Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• 1. Теоретические основы межмуниципального взаимодействия
• 1.1 Суть понятия, цели межмуниципального взаимодействия
• 1.2 Причины межмуниципального взаимодействия
• 1.3 Правовые основы межмуниципального взаимодействия
• 2. Формы межмуниципального взаимодействия
• 2.1 Российские формы межмуниципального взаимодействия
• 2.2 Зарубежные формы межмуниципального взаимодействия
• 3. Проблемы реализации межмуниципального взаимодействия
• 3.1 Межмуниципальное взаимодействие в РФ
• 3.2 Зарубежный опыт межмуниципального взаимодействия
• 3.3 Сравнительный анализ межмуниципального взаимодействия Зарубежных стран и в Российской Федерации
• Заключение
• Список использованных источников

Введение

Процессы межмуниципального сотрудничества, как в прошлом, так и сейчас напрямую связаны со степенью развития института местного самоуправления, а точнее со степенью самостоятельности и полноценности этого института. Объяснения для такого положения дел лежат на поверхности. Ведь цель объединения муниципальных образований состоит в координации их усилий при реализации собственных прав и интересов, в поиске более эффективного решения проблем в той зоне ответственности, где муниципалитеты чувствуют свою организационную и финансово-экономическую самостоятельность. Если субъекты местного самоуправления (граждане, коллегиальные и единоличные органы местного самоуправления) находятся в политической и финансовой зависимости от государства при решении вопросов местного значения, у них будет отсутствовать и какая-либо мотивация к объединению. Экономически зависимые представители органов местного самоуправления вместо поиска более эффективных механизмов муниципального управления, будут ориентированы на выполнение указаний тех, кто их назначил.

Межмуниципальное взаимодействие в России развивается в основном в политической сфере и носит общероссийский и межрегиональный характер. Укреплению хозяйственных связей муниципальных образований в регионе, развитию кооперации между ними, экономической интеграции не уделяется должного внимания, хотя именно между районами, поселениями одного региона могут формироваться более тесные взаимосвязи, что обусловлено функционированием в границах единой социально-экономической системы субъекта РФ.

Цель работы - изучение понятия межмуниципального взаимодействия, причин применения, проблем реализации.

Объект изучения - межмуниципальное взаимодействие, предмет изучения - роль межмуниципального взаимодействия в развитии страны.

При написании работы были поставлены следующие задачи:

1. Изучение теоретических основ межмуниципального взаимодействия;

2. Исследование целей межмуниципального взаимодействия;

3. Рассмотрение правовых основ межмуниципального взаимодействия;

4. Выявление проблем реализации межмуниципального взаимодействия;

5. Анализ опыта межмуниципального взаимодействия.

Исходя из этого, необходимо содействовать развитию межмуниципального экономического взаимодействия в субъектах Российской Федерации, проводить работу по выявлению, обобщению и распространению лучших практик организации межмуниципального взаимодействия. Совместная деятельность органов местного самоуправления в экономической сфере должна способствовать координации социально-экономического развития муниципальных образований, развитию существующих межмуниципальных кооперационных и интеграционных связей, а также формированию новых направлений экономического взаимодействия.

межмуниципальное взаимодействие россия

1. Теоретические основы межмуниципального взаимодействия

1.1 Суть понятия, цели межмуниципального взаимодействия

В современном мире нарастает интеграция, мобильность людей, товаров, услуг на всех уровнях: от общемировых до поселенческих. Всё теснее социально-экономические связи соседних поселений, больше общих исходных проблем у жителей разных населённых пунктов. Поэтому должна развиваться и кооперация между ними, должен использоваться ресурс межпоселенческих взаимодействий от обмена передовым опытом, серьёзных находок и ноу-хау до создания совместных хозяйствующих субъектов и некоммерческих организаций. Именно местное самоуправление призвано решать вопросы местного значения, вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности людей, то есть вопросы повседневной жизни и быта, связанных с удовлетворением всех основных жизненных потребностей населения.

В России до настоящего времени не сложилось общепринятого определения понятия "межмуниципальное взаимодействие".

