Особенности административной ответственности несовершеннолетних

Сроки давности привлечения к административной ответственности, рассмотрения дел и обжалования постановлений (определений) комиссий определяются статьей 4.5 кодекса, согласно которой постановление по делу об административном правонарушении не может быть внесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. К примеру, правонарушение совершено 9 декабря, а поступивший в комиссию протокол об административном правонарушении и другие материалы дела должны рассматриваться 10 февраля. Дело в данном случае подлежит прекращению. При длящемся административном правонарушении (проживание гражданина России без удостоверения личности или регистрации -- ст. 19.15) двухмесячный срок начинает исчисляться со дня обнаружения (выявления) административного правонарушения. В случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращении уголовного дела при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения срок давности привлечения к административной ответственности начинает исчисляться со дня принятия решения (т.е. вынесения постановления) об отказе в возбуждении уголовного дела или его прекращения. Практика показывает, что факты вынесения постановления о назначении административного наказания после истечения срока давности довольно распространены [9; 18]. В данных случаях необходимо выносить постановления о прекращении за истечением срока исковой давности привлечения к ответственности либо на стадии подготовки дел к рассмотрению в порядке ст. 29.1 либо в период рассмотрения дела.

Кодексом об административных правонарушениях предусмотрена возможность приостановления срока давности привлечения к административной ответственности лишь в одном случае: если удовлетворено ходатайство лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту его жительства. Время, с момента удовлетворения ходатайства до момента поступления дела в комиссию по месту жительства лица при исчислении срока давности не учитывается (ч. 5 ст. 4.5).

Наряду с этим законом (ст.29.5 КоАП РФ) установлено, что дела об административных правонарушениях несовершеннолетних, а также подведомственные комиссиям дела о вовлечении несовершеннолетних в употребление спиртных напитков или одурманивающих веществ (ст. 6.10) и дела об ответственности родителей за появление в состоянии опьянения несовершеннолетних в возрасте до шестнадцати лет, а равно распитие ими алкогольной и спиртосодержащей продукции, потребление ими наркотических веществ в общественных местах (ст. 20.22) рассматриваются по месту жительства лица, в отношении которого ведется административное производство.

Как свидетельствует практика, значительная доля несовершеннолетних совершает правонарушения на территории другого субъекта Российской Федерации [2; 88].

Однако законодатель это обстоятельство не включил в основание для приостановления срока давности. Попытки на практике расширительно толковать содержание ч. 5 ст. 4.5 КоАП РФ незаконны. При любых обстоятельствах в отношении несовершеннолетних срок давности привлечения к административной ответственности должен исчисляться в общем порядке.

Указанной нормой предусмотрены и иные сроки давности привлечения к административной ответственности (1 год) за правонарушения, субъектами которых несовершеннолетние, как правило, не являются.

При назначении наказания комиссия обязана выяснять и учитывать не только обстоятельства, смягчающие административную ответственность (ст. 4.2), но и отягчающие ее (ст. 4.3). В число обстоятельств, отягчающих административную ответственность, включено повторное совершение однородного административного правонарушения, но лишь в том случае, если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек срок давности. Лицо считается подвергнутым административному наказанию (ст. 4.6 КоАП РФ) в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. Так, окончанием исполнения постановления об объявлении несовершеннолетнему предупреждения считается день, когда это постановление ему объявлено с соблюдением процедурных предписаний закона. Днем исполнения постановления, о наложении штрафа является день, когда с несовершеннолетнего полностью взыскана сумма, указанная в постановлении. Соблюдение указанных требований закона будет зависеть от организации делопроизводства в комиссиях и надлежащей подготовки дела к рассмотрению в порядке ст. 29.1 КоАП РФ. Сроки рассмотрения дела об административном правонарушении унифицированы (ст. 29.6 КоАП РФ) для всех категорий дел ( за исключением дел, перечисленных в ч. З указанной статьи) -- это пятнадцать дней со дня получения комиссией протокола об административном правонарушении и других материалов. Таким образом, для комиссий сроки рассмотрения дел остались прежние --15 трудовых дней [ч. 1. ст. 26.6 КоАП РФ].

Данная норма предусмотрела возможность продления комиссией срока рассмотрения дела, но не более чем на один месяц. Продление комиссией срока рассмотрения дела (ч. 2 ст. 29.6 КоАП РФ) возможна лишь в двух случаях: 1) если от участников производства по делу поступило ходатайство; 2) в случае, если есть необходимость в дополнительном выяснении обстоятельств правонарушения. В указанных случаях комиссия выносит мотивированное постановление. При продлении срока комиссия должна соблюдать срок давности привлечения к административной ответственности. Он остается неизменный, и дело должно быть рассмотрено в двухмесячный срок с момента совершения правонарушения.

В главе 23 кодекса содержится перечень руководителей государственных органов, структурных подразделений, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях. Комиссия, получая для рассмотрения дела об административных правонарушениях несовершеннолетних, перечисленных в ч. 2 ст. 23.2 КоАП РФ (безбилетный проезд, а также дела об административных правонарушениях в области дорожного движения), при подготовке дела к рассмотрению (ст. 29.1) обязана проверить, компетентным ли органом (лицом) направлены эти дела в комиссию. Данная позиция не включена в перечень вопросов в ст. 29.1. подлежащих выяснению при подготовке дела к слушанию. Это вытекает из норм главы 3 кодекса. Если будет установлено, что протокол и иные материалы направлены в комиссию лицом, неправомочным рассматривать дела об административном правонарушении, комиссия, как представляется, обязана возвратить протокол и материалы лицу, правомочному его рассматривать, ибо только это лицо вправе решать вопрос -- принимать меры административного наказания или направить дело в комиссию для разрешения по существу.

