Размещено на http://www.allbest.ru/

Некоторые теоретические вопросы гражданства как объекта правопреемства государств

Изучение вопросов правопреемства в отношении гражданства представляется важным для белорусской науки международного права, так как процесс правопреемства в Республике Беларусь как государстве - преемнике СССР еще продолжается [1, ст.15]. Традиционные сферы правопреемства (международные договоры, государственные долги, государственные архивы и собственность) исследованы белорусскими юристами-международниками [2; 3]. Однако вопросы гражданства как объекта правопреемства государств в отечественной доктрине международного права не изучены. Целью настоящего исследования являются анализ особенностей, источников правового регулирования, основных правил и критериев смены гражданства при правопреемстве государств, а также правовая квалификация правопреемства по вопросам гражданства как структурного элемента системы международного права.

В доктрине международного права ближнего и дальнего зарубежья гражданству как объекту правопреемства государств, особенно практике государств в данном вопросе, уделяется значительное внимание [4; 5; 6; 7]. Вместе с тем остается ряд вопросов, требующих теоретического обобщения, систематизации. Так, в доктрине международного права не разработана система принципов, регулирующих правопреемство по вопросам гражданства. Следует согласиться с новозеландским ученым Д. О'Коннелом, что отсутствие в доктрине международного права четкой системы принципов в сфере правопреемства по вопросам гражданства не дает возможности оценить каждую последующую ситуацию правопреемства объективно, выработать решения по вопросам гражданства на основании единообразных критериев [8, с.102]. В данной статье предложена классификация принципов, регулирующих правопреемство по вопросам гражданства.

В современном международном праве поддерживается широкий подход к определению круга объектов правопреемства государств. К объектам правопреемства государств относят не только традиционные сферы - международные договоры, государственные архивы, долги, собственность, но и ряд иных - вопросы международно-правовой ответственности государств, гражданство, членство в международных организациях, территория и прочее. Гражданство - особая сфера правопреемства государств в силу ряда факторов.

Гражданство является одним из важнейших и неотъемлемых атрибутов государственного суверенитета [9, с.280-281; 10, с.26; 1, ст.1]. Поэтому в случае смены суверенитета над территорией одним из первых действий государства-преемника, как правило, становится определение группы лиц, которые признаются его гражданами. Гражданство государства-предшественника, в отличие от иных объектов правопреемства, не "переходит" как таковое к государству-преемнику. Гражданство государства-преемника и гражданство государства-предшественника существуют обособленно. Правопреемство по вопросам гражданства - это не переход гражданства, но переход обязательств в сфере предоставления гражданства определенному кругу лиц от государства-предшественника к государству-преемнику.

Изменение гражданства в результате правопреемства носит массовый характер [11, с.27]. Соответственно, в таких ситуациях применяются особые процедуры приобретения, изменения гражданства: трансферт, оптация, упрощенная натурализация, регистрация. Способы приобретения гражданства при территориальных изменениях относят к исключительным способам приобретения гражданства [12, с.186].

Кроме того, речь идет не только о факте изменения гражданской принадлежности большого количества лиц, но и о лояльности населения затрагиваемой территории. Нередко процесс правопреемства, особенно разделения и отделения территорий, сопряжен с нестабильной социально-политической обстановкой, внутренними конфликтами на основании этнических, религиозных, национальных различий. В таких ситуациях велика вероятность ограничительного, избирательного подхода в решении вопросов гражданства. Зачастую по дискриминирующим основаниям в должной мере не учитываются права на сохранение, изменение, приобретение гражданства в отношении огромного количества лиц.

