в установленном порядке, а главное, если имеется противоречие подзаконного нормативного правового акта закону, то применяться должен закон.

В Российской Федерации законы подразделяются на федеральные конституционные и федеральные законы.

Федеральные конституционные законы принимаются по предметам исключительного ведения Российской Федерации и касаются ключевых вопросов народовластия, государственного устройства, федеративных отношений. Конституцией Российской Федерацией установлено, что федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы Российской Федерации.

В свою очередь, федеральные законы могут быть приняты как по предметам исключительного ведения Российской Федерации, так и по вопросам совместного ведения с субъектами Российской Федерации. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Законодательство субъектов Российской Федерации наряду с федеральным законодательством образует систему законодательства Российской Федерации.

Две составные части российского законодательства -- федеральная и субъектов Российской Федерации - активно влияют друг на друга, взаимодействуют между собой. Среди признаков такого взаимодействия выделяются принципиальное единство, целостность всего законодательства, разделенного на две самостоятельные, но взаимосвязанные системы; иерархическая соподчиненность, субординация этих систем; сотрудничество и взаимодействие между ними, координация и согласование в процессе правотворчества.

Смысл взаимодействия законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должен состоять не в том, что субъекты Российской Федерации стремятся решить федеральные вопросы, а скорее в том, что они совместно с федеральными органами власти компетентно участвуют в их решении, а федеральные органы власти, в свою очередь, посредством федеральных законов получают возможность обеспечить интересы субъектов Российской Федерации.

2. Особенности законодательства субъектов Российской Федерации

Содержание правового пространства, то есть совокупность законов и нормативных правовых актов, образующих правовое пространство каждого конкретного субъекта Российской Федерации, сугубо индивидуально и не совпадает с набором законов и иных нормативных правовых актов, образующих правовое пространство другого субъекта Российской Федерации. Федеративное устройство России, природно-климатические, экономические, социальные и иные различия ее отдельных субъектов обуславливают необходимость дифференцированного правового регулирования многих общественных отношений.

В субъектах Российской Федерации система нормативных правовых актов устанавливается конституциями, уставами, иными законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами высших органов исполнительной власти.

Формирование правовых систем субъектов Российской Федерации должно происходить на следующих принципах:

закрепление и признание в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации положения о верховенстве федеральной конституции и федерального законодательства;

использование федеральных законов в качестве базовых при разработке и принятии региональных законов;

учет практики законотворчества других субъектов Российской Федерации с целью сокращения случаев неоправданных и не обусловленных спецификой того или иного субъекта Российской Федерации различий между законами различных субъектов Российской Федерации;

соблюдение механизмов обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам;

безусловное исполнение решений соответствующих судебных органов, признавших тот или ной нормативный правовой акт противоречащим федеральному законодательству.

Учет вышеуказанных принципов в правотворческой деятельности субъектов РФ является условием соблюдения технико-юридического качества нормативных правовых актов и прежде всего законов субъектов Российской Федерации.

Очевидно, что законодательство субъектов Российской Федерации является важнейшей составной частью системы российского законодательства. Всем субъектам Российской Федерации Конституцией России предоставлены властные полномочия по принятию законов. Главное конституционное требование заключается в том, чтобы все законы, иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не противоречили Основному закону.

В свою очередь, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить федеральным законам; закону субъекта Российской Федерации отдается приоритет перед нормативными правовыми актами органов исполнительной власти Российской Федерации; нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не должны противоречить указам Президента России или постановлениям Правительства России.

Основополагающими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации являются их учредительные документы. Для республик - это их конституции (исключение: в Республике Калмыкия -- Степное Уложение (Основной закон); для краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов -- их уставы.

Конституция той или иной республики является на ее территории нормативным правовым актом высшей юридической силы после Конституции Российской Федерации и федеральных законов, изданных по предметам исключительного и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Все остальные нормативные правовые акты республик не могут противоречить их конституциям.

В свою очередь, устав, являясь законом области, края, города федерального значения, автономной области, автономных округов, имеет высшую юридическую силу и прямое действие на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. По своему регулятивному значению он равнозначен конституциям республик. Ему не должны противоречить все нормативные правовые акты, принимаемые на территории субъектов Российской Федерации.

Следующую ступень после учредительных документов (конституций и уставов) в правовой системе субъектов Российской Федерации занимают нормативные правовые акты законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации.

Для закона субъекта Российской Федерации как особого вида нормативного правового акта характерно, что он принимается в особом порядке законодательным органом, устанавливает, отменяет или изменяет общие правила - нормы права; занимает в иерархии нормативных правовых актов главенствующее место, т.е. ему должны соответствовать все остальные нормативные правовые акты, издаваемые на соответствующей территории.

С помощью законов субъекты Российской Федерации пытаются решать наиболее важные ключевые проблемы своей государственной и общественной жизни -- организации власти, экономики, защиты прав и свобод граждан.

Можно дать следующее определение закону субъекта Российской Федерации -- это нормативный правовой акт, принятый в соответствии с установленной процедурой и обладающий высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов соответствующего субъекта Российской Федерации.

Закон субъекта Российской Федерации должен быть актом прямого действия и непосредственно регулировать общественные отношения; иметь четкий, конкретный предмет регулирования. Чем конкретнее и обоснованнее закон, тем легче он применяется на практике и эффективнее действует.

Подзаконные нормативные правовые акты (постановления, указы, распоряжения и др.) призваны осуществлять более оперативное и конкретное правовое регулирование в отличие от закона, который должен регулировать значимые, типичные и устойчивые отношения. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти позволяют охватить множество подробностей, которые не могут быть учтены в рамках закона. Кроме того, отличительной чертой такого рода нормативных правовых актов широкий диапазон действия, многопрофильность регулирования общественных отношений, динамичность.

Нормативные правовые акты органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение закона. Это означает, что, конкретизируя закон, они не могут ему противоречить и выходить за его рамки.

Нормотворчество в субъектах Российской Федерации должно быть творческим процессом, свободным от примитивного механического переписывания норм федеральных и нормативных правовых актов других субъектов Российской Федерации. Нормативные правовые акты того или иного субъекта Российской Федерации должны отражать их потребности в правовом регулировании экономических, социальных и иных вопросов.