Необходимость в вынесении решения возникает и тогда, когда применяется привод лиц, указанных в ч. 1 ст. 27.15 КоАП РФ. К ним относятся: лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, законный представитель этого несовершеннолетнего, свидетель. Привод осуществляется органом внутренних дел (милицией) на основании определения комиссии (ч. 2 ст. 27.15), поэтому определение о приводе должно направляться руководителю органа внутренних дел [12;273].

Подготовка к рассмотрению дела должна осуществляться коллегиально на заседании комиссии. Это вытекает из содержания ч. 1 ст. 29.1, в которой указано, что орган, а не член комиссии готовит дела к рассмотрению. Содержание статьи 29 Положения о комиссиях, предписывающее изучать дела председателем комиссии или его заместителем в порядке подготовки их к рассмотрению комиссией, не распространяется на дела об административных правонарушениях, поскольку производство по делам об административных правонарушениях регламентируется кодексом об административных правонарушениях РФ (п. 4 ч. 1 ст. 1.3).

Важным условием для обеспечения законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением является правомочность коллегиального органа, рассматривающего дело [23;76].

В старом кодексе об административных правонарушениях РСФСР имелась норма (ст. 197), которая определяла правомочность коллегиальных органов в рассмотрении дел -- не менее половины состава комиссии по делам несовершеннолетних. В новом кодексе такой нормы нет. Однако действующее Положение о комиссиях содержит норму (ч.1 ст.34), согласно которой заседание комиссии считается правомочным при наличии не менее половины ее состава. Практика свидетельствует, что значительная часть постановлений комиссий была опротестована прокурором по причине вынесения постановления о наказании неправомочным заседанием комиссии [20; 31].

Что касается сроков, порядка обжалования постановлений комиссии по делам об административных правонарушениях, то Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации предусмотрена лишь одна инстанция, куда обжалуется постановление комиссии по делу об административном правонарушении, -- это суд.

Постановление комиссии может быть обжаловано лицом, совершившим административное правонарушение, потерпевшим, законным представителем несовершеннолетнего, защитником и представителем (ст. 25.1 - 25.3, 25.5 КоАП РФ). Жалоба на постановление комиссии подается непосредственно в комиссию в течение 10 дней со дня вручения или получения копии постановления. Комиссия в течение трех дней должна направить жалобу со всеми материалами дела в районный суд общей юрисдикции по месту нахождения комиссии по делам несовершеннолетних. Законом предусмотрена возможность подачи жалобы непосредственно в районный суд, уполномоченный ее рассматривать (п. 2 ч.1 ст. 30.1, ч. 3 ст. 30.2, ст. 30.3).

Последняя стадия производства по делам об административных правонарушениях несовершеннолетних - это исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях несовершеннолетних. Обращение постановления об административном правонарушении несовершеннолетнего к исполнению лежит на комиссии (ст. 31.3 КоАП РФ).

В течение трех суток со дня вступления в законную силу постановление о наложении штрафа комиссией направляется в орган, должностному лицу, уполномоченному обращать к исполнению постановление. Если имеется несколько постановлений в отношении одного и того же несовершеннолетнего- каждое постановление приводится в исполнение самостоятельно.

Допускается отсрочка и рассрочка (ст. 31.5 КоАП РФ), а также приостановление исполнения постановления (ст.ст. 31.5, 31.6 КоАП РФ). Указанные вопросы решаются комиссией (ст. 31.8 КоАП РФ) с извещением об этом заинтересованных лиц. Но их отсутствие без уважительных причин не является препятствием для решения этих вопросов. Комиссии, рассматривая данные вопросы, выносят определения. Копии определения вручаются под расписку лицу, в отношении которого вынесено постановление, а также потерпевшему. Если указанные лица не присутствовали при решении этих вопросов, копии определений высылаются им в трехдневный срок, о чем делается соответствующая запись в деле.

При отсутствии самостоятельного заработка у несовершеннолетнего административный штраф взыскивается с его родителей или иных законных представителей (п.2 ст. 32.2 КоАП РФ). В этом случае также выносится комиссией определение. Неправомерны действия тех комиссий, которые одновременно с вынесением постановления о наложении штрафа на несовершеннолетнего выносят и определение о взыскании этого штрафа с родителей. Такая практика довольно распространена. Комиссии должны учитывать два момента: во-первых, исполнению постановление подлежит после вступления его в законную силу, а при наличии жалобы или протеста это может затянуться надолго; во-вторых, комиссия не должна игнорировать профилактический аспект исполнения постановления непосредственно несовершеннолетним. Она должна побуждать несовершеннолетнего лично заплатить штраф в течение 30 дней с момента вступления постановления в законную силу.