Специфика исследуемого объекта правопреемства выражается в сложной правовой природе института гражданства: это конституционно-правовой, международно-правовой институт, один из основных элементов права прав человека. Долгое время гражданство считалось зарезервированным за внутренней компетенцией государства. На международном уровне впервые разграничение компетенции международного и национального права в сфере гражданства было сделано в решениях Постоянной палаты международного правосудия в 1923 году [13, с.14]. Далее развитие международно-правовых стандартов в области прав человека после Второй мировой войны, провозглашение всеобщего принципа защиты прав и основных свобод человека привели к тому, что различные аспекты гражданства, в том числе при правопреемстве государств, стали объектом детальной регламентации позитивным международным правом. Необходимость вмешательства международного права в целом в вопросы прав человека, по мнению многих ученых, обусловлена как их особой важностью для всего мирового сообщества [15, с.75], так и тем, что "только национальной системы для их обеспечения недостаточно" [16, с.7]. В соответствии с современной доктриной международного права не вызывает сомнений, что вопросы гражданства регулируются национальным правом в пределах, установленных международным правом [17, с.442], что подтверждается и в ряде международно-правовых актов в данной области [17, с. 19]. По мнению Х.Г. Шермерса (Германия), границы, устанавливаемые международным правом в отношении внутригосударственного регулирования данного института, все более сужаются [20, с.189]. На наш взгляд, речь идет не об "изъятии" гражданства из внутренней компетенции государства, а о расширении содержания самого института гражданства, развитии концепции взаимосвязи личности и государства. Именно поэтому основное внимание в международном праве в сфере гражданства уделяется вопросам, которые в силу своей природы не могут быть решены исключительно в пределах национального права: безгражданство, множественное гражданство, вопросы дипломатической защиты, гражданство при правопреемстве государств. В последнем случае роль международного права дополнительно обусловлена спецификой субъектного состава правоотношений по вопросам гражданства при правопреемстве государств. С одной стороны, на межгосударственном уровне необходимо закрепить стандарты защиты права на гражданство, гарантировать их применение на национальном уровне в "вертикальной" линии правоотношений "индивид-государство". С другой стороны, государства, затрагиваемые правопреемством, заинтересованы совместно урегулировать статус населения во избежание конфликтных ситуаций, коллизий. В данном случае речь идет о другой "горизонтальной" линии правоотношений "государство-государство". Таким образом, следует констатировать смешанное правовое регулирование правопреемства по вопросам гражданства: международное право устанавливает стандарты, пределы, в рамках которых национальным правом разрешаются вопросы гражданства при правопреемстве государств.

Комплексность правового регулирования данного объекта правопреемства государств выражается и в том, что на него распространяют действие нормы различных областей международного права: о правопреемстве государств, о правах человека, о гражданстве. В отношении первой группы норм Я. Броунли (Великобритания) отмечает, что "при рассмотрении проблемы гражданства бесполезно прибегать к обычно используемым в иных сферах правопреемства категориям права" [21, с.382]. Тем не менее общие нормы-принципы о правопреемстве находят должное применение и в вопросах регулирования гражданства при правопреемстве. Так, для решения вопросов гражданства, как и в отношении иных объектов правопреемства, необходимо дифференцировать правовые последствия в зависимости от фактической ситуации правопреемства. Нельзя согласиться с мнением А.Б. Аксенова (Россия), что "рассматриваемые вопросы имеют большее отношение к сфере гражданства, чем правопреемства государств" [7, с.3]. Как справедливо отмечает М. Крэйвен (Великобритания), категорически неверно не принимать во внимание, что данная сфера должна регулироваться специальными нормами о правопреемстве государств. Это значительно сузит восприятие проблемы и не даст верного полномасштабного ее урегулирования [22, с. 204-205]. Понимание особенностей правопреемства как международно-правового института, правовой связи государства-предшественника и государства-преемника позволяет наиболее эффективно избегать безгражданство путем согласования процедур, критериев, сроков предоставления гражданства, даты правопреемства и т.п.

Что касается группы норм, регламентирующих гражданство в международном праве, то речь идет о применении двух классических принципов в их различных вариациях, по отдельности или в совокупности, - jus soli (право почвы) и jus sanguinis (право крови) [23, с.25-34], а также принципа эффективного гражданства и принципа надлежащей связи (в приложении к ситуации правопреемства) [24, с.45].

В сфере международно-правовой защиты прав человека необходимо упомянуть о праве каждого на гражданство и коррелирующих с ним принципах избежания и сокращения безгражданства и недискриминации, в том числе и при правопреемстве государств. Норма о праве каждого на гражданство впервые была изложена в статье 15 Всеобщей декларации прав человека (далее - ВДПЧ). Ее статус, юридическая сила неоднозначно оцениваются в доктрине международного права. Ряд ученых (например, белорусский юрист-международник Л.В. Павлова) убедительно аргументируют обычный характер норм, закрепленных в ВДПЧ [25, с.28-29]. Другие ученые делают акцент на общем рекомендательном характере норм, закрепленных в ВДПЧ, ввиду правовой природы самого акта, отмечая при этом, что лишь отдельные ее нормы можно считать обычными [26, XXXI-XXXII]. В отношении права каждого на гражданство следует констатировать обычный характер данной нормы. Неоднократные тому подтверждения имеют место в региональной, национальной нормотворческой, судебной практике, где указывается на неотъемлемость и особую важность права каждого на гражданство [19, ст.4; 27, ст. 20; 28, ст.24; 29; 30].

