Административно-правовые аспекты деятельности исполнительной власти и органов местного самоуправления

29

Административно-правовые аспекты деятельности исполнительной власти и органов местного самоуправления

Оглавление

Введение

Глава 1. Государственная и местная власть - основа конституционности

1.1. Становление государственной и местной власти в послесоветский период

1.2. Исполнительная власть в системе государственной власти

1.3 Местная власть как элемент правого государства

Глава 2. Правовые основы деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления при их взаимодействии

2.1 Правовые основы деятельности органов местного самоуправления и их компетенция

2.2 Взаимодействие органов исполнительной власти и местного самоуправления в осуществлении власти на местном уровне и проблемы в её реализации

Заключение

Список нормативных правовых актов и литературы

Введение

Конституция РФ определяет государственную власть и местную власть как независимые и предоставляет местному самоуправлению право самостоятельного решения населением вопросов местного значения, а государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную, которые также самостоятельны и снова разделяются на органы власти Российской Федерации и органы власти субъектов. И конечно же в данной ситуации возникает необходимость регулирования деятельности и определения полномочий этих органов, таким образом возникают нормы, юридически закреплённые, и на основании которых функционируют в частности органы исполнительной власти всех уровней и местная власть. Однако деятельность исполнительных и местных органов, имея исполнительно-распорядительный характер, часто затрагивает одни сферы жизни общества, соответственно возникает вопрос о разграничении или передачи определенной деятельности от одних органов к другим, и нормативно-правового закрепления этих полномочий на федеральном уровне, уровне субъектов и местной власти. А так как государство определяет деятельность органов власти, то оно и определяет контроль за их функционированием, устанавливает ответственность за ненадлежащее выполнение возложенных обязанностей.

Объектом курсовой работы являются общественные отношения, возникающие в сфере регулирования исполнительно-распорядительной деятельности исполнительной власти и местного самоуправления, разграничения их полномочий, а также взаимодействие в реализации своих функций.

Предмет работы - нормативные правовые акты Российской Федерации, органов местного самоуправления, взгляды ученых на вопрос о реализации функций исполнительной и местной власти.

Цель курсовой работы - это исследование административно-правовых аспектов деятельности органов исполнительной власти и местного

самоуправления, определения их особенностей и правовое закрепление как самостоятельных полномочий так их совестной деятельности.

На основании цели выделены следующие задачи:

- изучить правовую базу, на которой осуществляют свою деятельность органы власти;

- определить направления деятельности исполнительной и местной власти;

- раскрыть полномочия, ответственность органов и должностных лиц;

- выявить случаи, когда государственная власть, может осуществлять деятельность местной власти и наоборот.

Решая данные задачи, структура курсовой работы имеет следующий вид. Основная часть поделена на две главы, в которых раскрываются такие вопросы как становление исполнительной власти в современной России, место исполнительной и местной власти в обществе и государстве, структура и деятельность данных органов при осуществлении своих функций.

Правовой основой работы стали: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента, уставы субъектов, акты органов местного самоуправления, регулирующие деятельность и полномочия органов исполнительной и местной власти.

Положениями, выносимыми на защиту, являются, во-первых, наличие у органов исполнительной власти и местного самоуправления определенных полномочий, которые с переходом от социалистического государства законодательно ещё окончательно и однозначно полностью не определены, в результате чего возникают разногласия при осуществлении этой деятельности. Во-вторых, наличие в России ряда проблем при становлении и организации административно-правовой деятельности местных и государственных органов, решение которых является важным направлением государственной политики.

Глава 1. Государственная и местная власть - основа конституционности

1.1 Становление государственной и местной власти в послесоветский период

Последние два десятилетия наша страна переживала многочисленные потрясения, изменения и реформы. Существовала реальная необходимость перехода от отжившей или неправильно реализовавшей себя социалистической модели управления государством к современным и перспективным способам осуществления власти как на уровне государства, так и на местном уровне.

Реформы национально-государственного устройства федеративных отношений и местного самоуправления начала 90-х гг., назрели и были обусловлены как объективными историческими предпосылками, так и действиями конкретных лидеров, партий. В период с 1991 по 1993 гг. был принят ряд законов на уровне СССР РСФСР, которые по своему замыслу должны были стабилизировать ситуацию и внести порядок в управлении страной.

