Характеристика юридической техники

Реализуя свое конституционное полномочие давать разъяснения по вопросам судебной практики, Конституционный Суд РФ разрешил неопределенность в вопросе применения судами оспариваемой нормы Кодекса в своем определении от 02.03.2006 г. № 58-0. В определении указано, что граждане не могут быть лишены возможности восстановления нарушенных прав посредством обращения в компетентный суд, рассматривающий дела по оспариванию нормативно-правовых актов, по причине несоблюдения органом, издавшим акт, правил обязательного опубликования нормативных правовых актов.

Суды при рассмотрении подобных дел не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке, -- они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан. Выявив, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т.е. в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит ст. 46 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, существует два основных условия вступления нормативных правовых актов в силу:

официальное опубликование;

государственная регистрация (для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера).

2. Порядок и сроки опубликования законов

Порядок официального опубликования законодательных актов регулируется Федеральным законом от 14.06.1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (далее -- Федеральный закон о порядке опубликования законов).

Согласно вышеназванному Федеральному закону федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».

Федеральные конституционные законы, федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть дополнительно опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. При этом публикация закона в иных печатных изданиях не считается официальным опубликованием.

«Собрание законодательства Российской Федерации» является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации или отдельных положений перечисленных актов.

При публикации федерального конституционного закона и федерального закона указываются наименование закона, даты его принятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер.

3. Порядок и сроки опубликования подзаконных нормативных правовых актов

В качестве подзаконных нормативных правовых актов в настоящем разделе мы рассматриваем акты Президента Российской Федерации, акты Правительства Российской Федерации и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти России. Порядок опубликования данных нормативных правовых актов регулируется Указом Президента Российской Федерации от 23.05.1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» в течение десяти дней после дня их подписания.

Официальным опубликованием актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации считается публикация их текстов в «Российской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации».

Официальными являются также тексты актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».

Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации.

4. Проблемы определения даты официального опубликования нормативного правового акта

Как уже отмечалось, согласно Федеральному закону о порядке опубликования законов официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Таким образом, существует три официальных источника опубликования. Дата официального опубликования закона позволяет определить момент вступления закона в силу. Однако все три названных источника официального опубликования выходят в свет в разное время. Так, «Собрание законодательства Российской Федерации» выходит раз в неделю, а «Российская газета» почти каждый день. Например, Федеральный закон от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» был опубликован в «Собрании законодательства Российской Федерации» 30.07.2007 г., а в «Российской газете» -- 01.08.2007 г. Отдельные нормы данного Закона вступают в силу с момента его официального опубликования. В этой связи не ясно, вступают они в силу с 30 июля 2007 года или с 1 августа.

В аналитическом материале, подготовленном специалистами АО «Консультант Плюс», отмечается, что имеет место два варианта разрешения этой ситуации.

1-й вариант -- его сторонники считают, что датой официальной публикации в этом случае не может являться дата публикации в «Собрании законодательства Российской Федерации». В качестве основного аргумента приводится постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. № 17-П, в котором на конкретном материале рассматривается порядок определения даты официального опубликования акта. Суть доводов в следующем: «Российская газета» является ежедневной газетой, и проставляемая на ней дата является датой, когда опубликованный в газете закон реально доходит до адресатов; в отличие от газеты «Собрание законодательства Российской Федерации» является еженедельным изданием, дата которого совпадает с датой его подписания в печать и не является датой поступления журнала в продажу или по подписке, т.е. реально «Собрание законодательства» доходит до адресатов значительно позже (на практике -- через 1,5--2 не дели после указанной на нем даты). Следовательно, правильнее будет считать первой официальной публикацией публикацию в «Российской газете».

Такая позиция находит подтверждение и в разъяснениях федеральных органов исполнительной власти, и в решениях судебных органов. Например: Федеральная таможенная служба, сообщая о вступлении в силу постановления Правительства Российской Федерации от 07.04.2005 г. № 202, которое опубликовано в «Собрании законодательства Российской Федерации» раньше, чем в «Российской газете», прямо указывает, что оно официально опубликовано 12 апреля 2005 года в газете «Российская газета» № 74 и вступает в силу с 12 мая 2005 года (телетайпограмма ФТС РФ от 15.04.2005 № ТФ-837).

Аналогичный подход применяет Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ и разъясняет, что пункт 3 статьи 231 Федерального закона от 26.10.2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» вступил в силу с 02.11.2002 (постановление Пленума ВАС РФ от 08.04.2003 г. № 4). Указанный пункт должен был вступить в силу со дня официального опубликования. Закон был опубликован в «Собрании законодательства» 28.10.2002, в «Российской газете» -02.11.2002.

2-й вариант подхода к решению проблемы первой официальной публикации -- формальный и основывается на нормах Федерального закона от 14.06.1994 г. № 5-ФЗ: тот источник, который имеет наиболее раннюю дату, и будет первым официальным опубликованием нормативного акта. Следовательно, если дата »Собрания законодательства» более ранняя, чем дата «Российской газеты», то и нужно определять первую публикацию по «Собранию законодательства». Эту позицию также можно проиллюстрировать на примере: Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа разъяснил, что Федеральный закон от 24.02.2004 г. № 5-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об акционерных обществах» был официально опубликован 15.03.2004 в «Собрании законодательства Российской Федерации» и с этой даты вступил в силу (постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 12.05.2005 г. № А74-3716/04-Ф02-2008/05-С2). В «Российской газете» Закон был опубликован 17.03.2004.