Возможно и прекращение исполнения постановления о назначении административного наказания (с. 31.7, ч. 4 ст. 31.8 КоАП РФ). По данному вопросу выносится постановление. Основания прекращения исполнения постановления перечислены в статье 31.7 КоАП РФ. К ним относятся: 1) амнистия; 2) отмена или признание утратившим силу закона или его положений; 3) смерть лица, привлеченного к административной ответственности; 4) истечение сроков давности исполнения; 5) отмена постановления.

Как свидетельствует анализ состояния прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних, до 40% внесенных и удовлетворенных протестов касаются постановлений комиссий по делам об административных правонарушениях несовершеннолетних. Значительная часть постановлений комиссий опротестовывалась в связи с нарушением процессуальных норм закона [ 3; 20].

Постановление о назначении несовершеннолетнему административного наказания в виде штрафа, по которому производство исполнено полностью, с отметкой об исполнении возвращается в комиссию и дело комиссией снимается с контроля.

Возможны возвращения неисполненных постановлений по причине неверно указанных данных о жительстве, учебе, работе лица, подвергнутого административному наказанию, либо родителей или иных законных представителей, или отсутствия у них имущества, на которое может быть обращено взыскание. Это не может служить препятствием для нового обращения к исполнению постановления в пределах сроков давности исполнения постановления (ст. 31.9 КоАП РФ).

2.3 Прокурорский надзор за исполнением законов при производстве дел об административных правонарушениях несовершеннолетних

Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации (ст. 24.6) установил, что Генеральный прокурор и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда. Прокурор не только осуществляет надзор за исполнением законов при производстве по делам об административном правонарушении, -- он является и участником производства по делу об административном правонарушении (ст. 25.31 КоАП РФ). В соответствии с указанной нормой прокурор вправе: 1) возбуждать производство по делу об административном производстве;

2) участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; 3) приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от того, участвовал он в деле или нет. Согласно статьи 28.4 кодекса прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, за которое предусмотрена ответственность по КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации.

В законе нет прямого предписания об обязательном участии прокурора в рассмотрении дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним. Вместе с тем ч. 3 ст. 25.11 закона содержит лишь предписание комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав как органу, уполномоченному рассматривать дела об административных правонарушениях несовершеннолетних, извещать прокурора о месте и времени рассмотрения дел об административных правонарушениях несовершеннолетних, а также дел об административном правонарушении, возбужденных прокурором.

В приказе Генерального прокурора РФ №38 от 22 июня 2001г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» также нет прямого указания на участие в рассмотрении комиссиями дел об административных правонарушениях. Предписано (п. 10.1) принимать участие в работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и. используя свои полномочия, активно влиять на реализацию комиссиями правозащитных функций.

Представляется, что участие прокурора в рассмотрении комиссиями дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, весьма важно в целях предотвращения принятия незаконного постановления по делу, соблюдения процессуальных гарантий прав несовершеннолетних.

В ч. 3 ст. 25.31 КоАП РФ не указано, за сколько дней до рассмотрения комиссией дела должен быть уведомлен прокурор. Этот вопрос на практике может быть решен двояко: 1) комиссии устанавливают конкретный день
недели, месяца, когда проводятся заседания. К примеру, каждый четверг или каждый второй и четвертый четверг недели месяца. В таких случаях прокурор может планировать свою работу: заблаговременно ознакомиться с делами и подготовиться к участию в работе комиссии, оказать квалифицированную помощь в рассмотрении дела; 2) комиссия заблаговременно, к примеру за 3-5 дней (исключая выходные), письменно уведомляет прокурора о дне заседания, перечне дел об административных правонарушениях с указанием их квалификации.

Осуществляя надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях либо участвуя в рассмотрении такого дела, прокурору прежде всего необходимо выяснить следующие вопросы; правомочно ли заседание комиссии, надлежащим ли лицом составлен протокол, дать оценку по всем делам, рассмотренным комиссией (практика показывает, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст.ст. 20,20. 20.21 КоАП РФ, часто составляются лицами, не уполномоченными их составлять), соблюдены ли гарантии защиты прав несовершеннолетних, выяснены ли все обстоятельства совершения административного правонарушения, личность правонарушителя, причины и условия совершения правонарушения, правильно ли квалифицированы противоправные действия несовершеннолетнего, соблюдаются ли требования к содержанию протокола об административном правонарушении, постановлению комиссии по результатам рассмотрения дела и другим процессуальным документам, предусмотренным кодексом, соблюдаются ли процессуальные нормы, регулирующие порядок подготовки дел к рассмотрению, их рассмотрение и другие вопросы, относящиеся к производству и исполнению постановления по делу об административном правонарушении, принятию мер к устранению причин и условий, способствующих совершению правонарушения [10; 93].

Дается оценка законности постановления комиссии о назначении административного наказания.

По закону право городского, районного прокурора на принесение протеста на незаконное постановление комиссии ограничено сроком. Протест может быть принесен в порядке и в сроки, определенные статьями 30.1 - 30.2 КоАП РФ, так же, как и жалоба, в течение 10 суток (ст.ст. 30.3 и 29.10. 29.11.). На практике могут возникнуть сомнения с определением исходной даты отсчета 10-дневного срока, так как для принесения протеста прокурор не включен в перечень лиц, которым вручается или направляется постановление (срок обжалования исчисляется со дня вручения или получения копии постановления). Представляется, что данный вопрос решается статьей 30.10 КоАП РФ. Согласно этой норме городской, районный прокурор независимо от того, участвовал он в рассмотрении дела или нет, приносит протест лишь на постановление комиссии по делу об административном правонарушении и последующие решения по жалобе, не вступившие в законную силу.

Вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решение по результатам рассмотрения жалобы на это постановление могут быть опротестованы прокурором (ст. 30.11 КоАП РФ). Однако право на принесение протеста в таких случаях принадлежит прокурорам субъектов Федерации, их заместителям, Генеральному прокурору и его заместителям.

административный ответственность несовершеннолетний

2.4 Особенности взаимодействий комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав с милицией и иными субъектами системы профилактики безнадзорности и правонарушений в сфере административно-юрисдикционной деятельности

Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав осуществляет деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних совместно с органами управления социальной защиты населения, органами управления образованием, органами опеки и попечительства, органами по делам молодежи, органами управления здравоохранением, органами службы занятости населения, органами внутренних дел и другими органами и учреждениями, общественными объединениями, осуществляющими меры по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Задачи по профилактики: предупреждение безнадзорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; выявление и устранение причин, способствующих этому; обеспечение прав и законных интересов несовершеннолетних; социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально-опасном положении; выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий.

Органы управления социальной защиты населения в пределах своей компетенции:

Осуществляют меры по профилактике безнадзорности несовершеннолетних и организуют индивидуальную профилактическую работу в отношении безнадзорных и беспризорных несовершеннолетних, их родителей и законных представителей, не исполняющих своих обязанностей по воспитанию, содержанию несовершеннолетних и (или) отрицательно влияющих на их поведение либо жестокого обращения с ними;

Контролируют деятельность специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, иных учреждений и служб, предоставляющих социальные услуги несовершеннолетним и их семьям, а также осуществляют меры по развитию сети указанных учреждений;

Учреждения социального обслуживания, к которым относятся территориальные центры социальной помощи семье и детям, центры психолого-педагогической помощи населению, це6нтры экстренной психологической помощи населению и иные учреждения социального обслуживания, в соответствии с уставами указанных учреждений или положениями о них [9;12].

Центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел обеспечивают круглосуточный прием и временное содержание несовершеннолетних правонарушителей в целях защиты их жизни, здоровья и предупреждения повторных правонарушений; проводят индивидуальную профилактическую работу с доставленными несовершеннолетними, выявляют среди них лиц, причастных к совершению преступлений и общественно опасных деяний.

В центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел могут быть помещены несовершеннолетние:

Направляемые по приговору суда или по постановлению судьи в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа;

Временно ожидающие рассмотрения судом вопроса о помещении их в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа в случаях, предусмотренных п. 6 ст. 26 №120-ФЗ [9; п.6 ст.26].

Подразделение криминальной полиции органов внутренних дел в пределах своей компетенции выявляют, предупреждают, пресекают и раскрывают преступления несовершеннолетних, а также устанавливают лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; выявляют несовершеннолетних правонарушителей, группы таких лиц, а также несовершеннолетних, входящих в организационные преступные группы или в преступные сообщества, и принимают меры по предупреждению совершения ими преступлений; выявляют лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершении преступлений, антиобщественных действий и (или) в преступную группу, и применяют к ним меры, воздействия, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Другие органы и учреждения, общественные объединения, осуществляющие меры по профилактике безнадзорности и правонарушений это:

Органы и учреждения культуры, досуга, спорта и туризма;

Уголовно-исполнительные инспекции органов юстиции участвуют в пределах своей компетенции в индивидуальной профилактической работе с несовершеннолетними, контроль за поведением которых осуществляется ими в соответствии с Уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации;

Федеральные органы исполнительной власти, в которых законодательство Российской Федерации предусмотрена военная служба, в пределах своей компетенции участие в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в том числе путем зачисления детей-сирот и детей оставшихся без попечения родителей, в списки воинских частей в качестве воспитанников с согласия указанных несовершеннолетних, а также с согласия органов опеки и попечительства.

Порядок и условия зачисления несовершеннолетних в качестве воспитанников в воинские части, обеспечения их необходимыми видами довольствия устанавливаются Правительством Российской Федерации [14; 124] .

Деятельность по профилактике основана на принципах: законности, демократизма, гуманного обращения с несовершеннолетними, поддержки семьи, индивидуального подхода к несовершеннолетним с соблюдением конфиденциальности полученной информации, государственной поддержки деятельности органов местного самоуправления и общественных объединений по профилактике.

В зависимости от выполняемых функций субъекты изучаемой профилактической системы подразделяются на четыре категории учреждений: 1) первичной социальной профилактики, деятельность которых направлена на обеспечение адекватной социализации основной массы детей;

2) первичной специальной профилактики, оказывающие помощь социально дезадаптированным детям; 3) вторичной специальной профилактики, осуществляющие ресоциализацию несовершеннолетних правонарушителей и детей, совершивших общественно опасные деяния до достижения возраста наступлений уголовной ответственности; 4) уголовно-правовой и уголовно-исполнительной профилактики, главной задачей которых является предупреждение рецидивной преступности несовершеннолетних [13;22].

Представляется, что для эффективной работы этой системы профилактическая деятельность ее элементов должна строиться на началах взаимодействия функционально специализированных конкурирующих субъектов, объединенных общей целью, итогом которого станет не «сумма результатов отдельных звеньев», а многократно возросший «совокупный результат системы».