Практика межмуниципального взаимодействия значительно опередила научное обоснование данного направления деятельности, которое следует рассматривать как часть объекта муниципального управления. Законодательная трактовка этого понятия отсутствует, формулирование научных определений находится в стадии поиска. Эксперты, комментирующие процесс и перспективы межмуниципального взаимодействия, как правило, говорят о взаимодействии муниципальных образований в лице их представителей или органов управления в целях координации, более эффективного осуществления своих прав и интересов, совместного решения различных вопросов и проблем. Представляется, что более точно можно было бы определить межмуниципальное взаимодействие как совокупность правовых и социально-экономических отношений, установленных между муниципальными образованиями и реализуемых на принципах социального партнерства. Данное определение предполагает комплексность и многоаспектность объекта управления, который представляет собой сферу полномочий властных и управленческих структур муниципального уровня власти и управления.

Следует отметить, что сложность современного государственного и муниципального управления во многом обусловлена неоднородностью субъекта управления и увеличением числа субъектов влияния на принятие управленческих решений (политические партии, профессиональные союзы, неправительственные, общественные организации, финансовые корпорации, мощные бизнес-структуры, институты гражданского общества и т.д.). В рамках задачи межмуниципального взаимодействия субъект управления носит комплексный характер и включает органы местного самоуправления тех муниципалитетов, которые это взаимодействие осуществляют, а также субъекты влияния в той мере, в которой они реализуют свои интересы в данной сфере.

Для удобства понимания изучаемого процесса определим межмуниципальное взаимодействие как организационное и правовое выражение кооперационных связей, складывающихся между муниципальными образованиями, в целях координации, более эффективного осуществления своих прав и интересов, совместного решения различных вопросов и проблем, экономически, финансово и политически самостоятельных субъектов, осуществляющих деятельность по муниципальному управлению (органов МСУ, руководителей этих органов, муниципальных учреждений, предприятий и граждан) Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 06. 10.2003 г. - № 131 (ред. от 03. 12.2012) / Консультант Плюс.

В научной литературе, нормативных актах и в хозяйственной практике широко используются термины "межмуниципальная кооперация" Кокин И.А. Межмуниципальная кооперация в субъектах РФ: объективные потребности и правовые решения. Городское управление. 2003. № 11.С. 61-68. , "межмуниципальное сотрудничество" Серебренникова А.С. Межмуниципальное сотрудничество: проблемы дефиниции и организационно-правовых форм // Сибирский юридический вестник. 2004. № 2. .

Однако, разница терминов ощутима.

Под межмуниципальной кооперации подразумевается - горизонтальное взаимодействие между муниципальными образованиями, между различными автономными уровнями. Межмуниципальное сотрудничество - система взаимодействия муниципальных образований, которая осуществляется с учетом социальных, политических. экономических интересов, формируемую с целью эффективного управления развитием территории на основе межмуниципальных связей.

Межмуниципальное взаимодействие (ММВ) представляет целенаправленную, институционально оформленную систему согласованных действий органов местного самоуправления, охватывающую два и более муниципалитета, направленную на эффективное решение вопросов местного значения и на согласованное представительство интересов муниципальных образований на всех уровнях государственной власти с целью социально-экономического развития территории.

Практика межмуниципального взаимодействия значительно опередила научное обоснование данного направления деятельности, которое следует рассматривать как часть объекта муниципального управления. Законодательная трактовка этого понятия отсутствует, формулирование научных определений находится в стадии поиска. Эксперты, комментирующие процесс и перспективы взаимодействия, как правило, говорят о взаимодействии муниципальных образований в лице их представителей или органов управления в целях координации, более эффективного осуществления своих прав и интересов, совместного решения различных вопросов и проблем. Представляется, что более точно можно было бы определить межмуниципальное взаимодействие как совокупность правовых и социально-экономических отношений, установленных между муниципальными образованиями и реализуемых на принципах социального партнерства. Данное определение предполагает комплексность и многоаспектность объекта управления, который представляет собой сферу полномочий властных и управленческих структур муниципального уровня власти и управления.

Следует отметить, что сложность современного государственного и муниципального управления во многом обусловлена неоднородностью субъекта управления и увеличением числа субъектов влияния на принятие управленческих решений (политические партии, профессиональные союзы, неправительственные, общественные организации, финансовые корпорации, мощные бизнес-структуры, институты гражданского общества и т.д.). В рамках задачи межмуниципального взаимодействия субъект управления носит комплексный характер и включает органы местного самоуправления тех муниципалитетов, которые это взаимодействие осуществляют, а также субъекты влияния в той мере, в которой они реализуют свои интересы в данной сфере.

