2. Формы внутреннего устройства государства: унитаризм, федерализм

Форма государственного устройства - правовое понятие, характеризующее законодательное или конституционное оформление отношений между центром (высшими органами государственной власти и управления) и периферией (территориальными органами власти и управления). С более теоретических позиций, речь идет о правовом оформлении взаимодействия между государством и иными - территориальными - субъектами публичной власти, или между нацией (народом) и территориальными сообществами.

Классическая теория права различает три формы государственного устройства: конфедерация, федерация, унитарное государство. Практика публичного управления в ХХ в. уточняет и дополняет эту типологию:

1) конфедерации становятся исторической, не существующей в современном мире формой государственного устройства;

2) понятие унитарного государства существенно меняется за счет внутренней дифференциации (различий в степени централизации, наличия или отсутствия автономных территориальных образований и т.д.);

3) федеративные государства также трансформируется, приобретая несвойственные классическим федерациям черты и становясь все более разнообразными;

4) появляются новые формы территориальной организации публичной власти, от надгосударственных образований (Европейский Союз) до регионализованных государств (государств автономий).

Приводимы ниже схемы иллюстрируют основные различия между формами государственного устройства и представляют одну их самых дельных типологий современных федераций.

Таблица 3. Современные формы государственного устройства

Рассмотрим более подробно основные формы внутреннего устройства.

Унитарное государство характеризуется единством государственной власти, т.е. отсутствием территориального разделения властей. Значительная часть современных унитарных государств децентрализованы, но это не стирает юридических различий между унитаризмом и федерализмом. Отличие правовой децентрализации от других форм территориализации публичной власти великолепно показано французским юристом Ж. Веделем (напомним, что понятие децентрализации сформировано именно французской правовой мыслью). Децентрализация не равнозначна федерализму. Если она ведет к возникновению публичных юридических лиц, иных, нежели государство, то эти публичные юридические лица имеют чисто административный характер и совершенно не располагают законодательной или судебной властью. Более поздний автор поддерживает классика: децентрализация четко отличается от федерализма в том смысле, что децентрализованные сообщества, в отличие от государств - членов федерации, не обладают никакой властью самоорганизации: все имеющиеся у них компетенции переданы им - и могут быть изъяты - центральным законодателем или конституантом.

Таким образом, унитарное государство управляется из центра, который является единым по отношению к территориям, даже если он внутренне дифференцирован. Территориальные сообщества и их органы власти в унитарном государстве не только не имеют собственной государственности и собственного законодательства, - они не могут также участвовать в законодательной или судебной деятельности центра. Деятельность территориальных органов власти и управления по существу сводится к исполнению, в рамках которого возможна разная степень самостоятельности.

В рамках этой общей схемы фактические полномочия региональных и местных органов власти в унитарных государствах могут существенно различаться. Встречаются важные различия даже в рамках одного государства, если сравнить статус обычных административно-территориальных единиц и статус автономных образований.

Основополагающий принцип федеративного государства - принцип двойственности государственной власти, иначе - принцип территориального разделения властей. Федерация представляет собой объединение государственных образований, каждое из которых сохраняет определенный суверенитет, то есть независимость в осуществлении определенного круга государственных полномочий. Ограниченный суверенитет воплощается в том, что в каждой федерации существует федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации, парламент федерации и парламенты субъектов федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации. В области организации судебной власти этот принцип соблюдается не столь последовательно и не всегда прослеживается. В США судебная система состоит из двух уровней. В Индии действуют только федеральные суды (один уровень).

Территория федеративного государства состоит из субъектов федерации. Свой статус и территорию они определяют самостоятельно, в соответствии со своей конституцией или своим уставом, но в рамках федерального законодательства. Аналогичным образом определяется механизм формирования, полномочия и структура органов власти субъектов федерации. Все федерации по статусу своих субъектов являются одноуровневыми, исключая Россию, которая является многоуровневой федерацией с субъектами субъектов.

В федеративных государствах возможны неполитические союзы отдельных субъектов федерации и экономические и культурные соглашения с другими государствами и их субъектами (субъектами других федераций) Возможно заключение договоров о разграничении полномочий федерации и её субъектов.

Субъекты федерации, как правило, не имеют права выхода из состава федерации (исключение - СССР). Поэтому, ряд авторов полагает, что они не обладают суверинитетом. Согласно другой т. з. субъекты федерации обладают разделённым государственным суверенитетом, что выражается в разделённых законодательных полномочиях. Государственный суверенитет это единая и неделимая совокупность прав, позволяющих государству решать посредством юридических актов самые разнообразные вопросы: объявление войны, заключение мира, сбор налогов, организация государственного управления и др. Эти права могут быть доверены высшей власти: главе государства, парламенту. В демократических государствах источником этих прав объявлен народ.