В то же время анализ содержания статьи 15 ВДПЧ выявляет неполноту правовой нормы. В ней установлены три презумпции: каждый человек имеет право на гражданство; никто не может быть лишен гражданства произвольно; никто не может быть лишен права изменить свое гражданство. Тем самым данная норма определяет субъективное право на гражданство и не решает вопрос о том, какое государство при этом имеет корреспондирующую данному праву обязанность предоставить гражданство, на каких основаниях, в соответствии с какими критериями это должно происходить. Неопределенность понятия "право каждого на гражданство" в отношении того, какое государство является его респондентом, становится причиной аморфности данной нормы. Однако в описываемой ситуации нельзя говорить о пробельности статьи 15 ВДПЧ. С учетом двоякого, смешанного - национально-правового и международно-правового - регулирования гражданства предпочтительно оценить это как квалифицированное молчание в праве и в определенной степени отнесение более точного регулирования правоотношений к сфере внутреннего права. Также, исходя из общей теории права есть нормы, которые в сущности не являются пробельными, а рассчитаны на конкретизацию в иных, специальных актах, конкретных ситуациях. Действительно, в случае правопреемства норма о праве каждого на гражданство распространяется на ограниченный круг государств: государств-предшественников и государств-преемников, что делает ее более четкой, направленной на конкретных субъектов, а значит более эффективной.

Значимость вопросов гражданства и масштабность его изменения при правопреемстве, сложный субъектный состав правоотношений, возникающих по поводу гражданства при правопреемстве государств, их смешанное правовое регулирование позволяют сделать вывод об особой, сложной правовой природе исследуемого объекта правопреемства государств и охарактеризовать правопреемство в отношении гражданства как комплексный межотраслевой субинститут права.

Специфика источников, регулирующих последствия правопреемства государств, такова, что возможность применения государствами-преемниками конвенционных норм в сфере правопреемства государств подвергается обоснованному сомнению. При принятии на себя обязательств согласно международному договору, регулирующему тот или иной аспект правопреемства, государство-преемник может применять положения этого акта ретроспективно к уже случившейся ситуации правопреемства лишь при добровольном волеизъявлении и на основании не договорных норм как таковых, а аналогичных обычных норм. Новое, образовавшееся в процессе правопреемства государство изначально на момент правопреемства не связано (и не обязано делать это в дальнейшем) положениями этих международно-правовых актов [31, с.6]. Государства-преемники согласуют свои действия в процессе правопреемства с указанными кодифицированными актами постольку, поскольку нормы, содержащиеся в них, являются отражением обычных норм [32, с.120]. Однако в доктрине международного права немало замечаний относительно обычного характера таких норм, равно как и возможности существования таких норм в принципе [33, с. 202-203; 34, с.399]. Более того, некоторые ученые (С. Остер) отрицают возможность какого бы то ни было общего решения проблемы правопреемства: решить все вопросы, возникающие в связи с правопреемством, можно только ad hoc, поскольку каждая ситуация правопреемства уникальна и в многочисленных ситуациях правопреемства принимались самые разнообразные решения [35, с.352-353]. В данном вопросе обоснованной представляется несколько иная позиция ряда ученых (Д. О'Коннелл), указывающих, что специфика ситуаций правопреемства и источников, их регулирующих, не означает отсутствие принципов, которые могут быть применимы [36, с. 20]. Такая позиция находит подтверждение и в международно-правовых актах [18, п.1 ст.18]. Вышеизложенное обуславливает необходимость разработки системы принципов, применимых к ситуациям правопреемства в отношении гражданства, их классификации.