Для выяснения сущности и назначения процесса взаимодействия необходимо разграничить понятия «взаимодействие» и «координация» - последняя содержит в себе элементы подчинения субъектов координирующему центру и является имманентным атрибутом управления системой. Взаимодействие, в свою очередь, выступает продолжением координации, которое расширяет ее рамки путем реализации преимуществ, связанных с совместной деятельностью.

Переходя к рассмотрению особенностей проявления данных методов управления применительно к системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, необходимо отметить, что на региональном и местном уровнях основными органами, на которые нормативно возложены функции по осуществлению координации и налаживанию взаимодействия между всеми субъектами, являются КДН и ЗП.

Ввиду неопределенности механизма осуществления координации и отсутствия у комиссий достаточных властных полномочий, позволяющих им требовать от разноведомственных субъектов профилактики выполнения своих предписаний, функционирование системы имеет стихийный характер и фактически не подвергается управленческому воздействию. Предполагается, что взаимодействие субъектов профилактики окажется эффективным лишь в том случае, если оно будет представлять собой не набор случайных бессвязных мероприятий, а глубоко продуманную совокупность строго упорядоченных, увязанных друг с другом действий, разработанную с учетом конкретных условий и задач, решаемых каждым из них, необходима классификация, характеризующая различные виды их совместной деятельности.

С учетом этой классификации взаимодействие комиссий с подразделениями по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (ПДН) может быть охарактеризовано как постоянное сотрудничество, которое осуществляется в рамках единой системы на уровне вторичной специальной профилактики путем установления и поддержания непосредственных контактов, отличающихся горизонтальным характером взаимных связей.

В качестве основных форм взаимодействия субъектов профилактики выступают: совместная информационно-аналитическая работа, подразумевающая сбор, обработку и обмен информацией, централизованное планирование профилактических мероприятий и последующее их проведение.

Информационно-аналитическая работа в системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних имеет односторонний специально-профилактический уклон в направлении перевоспитания уже подвергнутых отрицательному воздействию неблагоприятных условий подростков, которые совершили аморальные, антиобщественные проступки и правонарушения.

Недостатки при планировании совместных профилактических мероприятий выражаются в наличии общих, неконкретных формулировок намечавшихся мероприятий, их фрагментарном характере, разобщенности данных документов с планами, составляемыми иными субъектами системы профилактики, а также в отсутствии согласованности между различными ведомствами и исполнителями.

Ввиду недостатка специализированных учреждений для социальной реабилитации подростков, находящихся в социально опасном положении, качество индивидуально-профилактической работы субъектов системы профилактики далеко не всегда является адекватным количеству выявленных ПДН несовершеннолетних правонарушителей.

Учитывая необходимость проведения неотложных мер по улучшению координации и взаимодействия в системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, предлагается в качестве основы ее функционирования, рассматривать насыщенность и результативность профилактических мероприятий, проводимых на индивидуальном уровне. Наиболее оптимальным вариантом их организации представляется разработка муниципальными КДН и ЗП программ индивидуальной профилактической работы, в осуществлении которых будут непосредственно участвовать все заинтересованные субъекты системы профилактики, сами несовершеннолетние, их родители или другие законные представители, а также иные лица. Состояние индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними должно отслеживаться на уровне КДН и ЗП субъектов Российской Федерации и впоследствии находить свое обобщенное отражение в соответствующих федеральных, региональных и муниципальных программах.

ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

3.1 Проблемы правоприменительной практики в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав

Проблемы правоприменительной практики, которые возникают сегодня в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, связаны в основном с несоответствием законов, указов, распоряжений, положений, во - первых друг к другу, во-вторых, состоянию общества. Кроме того, отсутствуют механизмы их реализации.

Давно назрела необходимость появления нормативных актов, регулирующих различные существующие взаимоотношения.

Комиссии рассматривают различные категории дел в отношении несовершеннолетних и родителей. Основной объем составляют дела, связанные с административными правонарушениями (ст. 5.35, 6.11, 7.27, 20.20, 20.21, 20.22). Поэтому чаще всего комиссии приходится применять нормы права, предусмотренные КоАП РФ, не забывая при этом, что правонарушитель является несовершеннолетним.

Комиссии обращаются к таким законам, как «Об образовании», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», «О порядке образования и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Новосибирской области», а также к Трудовому кодексу, Уголовному кодексу, Семейному кодексу, пользуются законами, изданными на региональном уровне.

Прежде всего следует обозначить проблему, связанную с тем, что основной документ, определяющий полномочия комиссии, издан в 1967 году, а последние изменения и дополнения вносились в 1993 году. Всем известно, сколько глобальных изменений произошло в нашей стране за это время, сколько общественных институтов, на которые должна была опираться комиссия в годы строительства коммунизма, умерли, на сколько возросло проблем, сложных социально-педагогических и прочих ситуаций, в которых оказываются сегодня несовершеннолетние, тем не менее комиссия в соответствии с действующим Положением имеет одного штабного работника - ответственного секретаря комиссии. При этом совершенно не учитываются численность населения, проживающего на административной территории, количество различных учреждений, контроль за проведением воспитательной работы в которых должна осуществлять комиссия, и другие особенности территории, на которой работает комиссия.

Другой акт, который непосредственно регламентирует деятельность структур, включенных в систему профилактики. - Закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», что он дал?