В первую очередь это коснулось, конечно же, государственной власти. В изменившихся политических условиях реформы проводились ситуативно, без четкого плана и видения стратегии развития государства. Происходили частые и бессистемные изменения структуры органов власти, иногда создававшиеся под конкретных лиц. Возникали многочисленные пробелы и пересечения функций. В период с 1991 по 1993 гг. был принят ряд законов на уровне СССР РСФСР, которые по своему замыслу должны были стабилизировать ситуацию и внести порядок в управлении страной. По Закону от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах самоуправления и местного хозяйства в СССР» впервые были предоставлены значительные права местным органам власти. 6 июля 1991 г. Верховный совет РСФСР принял Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», который явился отправной точкой в развитии местного самоуправления в советской России. Этот закон предусматривал расширение сферы государственной власти, к которой были отнесены края, области, республики в составе РСФСР, т. е. произошла деконцентрация власти; формирование новой территориальной структуры местного самоуправления, выделение представительных и исполнительных органов. А острые политические разногласия на федеральном уровне в сентябре - октябре 1993 г. Привели к новому кризису власти, который завершился разгоном Президентом съезда и Верховного Совета РСФСР и полной ликвидации местной власти как таковой, в результате чего Советы всех уровней прекратили свою деятельность. В октябре 1993 г. по Указу Президента «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления» в Российской Федерации деятельность Советов была официально прекращена, а их функции возложены на местные администрации.

Ряд принципиальных новаций и установок внесла Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., разделяющая систему государственной власти и систему местного самоуправления, признающая необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий. Выделение местной власти из государственной стало попыткой преодолеть тенденцию советского периода к огосударствлению местных органов власти. А в Указе Президента от 15.10.99 № 1730 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» даже определяет ряд проблем, возникших при становлении местного самоуправления:

1. Несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации, содержат положения, не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления; кроме того, нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов.

2. Неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции Российской Федерации и принятых нормативных правовых актов не исчерпывают необходимое правовое обеспечение осуществления местного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией Российской Федерации.

3. Несоблюдение законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в том числе:

принятие законодательных актов субъектов Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;

принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации;

невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления.

4. Бездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления.

5. Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления, в том числе вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

6. Недостаточное обеспечение финансово - экономической самостоятельности муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне. К ним относятся вопросы формирования муниципальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю), создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов), создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и другие.

7. Несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права.

8. Отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления.

9. Нехватка квалифицированных муниципальных кадров. Общероссийская система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих до настоящего времени не сложилась.

Также следует отметить и переход от командной к рыночной экономике, в результате чего возникли разнообразные формы собственности, что потребовало новых форм её защиты со стороны государства, потому что оставив рынок на произвол судьбы, государство впоследствии поплатится, соответственно необходим с его стороны контроль, и, прежде всего, административно-правовой, одновременно не забывая и про роль местной власти. В последующий период одним из направлений государственной политики в области местного самоуправления стало формирование правовой базы, обеспечивающей становление местной власти. Важнейшим элементом было формирование финансово-экономической основы и осуществление государственной поддержки, для чего в 1997 году был принят ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

В послесоветский период происходили сложные процессы трансформации, как в политической жизни страны, так и в других сферах деятельности, важным достижением которого является реальное разделение властей, закрепленное в Конституции РФ 1993 года, где уже отдельно существуют и на практике реализуются как государственная, так и местная власти.

1.2 Исполнительная власть в системе государственной власти

Так как у государства возникает необходимость реализации исполнительной власти, то соответственно возникает и вопрос о том, какая часть государственно-властного механизма будет заниматься осуществлением этой власти.

Конституция РФ 1993 года вместо термина «государственное управление» ввела в оборот понятие «исполнительная власть», а также её четко выделяет в системе разделения властей, предусматривает отнесение установленной системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти к ведению Российской Федерации. И теперь конституционные нормы содержат ряд общих положений, из содержания которых можно получить известное представление, как о самой исполнительной власти, так и о реализующих её органах. Так, ст. 77 Конституции РФ говорит о том, что в пределах ведения Российской Федерации и её субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации Попов Л. Л. Административное право: Юристъ - М., 2006 - с. 122. Отсюда следует, что в систему федеральной власти, входит ещё и власть субъектов, где также закрепляется соответствующие звенья системы исполнительной власти. Также можно дать краткое определение исполнительной власти в целом - это подсистема, ветвь государственной власти, осуществляющая исполнительно-распорядительную деятельность в целях управления в определённых сферах ведения путём реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного и преимущественно административного права Бачило И. Л. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития: М. , 1998 - с. 29.