В зависимости от правовой силы источника, в котором содержатся принципы, регулирующие вопросы гражданства при правопреемстве государств, их можно классифицировать на:

1) принципы-обязательства. К ним можно отнести принципы, обязательные для государств в силу международных договоров либо международных обычаев - принципы избежания безгражданства, запрета произвольного лишения гражданства, права на гражданство;

2) принципы-руководства. Большинство международно-правовых актов, затрагивающих вопросы гражданства при правопреемстве государств, носят рекомендательный характер. Принципы, как и иные нормы, в них содержащиеся, являются ориентиром для государств, руководством и, следовательно, не предполагают ответственности за их нарушение. Однако диспозитивный характер таких принципов не лишает их фундаментальности. Они все так же остаются направленными на системное регулирование гражданства как объекта правопреемства государств. Их применение позволит осуществлять целостный, комплексный подход при решении вопросов правопреемства. К таким принципам можно отнести, например, принцип дифференциации правовых последствий в зависимости от фактической ситуации правопреемства государств, принцип согласованности действий предшественника (ов) и преемника (ов) в вопросах порядка утраты и приобретения гражданства.

Принципы, применимые к правопреемству по вопросам гражданства, исходя из сферы, на которую они распространяют свое действие, можно подразделить на следующие группы:

1) общие (общеправовые) принципы права, поддерживаемые международным правом и единые для большинства правовых систем и государств в отношении регулирования различных институтов. К данной категории можно отнести принципы справедливости, верховенства права, гуманизма, недискриминации, некоторые принципы, сформулированные еще древнеримскими юристами, например, ex injuria jus non oritur (неправомерные действия не приводят к юридическим последствиям);

2) общепризнанные принципы международного права: суверенного равенства государств, сотрудничества государств, невмешательства во внутренние дела государства, уважения прав человека, принцип добросовестного выполнения взятых на себя международных обязательств;

3) специальные (отраслевые и институциональные) принципы:

образующие международно-правовую основу регулирования института гражданства, в том числе принципы права на гражданство, права изменить гражданство, сокращения (избежания) случаев безгражданства, равенства гражданства, добровольного выбора гражданства, невозможности произвольного лишения гражданства, дипломатической защиты своих граждан, сохранения гражданства лицом, проживающим за рубежом;

образующие международно-правовую основу регулирования института правопреемства государств, в том числе принципы наличия юридического правопреемства исключительно в отношении правомерных ситуаций, дифференциации правовых последствий в зависимости от фактической ситуации правопреемства государств;

4) субинституциональные принципы (принципы, применимые только к правопреемству государств по вопросам гражданства): например, принципы преемственности, универсальности, согласованности действий предшественника (ов) и преемника (ов) в вопросах порядка утраты и приобретения гражданства, кумулятивности критериев, применимых для решения вопросов гражданства при правопреемстве государств, сочетания (баланса) интересов государств и физических лиц.

Следует отличать субъектов правопреемства (ими являются только государство-предшественник и государство-преемник) от субъектного состава правоотношений, возникающих в результате осуществления государствами правопреемства по вопросам гражданства (затрагиваемые государства и индивиды). С точки зрения В.В. Свинарева (Россия), в правоотношениях гражданства речь идет о взаимоотношениях "равноправных сторон" [37, с.100]. На наш взгляд, в этих правоотношениях равнозначны законные интересы субъектов. В международно-правовых актах указано, что "в вопросах, касающихся гражданства, следует учитывать законные интересы как государств, так и отдельных лиц" [18, преамбула; 19, преамбула]. В зависимости от того, к какому из субъектов правоотношений, возникающих в результате осуществления государствами правопреемства по вопросам гражданства, они применяются, можно выделить принципы:

1) имеющие отношение к индивидам (принципы права на гражданство, добровольного выбора гражданства и прочее);

2) относящиеся только к государствам (принципы согласованности действий предшественника (ов) и преемника (ов) в вопросах порядка утраты и приобретения гражданства, запрета произвольного лишения гражданства и т.д.).

Что касается конкретных правил и критериев правопреемства в отношении гражданства, то долгое время общим правилом считалось "население следует за территорией" [38, с.85]. Вестфальская система предлагала принцип автоматической смены гражданства в качестве общеприменимого. Предпосылки этому были заложены в феодальную эпоху с формированием концепции неразрывной связи территории и населения. Традиционно в случаях передачи территории от одного государства к другому имел место трансферт - автоматическая коллективная смена гражданства населения (Версальский договор 1919 г.), как правило, обусловленная правом оптации (Сен-Жерменский мирный договор 1919 г., Договор Нейи 1920 г., Трианонский мирный договор 1920 г., Лозаннский мирный договор 1923 г.). Автоматическое приобретение гражданства государства-преемника было использовано и в период деколонизации, например, в практике Великобритании при получении независимости британскими колониями (кроме Индии, Пакистана, Цейлона). Пункт с параграфа 208 подраздела С "Правопреемство государств" Свода права США предусматривает: "при отсутствии специального соглашения с государством-предшественником жители территории, обладавшие гражданством государства-предшественника, обычно становятся гражданами государства-преемника в рамках реализации права государства принимать свой закон о гражданстве" [39, с.100-101]. В современной доктрине международного права также распространена позиция о существовании обычной нормы об автоматической смене гражданства (И. Зимеле) [40, с.257-264].