· официально признал, что в нашей стране есть беспризорные и безнадзорные дети; и дал основные понятия безнадзорный- несовершеннолетний, контроль за поведением которого отсутствует вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей его воспитанию, обучению и (или) содержанию со стороны родителей или законных представителей либо должностных лиц; беспризорный - безнадзорный, не имеющий места жительства и (или) места пребывания.

· определил задачи по их защите и реабилитации;- это предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому, обеспечение прав и законных интересов несовершеннолетних.

· четко обозначил учреждения, которые должны эту функцию осуществлять специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа.

Однако при этом не учел, есть ли эти учреждения открытого типа?

Если до появления указанного закона мы могли подростка в возрасте от 11 до 14 лет, который не обучается в школе, постоянно бродяжничает, занимается попрошайничеством, совершает иные антиобщественные действия, направить в специальную школу, где ему был бы обеспечен должный надзор, где он мог получить образование, где он получал психолого- педагогическую помощь и поддержку, то теперь в соответствии с Законом в специальные школы можно направлять только несовершеннолетних, совершивших противоправные деяния до достижения возраста уголовной ответственности. Такой же вопрос возникает и в случае совершения несовершеннолетними в возрасте от 14 до 17 лет антиобщественных деяний [ 9;23].

Таким образом, надо понимать, что Закон защитил как раз этих несовершеннолетних, оградил их от тех, кто совершил в таком же возрасте противоправное деяние, но не защитил от возможности совершить это деяние в силу вышеуказанных причин, забрал последнею возможность поместить данных несовершеннолетних в условия, где они смогут получить общее и профессиональное образование.

Аналогичная проблема возникает в случае решения вопроса в отношении детей и подростков, оставшихся без попечения родителей. Центр временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей ( ЦВИНП) в соответствии с указанным законом принимать их не имеет права, другого учреждения временного содержания нет.

Другая проблема напрямую связана с применением комиссиями норм существующего законодательства в связи с противоправным поведением несовершеннолетних, прежде всего с применением мер, предусмотренных КоАП РФ, поскольку основной объем дел, рассматриваемых комиссией, связан с административными правонарушениями несовершеннолетнего.

При этом у комиссии возникают вопросы: можно ли данные действия несовершеннолетних оценивать как правонарушения и насколько мера воздействия, предусмотренная нормой, может удержать правонарушителя от повторного подобного действия.Возьмем, например ст. 20.1 КоАП, которая, в частности, предусматривает Начиная с 1998 года по согласованию с УВД после первой неявки ответственность за мелкое хулиганство. Большинство дел по данной статье приходиться прекращать по истечении сроков из-за неявки правонарушителей.

Считается, если подросток не явился на комиссию. Меры воспитательного воздействия не целесообразны. Закон в данном случае позволяет применять меру ( в данном случае штраф), предусмотренной нормой, независимо от наличия у него заработка.

Еще более проблематично сегодня привлекать к ответственности родителей по ст. 5.35 КоАП. Неисполнение или ненадлежащие исполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и законных интересов несовершеннолетних - влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от одного до пяти минимальных размеров оплаты труда. С одной стороны, закон допускает привлечение к ответственности заочно, с другой - применение предусмотренной статьей меры воздействия заочно никакого смысла не имеет. Родители отвечают за свою собственную вину (отказные материалы, неявка на регистрацию «условника», пропуски занятий в школе не может быть безусловным основанием для возбуждения ст. 5.35 без доказательств вины законных представителей в действиях либо бездействиях детей.

Необходимо доказать в чем вина родителей по исполнению или ненадлежащему исполнению обязанностей, в том числе как обеспечены условия для развития ребенка, участие родителей в жизни ребенка, способы и методы воспитания, меры родителей по решению проблем ребенка и т.д. необходимо, чтобы родитель знал о противоправности деяния ребенка и не принималмер к исправлению ситуации. Недопустимо составлять протоколы, когда ребенок скрывает пропуски занятий в школе, а школа не информировала родителя о проблеме. Должна быть совокупность бездействия, направленного на неисполнение обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних.

- в протоколе в обязательном порядке указывается фабула правонарушения, что конкретно вменяется в вину правонарушений;

- акты обследования жилищно-бытовых условий должны отражать реальную картину условий проживания ребенка, в том числе имеются ли необходимые продукты питания, одежда, игрушки, книжки, спальное место ребенка, рабочий стол. Если указывается, что нарушен порядок, то в чем это проявляется .

- в характеристиках семей образовательных учреждений упор необходимо делать на отношение родителей к ребенку, а не перечислять способности и возможности к обучению, темперамент ребенка, его отношение со сверстниками.

Возможности привода комиссия не имеет. КДН и ЗП пытается выезжать в семьи, проводить комиссии по месту жительства, используются возможности социальных педагогов, инспекторов ОППН, но вопрос остается открытым. Нет сегодня у комиссии возможности привлечь родителей к ответственности, да и ответственность, предусмотренная законом, несоизмерима с тем правонарушением, которое допускают родители. А о лишении родительских прав, которое предусмотрено семейным законодательством, вообще, и говорить не стоит. Кого и чего мы лишаем? Родителей детей? Думается, они нам их добровольно отдать готовы.