Исходя из этого определения следует, что задача исполнительной власти - исполнять предписания представительной власти в лице законов, указов и иных правовых актов, но на предписаниях не только представительной власти должна осуществлять исполнительная власть, так как это противоречит тому, что конституционная система должна предусматривать правовые способы сдерживания каждой власти двумя другими, то есть содержать взаимные противовесы для всех властей Баглай М. В. Конституционное право РФ, 6-е изд.: НОРМА - М., 2007 - с. 151. Иначе говоря, не должно допускаться возможности поглощения одной власти другой. Соответственно исполнительная власть реализуется, например, и на постановлениях Конституционного Суда РФ.

Также следует рассмотреть вопрос и о соотношении исполнительной власти и государственного управления в целом. Государственное управление представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть Попов Л. Л. Административное право: Юристъ - М., 2002 - с. 26. Из этого определения ясно видно, что государственное управление гораздо шире понятия исполнительной власти, потому что его осуществляют все государственные органы любой из ветвей власти. Исполнительная власть как проявление единой государственной власти, приобретает реальный характер в деятельности звеньев государственного аппарата, а в конкретно - исполнительных органов, являющимися органами государственного управления. Примером может служить раздел III Лесного Кодекса Российской Федерации, в 8 главе которого говорится об «органах исполнительной власти, осуществляющих государственное управление» в регулируемой кодексом области.

Можно также выделить аппарат исполнительной власти, который представляет совокупность государственных органов, обозначаемых в качестве её субъектов, а также организационный механизм её реализации, то есть органы, находящиеся на различном иерархическом уровне: Правительство, министерства, службы.

Однако термин «исполнительная власть», как было сказано выше, приобрёл конституционный статус, а «государственное управление» перешел в разряд теоретических Дмитриев Ю. А. Административное право: Эксмо - М., 2005 - с.227. Поэтому исполнительная власть представляется нам как совокупность органов её осуществляющих, названных в Конституции РФ и других нормативно-правовых актах (ФКЗ от 26.02.97 № 2 «О правительстве Российской Федерации» и т. д.).

Важно также заметить и то, что исполнительная власть не может пониматься как система органов государственной власти, призванных осуществлять исполнительную деятельность, то есть единая система органов исполнительной власти не есть сама исполнительная власть, она лишь получает своё выражение в их практической деятельности Алехин А. П. Административное право Российской Федерации: Зерцало - М.,1997 - с. 15. Соответственно все субъекты исполнительной власти являются звеньями государственного управления, однако в данную систему не будут входить звенья, выходящие за принцип разделения властей.

Место исполнительной власти является одним из основополагающих в системе государственной власти, так как она реализует один из важных принципов демократического государства, а также деятельность государственных и муниципальных органов, воздействующих на общественные интересы для достижения социально полезных результатов в различных областях жизнедеятельности общества, обеспечивающих его стабильное и прогрессивное развитие Дмитриев Ю. А. Административное право: Эксмо - М., 2005 - с.17.

1.3 Местная власть как элемент правого государства

Как гласит третья статья Конституции РФ «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления», поэтому можно утверждать, что самоуправление является одной из форм реализации принадлежащей народу власти. Оно занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Проспект - М.:, 2007 - с. 94

² Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Проспект - М.:, 2007 - с. 97. Хотя органы государственной и местной власти несколько разграничены, но одновременно они и тесно взаимосвязаны, а именно вся власть исходит от народа. На многие вопросы, которые решает местное самоуправление, оказывает влияние государство. В свою очередь органы местного самоуправления могут наделять отдельными государственными полномочиями.