форма правление государственное устройство

Субъекты федерации принимают участие в осуществлении высшей государственной власти. Верхняя палата парламента страны формируется из представителей субъектов федерации. В США население избирает в Сенат по два сенатора от штата. В ФРГ органы власти земель делегируют своих представителей в Бундесрат. В Совет Федерации России входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

По территории и статусу субъектов федерации выделяют: а) территориальные федерации, в которых границы и статус субъектов не зависят от национального состава их населения (США, Австралия); б) национально-территориальные, в которых при определении территории и статуса субъектов их национальный состав учитывается (Швейцария, Индия); в) смешанные, в них действует как национальный так и территориальный принцип определения территории и статуса субъектов (Российская Федерация).

В федерации любого из этих типов неизбежны противоречия между федерацией и её субъектами и между отдельными субъектами. В некоторых федерациях эти противоречия имеют этническую, национальную или религиозную подоплёку. Национально-территориальные федерации представляются более подверженными конфликтам такого рода, территориальные федерации - более устойчивыми. В данном случае переход от дуалистической или кооперативной федерации к централизованному типу может быть направлен на решение этих проблем.

Современные исследователи предлагают целый ряд классификаций федеративных государств в зависимости от того, какой критерий положен в основу выделения различных типов федераций.

По территории и статусу субъектов федерации выделяют: а) территориальные федерации, в которых границы и статус субъектов не зависят от национального состава их населения (США, Австралия); б) национальные, в которых при определении территории и статуса субъектов их национальный состав учитывается (Швейцария, Индия); в) смешанные, в них действует как национальный так и территориальный принципы (Российская Федерация).

По соотношению прав и статуса субъектов различают: а) симметричные федерации, у субъектов которых равный объём прав и один статус (США, ФРГ); б) асимметричные федерации, субъекты которых обладают неодинаковым объёмом прав и различным статусом (Российская Федерация, Индия).

С точки зрения механизма формирования всего государства выделяют: а) конституционные федерации, созданные путём децентрализации унитарного государства (Российская Федерация, Индия, Пакистан, Бразилия); б) договорные, созданные путём объединения ранее самостоятельных государств (США, ФРГ, Австралия).

По механизму распределения полномочий между федерацией и её субъектами выделяют: а) дуалистические федерации, в которых полномочия федерации и субъектов чётко разграничены; конституцией закреплён закрытый список исключительных полномочий федерации; установлены запреты и ограничения для субъектов, в остальном субъекты определяют свои полномочия самостоятельно; совместные полномочия отсутствуют (США, Австралия); б) кооперативные федерации, которые также законодательно устанавливают перечень исключительных полномочий федерации и запретов для субъектов, но конституцией закреплена сфера совместного ведения федерации и её субъектов (ФРГ); в) централизованные федерации, конституции которых содержат открытый список исключительных полномочий федерации и открытый или закрытый список полномочий субъектов (Индия).

Россию можно считать кооперативной федерацией, тяготеющей к централизованному типу. Институт Полномочных представителей в Федеральных округах, назначение губернаторов областей по представлению Президента свидетельствует об ограничении самостоятельности субъектов.

Статус субъекта Российской Федерации определяется Федеральной Конституцией и Конституцией республики или Уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Статус субъекта Российской Федерации может быть изменён по взаимному согласию федерации и субъекта. Границы между субъектами федерации могут быть изменены с их взаимного согласия. Конституция устанавливает сферу ведения федерации и сферу совместного ведения федерации и субъектов. За пределами этих двух сфер субъекты имеют право самостоятельно принимать законы и иные нормативно-правовые акты.

География федеративных государств: Россия, ФРГ, Швейцария (формально - конфедерация), Бельгия, Австрия, ОАЭ, Индия, Пакистан, Малайзия, Австралия, США, Мексика, Венесуэла, Боливия, Бразилия.

Регионализованное государство (государство автономий). В основе этой формы государственного устройства - сочетание принципов единства и двойственности территориальной организации власти. Действует территориальное разделение властей на 2 уровня, но это разделение является неполным. В большинстве случаев - два уровня законодательной власти (парламент страны и парламенты регионов), два уровня законодательства (государственный и региональный), но региональные законы должны быть утверждены или могут быть отменены центральным парламентом. Региональная исполнительная власть подчинена центру и контролируется представителями правительства. Действует единая судебная система.

Регионализованное государство состоит из автономий, - административно-территориальных единиц с особым статусом, имеющих право на внутреннее самоуправление. Они могут носить разные названия (в итальянской конституции закреплено название "регион", в Великобритании это страны, в ЮАР и Шри-Ланке - провинции). Статус и границы каждой автономии определяются индивидуально путём согласования между региональными и центральными органами власти (подписание двусторонних договоров в Испании). Положение, полномочия и объём прав у каждой автономии в пределах одного государства различны.