По итогам КПД и ЗП Сузунского района Новосибирской области за 2006 год в отношении родителей на заседаниях было рассмотрено 180 административных дел ( в 2005год 146), увеличение на 23 %.

Анализ применяемых комиссией по отношению к несовершеннолетним мер показывает, что большая часть мер, от 60 до 80 %, ограничивается устными выговорами и предупреждениями, от 10 до 30 % несовершеннолетних оказывается помощь в трудоустройстве и 15-10 % оформляются в спецПТУ, спецшколы. Действенность применяемых мер проследить крайне трудно, так как контроль за дальнейшей судьбой несовершеннолетних, побывавших на комиссии, как правило, не ведется, их исправление либо, наоборот дальнейшее «падение», приводящее к совершению более серьезных правонарушений или преступлений, не фиксируется. Однако согласно данным, полученным в результате опроса многочисленной группы учителей, сотрудников инспекций по делам несовершеннолетних, свыше 80 % из них отмечают, что обсуждение на комиссии и постановка на учет в ИДН не приводят к улучшению «трудных» подростков. О низкой эффективности воспитательно-профилактической работы свидетельствует прежде всего тенденция роста совершения правонарушений несовершеннолетними [8;17].

Карательное начало в их деятельности подорвало саму идею существования этих органов, оттолкнуло от сотрудничества с ними широкие слои общественности, превратило эти изначально гуманные учреждения в «пугало» для детей и родителей [17;15]. Основное внимание комиссия сосредотачивает непосредственно на проступке подростка, не вникая в его причины и не принимая мер по их устранению. Как правило, остается не освидетельствованным состояние здоровья подростка, в том числе нервно психическое состояние, в чем особенно нуждаются «трудные» подростки. На комиссии практически не рассматриваются положительные стороны личности несовершеннолетнего, его позитивно направленные интересы, склонности, благоприятные возможности его окружения, что может быть использовано при педагогической коррекции поведения.

Таким образом, отсутствие тщательной подготовки дел, их массовый, поточный метод рассмотрения приводят к тому, что в деятельности комиссии практически не реализуется дифференцированный подход к выбору воспитательно-профилактических средств, преобладают вербальные формы воздействия, различные внушения, проводящиеся нередко в бестактной, оскорбительной для подростка и его родителей форме. Кроме того, за массовыми разбирательствами и обсуждениями в работе комиссий почти не находится места такой ее важнейшей функции, как координация и руководство всей системой органов ранней профилактики, в которые входят инспекции, школы, ПТУ, производственные коллективы, внешкольные учреждения.

Отсюда очевидно, что важнейшая задача в решении проблемы - более детальное и отвечающее требованиям действительности, существующим общественным отношениям урегулирование деятельности комиссии по делам несовершеннолетних на законодательном уровне, модернизация в организационно-техническом плане, повышение требований к качеству и профессиональной компетентности кадров, изменение социально-педагогической направленности правозащитной деятельности в сфере профилактики правонарушений несовершеннолетних, поиск механизмов педагогически компонентного вмешательства в различные личностно-средовые ситуации с целью их разрешения и социальной защиты личности.

Согласно итогам деятельности КДН Сузунского района Новосибирской области в 2006 году было проведено 26 заседаний, из них 4 выездных. На заседании комиссии рассмотрено 16 вопросов по проблемам профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, например:

· об устройстве детей, оставшихся без попечения родителей. (Совещание при заместителе Главы Сузунского района Бархатовой Н.Д.)

· о состоянии преступности по итогам 2005г. Итоги межведомственного взаимодействия в проведении работы по профилактике безнадзорности и правонарушений на территории Сузунского района.

· Профилактика повторной преступности на территории Сузунского района. (С участием представителей из областных структурных, занимающихся проблемами детства).

· Проблемы во взаимодействии органов здравоохранения со службами профилактики в вопросах устройства детей, оставшихся без попечения родителей и помещаемых в Сузунский социальный приют.

· О проблемах детского суицида и насилия в семье. (расширенное заседание КДНиЗП).

В 2006 году на заседаниях комиссии было рассмотрено 54 представления из органов и учреждений образования. Это уровень прошлого года. Этот факт указывает на продолжающее взаимодействие образовательных учреждений с органами и учреждениями системы профилактики в совместном расширении проблем, связанных со всеобучением и профилактикой безнадзорности среди учащихся образовательных учреждений.

В 2006 году по линии КДН и ЗП в школе была апробирована новая форма профмеропрития - «День профилактики в школе». Они были проведены в СОШ № 301 и вечерней. Отзывы педсостава положительные.

Имеют место положительные сдвиги в организации совместной работы с условно освобожденными несовершеннолетними. Достигнуто взаимопонимание в этом вопросе между всеми службами( регулярные сверки списков, инспектор УИИ введен в состав КДН и ЗП, совместные рейды и обследования ЖБУ условно осужденных несовершеннолетних).

На сегодняшний день есть недоработки в вопросах защиты прав и законных интересов несовершеннолетних. На это указывает представление прокурора ( о вопросах трудового законодательства). Недостаточно было проверок по инициативе КДН и ЗП. В 2007году намечено проведение не менее 1 проверки в квартал.

На заседании комиссии в 2006году были рассмотрены административные дела в отношении 126 несовершеннолетних лиц и их родителей (примерный уровень 2005года). Всего рассмотрено административных дел на несовершеннолетних лиц 53 ( в 2005 году 61).