Учитывая высокий авторитет разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации, представляется более верным первый вариант решения данной проблемы. В то же время это не исключает возможности федеральному законодателю разрешить возникшую коллизию путем внесения соответствующих изменений в законодательство, предусмотрев, что расчет срока вступления в силу нормативного правового акта должен производиться от даты публикации в «Российской газете».

Тема 19. Планирование законотворческой работы

1. Понятие и значение планирования законотворческой работы

Создание эффективной правовой системы требует научно-обоснованного перспективного планирования законодательных работ.

Под планированием законодательной деятельности принято понимать деятельность по формированию программы внесения, рассмотрения, принятия и одобрения проектов законов.

Планы законопроектных работ позволяют комплексно подходить к законодательному регулированию общественных отношений с выделением его приоритетных направлений в зависимости от социальных потребностей.

Планирование законотворческой деятельности положительно влияет на качество разрабатываемых законопроектов, поскольку в определенной степени даже понуждает разработчиков более тщательно определять необходимость регулирования тех или иных общественных отношений, не выходить за рамки компетенции законодательных органов субъектов Федерации и сократить возможность противоречия нормативно-правового акта субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству.

Планирование, как правило, бывает текущее - на один год и перспективное -- сроком на два и более, в Планах определяются основные направления развития законодательства субъектов Российской Федерации.

2. Организация работы по планированию

Предложения, включенные в перспективные планы законопроектных работ, учитываются и конкретизируются при подготовке текущих планов.

Вопросы для включения в текущие и перспективные планы законопроектных работ разрабатываются депутатами, комитетами и комиссиями законодательных органов субъектов Российской Федерации, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, обладающими правом законодательной инициативы.

Законопроекты, содержащиеся в плане, должны иметь название и краткое изложение предмета регулирования. Это дает более полную информацию о проектируемых законах.

Как правило, планы законопроектных работ включают в себя крупные тематические разделы, соответствующие в основном главным сферам жизнедеятельности общества: государственное строительство, экономика, социальная сфера, дорожное хозяйство, жилищная политика и другое. Обязательно указываются конкретные исполнители, которым поручается подготовка законопроектов проектов или мероприятий. Это могут быть структурные подразделения органов государственной власти, парламентские комитеты и научные учреждения.

Сроки, устанавливаемые для подготовки законопроектов, должны предусматривать время, достаточное для подготовки концепции, ее обсуждения и оформления в положения конкретного законопроекта.

В планах законопроектных работ необходимо выделять акты, требующие первоочередного принятия, а затем указывать законопроекты, которые необходимо принять в дальнейшем.

Для того чтобы запланированные проекты нормативных правовых актов были успешно утверждены, необходимо надлежащим образом их разработать.

Процесс подготовки проектов нормативных правовых актов состоит из нескольких стадий:

выявление проблемы, требующей правового урегулирования. Определение целей, которые будут достигнуты в связи с принятием нормативного правового акта;

анализ действующего законодательства. Позволит учесть опыт урегулирования проблемы на федеральном и региональном уровнях, избежать дублирования;

разработка концепции нормативного правового акта;

оформление текста проекта нормативного правового акта и сопроводительных документов;

экспертная оценка (лингвистическая, правовая и т.п.);

в случае целесообразности учет общественного мнения (слушания, опрос и т.п.);

обсуждение со всеми заинтересованными лицами;

8) доработка нормативного правового акта с учетом замечаний и дополнений.

Планирование, основанное на научном подходе, позволяет предотвратить принятие законов, регулирующих отношения, не входящие в предмет закона, может воспрепятствовать нарушению компетенции Российской Федерации и ее субъектов при принятии нормативных правовых актов. Планирование делает эффективной и своевременной работу по «расчистке» законодательства: устранению множественности актов, ликвидации устаревших или дублирующих друг друга актов, систематизации законодательства.

Тема 20. Правовой мониторинг

1. Понятие и виды правового мониторинга

В настоящее время в России проявляются повышенный интерес к проблемам качества законодательного обеспечения общественных отношений и объективная потребность в организации и совершенствовании системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Ю.А. Тихомиров характеризует правовой мониторинг как «динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления, хозяйствования и т.п., проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права».

Н.Н. Толмачева определяет «мониторинг закона» (понимая под ним мониторинг законодательства и правоприменительной практики) как метод осуществления государственного контроля планируемого (прогнозируемого), текущего и перспективного состояния и практики применения закона и принимаемых во исполнение этого закона правовых актов, суть которого заключается в системном и постоянном сборе и анализе информации о состоянии наблюдаемого закона с целью использования мер государственного реагирования и принуждения для предотвращения и устранения нежелательных последствий его применения.

