Дания

Чикагское метрополитенское агентство по планированию

Коллегиальный межмуниципальный орган, решения агентства носят рекомендательный характер, для реализации они должны пройти через законодательные органы штата, округа и муниципалитета

Координация планирования территориального развития муниципалитетов Чикагского метрополитенского ареала

США

Кредитная ассоциация местных властей

Некоммерческая организация (НКО) для стимулирования муниципалитетов к реализации инвестиционных проектов. Средства аккумулируются из взносов муниципалитетов-участников и государственных субсидий

Ассоциация предоставляет кредиты МО и межмуниципальным организациям для строительства установок центрального отопления, электростанций, заводов по сжиганию отходов, социального жилья для пенсионеров, лечебниц, центров дневного пребывания для пенсионеров и инвалидов

Дания

Кооперативное общество

Объединение муниципалитетов или их органов в форме НКО не с целью получении прибыли, а для объединения усилий по реализации совместных задач. Право голоса в них не зависит от внесенного капитала. Ответственность членов определяется уставом общества

Сферы не ограничены

Дания

Региональное агентство развития

Межмуниципальный управляющий орган в форме НКО. Решения, принимаемые объединенными органами, обязательны для всех членов объединения

Ориентировано на решение узкого, проектно-ориентированного круга задач, но в то же время наделено правом поиска инвестиционных проектов, налаживания контактов с бизнес-сообществом

Штутгарт

(ФРГ)

Акционерное общество (АО)

Открытые АО. МО не несут ответственности по долгам АО, но представители МО-участников входят в управляющие органы АО

В области противопожарной безопасности отряды пожарной команды, спасательные бригады, предприятия по установке центрального отопления, строительству местной электростанции, межмуниципальных очистных сооружений

Дания

Товарищество

Закрытая форма партнерства МО. Капитал складывается из взносов участников и взятых товариществом кредитов. МО несут полную и прямую субсидиарную ответственность по долгам товарищества

Межмуниципальные учреждения культуры (Межмуниципальный музей). Руководство музеем осуществляет исполнительный комитет (по 1 представителю от каждого МО и по 1 представителю от общественности - исторических ассоциаций этих МО). Финансовое обеспечение - как за счет предпринимательской деятельности, так и за счет субсидий от МО-участников

Дания

Компания

с ограниченной

ответственностью

(КОО),

КОО и ООО - коммерческие

предприятия закрытого типа

с совместной долевой собственностью, уставной капитал которых формируется

из вносов муниципалитетов-

участников

- Страховая пенсионная компания с ограниченной ответственностью для местных органов самоуправления (пенсионное страхование сотрудников местных и региональных органов)

Болгария,

Дания

Общество с ограниченной ответственностью (ООО)

КОО - акции могут свободно продаваться, но КОО имеет фиксированный уставной капитал (не ниже установленной нормы), в этом есть некая гарантия для муниципалитетов - участников от коммерческих рисков ООО - ограниченный состав участников

- КОО по снабжению природным газом и координации существующих в стране газовых компаний - Страховая компания местных органов самоуправления - все виды страхования от убытков для МО (страхование зданий, автомобилей, гражданской ответственности, домовладений, пособий и т.п.) - Межмуниципальное ООО по вывозу и утилизации твердых бытовых отходов

Дания

Покупка услуг одним МО у другого

Цены на эти услуги устанавливаются в рамках переговоров и заключенного соглашения о межмуниципальном взаимодействии

Покупка услуг социальных учреждений, но могут приобретаться услуги и из других

сфер, при условии, что для их предоставления не была создана межмуниципальная служба (услуги кризисного центра для жертв домашнего насилия)

Дания

Как видно из данных таблицы 2, в государствах Европы и США правовой статус межмуниципального объединения, как субъекта публичного права, регламентирован достаточно подробно, а его деятельность контролируется с двух сторон: государством и местным сообществом.

Развернувшиеся в настоящее время процессы глобализации, поставили на повестку дня вопрос о совместном решении многих возникающих на местах социально-экономических проблем не просто различных муниципальных образований одной страны, а межмуниципальных образований стран-соседей. Эти подходы базируются на принципах взаимодействия, сотрудничества и кооперации.

Следует отметить, что в нестабильных экономических условиях сотрудничество между органами местного самоуправления различных государств может стать важным фактором выживания и повышения конкурентоспособности территорий. Успешным примером такого сотрудничества является деятельность муниципалитетов Дании и Швеции: после завершения строительства соединяющего датский Копенгаген и шведский Мальме моста через пролив Эресунн эти два города фактически образовали единый муниципалитет.

К этому Данию и Швецию подтолкнула конкуренция за инвестиции с новым европейским мегаполисом - Берлином. Управление развитием муниципальных образований. М.: АНХ, 2007. - С. 11

Применимость конкретных зарубежных моделей межмуниципального сотрудничества в современных российских условиях различна, при этом целесообразность и эффективность многих из них требует внимательного изучения. На данном этапе в нашей стране не в полной мере реализуется потенциал даже разрешенных законодательством способов взаимодействия.