Так как местное самоуправление выделяется как важный элемент гражданского общества, то оно должно также включать в себя основные черты или принципы этого гражданского общества. Эти принципы получили правовое закрепление в Европейской хартии, которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран-членов Совета Европы. В Российской Федерации, как это неоднократно говорилось, закрепляется в Конституции и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Но следует заметить, что в этих законах не содержится конкретный перечень принципов, в том же Федеральном Законе лишь указываются общие принципы: правовые, территориальные, организационные, экономические. Все эти принципы во многом сходны с принципами гражданского общества. Так, например, к правовым принципам относится: приоритет общепризнанным принципов и норм международного права, международных договоров; осуществление правового регулирования в порядке, установленном в Законе: возможность судебной защиты. К территориальным принципам относится; осуществление местного самоуправления на всей территории России в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах; установление и изменение границ территорий муниципальных образований законами субъектов Федерации с учетом требований Закона; преобразование муниципальных образований. Организационные принципы: органы местного самоуправления не входят в состав органов государственной власти; избираются непосредственно населением и образуются представительным органом муниципального образования; структура определяется муниципальным образованием самостоятельно с учетом требований Закона. К экономическим принципам относится: признание и защита муниципальной собственности наравне с другими формами собственности; наличие у каждого муниципального образования своего бюджета. А в общие принципы организации местного самоуправления включено: самостоятельность решения населением вопросов местного значения, сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, гласность деятельности местного самоуправления.

Важной чертой, определяющей местное самоуправление как элемент демократического государства, является предоставленная населению возможность самостоятельного решения вопросов местного значения. Эту черту характеризует: самостоятельное решение вопросов местного значения путем референдума, выборов, через выборные органы местного самоуправления; финансовая самостоятельность местной власти, гарантированная самостоятельность и запрет вмешательства государственной власти за исключением отдельных случаев.

Согласно Конституции РФ принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина, признаются человек, его права и свободы высшей ценностью. Соответственно деятельность местного самоуправления также основана на этом принципе, являющимся важнейшим элементом муниципальной демократии Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Проспект - М.:, 2007 - с. 133. Это реализуется в процессе деятельности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения. Следует отметить и принцип законности. Вся деятельность осуществляется на основе Конституции и законах. Предполагается законодательное разграничение полномочий в области местного самоуправления между органами государственной власти, субъектов федерации и муниципальными образованиями. Гарантируется обязательность исполнения актов муниципального образования, за их неисполнение следует ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов федерации. Отсюда и следует, что законность выступает важнейшей гарантией местного самоуправления.

Говоря о гарантиях можно также отметить такое понятие, как гарантированность прав местного самоуправления. Таковыми являются правовые, политические, социальные и экономические Четвертиков В. С. Муниципальное право. Учебное пособие: РИОР - М., 2008 - с. 148.

Делая вывод о месте и роли местной власти в государстве и гражданском обществе, необходимо отметь в первую очередь, что местное самоуправление является основным элементом демократического государства, и благодаря местной власти граждане на местах получают возможность решать свои вопросы и проблемы

В 1 главе, были рассмотрены вопросы развития государственной, а именно исполнительной власти, и местной власти, а также их место и значение в системе всего государства. С принятием Конституции РФ 1993 года было закреплено существование и деятельность местной и государственной власти, таким образом, произошло их разделение. Их место в жизни общества значительно, так как они являются основой в реализации интересов как личности, так и государства.

Глава 2. Правовые основы деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления при их взаимодействии

2.1 Правовые основы деятельности органов местного самоуправления и их компетенция

Рассматривая данный вопрос необходимо отметить, что для осуществления местной власти органы местного самоуправления должны обязательно иметь определённую правовую базу, на основании которой она реализует свою деятельность. В первую очередь это, конечно, Конституция РФ, которая в главе 8 определяет, что Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Также там определены формы осуществления местной власти и образования, на которые она распространяется. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Далее следует Федеральный Закон от 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где уже непосредственно определены принципы организации, вопросы местного значения для каждого типа поселений или их группы, наличия у местной власти отдельных государственных полномочий, формы осуществления населением местной власти, ответственность и контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и так далее.

Характеризуя федеральный закон № 131, нужно определить структуру и органы, которые осуществляют местную власть. В систему органов местного самоуправления входят негосударственные образования, имеющие статус самостоятельных исполнительных и представительных органов, через которые и осуществляются функции и полномочия местного самоуправления Головистикова А. Н., Грудцына Л. Ю., Конституционное право России: Эксмо - М., 2006 - с. 850. Рассмотрим каждый орган подробнее.