Тогда сущность управления межмуниципальным взаимодействием в рамках каждого муниципального образования может состоять в целенаправленном воздействии органов местного самоуправления этого муниципального образования на использование технологий межмуниципального сотрудничества в интересах местного сообщества.

Говоря о задаче управления межмуниципальным взаимодействием, следует отметить, что речь идет лишь об одном из направлений управленческой деятельности органов муниципальной власти, которое осуществляется в рамках управления социально-экономическим развитием муниципального образования в целом. При этом социально-экономическое развитие муниципального образования рассматривается как объект непосредственного управленческого воздействия и как объект влияния факторов внешнего и внутреннего характера. Межмуниципальное взаимодействие как объект управления также представляет собой комплекс весьма динамичных процессов различной степени сложности, которые априори предусматривают наличие, как минимум, двух субъектов управления, поскольку мы имеем дело с взаимодействием. Однако для каждого из этих субъектов интересы партнера по межмуниципальному сотрудничеству можно рассматривать как фактор внешнего влияния, причем весьма существенный. При этом можно говорить о двух уровнях управления применительно к различным объектам управления. Один из них - уровень муниципалитета, который определяет цели, направления, партнеров, формы и методы межмуниципального сотрудничества для реализации собственных полномочий и решения проблем социально-экономического развития муниципального образования. Второй уровень управления возникает на этапе реализации межмуниципальных проектов и программ, где речь может идти о совместном управлении партнеров конкретными продуктами первого уровня взаимодействия.

Что же волнует людей? Конечно, здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, торговое и транспортное обслуживание, благоустройство, дороги, спортивная инфраструктура и доступность этой спортивной инфраструктуры, культурные объекты, которые есть на территории муниципального образования, возможность проведения досуга для всех категорий граждан.

Всё это в значительной мере сфера ответственности муниципальной власти. И именно она должна обеспечить предоставление гражданам соответствующие социально значимые услуги.

Понятно, что не всегда это по силам одному, особенно небольшому муниципальному образованию - поселению (малому городу, посёлку, селу). И не всегда экономически оправдано на каждой отдельной территории создавать отдельную самостоятельную инфраструктуру для оказания таких услуг. Поэтому необходимо скоординированное решение данных проблем. На помощь должно прийти межмуниципальное и, прежде всего, хозяйственное сотрудничество муниципалитетов.

Межмуниципальное хозяйственное взаимодействие представляется одним из действенных способов и механизмов повышения эффективности объединения различных ресурсов муниципальных образований, с целью их экономии и эффективного использования.

В этой связи для объединения финансовых средств, материальных, кадровых и иных ресурсов федеральным законом предусмотрена возможность в рамках решения вопросов местного значения создания межмуниципальных объединений.

Длительный и разнообразный международный опыт межмуниципального взаимодействия сформировал его базовые принципы Межмуниципальная кооперация. Сборник материалов. Институт муниципального управления / Под. ред. Кириллова Ю.В. Обнинск: Ин-т муниципального управления, 2008. :

1) сохранение самостоятельности органов местного самоуправления в рамках межмуниципальной кооперации,

2) недопустимость принуждения к объединению,

3) наличие экономической и политической целесообразности объединения.

Периодичность взаимодействия муниципальных образований зависит от множества условий и, в первую очередь, определяется сущностью решаемой проблемы (вопроса). Регулярное (долгосрочное) взаимодействие происходит по вопросам, решение которых не может быть ограничено какими-то временными рамками, либо при решении комплекса проблем (решение одного связано с решением другого и т.д.). Примерами регулярного (долгосрочного) взаимодействия могут быть:

1) взаимодействие муниципалитетов по формированию нормативно-правовой базы субъекта РФ;

2) обмен опытом, формами и методами работы между муниципалитетами;

3) культурное взаимодействие.

Эпизодическое (краткосрочное или единовременное) взаимодействие ограничено временными рамками, как правило, не более одного срока полномочий выборных органов, должностных лиц местного самоуправления конкретного муниципалитета, и возникает при решении локальных задач. Например:

1) совместное обращение муниципалитетов к органам государственной власти с требованием решить какую-то конкретную задачу, лоббирование решения конкретного вопроса в законодательных органах;

2) финансирование конкретной программы (инвестиции, строительство и т.д.);

3) проведение разовых мероприятий, например, совместных празднований и т.д.