Предоставление гражданства всем лицам, проживающим на момент правопреемства на переходящей в порядке правопреемства территории, современные исследователи называют "нулевым вариантом" [41, 99]. Такой способ распространен в практике государств и был использован, например, рядом бывших советских республик после распада СССР. Вместе с тем развитие международного права свидетельствует о постепенном формировании концепции свободы волеизъявления лица по вопросам гражданства [42]. Поэтому при использовании "нулевого варианта" необходимо либо сделать ссылку на то, что автоматическое приобретение гражданства имеет место, если затрагиваемые лица не отказались от гражданства заинтересованного государства, либо предусмотреть определенный период времени, в течение которого лица могут заявить о своей принадлежности к гражданству. Так, статьей 4 Американской конвенции о гражданстве 1933 года предусмотрено, что "в случае перехода части территории от одного государства к другому государству - участнику конвенции жители переходящей территории становятся гражданами государства, к которому переходит территория, до тех пор, пока они не оптируют явно выражено в пользу изменения своего гражданства" [43]. Такой подход можно обозначить как "презумпцию гражданства", обусловленную дальнейшим выбором индивида. На наш взгляд, модель, когда гражданство приобретается автоматически, если и пока затрагиваемое лицо не заявит об ином, позволяет наиболее эффективным образом реализовать право каждого на гражданство, избежать безгражданство, учесть волю затрагиваемых лиц.

Презумпция гражданства установлена и статьей 5 Проекта статей [19]. Предлагая такую модель решения вопросов как базовую, разработчики Проекта статей не стремились перераспределить компетенцию в пользу международного права. Введение презумпции гражданства было обусловлено лишь стремлением избежать безгражданство ввиду возможного "несовпадения по времени момента правопреемства" и акта о гражданстве, а также используемых критериев [44]. В комментарии к Проекту статей подчеркивается, что презумпция прекращает действовать, если другими положениями Проекта статей, международным договором предусмотрено иное.

При решении вопроса о предоставлении гражданства затрагиваемым лицам используются различные критерии определения их связи с переходящей территорией.

1. Критерий "эффективной" ("действительной") [18], "надлежащей" [19] связи лица с территорией. На наш взгляд, для ситуаций правопреемства желательно использовать более широкий критерий "надлежащая связь" как соответствующий целям избежания безгражданства при правопреемстве. Нельзя согласиться с мнением Р. Шэрера, что данные термины эквивалентны [17, с.455]. Критерий "эффективная связь" был сформулирован Международным Судом ООН в деле Ноттебома для определения эффективной юрисдикции [46]. Его лучше использовать в традиционном контексте для целей дипломатического права при определении государства, которое выполняет функции дипломатической защиты. Дело Ноттебома (1956), дело Флеггенхаймера (1958) [47], рассматриваемые как классические примеры регулирования института гражданства в международном праве, равно как и ряд более ранних, но менее известных международных судебных разбирательств, например, дело Каневаро (Италия-Перу, 1912 [48]), дело Салема (Египет-США, 1932) [49] свидетельствуют лишь о том, что постепенно интегрирующееся мировое сообщество было вынуждено искать правовые механизмы разграничения юрисдикции государств. Иными словами, речь шла только о "горизонтальном" балансе интересов по вопросам гражданства, в основе которого лежит разрешение конфликта интересов государств и установление ряда процессуальных критериев [49, с.415-416]. Концепция "эффективной связи" лица с государством, утвердившаяся в деле Ноттебома, является лишь средством уравновешивания, компромисса интересов затрагиваемых государств. По мнению некоторых правоведов (К. Девашиша, Р. Слоэна), она должна пониматься буквально, ее нельзя произвольно толковать широко [50, с.64-65; 51, с.25-26]. В то же время нельзя согласиться с аргументацией Р. Слоэна (США), что на сегодняшний день концепция эффективной связи как социально обусловленного явления устарела, уступив место функциональному, формально и прагматически обоснованному подходу [51, с.33, 50]. На наш взгляд, преждевременно отказываться от традиционного понимания гражданства, при котором устойчивость - "его важнейший признак, его юридический критерий" [52, с.12]. Однако для ситуации правопреемства концепция "эффективной связи" терминологически и концептуально неприемлема, поскольку подразумевает, прежде всего, фактическую, действительную связь и не предназначена поддерживать баланс законных интересов государств и физических лиц.