3. Проблемы реализации межмуниципального взаимодействия

3.1 Межмуниципальное взаимодействие в РФ

По данным Министерства регионального развития РФ только в 55-и субъектах созданы межмуниципальные объединения. В основном это Юг России, а также, Пензенская и Новгородская области. Можно привести такой пример, когда органами местного самоуправления 21-го муниципального района Новгородской области учреждено предприятие в форме общества с ограниченной ответственностью, которое оказывает услуги в сфере водотеплоснабжения. Органы управления этой организации формируются пропорционально внесенным каждым из муниципалитетов вкладов в уставный капитал.

Весьма интересные представляют и примеры межмуниципального взаимодействия на границах трех регионов Юга России. Это Ставропольский край, Ростовская область и Краснодарский край между Привольнинским, Песчанокопским и Ново-Павловским сельскими поселениями. Органами местного самоуправления указанных муниципальных образований заключено соглашение, предусматривающие сотрудничество в области сельского хозяйства, землепользования, охраны общественного порядка, охраны окружающей среды и даже развития культуры Маркварт Э. Межмуниципальное сотрудничество в хозяйственной сфере // Настольная книга для муниципальных политиков/Под ред.Е.С. Шургиной, В.А. Савицкого. М., 2009.С. 266. .

Рассмотрим осуществления межмуниципального взаимодействия на примере субъектов Российской Федерации в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения

Таблица 3 - опыт осуществления межмуниципального взаимодействия субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации	Опыт осуществления межрегионального сотрудничества
Алтайский край	- участие в межрегиональных выставках; презентация экономического потенциала в субъектах Федерации; поддержка торгово-экономической деятельности алтайских производителей; создание единых инновационных проектов с соседними субъектами Федерации.
Амурская область	- развитие торгово-экономических связей; обмен базами данных о продукции и услугах, производимых в Амурской области; содействие в обмене опытом с регионами по вопросам привлечения иностранных инвестиций; обмен информацией о планах проведения на территории Амурской области межрегиональных и международных торгово-промышленных, инновационных и инвестиционных выставок, ярмарок; участие в разработке единых программ развития региона.
Брянская область	- создание межрегионального выставочно-культурно-делового центра; создание совместных предприятий агропромышленного комплекса.
Город Москва	- продвижение продукции и услуг на рынки других регионов (осуществление выставочно-ярмарочной деятельности); развитие гуманитарных связей: научно-технического, культурного, образовательного взаимодействия и молодежного сотрудничества; реализация потенциала глубокой межрегиональной экономической интеграции, разработка совместных проектов; интенсификация информационной работы.
Город Санкт-Петербург	- торгово-экономическое, научно-техническое, социальное и культурное сотрудничество; подготовка специалистов.
Республика Дагестан	- создание торговых представительств республики в регионах, а также торговых представительств регионов в республике.
Калининградская область	- укрепление и развитие взаимовыгодных прямых, в том числе кооперационных, связей между предприятиями (организациями), находящимися на территориях сторон; подготовка предложений по созданию совместных производств; обмен информацией об инвестиционных и инновационных проектах с учетом возможного совместного участия в их реализации; осуществление обмена информацией о продукции, выпускаемой предприятиями, находящимися на территориях Калининградской области и субъектов Российской Федерации. Содействие в продвижении произведенной продукции; содействие в открытии представительств организаций и предприятий субъектов Российской Федерации в Калининградской области, работающих в сфере туризма.
Калужская область	- развитие межрегиональной кооперации субъектов экономической деятельности путем проведения выставок и ярмарок, обмена информацией между организациями инфраструктуры предпринимательства; проведение инвестиционных форумов, презентаций, выставок инвестиционных проектов.
Камчатский край	- проведение совместных мероприятий в области туризма, культуры, образования, здравоохранения, спорта; продвижение продукции и услуг на рынки других регионов (осуществление выставочно-ярмарочной деятельности, проведение презентационных мероприятий); информационный обмен; создание координирующих органов.
Магаданская область	- содействие участию предприятий в выставках и ярмарках, проводимых на территории сторон, заключению прямых договоров между предприятиями-производителями и торгующими организациями сторон; заключение долгосрочных Соглашений.
Псковская область	- создание совместных межрегиональных рабочих групп, ответственных за реализацию подписанных соглашений межрегионального сотрудничества и утвержденных планов к ним; сотрудничество в сфере выработки решений по вопросам реформирования бюджетной и налоговой политики, бюджетного процесса, совершенствования межбюджетных отношений.
Республика Мордовия	- участие товаропроизводителей Мордовии в международных выставочно-конгрессных и презентационных мероприятиях.
Республика Коми	- участие в выставочно-ярмарочных мероприятиях, семинарах и других мероприятиях межрегионального характера; реализация совместных инвестиционных проектов.
Республика Марий Эл	- использование инструментов государственно-частного партнерства на основе договорных отношений с привлечением средств российских и международных институтов развития.
Ханты-Мансийский Автономный округ	- обсуждение проблем по реализации полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; выставка продукции российских производителей; всероссийский фестиваль художественного творчества коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Однако существуют внешние и внутренние факторы, мешающие развитию межмуниципального взаимодействия между этими регионами.

Так, к внешним факторам относятся:

1) Процедурные сложности, возникающие при попытке реализации норм Федерального закона №131-ФЗ о межмуниципальном сотрудничестве и гражданского законодательства, регламентирующего хозяйственную деятельность органов публичной власти в рамках межмуниципального сотрудничества (о чем говорилось выше).