Представительный орган муниципального образования - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах представительным органом муниципального образования из своего состава, либо в случаях избрания на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию. Не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа и полномочия главы местной администрации, кроме того, он не может быть депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации, депутатом законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, заниматься предпринимательской деятельностью.

Глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 ст. 36:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) осуществляет деятельность в целях организации выполнения законов, иных нормативных правовых актов органов государственной власти, местного самоуправления и обеспечения законных прав и интересов всего населения в границах муниципального образования.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В нее могут входить отраслевые и территориальные органы местной администрации. Местной администрацией руководит глава администрации на принципах единоначалия.

Главой администрации может быть глава муниципального образования, лицо, назначенное на должность главы местной администрации по контракту, заключенному по результатам конкурса на замещение указанной должности.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию). Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 38) .

Помимо общей структуры органов местного самоуправления также следует отметить и полномочия, которые были предоставлены им государством. Особенность его состоит в том, что от его имени эти полномочия осуществляются населением и органами и должностными лицами местного самоуправления. Таким образом, полномочия местного самоуправления - это закрепляемые нормами муниципального права за населением, органами и должностными лицами местного самоуправления, за муниципальными образованиями в целом как субъектами правовых отношений права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Проспект - М., 2007, с. 487. Также полномочия местного самоуправления осуществляются органами и должностными лицами. Их полномочия определяются законодательством о местном самоуправлении, уставами и иными нормативными правовыми актами.

Все полномочия можно разделить на две большие группы: собственные полномочия и отдельные государственные полномочия, которые были предоставлены федеральными законами, законами субъектов Федерации с передачей материальных и финансовых средств.

В общем же полномочия можно разделить в зависимости от органа местного самоуправления. Населению муниципального образования предоставляется право формирования органов местного самоуправления, решения вопросов местного значения, решение вопроса о доверии органам или должностным лицам, решение иных вопросов в соответствии с уставом муниципального образования. На представительный орган местного самоуправления возлагаются права и обязанности по принятию общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, утверждения местного бюджета и отчета о его исполнении, принятие планов и программ развития муниципального образования, установление местных налогов и сборов, порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Должностные лица и иные органы местного самоуправления осуществляют полномочия, определенные в уставе и других нормативных актах муниципального образования. Но Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также регламентирует основные группы полномочий. Первая группа полномочий отвечает за комплексное экономическое и социальное развитие муниципального образования (управление муниципальным хозяйством, решение вопросов об использовании природных ресурсов, содействие предпринимательству, привлечение инвестиций). Вторая группа касается духовной сферы: поддержка учреждений культуры, образования, обеспечение свободы совести, отправлении обрядов. Также в рамках этой группы осуществляется управление, материальное снабжение, охрана, поддержание в надлежащем состоянии памятников и т. д. Третья группа включает отношения в социальной сфере, а именно в области здравоохранения, физической культуры и спорта, социальной защиты. Четвертая группа определяет полномочия в сфере правоохранительной деятельности: обеспечение на территории муниципального образования законности, охраны прав и свобод граждан и т. д.

Далее можно отметить следующую ступень в иерархии, регулирующих деятельность местной власти. Таковыми являются нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, например, Устав Кировской Области Российской Федерации от 27 марта 1996 года, и в статье 4 указано, что в Кировской области гарантируется право на осуществление местного самоуправления, в главе XI «Местное самоуправление» указаны уже основные положения деятельности местной власти, её правовые основы, а также органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями Кировской области как субъекта Российской Федерации законами области, с одновременной передачей необходимых для их осуществления финансовых и материальных средств, в соответствии с законодательством (Закон Кировской области от 30.06.2005 N 340-ЗО «О внесении поправок в Устав Кировской области», статья 78).

Следующим звеном надо отметить нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования и правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 43) .

В данной главе были отмечены правовые основы деятельности местной власти, структура органов, полномочия этих органов. Отсюда можно сделать краткий вывод о том, что, занимая важное место в системе власти, местному самоуправлению были доверены от государства большие и даже абсолютно необходимые полномочия, так как государственная власть иногда просто физически не способна уследить все процессы на местном уровне. Однако основные процессы деятельности местной власти все таки должны оставаться под некоторым контролем со стороны государства, то есть деятельность этих властей будет пересекаться, взаимодействовать, а в отдельных случаях и брать полномочия другой, но эти вопросы будут рассматриваться уже в следующей главе.