Степень взаимодействия зависит от сложности решаемых вопросов, готовности муниципалитетов совместно решать эти проблемы и других объективных и субъективных факторов.

Высокая степень взаимодействия предполагает, что в процессе взаимодействия все или большинство структур органов местного самоуправления данного муниципалитета включены в него. Примером высокого уровня взаимодействия может быть сотрудничество граничащих между собой муниципалитетов по всему комплексу вопросов, вытекающих из проблематики совместного проживания.

Низкий уровень взаимодействия предполагает, что лишь одна или незначительная часть структур местного самоуправления включены в процесс решения конкретной задачи.

1.2 Причины межмуниципального взаимодействия

Межмуниципальное взаимодействие является относительно новым явлением в современной российской практике местного самоуправления, его формирование началось в период активного становления института местного самоуправления в новых политических, социально-экономических условиях в России в 1990-е гг. Одновременно с зарождением новых принципов местного самоуправления, его становлением в качестве института гражданского общества возникало социальное взаимодействие между должностными лицами разных муниципальных образований. Их взаимодействие исходило из возникшей тогда потребности в обмене управленческими практиками и строилось на условиях добровольности, равноправия и партнерства. Последующее нормативное закрепление межмуниципального взаимодействия, выраженное в федеральном законодательстве, позволяло переводить возникающие неформальные связи в официальные отношения на тех же основополагающих принципах добровольности, равноправия и партнерства.

Межмуниципальное сотрудничество является весьма важной и относительно малоисследованной функцией местного самоуправления, назначение которой состоит в достижении целей социального и экономического развития муниципальных образований путём межтерриториальной интеграции и кооперации.

Реализация на практике потребностей в межмуниципальном взаимодействии требует: наличия у потенциальных партнёров общих или взаимных интересов; отсутствия острых конфликтов между партнёрами; доверия друг к другу; готовности к соблюдению обязательств и разумным компромиссам; соразмерности затрат и результатов сотрудничества; прозрачности; легитимности и т. д Вагапова Е.А. Развитие межмуниципального сотрудничества: формы, принципы и методы // Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 24 (278). - С. 62-65. .

Органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять формы межмуниципального взаимодействия, целесообразность и степень участия в нем, исходя из интересов населения и конкретных социально-значимых проблем местных сообществ.

Такое взаимодействие представлено на сегодняшний день различными формами и включает в себя довольно широкий спектр решаемых вопросов, таких как реализация совместных программ по газификации, благоустройству населенных пунктов, осуществлению работ в сфере жилищно-коммунального хозяйства, строительства и содержания полигонов твердых бытовых отходов, ремонта дорог, транспортного обслуживания, содержания учреждений культуры, мест отдыха и др.

В новых условиях значимость межмуниципального взаимодействия возрастает, возникает необходимость активизации инициативы органов местного самоуправления в процессе совместного решения политических, социальных, экономических и других проблем.

Межмуниципальное взаимодействие должно рассматриваться муниципалитетами как эффективный способ решения вопросов местного значения, в основе которого лежит экономическая и социальная целесообразность.

Следовательно, необходимы теоретическое обоснование и выявление специфики современного этапа развития межмуниципального взаимодействия в России, определение направлений его дальнейшего совершенствования в условиях модернизации российской системы государственного и муниципального управления.

Муниципальные образования осуществляют взаимодействие по различным направлениям. Это может быть как обмен информацией, консультационная помощь, совместные аналитические разработки, так и организация экономического взаимодействия. В то же время необходимо констатировать, что развитию связей муниципальных образований в экономической и социальной сферах на практике не придается большого значения.

Органы местного самоуправления не только не проявляют активности в развитии экономических межмуниципальных связей, но зачастую даже и не осознают объективной необходимости такого взаимодействия. Между тем оно является существенным фактором повышения эффективности функционирования местного самоуправления, стратегического развития муниципальных образований.