2) Отсутствие стимулов к повышению эффективности хозяйствования вследствие сохранения и укрепления модели превалирования бюджетного выравнивания муниципалитетов перед бюджетной автономией. Модель преимущественно бюджетного выравнивания стимулирует муниципалитеты к сохранению принципов формирования бюджетов, ориентированных на увеличение (или, по крайней мере, сохранение) существующей системы расходов, а не на результат.

3) Отсутствие внятного методического сопровождения межмуниципального сотрудничества как со стороны государства, так и со стороны экспертного сообщества.

4) Недостаточное стимулирование данного процесса государством.

5) Советы и ассоциации муниципальных образований пока не стали в полной мере:

площадкой обмена опытом между муниципальными образованиями и каналом поставки услуг по муниципальному развитию;

каналом внешних связей и привлечения ресурсов негосударственного сектора (НКО, донорских, научных организаций и др.);

центром по организации консультационной, методической и внедренческой помощи муниципалитетам, объединившимся в совет для решения своих общих проблем.

К внутренним же факторам можно отнести:

1) Отсутствие у муниципалитетов острой необходимости объединения ресурсов, не потому, что у них хватает средств на исполнение полномочий, а потому, что законодательство дает другие возможности, например, передачу полномочий от менее обеспеченных к более обеспеченным муниципальным образованиям (от поселений - муниципальным районам). Эту возможность поселения часто используют, причем, передают, фактически, без средств возмещения расходов. Такая модель для межмуниципального сотрудничества неэффективна, так как необходимо иметь хотя бы минимальный набор ресурсов (денежных, материальных, кадровых), которые пойдут в оборот.

2) Отсутствие навыков эффективного хозяйствования вследствие низкой квалификации муниципальных служащих.

Устранение и первого, и второго блоков причин вполне под силу государству. Таким образом, на наш взгляд, стимулирование развития межмуниципального хозяйственного сотрудничества должно осуществляться в следующих направлениях:

наделение межмуниципальных ассоциаций правом законодательной инициативы;

устранение правовых барьеров развития межмуниципальных хозяйственных обществ (решение проблемы правосубъектности муниципальных образований и их органов в вопросах учредительства хозяйственных обществ; гармонизация допустимых форм межмуниципальной кооперации, определяемых общим и специальным гражданским законодательством и муниципальным законодательством);

обеспечение методической поддержки со стороны государства и экспертного сообщества создания проработанных технологий межмуниципального сотрудничества с учетом зарубежного опыта;

создание стимулов для муниципальных образований по использованию форм межмуниципальной кооперации для целей повышения эффективности управления муниципальным имуществом и расходования бюджетных средств.

Поэтому в целях развития межмуниципального движения необходимо активно тиражировать опыт лучших советов муниципальных образований, а также поддерживать тех, кто активен, но еще не имеет достаточного опыта. Например, информируя их не только о лучшем российском опыте, но и о возможностях, которые есть у Советов муниципальных образований, как ассоциаций, по развитию дополнительных источников дохода, которые они могли бы направлять на развитие межмуниципального сотрудничества, как демонстрирует зарубежный опыт.

В настоящее время необходимо создать такой механизм межмуниципального экономического сотрудничества, который позволит улучшить социально-экономическое положение муниципальных образований на основе их взаимодействия, повысить эффективность управления муниципальными образованиями, способствовать развитию организационной самостоятельности местного самоуправления

Сегодня межмуниципальные хозяйственные общества могут быть созданы только путём прямых бюджетных инвестиций, то есть фактически с нуля, а не за счёт имущества, имеющегося в распоряжении у муниципалитетов. И это, конечно, ограничивает масштаб их деятельности.

В то же время применение механизмов межмуниципального сотрудничества в сфере предоставления публичных услуг может стать одним из ключевых факторов, способствующих прогрессивному социально-экономическому развитию муниципальных образований.

3.2 Зарубежный опыт межмуниципального взаимодействия

В зарубежной практике накоплен богатый опыт межмуниципального сотрудничества. Многие организационные формы взаимодействия между муниципальными образованиями сходны с российскими: это как давно известные российскому праву ассоциации, союзы муниципальных образований, договоры о сотрудничестве, так и относительно новые для отечественного законодательства межмуниципальные некоммерческие организации и хозяйственные общества. Однако за рубежом как правовые возможности, так и практика использования данных форм муниципалитетами значительно шире. Это касается сотрудничества как в управленческой, так и в экономической сферах. Так, за рубежом ассоциации муниципальных образований играют весьма активную роль в обсуждении и принятии национального и субнационального законодательства, в их рамках также осуществляется создание коммерческих и некоммерческих организаций, обслуживающих несколько муниципальных образований.

В зарубежной практике в отличие от российской достаточно широко применяется покупка услуг одним муниципалитетом (с меньшей инфраструктурной обеспеченностью) у другого (с большей инфраструктурной обеспеченностью).

Попытки формировать объединенную политику для соседних муниципальных образований осуществляются достаточно давно, и зарубежные страны накопили здесь интересный опыт Барабаш Е.С. Оценка потенциала межмуниципального взаимодействия// Вестник БИСТ / № 3 (11), сентябрь 2011.

В зарубежной практике в основном действуют договорные, контрактные механизмы, которые позволяют формировать партнерские отношения и синхронизировать местную политику в разных направлениях: обеспечение населения определенными услугами, развитие инфраструктурных проектов, дорожное строительство, земельные отношения, социальные программы и многое другое.