2.2 Взаимодействие органов исполнительной власти и местного самоуправления в осуществлении власти на местном уровне и проблемы в её реализации

Рассматривая данный вопрос, для начала следует определить общие полномочия и систему исполнительной власти. Вся система исполнительной власти включает совокупность государственных служащих и органов государственной власти, которые осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, содержанием которой является непосредственная повседневная организация выполнения внутренних и внешних функций государства, стоящих перед ним задач.

Во всей системе исполнительной власти можно выделить два уровня: федеральный и субъектов Федерации.

Федеральные государственные органы исполнительной власти, определенные, Указом Президента от 12 мая 2008 года «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», включают в себя:

а) Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам;

б) Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам;

в) Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации

Данные органы в зависимости от организационно-правового статуса осуществляют функции по принятию нормативно-правовых актов, по контролю и надзору, правоприменительные функции, функции по управлению государственным имуществом, по оказанию государственных услуг.

Основы формирования системы органов исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а перечень исполнительных органов государственной власти субъекта определяется высшим должностным лицом субъекта в соответствии с уставом субъекта:

а) центральных органов общей и специальной компетенции;

б) территориальных органов;

в) местных органов.

Разграничение же полномочий между федеральными органами власти субъектов определяются Конституцией РФ, полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются конституцией (уставом) субъекта Федерации, законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 26.1).

В целях обеспечения конституционных прав граждан осуществлять местное самоуправление федеральный закон № 131 устанавливает правовые основы муниципальной деятельности, подробное регулирование которых отнесено к ведению субъектов Федерации, муниципальных образований. При этом предусмотрено, что до принятия соответствующих нормативных актов должны применяться положения федерального закона № 131, в котором определяется порядок их осуществления.

Однако необходимо затронуть такой вопрос, когда полномочия и деятельность органов исполнительной власти на федеральном уровне, уровне субъектов, а также органов местного самоуправления осуществляется несколько иначе.

Так как органы местного самоуправления и должностные лица ответственны за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих функций и задач несут ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 72) . В этих случаях руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации в зависимости от распускаемого органа либо вносит проект закона о роспуске, либо издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования.

Также, например, отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях, если:

а) в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта Российской Федерации отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом;

б) возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышает 30 процентов собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году;

в) при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации допускается нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, если такое нарушение установлено соответствующим судом ФЗ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», (ст. 26.9).

Таким образом, федеральные органы берут на себя полномочия в случае введения чрезвычайного административно-правового режима, невыполнением органами субъектов своих задач и при финансировании определенных полномочий.

Говоря подробнее о полномочиях исполнительной власти при введении чрезвычайного положения необходимо отметить следующие моменты. В соответствии Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» акты органов местного самоуправления могут быть отменены, если противоречат указу Президента Российской Федерации о введении на данной территории чрезвычайного положения. Помимо этого на данной территории создаются специальные органы и назначаются должностные лица. На территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может вводиться особое управление этой территорией путем создания:

а) временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение;

б) федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Временному специальному органу управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение. Руководитель временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, назначается Президентом Российской Федерации. Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, переходит в подчинение руководителю временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, и по должности является его первым заместителем.

В случае если на территории, на которой введено чрезвычайное положение, создание временного специального органа управления указанной территорией не обеспечило достижения целей введения чрезвычайного положения, может быть создан федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. При этом временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, прекращает свои полномочия ФКЗ от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (ст. 25). При введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливается, а их функции возлагаются на федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Затрагивая вопрос о правотворческой деятельности этих органов, то они вправе издавать в пределах своих полномочий обязательные для исполнения на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.

В заключение данного параграфа, можно сделать краткий вывод о том, что исполнительная власть и местная власть вовсе не независимы друг от друга, так хоть местная власть и является одной из форм осуществления власти народа, но есть и государственная власть, которая собственно и является основой для всех правоотношений в стране, а помимо всего возникает необходимость постоянного контроля за деятельностью каждого органа власти, в том числе и местной.