В некоторых международно-правовых актах, касающихся вопросов правопреемства и гражданства, вместо термина "эффективная связь" или "действительная связь" в отношении затрагиваемых лиц применяется термин "надлежащая связь" [19, 53]. Мнения членов Комиссии международного права ООН при разработке Проекта статей "О гражданстве в связи с правопреемством государством", принятого резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 15/153 12.12.2000 г. (далее - проект статей), в отношении терминологии, описывающей "связь" лица с государством, были различными [54, п.10]. Превалирующей стала позиция, что надо "развести" эти термины, поскольку понятие "надлежащая связь" "должно толковаться более широко, нежели понятие […] действительная связь. Причина такого терминологического выбора - огромное значение вопросов предотвращения безгражданства, признаваемое Комиссией, которое в данном конкретном случае превосходит строгое требование эффективности гражданства" [там же, п.9]. Так, в проекте статей для описания связи затрагиваемого лица и затрагиваемого государства был использован термин "надлежащая связь", например: "Каждое затрагиваемое государство предоставляет право оптации своего гражданства затрагиваемым лицам, имеющим надлежащую связь с этим государством, если эти лица в противном случае стали бы лицами без гражданства в результате правопреемства государств" (статья 11); "затрагиваемым лицам […], имеющим любую другую надлежащую связь с этим государством-преемником" (пп. ii п. b ст.22) [19]. Только для случаев конкурирующей юрисдикции, в том числе в целях дипломатической защиты, использован термин "действительная связь": "Ничто в настоящих статьях не требует от других государств рассматривать затрагиваемых лиц, не имеющих действительной связи с затрагиваемым государством, в качестве граждан этого государства…" (ч.1 ст. 19) [там же]. При этом сделана оговорка, позволяющая затрагиваемым государствам распространять свое гражданство и на таких лиц, если в противном случае "эти лица будут рассматриваться в качестве лиц без гражданства" [там же]. На наш взгляд, при использовании термина "надлежащая связь" устанавливаются максимально широкие возможности для выявления какой бы то ни было достаточной связи лица и государства. Такая категория позволяет наилучшим образом учитывать интересы лиц, избежать безгражданства, соблюсти "вертикальный баланс интересов".

2. Критерий обычного (постоянного) места жительства. По мнению Р. Шэрера, критерий обычного места жительства "как таковой не формирует такой сильной связи" как предыдущий критерий [55, с.96]. Причина, по которой его используют так часто - простота применения и совпадение места жительства затрагиваемых лиц и государства, с которым они имеют наиболее тесную связь [17, с.456]. Международным правом не установлено, что следует понимать под обычным и постоянным местом жительства. В то же время национальное регулирование этого вопроса в государствах значительно разнится. Отсутствие гармонизированного подхода в данной сфере может привести к тому, что формально при применении затрагиваемыми государствами согласованного критерия обычного местожительства фактически многие лица останутся без гражданства либо против воли приобретут множественное гражданство. В рамках Совета Европы в целях унифицированного подхода на национальном уровне для того, чтобы ограничить понятия домициля и постоянного местожительства, была принята Резолюция (72) 1 от 18.01.1972 г. [56]. Целесообразно нормативно закрепить понятия "обычное", "постоянное" место жительства и в рамках Содружества Независимых Государств, поскольку они наряду с термином "проживание" взаимозаменяемо используются в ряде актов данной международной организации, международных договорах и в законодательстве ее государств-участников, однако содержательно вышеперечисленные термины отличаются.

3. Критерий территориального и/или национального происхождения (места рождения или жительства предков затрагиваемого лица) - как правило, ограничен первым и вторым коленом по прямой нисходящей линии (родители, дед, бабка).