1.3 Правовые основы межмуниципального взаимодействия

Возможность осуществления межмуниципального сотрудничества предусмотрена в Европейской Хартии о местном самоуправлении, ратифицированной Российской Федерацией Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 25.12.2012)"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В статье 10 Европейской Хартии о местном самоуправлении, посвящённой вопросам межмуниципального сотрудничества, определено, что органы местного самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес, а также сотрудничать с органами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом. При этом в каждом государстве должно быть признано право органов местного самоуправления вступать в какую-либо ассоциацию для защиты и достижения общих интересов и право вступать в какую-либо международную ассоциацию органов местного самоуправления.

В Российской Федерации вопросы межмуниципального сотрудничества не регламентируются основным законом государства, но согласно ст.30 Конституции каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов Конституция Российской Федерации (в ред. от 30. 12.2008г). М., 2009. . Восполняя пробелы конституционного регулирования, вопросы межмуниципального сотрудничества достаточно подробно регламентируются Федеральным законом от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросам межмуниципального сотрудничества посвящены нормы статей 8, 66-69.

Федеральный закон не раскрывает содержание понятия "межмуниципальное сотрудничество". Вместе с тем из положений статьи 8 Федерального закона следует, что межмуниципальное сотрудничество осуществляется в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, муниципальных образований, советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации, выражения и защиты их общих интересов, предоставления указанных интересов в органах государственной власти, взаимодействия с международными организациями и юридическими лицами, а также в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для решения вопросов местного значения.

В связи с этим можно отметить, что законодатель определяет основные цели межмуниципального сотрудничества, сходные с целями, определёнными в указанной Европейской Хартии - совместное решение организационных, управленческих и экономических проблем муниципальных образований.

Нормы статей 66-69 Федерального закона № 131-ФЗ в целях правового регулирования вопросов межмуниципального сотрудничества конкретизируют порядок организации и деятельности советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации, единого общероссийского объединения муниципальных образований, межмуниципальных организаций и некоммерческих организаций муниципальных образований. При этом определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (п.7 ч.10 ст.35 Федерального закона № 131-ФЗ). В то же время перечень форм такого сотрудничества, предусмотренный в указанных нормах Федерального закона № 131-ФЗ, нельзя рассматривать как исчерпывающий.

Исходя из положений Федерального закона можно выделить три формы межмуниципального взаимодействия: ассоциативное, договорное и хозяйственное:

1) ассоциативные формы (ассоциации, союзы, советы)

В рамках ассоциативной формы реализуются как прямо предписанные федеральным законом варианты взаимодействия, так и варианты добровольные. Так в соответствии с требованиями закона в субъектах Российской Федерации образованы советы муниципальных образований, а на федеральном уровне успешно осуществляет координацию деятельности. В рамках ассоциативной формы реализуются как прямо регламентированные Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ варианты взаимодействия, так и варианты, способ реализации которых хотя и допускается законом, но требует дополнительной детализации со стороны самих участников. Так, в каждом субъекте Российской Федерации предусматривается образование советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации, помимо этого может быть образовано единое общероссийское объединение муниципальных образований. Все это реализовано в Российской Федерации как на уровне субъектов Российской Федерации (где практически повсеместно созданы советы муниципальных образований), так и на федеральном уровне (где действует созданное в 2006 году Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Общероссийской конгресс муниципальных образований). Однако, несмотря на поддержку законодателя, а также организационную помощь, оказываемую органами государственной власти субъектов Российской Федерации, потенциал советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации в вопросах межмуниципального хозяйственного сотрудничества пока реализован далеко не полностью.

Не во всех субъектах Российской Федерации приняты законы, определяющие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по взаимодействию с соответствующими советами муниципальных образований. Кроме того, наряду с осуществляемой советами муниципальных образований основной представительской функцией (организация взаимодействия, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований), действующее законодательство дает возможность создавать на их базе различные формы хозяйственной кооперации в целях предоставления услуг муниципалитетам в решении вопросов местного значения, обучения муниципальных служащих и т.п. Данная деятельность могла бы осуществляться как самими советами муниципальных образований субъектов Российской Федерации, действующими в организационно-правовой форме ассоциации, так и некоммерческими организациями, учредителями которых, в свою очередь, могут выступить указанные ассоциации.

Кроме того, в стране существует широкий спектр добровольных объединений муниципальных образований, имеющих давнюю историю и достаточно высокую эффективность.