Можно дать следующее определение мониторингу законодательства и правоприменительной практики -- систематическая, комплексная деятельность органов власти, научного сообщества, институтов гражданского общества и общественных организаций по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства и практики его применения.

Виды правового мониторинга можно классифицировать:

по субъекту мониторинга: государственный (осуществляемый органами государственной власти) и общественный (осуществляемый общественными учреждениями и организациями);

по уровню власти субъекта мониторинга и территории проведения последнего: федеральный (на уровне Российской Федерации), региональный (на уровне субъектов Федерации), муниципальный (на уровне муниципальных образований);

по продолжительности проведения мониторинговых исследований: постоянный (осуществляемый непрерывно), временный (осуществляемый в пределах определенного промежутка времени), оперативный (осуществляемый для быстрого, неотложного решения возникающих проблем при реализации нормативных правовых актов), точечный (осуществляемый применительно к отдельному нормативному правовому акту или отдельной его части);

по времени действия нормативных правовых актов, подлежащих мониторингу: ретроспективный (анализ и оценка ранее действовавших нормативных правовых актов с учетом положительного и негативного опыта в их реализации), текущий (анализ и оценка действующих нормативных правовых актов), прогнозный (выявление социальных тенденций и необходимости принятия в перспективе соответствующих нормативных правовых актов).

Как всякая иная социальная деятельность, правовой мониторинг основан на определенных принципах, среди которых особо следовало бы выделить следующие:

принцип легитимности и объективности: собирание, анализ и оценка информации о реализации нормативных правовых актов на основе принятых субъектами правового мониторинга нормативных документов (положений), определяющих порядок организации, способы осуществления мониторинга в установленной сфере деятельности и использование полученных данных. При этом субъекты правового мониторинга несут ответственность за объективность и достоверность мониторинговой информации;

принцип обязательности: мониторинг обязателен в отношении реализации всех действующих нормативных правовых актов;

принцип информационный: собирание, анализ и оценка информации о реализации нормативных правовых актов, исходящей от органов государственной власти всех уровней, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных учреждений и организаций, средств массовой информации, от граждан.

принцип информационной открытости: данные мониторинга реализации нормативных правовых актов во всей полноте оперативно публикуются в средствах массовой информации;

принцип программно-целевого и планового обеспечения: мониторинг реализации нормативных правовых актов осуществляется в соответствии с программно-целевыми установками, на плановой основе;

принцип финансовой обеспеченности: финансирование мониторинга реализации нормативных правовых актов осуществляется за счет средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете, бюджетах субъектов Федерации, в местных бюджетах, а также за счет иных средств (на хозрасчетной основе).

2. Этапы правового мониторинга

Вовлечение структур гражданского общества (таких, как научное сообщество, общественные объединения, корпоративные организации, СМИ и т.д.) в работу по правовому мониторингу способствовало бы повышению качества и эффективности законодательной и правоприменительной деятельности за счет использования интеллектуального потенциала общества, выявления и учета всего спектра социальных интересов при подготовке законов и на стадии их реализации; снижению степени отчуждения между властью и населением; повышению уровня общественного согласия и снижению остроты социальных конфликтов; преодолению сложившихся традиций правового нигилизма с помощью формирования у людей чувства сопричастности к процессам правотворчества и правореализации и ответственности за их результаты, повышения доверия к законодателю и правоприменителю.

Проведение правового мониторинга предполагает следующие этапы:

Определение и конкретизация цели мониторинга, соответственно - выбор его вида. В зависимости от цели и вида мониторинга корректируется методология его проведения.

Определение объекта мониторинга с учетом конкретизации его цели.

На этой стадии необходимо «собрать» весь нормативный массив, касающийся выбранного объекта правового мониторинга, включая подзаконные и ведомственные акты, а также нормативные правовые акты субъектов Федерации.

Важное значение имеет информация о правоприменительной практике (включая статистическую) в сфере, которая определена в качестве объекта мониторинга, а также социологическая информация, основывающаяся на результатах социологических исследований и иллюстрирующая общественное мнение и уровень правового сознания.

3. Определение круга субъектов мониторинга (представительные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, институты гражданского общества), их полномочий и ответственности по проведению мониторинга; определение круга должностных лиц, ответственных за его проведение.

Разработка программы и плана проведения мониторинга.

Мониторинговые наблюдения, их анализ и оценка.

Итог мониторинга включает в себя подготовку документа по результатам его проведения.

Вопросы зачета по курсу «Юрисдикционные документы»

Понятие, цели, значение, виды юридической техники

Законодательная техника

Правоприменительная техника

Интерпретационная техника

Правореализационная техника

Понятийный аппарат и терминология

Юридические конструкции

Юридические фикции, презумпции, аксиомы

Юридические символы и перечисления

Нормативная структуризация

Способы языкового изложения

Способы логического изложения

Способы изложения правовых предписаний по степени обобщенности

Способы связи между нормативными правовыми актами

Система нормативных правовых актов Российской Федерации

Законодательство субъектов Российской Федерации

Понятие, виды и принципы правотворчества

Концепция законопроекта

Правовая экспертиза нормативного правового акта

Опубликование нормативных правовых актов и их вступление в силу

Планирование законотворческой работы

Правовой мониторинг