4. Критерий принадлежности к гражданству субъекта федерации (республиканское гражданство, или вторичное гражданство). При разработке Комиссией международного права ООН Проекта статей возникло множество споров касательно этого критерия, прежде всего, в отношении правильного его понимания. Данный критерий было решено не использовать в качестве одного из основных, в том числе ввиду того, что зачастую его смешивали с этническим критерием, не достаточно лояльным по отношению к населению иной национальной принадлежности, постоянно проживающему в затрагиваемом регионе [54, с.141].

5. Критерий принадлежности к определенной группе населения (к местной общине), или этнический критерий, или критерий "третичного гражданства" [там же, 140]. Это все еще часто используемый критерий, особенно при отделении в порядке самоопределения (ст.13 Закона Республики Косово о гражданстве Косово от 20.02.2008 г. [57]). Однако, если данный критерий - единственный, при ограничительном его применении может иметь место дискриминация в сфере гражданства [58, с.525-532].

Применение множества (кумулятивность) критериев для выявления связи затрагиваемого лица с территорией и, соответственно, предоставление гражданства в порядке правопреемства наиболее широкому кругу лиц соответствуют принципу избежания безгражданства, принципу универсальности. Учитывая, что ограничительный подход при предоставлении гражданства в условиях правопреемства государств зачастую вызван соображениями национальной безопасности и сохранения национальной идентичности [59, с.163], в качестве альтернативы универсального предоставления гражданства в порядке правопреемства можно предусмотреть также иные процедуры предоставления гражданства: например, упрощенную процедуру натурализации, оптацию гражданства, обусловленные заявлением о лояльности, различные процедуры регистрации, восстановление в гражданстве.

На наш взгляд, в современном международном праве существует презумпция смены гражданства при территориальных изменениях, обусловленная свободой волеизъявления лица по вопросам гражданства. Государства обязаны предоставить (сохранить) гражданство гражданам государства-предшественника, имеющим надлежащую связь с территорией, в первую очередь, постоянно на ней проживающим, но также используя любые иные критерии выявления связи лица с территорией. Это необходимо, поскольку население - неотъемлемый, формирующий элемент любого государства, а также в целях избежания безгражданства.

Подводя итог, необходимо отметить следующее:

1. Гражданство является особым объектом правопреемства государств, имеющим ряд специфических черт, обусловленных, прежде всего, сложной правовой природой института гражданства, соотношением международно-правового и национально-правового регулирования. Национально-правовое регулирование гражданства по существу является приоритетным, однако, исключительно в пределах, установленных международным правом. Международное право играет значительную роль в регламентации данного института с точки зрения уравновешивания, баланса различных интересов как в отношениях между государствами, так и в правоотношениях "государство-индивид".

2. В международном праве правопреемство государств по вопросам гражданства является комплексным межотраслевым субинститутом. Его регулирование осуществляется в соответствии с международно-правовыми нормами, регламентирующими институт правопреемства, институт гражданства, права человека.

3. Разнообразие и уникальность ситуаций правопреемства, особенности действия источников, регулирующих правопреемство в пространстве и времени, специфика гражданства как объекта правопреемства делают необходимым разработку системы принципов, регулирующих правопреемство по вопросам гражданства. Субинституциональными принципами, регулирующими исключительно правопреемство по вопросам гражданства, являются принципы универсальности, преемственности, сочетания (баланса) интересов государств и физических лиц, кумулятивности критериев решения вопросов гражданства.

4. Право на гражданство в ситуации правопреемства имеет четко определенный субъектный состав: круг государств, которые имеют обязанность предоставить (сохранить) гражданство затрагиваемым лицам, сужается только до государства-предшественника (ов) и государства-преемника (ов), что позволяет сделать из "декларативного" права на гражданство эффективно действующую норму.

5. Наиболее приемлемой формулой регламентации гражданства в ситуации правопреемства в современном международном праве может быть следующая. Презюмируя смену гражданства затрагиваемых лиц на гражданство государства-преемника, с территорией которого они имеют надлежащую связь, в том числе на территории которого они проживают, затрагиваемые государства решают вопросы гражданства в соответствии с их национальным законодательством, максимально используя все возможные критерии определения связи лица с территорией, соблюдая при этом действующие принципы и нормы международного права и учитывая волю затрагиваемых лиц.

гражданство правопреемство государство

Литература