Эти объединения имеют различную природу и различную направленность. С одной стороны, есть объединения территориальные - это Ассоциация дальневосточных и сибирских городов, "Города Урала", Союз городов центра и северо-запада, "Города Поволжья" и ряд других таких объединений, образований. Кроме того, есть ещё и отраслевая направленность таких формирований - это Ассоциация наукоградов, Ассоциация ЗАТО Межмуниципальное движение в России: аналитический отчет Фонда «Институт экономики города». М., 2009. .

2) договорные формы (соглашение о намерениях, договор о совместных действиях, согласование планов социально-экономического и стратегического развития, осуществление совместных консультаций, передача права временного или постоянного пользования муниципальным имуществом иным муниципальным образованиям и др.)

Согласно части 4 статьи 8 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.

Такая форма межмуниципального сотрудничества является договорной и находит применение в разных сферах общественных отношений: культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание коллегиальных органов без образования юридического лица. Эти формы взаимодействия опираются на гражданское законодательство. Сегодня в качестве вариантов такого межмуниципального взаимодействия развиваются в основном различного рода соглашения о намерениях, договоры о сотрудничестве, по обмену опытом, оказанию методической и консультативной помощи по различным вопросам, отнесенным к ведению муниципалитетов. Но имеется потенциальная возможность и объединения ресурсов для решения вопросов местного значения через обычные хозяйственные договоры. Причины слабого применения межмуниципального сотрудничества в договорной форме лежат в различных плоскостях. Среди этих причин могут быть названы и нехватка квалифицированных кадров, и недостаточность финансовых ресурсов участников, и необходимость соблюдения в ряде случаев конкурсных процедур, и даже сам необязательный характер заключаемых соглашений. Однако существующие затруднения не требуют для их преодоления корректировки законодательства и, несомненно, будут преодолены по мере накопления муниципальными образованиями соответствующего практического опыта.

Надо сказать, что потенциал ассоциативных и договорных форм сотрудничества межмуниципальных образований пока реализован не полностью. Например, те же советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации, наряду с основной представительской деятельностью уже сейчас могли бы активнее использовать свои возможности в межмуниципальном хозяйственном сотрудничестве.

3) организационно-хозяйственные формы. Наряду с ассоциативной и договорной формами межмуниципального сотрудничества действующее российское законодательство предусматривает и еще один способ взаимодействия - межмуниципальное хозяйственное сотрудничество, реализуемое путем создания юридических лиц совместно несколькими муниципальными образованиями (создание координационных, консультативных и совещательных органов, рабочих групп без наделения их статусом юридического лица, создание автономных некоммерческих организаций, фондов, учреждение хозяйственных обществ (ООО, ЗАО)).

Одной из организационно-хозяйственных форм межмуниципального сотрудничества является создание межмуниципальных хозяйственных обществ.

Деятельность межмуниципальных хозяйственных обществ регулируется как положениями ГК Российской Федерации (статьи 66-68, 87 - 94, 96-104 и другие), так и специальными федеральными законами: Федеральным законом от 08 февраля 1998 года № 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" и Федеральным законом от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ "Об акционерных обществах".

Вместе с тем, вызывает различные толкования вопрос о возможных участниках таких обществ, а именно, могут ли быть таковыми только муниципальные образования либо также и иные лица (физические или юридические).

Наряду с коммерческими организациями в соответствии с нормами статьи 69 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

При этом следует отметить, что межмуниципальные хозяйственные общества, фонды и автономные некоммерческие организации нельзя рассматривать как наиболее приемлемые организационно-правовые формы для осуществления межмуниципального сотрудничества. Основным недостатком данных видов юридических лиц является то, что муниципальное образование утрачивает право собственности на имущество, передаваемое этим организациям. Особенности этих юридических лиц также ограничивают механизмы контроля со стороны органов местного самоуправления за функционированием данных организаций. Кроме того, основная деятельность хозяйственных обществ направлена на получение прибыли, и юридическая конструкция соответствующей организационно-правовой формы ориентирована скорее на решение частных, а не публичных задач, что не характерно для межмуниципального сотрудничества, основной целью которого является совместное решение вопросов местного значения несколькими муниципальными образованиями.