В Европейской хартии местного самоуправления (ст.10) указано, что право органов местного самоуправления вступать в ассоциацию для защиты и достижения общих интересов, а также в международную ассоциацию органов местного самоуправления должно быть признано в каждом государстве. Возможность объединения муниципальных образований в союзы и ассоциации предусмотрена законодательством большинства зарубежных стран. Такие союзы существуют уже много лет и накопили значительный опыт работы.

В США наиболее значимой является Национальная лига городов, главной задачей которой является лоббирование интересов городов в Конгрессе США и федеральном правительстве. Она объединяет столицы штатов, наиболее крупные города и городские агломерации. В каждом штате имеется также своя лига городов, так что крупный город может входить одновременно и в лигу штата, и в Национальную лигу.

Для организации межмуниципального хозяйственного сотрудничества и решения задач, затрагивающих интересы нескольких соседних муниципалитетов, в США создаются так называемые специальные округа (школьные, водохозяйственные и др.).

В Германии в состав Немецкого союза городов входят 745 членов, в том числе 144 города - непосредственные члены и 601 город - косвенные члены (входящие в 11 земельных союзов). Кроме того, в Союз входят 8 региональных и специализированных союзов в качестве чрезвычайных членов.

В Испании существуют такие ассоциации, как синдикаты коммун. Это добровольные объединения, создаваемые для совместного осуществления определенных работ, относящихся к компетенции заинтересованных коммун.

В Великобритании имеются ассоциации графских, окружных и низовых (деревенских, приходных, коммунных) звеньев муниципальной системы. Как правило, они действуют самостоятельно, поддерживая связи с министрами центрального правительства.

Авторитетными неправительственными международными форумами местных властей являются:

Международный союз местных властей, основной задачей которого является создание благоприятных условий межмуниципального сотрудничества, защита интересов местного самоуправления в собственных государствах и на международном уровне;

Конгресс местных и региональных властей Европы, в составе которого имеется палата местных властей.

На территории Дальнего Востока существуют примеры успешного взаимодействия городских поселений Амурской области, Хабаровского края и городов провинции Хэйлунцзян Китайской Народной Республики. Так, Благовещенск и Хэйхэ - города, стоящие на противоположных берегах реки Амур, связаны тесными экономическими и культурными связями. Между городами с конца 1980-х - начала 1990-х годов организовано регулярное транспортное сообщение. Зимой перевозки пассажиров осуществляются автобусами, летом теплоходами, в межсезонье - судами на воздушной подушке. Для жителей этих городов действует безвизовый режим въезда. Ежедневно из Благовещенска в Хэйхэ отправляется до 2000 граждан России. Из Хэйхэ в Благовещенск въезжают китайские коммерсанты, строительные рабочие, повара, изредка туристические группы Кокин И.А. Межмуниципальная кооперация в субъектах РФ: объективные потребности и правовые решения. Городское управление. 2003. № 11.С. 61-68. . До 1 июля 2009 года Благовещенск посещало большое количество китайских любителей игры в казино. В то время город занимал первое место в России по количеству казино на душу населения.

В настоящее время основными грузами, вывозимыми из России, являются круглый лес и уголь. Из Китая импортируются товары народного потребления, стройматериалы, сантехника, продукты питания (в основном овощи и фрукты), стальной прокат, до недавнего времени - большегрузные автомобили, тяжелая строительная техника, автозапчасти.

Развиваются и культурные связи. Происходит постоянный обмен делегациями, творческими коллективами. Ежегодно проводится совместный российско-китайский заплыв через реку Амур.

На базе Благовещенского государственного педагогического университета и университета г. Хэйхэ на постоянной основе работает "институт Конфуция", в котором проходят обучение китайские и российские студенты. Обучение происходит по формуле 2+ 2, т.е. 2 года в России, 2 года в КНР. Дважды в год организовывается Амурская международная ярмарка, где самая большая зарубежная делегация - делегация китайских предпринимателей. В мае 2012 года состоялся обмен делегациями китайских и российских школьников Информационный портал «Russia region press». URL: http: //blagoveshensk.russiaregionpress.ru / archives/ 24879. .

Еще пару лет назад примером процветания межмуниципального сотрудничества являлся тандем городов Хабаровск - Фуюань (провинция Хэйлунцзян).

Но в последние годы этот территориальный вектор российско-китайского сотрудничества теряет популярность. С каждым годом на направлении Хабаровск - Фуюань вводятся все новые ограничения: после крушения теплохода "Булгария" в июле 2011 года, количество разрешенных к перевозке пассажиров на теплоходах по реке Амур было уменьшено с 45 до 35 человек, а объемы перевозимых грузов с 4,5 до 1,5 тонн. В этом году китайскими властями введен в действие новый запрет - уменьшение веса вывозимого из Китая груза с 50 до 20 кг. Ограничение, кстати, не распространяется на китайцев, везущих вещи в Россию.

Они по-прежнему могут провезти через границу 50 кг Информационный портал «Российская газета». URL: http: //www.rg.ru / 2012/02/16/reg-dfo/perevozki.html. . Подобное решение новый мэр г. Фуюань объясняет желанием привлечь в город больше туристов, которые ехали бы за развлечениями, а не за покупками, но результатом подобных действий становится удорожание путевок и резкое снижение числа туристов.