Благодаря таким внутренним различиям (также как и в сложном унитарном государстве), у областей одного и того же государства регионов может быть политическая или административная автономия, например в Великобритании:

политическая (законодательная) автономия принадлежит С. Ирландии и Шотландии;

административная автономия - Уэльс.

Своих конституций у автономий нет (за исключением 9 провинций ЮАР). В Италии каждый регион разрабатывает свой особый документ - статут (устав), который закрепляет объём полномочий местных органов. Центральный парламент принимает его как закон.

Государственная территориальная организация имеет в государстве автономий 1 уровень, т.е. части, на которые делятся сами автономии статуса самоуправляющейся единицы уже не имеют, они подчинены центру. Обязательно (также как на уровне региона) назначается представитель центральных органов власти.

Важен и интересен вопрос о принципе, на основе которого выделяются автономии, поскольку государство регионов - изначально унитарное государство, которое предоставило самостоятельность всем своим областям, но в разной мере, решая тем самым свои внутренние проблемы. В связи с этим регионализованное государство часто рассматривают как переходную стадию от унитарного государства к федеративному.

Цели регионализации различны. Чаще всего, это попытка разрешить межэтнические и межконфессиональные противоречия, найти выход из затяжного конфликта, перерастающего в открытое вооружённое столкновение. Иногда - это уступка сепаратистским устремлениям отдельных народов, этнических групп. В некоторых случаях центральные органы руководствуются стремлением к повышению эффективности экономической политики, социального обслуживания на местах, когда между регионами наблюдаются глубокие различия не только в хозяйственно-экономическом укладе, но даже в цивилизационном развитии. В одной и той же стране автономии могут быть созданы по всем перечисленным причинам. Таким образом, как политико-территориальные единицы автономии создаются центральными властями:

на основе этнических, языковых, конфессиональных, исторических характеристик населения (Испания: Страна Басков, Андалусия, Каталония, Галисия; Великобритания: С. Ирландия, Шотландия, Уэльс; ЮАР - ряд провинций);

по экономическим, хозяйственным, бытовым особенностям населения и географическим факторам, например, островное положение (5 регионов Италии);

по территориальному принципу (20 регионов Италии, часть провинций ЮАР);

по смешанному принципу, этническому и территориальному (провинции Шри-Ланки).

География регионализованных государств: Италия, Испания, Великобритания, ЮАР, Шри-Ланка.

Является конфедерация формой государственного устройства или нет - спорный вопрос. Конфедерация - это прежде всего союз государств, международно-правовое объединение, созданное для решения определенных задач. Выделяют типы конфедераций:

политическая конфедерация, создаётся с целью совместной защиты от военной угрозы, (НАТО, первоначально Швейцария, США);

экономическая, создаваемая с целью экономического партнёрства, торговли (ЕЭС, Британское Содружество Наций).

Конфедерация имеет совместные органы управления для решения общих задач, единый парламент (напр., Евросоюз). Как правило, решения органов конфедерации вступают в силу после одобрения государственными органами входящих в конфедерацию государств. У государств-членов конфедерации есть право нуллификации, т.е. отказа от решений конфедеративного органа. Возможно двойное гражданство. Право субъектов на внешнеполитическую деятельность (первоначально СССР, США, Швейцария). Конфедерации неустойчивы, имеют тенденцию либо распада союза, либо его превращения в федеративные государства (СССР, США, Швейцария, ЕЭС). Формально конфедерациями являются Швейцария и Канада, некоторые исследователи относят к конфедерациям также СНГ и Боснию и Герцеговину.

Таким образом, современное государственное устройство эволюционирует настолько, что формальные различия между федерализмом унитаризмом теряют свой смысл: государства различаются скорее конкретными параметрами, чем принадлежностью к общим типам.

При характеристике формы государственного устройства, необходимо различать виды форм именно государственного устройства, не смешивая их с формами межгосударственных объединений, поскольку, как было показано, государства и объединения государств имеют разные признаки и правовую природу. В политологии вопрос о формах объединений государств никогда не рассматривался как самостоятельный институт. О нем говорилось как о территориальной организации государств, образующих союз при определении формы государственного устройства. В настоящее время в литературе некоторые исследователи предлагают рассматривать виды межгосударственных объединений как третью, переходную форму государственного устройства наряду с институтами унитарного и федеративного государства, обозначив, таким образом, место объединений государств в теории государства и права. Представляется, что рассматривать вопрос о формах межгосударственных объединений необходимо отдельно от института формы государственного устройства.

Заключение