Административные дела связанные с употреблением алкоголя 36 ( 2005году-38), к ним можно отнести и ст. 20.22 КРФоАП-11 дел (2005году-13).

По ст. 7.27 КоАП РФ 4 дела (в 2005 году-3).

По итогам года в Сузунском районе 21 несовершеннолетний стал потерпевшим. 4 несовершеннолетних совершили суицидальные попытки бех смертельного исхода. На дорогах получили травмы 7 несовершеннолетних без смертельного исхода [см. приложение].

Обзор проблем стоит закончить тем, что согласно ст. ЗЗ Закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» Президенту Российской Федерации в трехмесячный срок было предложено привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Законом. К сожалению, сегодня комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав остается просто комиссией по делам несовершеннолетних с Положением, утвержденным в 1967 году.

3.2 Проблемы правоприменительной практики по предупреждению органами внутренних дел правонарушений несовершеннолетних

Являясь одним из элементов системы органов профилактики правонарушений несовершеннолетних, милиция общественной безопасности в тоже самое время сама представляет собой определенную иерархическую строгую систему служб и подразделений, деятельность которых в той или иной степени связана с организацией профилактического процесса. Причем все службы милиции общественной безопасности, выполняющие функции административной деликтности несовершеннолетних, можно их условно подразделить на специализированные службы и подразделения - подразделения по делам несовершеннолетних, центры временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей и неспециализированные -- занимающиеся предупреждением безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних только лишь в части, касающейся их основной служебной деятельности. Это службы участковых уполномоченных, патрульно-постовая служба, государственная инспекция безопасности дорожного движения, медицинские вытрезвители и т.д. [6;18]

В настоящее время система профилактики обладает достаточно большой правовой базой, состоящей из федерального и регионального законодательства, нормативно-правовых актов как федерального центра, так и субъектов РФ, ведомственных положений и инструкций. Однако сегодня уже остро встают проблемы соответствия данному закону ранее принятых нормативных актов и практической реализации закрепленных в нем положений. Применительно к объекту исследования представляется в целях усиления правовой защищенности несовершеннолетних более четко нормативно регламентировать режим их содержания в подразделениях милиции общественной безопасности, в центрах временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей. Необходим новый ведомственный приказ, регламентирующий деятельность ЦВИНП. Анализ практики показывает, что сегодня социальные учреждения не готовы к приему большого количества безнадзорных детей, требующих помощи со стороны государства. Об этом свидетельствует тот факт, что в 2004 году из 418,5 тыс. доставленных в ОВД несовершеннолетних, нуждающихся в помощи со стороны государства, почти каждый пятый ребенок (67,8 тысяч) был помещен в ЦВИНП и, лишь каждый девятый (43,9 тысяч) -- в учреждения социального обслуживания для несовершеннолетних [21;5]. Во многих регионах России существующие учреждения социальной реабилитации не обладают необходимой материальной базой, а в отдельных субъектах РФ они просто отсутствуют, и их еще предстоит создать.

В связи с чем не может не тревожить ситуация, при которой ЦВИНП в силу предписаний закона перестали заниматься проблемой беспризорности детей, а учреждения социальной защиты просто физически не могут принять всех детей, нуждающихся в государственной помощи. Подобное положение привело к тому, что сегодня значительное число беспризорных детей осталось без внимания государственных органов и учреждений. Поэтому, без развития сети специализированных учреждений для несовершеннолетних, попавших в трудную жизненную ситуацию и нормативного закрепления порядка взаимодействия ОВД с данными учреждениями, невозможно будет решить проблему профилактики бродяжничества и попрошайничества несовершеннолетних, лишенных родительского попечения.

Однако необходимо отметить положительную сторону закрепления в федеральном законодательстве оснований и порядка помещения подростков в ЦВИНП только по постановлению суда, что является важным в целях усиления правовой защищенности несовершеннолетних.

Каждый из сотрудников отраслевых подразделений МОБ обязан осуществлять определенные профилактические функции, оказывать помощь в профилактической деятельности специализированным службам. Однако достаточно часто, на практике такое взаимодействие осуществляется слабо, а сами профилактические мероприятия носят чисто формальный характер, что не может не сказываться на профилактическом потенциале в целом милиции общественной безопасности [19;19].

Причины такого положения, по мнению автора, в нечетком правовом регулировании, противоречивости нормативных актов, регламентирующих профилактическую деятельность различных служб и подразделений МОБ, несоответствии отдельных ведомственных актов современному законодательству, нестыковки самих законов между собой по поводу компетенции МОБ в данной сфере. Также наряду с объективными причинами можно выделить недостатки организационно-правового и субъективного характера, такие как: ошибки кадровой политики, бюрократизм, формализм, завышенная служебная самооценка и отсутствие заинтересованности сотрудников в итогах своего труда, слабая информированность граждан о функциональных обязанностях сотрудников ПДН и ЦВИНП, субъективизм при прогнозировании противоправного поведения подростка и выборе мер профилактического воздействия к подучетным несовершеннолетним, подмена живой, индивидуальной работы бумаготворчеством, частое отвлечение сотрудников от основной работы для выполнения несвойственных им функций, необоснованно высокие нормативы расчета штатной численности в зависимости от количества детского населения, проживающего на обслуживаемой территории.