Основными проблемами, препятствующими развитию межпоселенеского взаимодействия на приграничных территориях российского Дальнего Востока и Северо-востока Китая являются:

1) различия в административно-территориальном делении Китая и Российской Федерации, а также различная степень готовности МО к активной работе;

2) все уровни власти в Китае четко централизованы, этим объясняется и оперативность принятия решений в отношении крупных проектов, подобных освоению острова Большой Уссурийский в районе г. Хабаровска;

3) низкая заинтересованность китайских городов взаимодействовать со слабо развитыми муниципалитетами на дальневосточных российских территориях, желание "выйти" на региональный уровень, сопоставимый с ними по социально-экономическому потенциалу;

4) необходимость адаптации успешно апробированного европейского опыта межмуниципального взаимодействия для российско-китайских отношений. Исходя из вышеизложенного, следует содействовать развитию межмуниципального экономического взаимодействия в соседних государствах, выявлять и обобщать лучшие практики организации межмуниципального взаимодействия.

В перспективе, для развития российско-китайских отношений целесообразно использовать опыт межмуниципального взаимодействия европейских государств. Например, в части применения таких форм взаимодействия, как межмуниципальные советы, совместные общества и научно-исследовательские институты, покупка услуг одним муниципалитетом у другого.

3.3 Сравнительный анализ межмуниципального взаимодействия Зарубежных стран и в Российской Федерации

Ратификация Российской Федерацией в 1998 г. Европейской хартии местного самоуправления послужила дополнительным импульсом для развития отечественного местного самоуправления. В соответствии со ст.10 ЕХМС органы местного самоуправления имеют право сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес.

Согласно требованиям ЕХМС право органов местного самоуправления вступать в ассоциацию для защиты и достижения общих интересов должно быть признано в каждом государстве Д.А. Попов Межмуниципальное сотрудничество: опыт зарубежных стран и перспективы развития в Российской Федерации // Управление библиотечным фондом, М., 2009 г. - с. 43.

В Российской Федерации вопросы межмуниципального сотрудничества не регламентируются Основным Законом государства, но согласно ст.30 Конституции каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов.

Восполняя пробелы конституционного регулирования, вопросы межмуниципального сотрудничества достаточно подробно регламентируются Федеральным законом от 6 октября 2003г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Учитывая, что муниципальные образования являются субъектами публичного и частного права, для выражения, защиты и достижения их общих интересов требуется создать необходимые правовые условия для организации межмуниципального сотрудничества в сфере как частного, так и публичного права Законодательство Российской Федерации, регламентирующее вопросы организации межмуниципального сотрудничества в области гражданского права, достаточно емко. Согласно ст.125 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени муниципальных образований участвовать в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, а также приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности вправе:

1) органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов;

2) юридические лица и граждане в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по их специальному поручению.

Закон более детально регулирует вопрос взаимодействия муниципальных образований в экономической сфере: на основании ст.8 межмуниципальные объединения могут образовываться в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов; руководствуясь ст.68 и 69, представительные органы муниципальных образований вправе принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ и создании некоммерческих организаций и т.д. Но, как показывают результат комплексного анализа действующего законодательства Российской Федерации и примеры правоприменительной практики, организация межмуниципального сотрудничества в экономической сфере все еще характеризуется возникновением негативных явлений.

Компетенция муниципальных образований в гражданском праве имеет четко обозначенные границы и в силу ст.125 Гражданского кодекса Российской Федерации фактически является "производной" от компетенции органов местного самоуправления. В свою очередь, установленные действующим законодательством пределы компетенции органов местного самоуправления в области частного права не позволяют в должной мере организовать эффективное межмуниципальное сотрудничество.

Во-первых, на основании результатов сравнительно-сопоставительного анализа Закона 2003 г. и Федерального закона от 27 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что из компетенции органов местного самоуправления исключен вопрос местного значения: "комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования". В связи с этим социально-экономическое развитие территорий и привлечение в муниципальные образования инвестиций теперь де-юре не могут решаться муниципалитетами в рамках взаимовыгодного сотрудничества. Данный тезис подтверждается наличием в п.29 ч.2 ст.26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" положения о том, что "организация и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов" относятся к полномочиям субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, по смыслу ст.8 и 68 Закона 2003 г. представительные органы муниципальных образований вправе:

1) принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ только для совместного решения вопросов местного значения;

2) учреждать межмуниципальные хозяйственные общества исключительно в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

Закон 2003 г. не уполномочивает муниципальные образования создавать межмуниципальные хозяйственные общества, уставная деятельность которых не сопряжена с решением вопросов местного значения. Однако эти хозяйственные общества также могли бы успешно функционировать, отчислять часть прибыли в муниципальные бюджеты и даже приобретать ликвидное имущество в муниципальную собственность в установленном законом порядке.

Установление запрета на участие органов государственной власти и органов местного самоуправления в создании акционерных обществ, если иное не установлено законом, было вполне обоснованно в середине 90-х: государство стремилось создать максимально благоприятные условия для развития рыночной экономики и потому исключило даже гипотетическую возможность оказывать на нее какое-либо влияние со стороны органов власти. Однако с тех пор ситуация несколько изменилась.