Подводя итог главе, где были рассмотрены вопросы о правовых основах деятельности органов местного самоуправления и органов исполнительной власти во взаимодействии в местной властью, необходимо отметить, существующая государственная и местная власть, как выше отмечено, не абстрагированы друг от друга. Так основе правовых актов государства строит свою деятельность местная власть, таким образом она получила свободу деятельности в рамках определённых государством, в свою очередь государство в лице исполнительных органов федерального и уровня субъектов осуществляет постоянный контроль за её деятельностью, а в случае если местная власть не справляется со своими обязанностями или при чрезвычайных ситуациях может её приостанавливать или вовсе распускать и определять ответственность, однако при нормализации и устранении обстоятельств, послуживших причиной данным действий, передает местную власть в руки населения.

Заключение

На основании рассмотренных вопросов можно сделать следующие выводы, что административно-правовые аспекты деятельности исполнительной и местной власти находятся в неразрывной связи, так как, во-первых, вся деятельность местного самоуправления построена на основе федерального законодательства; во-вторых, полномочия обеих сторон могут пересекаться, и, в-третьих, государственные органы осуществляют контрольные функции в сфере деятельности местной власти.

Определяя структуру органов исполнительной власти федерального уровня и уровня субъектов, их полномочия при осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности наряду с местным самоуправлением, возникал вопрос о месте каждого в современном российском государстве. И их определяющее место бесспорно, ведь именно наличие исполнительной и местной власти и их правовое закрепление является неотъемлемой чертой любого демократического государства. Исполнительная власть непосредственно осуществляет деятельность по реализации функций государства, а через местное самоуправление население имеет возможность решать вопросы местного значения. Но их деятельность, как выше отмечено, не изолирована друг от друга, и в случаях ненадлежащего исполнения своих полномочий или при возникновении чрезвычайных ситуаций, когда местная власть не в состоянии осуществлять свои функции.

Так как в современной истории России устанавливается помимо государственной власти ещё и власть на местном уровне, то важным становится вопрос об определении конкретной сферы деятельности каждой из них, установлении порядка и ответственности за неисполнение. Поэтому существует такая проблема как недостаточно полное или определённое разграничение полномочий, между исполнительными органами и местной властью, из-за чего часто возникают разногласия, а в результате никто ничего не делает. А на этом уровне возникает проблема низкой активности местных администраций, которые постоянно ждут помощи со стороны государства или субъектов, со своей стороны не делая ничего. Возникает задача в совершенствовании правовой базы и переломе убеждения, что государство всем должно, а о нём никто и не думает. Следующий недостаток относится уже непосредственно к источнику власти, т. е. к народу, который не проявляет интереса к осуществлению своих прав, что можно объяснить правовой непросвещенностью, вызванной нежеланием населения ознакомиться с данными законами и уставами из-за их громоздкости и отсутствия разъясняющих занятий в первую для политически активной массы населения, за которой уже и идут остальные люди.

Список нормативных правовых актов и литературы

Законодательство Российской Федерации

Конституция Российской Федерации \\ «Российская газета»\\ № 7 21.01.09

Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» \\ «Российская газета» \\ № 105 02.06.2001

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» \\ «Российская газета» \\ № 202 08.10.03

Федеральный закон от 6.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» \\ «Российская газета» \\ № 206 19.10.99

Устав Кировской области от 27.03.1996 № 12-ЗО \\ «Вятский край» \\ № 66 09.04.1996

Монографии и статьи

М.В. Баглай Конституционное право Российской Федерации. - М.: НОРМА, 2007

А.Н., Головистикова, Л.Ю., Грудцына, ред. Н.А. Михалевой Конституционное право России. - М.: «Эксмо», 2006

Е.Г. Анимица, А,Т. Тертышный. Местное самоуправление: история и современность. - Екатеринбург, 1998

О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Проспект,2007

Л.Л. Попов Административное право. - М.: Юристъ, 2006

И.Л. Бачило Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. - М., 1998

Ю.А. Дмитриев Административное право. - М.: Эксмо, 2005

А.П. Алехин Административное право. - М.: Зерцало, 1997

В.С. Четвертиков Муниципальное право. Учебное пособие. - М.: РИОР, 2008

Н.В. Макарейко Административное право. Учебное пособие. - М.: Юрайт, 2006

А.П. Коренева Административное право России. ч. 1. - М.,2002