Муниципальные образования по сравнению с Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации не обладают объемом властных полномочий, достаточным для влияния на деятельность хозяйствующих субъектов. Властные полномочия, включая применение принудительной силы государства, сегодня могут быть применены только органами государственной власти.

Кроме того, исходя из смыслового содержания п.3 ст.125 Гражданского кодекса Российской Федерации, муниципальные образования могут не только участвовать в гражданско-правовых отношениях "через" органы местного самоуправления, но также и по специальному поручению привлекать к межмуниципальному сотрудничеству юридических лиц.

Местное самоуправление имеет двоякую природу происхождения и сочетает в себе публично-властные и общественно-хозяйственные начала. Предоставление муниципальным образованиям права совместно участвовать в создании открытого акционерного общества позволит проводить открытую подписку на совместно выпускаемые акции или предлагать их для приобретения неограниченному кругу лиц, что способствует привлечению капитала извне.

Как показывает зарубежный опыт, такое участие общин в хозяйственном обороте допускается. Причем общинам в этом случае предоставляются дополнительные правовые гарантии:". федеральное законодательство гарантирует общине определенный объем прав в случае, если доля ее участия в имуществе общества является наибольшей либо ей принадлежит не менее одной четверти, при условии, что совокупная доля всех участвующих в обществе территориальных корпораций составляет большинство".

В-третьих, муниципальные образования согласно ст.50 Закона 2003 г. могут обладать имуществом, предназначенным для решения вопросов местного значения. Это ограничение препятствует эффективному межмуниципальному сотрудничеству и не в полной мере согласуется со ст.212 Гражданского кодекса Российской Федерации. По смыслу данных положений, наоборот, законом должны определяться виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Совместная деятельность муниципальных образований осложняется не только достаточно "узкими" границами компетенции последних в области гражданско-правовых отношений, но и характеризуется иным негативным явлением - отсутствием запрета на отчуждаемость муниципального имущества, приобретенного в процессе осуществления муниципальными образованиями хозяйственной деятельности. В условиях административной реформы и перераспределения публичных полномочий между уровнями власти ликвидное муниципальное имущество может изменить своего правообладателя на вполне законных основаниях. Учитывая отсутствие правовых гарантий сохранности муниципального имущества, муниципалитеты не имеют стимула участвовать в социально-экономическом развитии соответствующих территорий. Показателен пример Испании, где согласно ст.132.1 Конституции закон регулирует правовой режим публичного и коммунального имущества исходя из принципов его неотчуждаемости, неприменимости срока давности, невозможности обращения на него взыскания, а также охраны его от использования не по назначению.

Вопросы взаимодействия муниципальных образований в области публичного права Законом 2003 г. не регламентируются. В науке конституционного и муниципального права вопрос исполнения межмуниципальными объединениями полномочий органов местного самоуправления и отдельных государственных полномочий является небезынтересным.

В соответствии со ст.4 ЕХМС осуществление публичных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам, а предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть полными и исключительными. В Российской Федерации данные требования ЕХМС соблюдаются не в полной мере, что негативно влияет на эффективность реализации конституционных прав и свобод граждан.

Соблюдение конституционных прав и свобод граждан обеспечивается путем их защиты, в том числе путем проведения государственного контроля и в необходимых случаях с использованием принудительной силы государства. Однако в силу ст.45 и 72 Конституции исполнение контрольно-надзорных полномочий на территории Российской Федерации возлагается исключительно на органы государственной власти, но далеко не в каждом муниципальном образовании располагаются их территориальные управления и отделы.

По причине значительной удаленности органов государственной власти от мест совершения нарушений на территории большинства регионов России контрольно-надзорные органы не в состоянии эффективно и оперативно предупреждать, пресекать и принимать меры по восстановлению нарушенных конституционных прав и свобод граждан. Кроме того, несвоевременное реагирование на сигналы граждан о нарушении их конституционных прав осложняет процедуру доказывания. В связи с этим снижается эффективность деятельности территориальных управлений Федеральной антимонопольной службы по предупреждению, выявлению и пресечению действий лиц, направленных на монополизацию и недобросовестную конкуренцию; Федеральной службы по труду и занятости - в части обеспечения реализации права граждан на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены; Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития - в части реализации конституционного права на охрану здоровья; Федеральной службы по надзору в сфере природопользования - права на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии и т.д.

Вместе с тем размещение в каждом поселении, городском округе или муниципальном районе представительств органов государственной власти не может быть признано рациональным решением.

Во-первых, размещение отделов органов исполнительной власти в каждом муниципальном образовании потребует значительно увеличить их штатную численность, увеличатся бюджетные расходы на содержание аппарата и, следовательно, возрастет дополнительная налоговая нагрузка на население. Вместе с тем муниципальная реформа также влечет рост числа муниципалитетов и соответственно количества муниципальных служащих. Таким образом, предложенный вариант повышения эффективности реализации конституционных прав и свобод граждан не сочетается с принципом экономии.

Во-вторых, кроме существующего "разрыва" между федеральными органами власти и населением муниципальных образований существует еще один недостаток в части защиты конституционных прав и свобод последних. Каждый федеральный орган исполнительной власти осуществляет функции в рамках специфично узкой и строго установленной законом компетенции.

Поэтому действия любого федерального органа на территории муниципалитета будут направлены на защиту небольшой части конституционных прав и свобод граждан. Вместе с тем вопросы, часто возникающие у населения, требуют комплексного подхода, согласованных и последовательных действий органов публичной власти всех уровней. В связи с этим передача межмуниципальным объединениям отдельных контрольно-надзорных полномочий позволит обеспечить эффективную реализацию конституционных прав и свобод граждан на всей территории государства с учетом требований экономии, предписанных ЕХМС.

Как показывает опыт европейских государств, где активно развиваются принципы федерализма, межмуниципальные объединения являются субъектами публичного права, участвуют в решении публичных задач, имеют "свои" налоги и бюджет. В этих странах применяется четырехуровневая система публичного управления и фактически межмуниципальные союзы и объединения являются "дополнительным" уровнем власти, который позволяет охарактеризовать систему управления государством как максимально гибкую.

Согласно ст.28 Конституции Германии союзы общин пользуются правом самоуправления в рамках своих полномочий и в соответствии с законом. Гарантия самоуправления включает основы собственной финансовой ответственности; к этим основам относятся налоговые поступления, обеспечивающие экономическую достаточность общин, и установление ставок налогов. В соответствии со ст.106 Конституции поступления от местных налогов на предметы потребления и роскоши причитаются общинам или в соответствии с законодательством земель союзам общин.

Руководствуясь ст.116a Конституции Австрии, общины для выполнения отдельных задач в сфере собственной компетенции могут объединяться на основании соглашений в союзы общин (заключение такого соглашения требует разрешения надзорного органа). Согласно ст.120 Конституции Австрии объединение местных общин в территориальные общины, их устройство на основе самоуправления и установление других принципов организации общего государственного управления в землях являются предметом регулирования федерального конституционного законодательства; конкретизация этих законов осуществляется через законодательство земель.

Определение компетенции в области служебного права и права, регулирующего замещение должностей служащих территориальных общин, является предметом федерального конституционного законодательства.

В Испании тоже используется четырехуровневая система управления "общины - провинции - автономные сообщества - государство" и согласно ст.141 Конституции провинции являются местным образованием, объединяющим группу муниципалитетов и образующим единицу территориального управления для выполнения деятельности государства. Таким образом, в европейских государствах с меньшей по сравнению с Россией площадью для повышения эффективности публичного управления применяется четырехуровневая система управления.

Апробация в Российской Федерации такой системы публичного управления выглядит вполне перспективной.

Законом 1995 г. и Законом 2003 г. установлен запрет на передачу полномочий органов местного самоуправления межмуниципальным объединениям. Однако исполнение межмуниципальными объединениями полномочий органов местного самоуправления для решения вопросов местного значения также находит свое обоснование.

Реализация положений Закона повлекла значительное увеличение количества муниципальных образований, и соответственно происходит рост расходов на содержание аппарата муниципального управления. Хотя Закон предусматривает передачу органами местного самоуправления поселений части своих полномочий органам местного самоуправления муниципального района на основании заключаемых соглашений и за счет предоставляемых субвенций, данная форма взаимодействия не может применяться при сотрудничестве городских округов и муниципальных районов. Кроме того, передача полномочий между органами местного самоуправления ставит одного из них в относительно зависимое положение и дает почву для возникновения конфликта интересов. Поэтому передача полномочий "третьему лицу" (межмуниципальным объединениям) позволит обеспечить относительно бесконфликтное исполнение полномочий по вопросам местного значения, соблюдая принципы экономии и учитывая интересы всех субъектов взаимодействия.

В целом сравнительный анализ зарубежной и российской практики межмуниципального взаимодействия позволяет сделать следующие выводы:

1. Уровень и характер межмуниципального взаимодействия во многом определяется уровнем развития системы местного самоуправления и действующим в стране правовым полем.

2. Зарубежная практика свидетельствует о широких возможностях использования механизма межмуниципального сотрудничества, которое развивается, в основном, в рамках трех направлений:

организация эффективного горизонтального взаимодействия органов местного самоуправления по решению актуальных социально-экономических проблем развития муниципальных образований;

формирование и защита общих интересов муниципальных образований в национальных и международных организациях местных властей;

организация эффективного взаимодействия международного межмуниципального сотрудничества.

3. За рубежом широкое распространение получили мощные ассоциативные структуры, которые защищают интересы местных властей, и коммерческие межмуниципальные объединения (акционерные и кооперативные общества, товарищества с ограниченной ответственностью, корпорации), которые решают проблемы развития муниципальной экономики.

4. Для зарубежной практики характерно создание межмуниципальных структур с передачей им части полномочий и бюджетных средств местного самоуправления (в Испании, Дании, Франции), что запрещено действующим и новым российским законодательством в сфере местного самоуправления.

5. В России получили распространение, в основном, ассоциативные (общероссийские, региональные, межрегиональные) объединения муниципальных образований, которые в большей степени решают вопросы политического характера. Инициирование и координация межмуниципального взаимодействия в сфере социально-экономического развития, заявленные в уставах этих организаций, носит единичный, а не систематический характер.

В целом обобщение накопленного российского опыта межмуниципального взаимодействия позволяет утверждать, что в России созданы правовые предпосылки для развития горизонтальных связей между органами местного самоуправления как внутри страны, так и в системе международных отношений.

В то же время интеграционные и кооперационные процессы в российском межмуниципальном пространстве идут чрезвычайно медленно.

В связи с этим представляется целесообразным разработать проект Федерального закона "О межмуниципальном сотрудничестве", подробно регламентирующий вопросы:

1) участия межмуниципальных объединений в хозяйственной деятельности;

2) создания и функционирования межмуниципальных объединений, к компетенции которых относится исполнение властных полномочий (в этом случае создание межмуниципального объединения согласовывается с законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации);

3) порядка наделения таких межмуниципальных объединений отдельными государственными полномочиями и (или) полномочиями органов местного самоуправления;

4) контроля за исполнением переданных полномочий со стороны государства.

В Закон 2003 г. предлагается внести следующие изменения:

1) ст.14 - 16 дополнить вопросом местного значения: "комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования";

2) ч.5 ст.50 читать в следующей редакции: "В собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для комплексного развития муниципальных образований и организации эффективного межмуниципального сотрудничества в экономической сфере. Настоящим Федеральным законом устанавливается запрет на отчуждение муниципального.

Заключение

Следует признать, что в настоящее время хозяйственное межмуниципальное сотрудничество в значительной мере вытеснено такой формой взаимодействия муниципальных образований, как заключение соглашений между муниципальными районами и поселениями о передаче полномочий по решению вопросов местного значения. Закон № 131-ФЗ предусматривает возможность заключения соглашений о передаче соответствующих полномочий не только от поселений муниципальному району, но и от муниципального района входящим в него поселениям.

В связи с тем, что в большинстве поселений отсутствуют финансовые, организационные, кадровые и материально-технические ресурсы для исполнения закрепленных за ними вопросов местного значения, органы местного самоуправления таких поселений на основе соглашений передают значительную часть своих полномочий по решению указанных вопросов органам местного самоуправления муниципальных районов. В то же время в данном случае наделение таких территорий статусом муниципальных образований приобретает формальный характер, поскольку население указанных поселений фактически лишается возможности самостоятельно осуществлять местное самоуправление на соответствующих территориях и такие поселения не обладают какой-либо финансовой и публичной самостоятельностью. При этом передачу части полномочий органов местного самоуправления поселений на уровень муниципальных районов не во всех случаях можно признать эффективной. Кроме того, получившая широкое распространение практика передачи полномочий преимущественно от поселений муниципальным районам подменяет собой другие формы межмуниципального сотрудничества. В связи с этим данный процесс требует дополнительного законодательного регулирования.

С сожалением можно также констатировать, что потенциал советов муниципальных образований субъектов РФ пока реализован не полностью. В частности, действующее законодательство дает возможность создавать на их базе различные формы хозяйственной кооперации в целях предоставления услуг муниципалитетам в решении вопросов местного значения, обучения муниципальных служащих и т.п. Данная деятельность могла бы осуществляться как самими советами муниципальных образований субъектов РФ, действующими в организационно-правовой форме ассоциации, так и некоммерческими организациями, учредителями которых в свою очередь могут выступить указанные ассоциации.

Наряду с уже существующими способами реализации межмуниципального хозяйственного сотрудничества полезным могло бы оказаться создание межмуниципальных учреждений и предприятий. Данные организации создаются и действуют на основе лишь одной формы собственности - государственной или муниципальной, имущество, передаваемое им собственником, не переходит в собственность третьих лиц, а их основную деятельность можно ориентировать на удовлетворение общественных, социальных потребностей населения муниципалитетов. При этом собственник имущества муниципального предприятия и учреждения имеет ряд существенных полномочий по управлению данными организациями и осуществлению контроля за их деятельностью. Вместе с тем определение такого рода вопросов выходит за пределы предмета правового регулирования Закона № 131-ФЗ. В связи с этим в целях установления указанных особенностей относительно статуса, порядка организации и деятельности межмуниципальных предприятий и учреждений потребуется внесение изменений в ГК РФ, являющийся основополагающим законодательным актом в сфере регулирования имущественных отношений. Кроме того, следует также рассмотреть вопрос о внесении изменений в законодательные акты, предусматривающих уточнение статуса межмуниципальных некоммерческих организаций и хозяйственных обществ.

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации (в ред. от 30.12.2008г).М. Проспект, 2009. С.32.

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 06.10.2003 г. - № 131 (ред. от 03.12.2012) / Консультант Плюс

3. Барабаш Е.С. Оценка потенциала межмуниципального взаимодействия // Вестник БИСТ / № 3 (11), 2011.

4. Барабаш Е.С. Зарубежный опыт организации межмуниципального взаимодействия // Вестник БИСТ / № 3 (83), 2012.

5. Вагапова Е.А. Развитие межмуниципального сотрудничества: формы, принципы и методы // Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 24 (278). - С.62-65.

6. Исупова С., Маркварт Э. Межмуниципальное сотрудничество в Германии: виды и формы, преимущества и риски // Вопросы межмуниципального хозяйственного сотрудничества. М.: Издание Государственной Думы, 2014. С.49-66.

7. Кокин И.А. Межмуниципальная кооперация в субъектах РФ: объективные потребности и правовые решения. Городское управление, 2003. № 11. С.61-68.

8. Маркварт Э. Межмуниципальное сотрудничество в хозяйственной сфере // Настольная книга для муниципальных политиков/Под ред. Е.С. Шургиной, В.А. Савицкого. М., 2009. С.266