Следует признать, что в настоящее время хозяйственное межмуниципальное сотрудничество в значительной мере вытеснено такой формой взаимодействия муниципальных образований, как заключение соглашений между муниципальными районами и поселениями о передаче полномочий по решению вопросов местного значения. Именно в силу того, что вышеназванные соглашения допустимо заключать только между муниципальным районом и входящими в этот район поселениями, через данный способ межмуниципального взаимодействия не могут быть решены все задачи объединения усилий нескольких муниципальных образований (в первую очередь, муниципальных образований одного вида). Более того, получившая широкое распространение практика передачи полномочий преимущественно от поселений муниципальным районам подменяет собой межмуниципальное сотрудничество и устраняет объективные основания для такового.

Указанные недостатки в известной степени снижают привлекательность хозяйственных форм межмуниципального сотрудничества, в то время, как потенциал такого сотрудничества достаточно велик. В реальной же практике вполне возможно наличие совместных интересов нескольких поселений, нескольких соседних муниципальных районов (даже относящихся к различным субъектам Российской Федерации), а также городского округа и соседних муниципальных образований других видов (например, в складывающихся городских агломерациях).

Наряду с уже существующими способами реализации межмуниципального хозяйственного сотрудничества, полезным могло бы оказаться создание межмуниципальных учреждений (как бюджетных, так и автономных) и межмуниципальных предприятий, в том случае, если такая юридическая конструкция будет признана позитивным правом. Данные юридические лица могут создаваться и действовать на основе лишь одной формы собственности - государственной или муниципальной, а передаваемое предприятию или учреждению имущество в этом случае не переходит в собственность третьих лиц. Во-вторых, собственник имущества предприятия имел бы ряд полномочий по управлению данным предприятием. В-третьих, могла бы быть обеспечена некоммерческая, социальная направленность таких организаций.

Помимо межмуниципального сотрудничества существуют и другие формы взаимодействия муниципальных образований.

Так, в Федеральном законе № 131-ФЗ решение населением и (или) органами местного самоуправления поселений вопросов местного значения связанно с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения соответствующего муниципального образования. Решение вопросов местного значения межпоселенческого характера Федеральный закон № 131-ФЗ относит к компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов (ч.1 ст.2). Таким образом, основным критерием отнесения вопроса местного значения к компетенции поселения или муниципального района является круг субъектов правового регулирования: непосредственно жители - для поселений, поселения - для муниципального района.

Нормами части 2 статьи 55 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается перечисление субсидий из бюджетов поселений в бюджет муниципального района на решение вопросов межмуниципального характера, то есть предполагается, что поселения должны осуществлять софинансирование соответствующих вопросов. При этом перечисление таких субсидий предусматривается только в случаях, если представительный орган в муниципальных районах формируется не путём прямых выборов, а из глав поселений, входящих в состав муниципального района и депутатов представительных органов этих поселений. Размер указанных межбюджетных субсидий утверждается решением представительного органа муниципального района и решениями представительных органов поселений о местных бюджетах по единому для всех соответствующих поселений данного муниципального района нормативу в расчёте на одного жителя либо потребителя муниципальных услуг (ч.3 ст.142.3 БК Российской Федерации).

В связи с этим деятельность органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений по решению вопросов местного межпоселенческого характера можно рассматривать в качестве обязательного публично-правового взаимодействия муниципальных образований. Вместе с тем в целях обеспечения соблюдения принципов равенства бюджетных прав всех поселений и всех муниципальных районов и самостоятельности местных бюджетов в законодательстве Российской Федерации следовало бы предусмотреть не обязанность, а право всех поселений перечислять такие субсидии в бюджеты муниципальных районов, при том независимо от способа формирования их представительных органов. В данном случае такое взаимодействие муниципальных образований можно рассматривать как одну из форм межмуниципального сотрудничества.

2. Формы межмуниципального взаимодействия

2.1 Российские формы межмуниципального взаимодействия

Муниципальное образование принимает участие в межмуниципальном сотрудничестве в целях организации взаимодействия с другими муниципальными образованиями для выражения и защиты общих интересов, а так же объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для совместного решения вопросов местного значения, с учетом интересов населения муниципального образования, исторических и местных традиций.

В российской практике используются несколько форм межмуниципального взаимодействия.

Таблица 1 Формы межмуниципального взаимодействия в РФ

Форма	Показатель применения
Софинансирование расходов	Объединение ресурсов в форме софинансирования расходов, без создания юридического лица.
Договор на приобретение услуг	приобретение услуг одним муниципалитетом у другого на основании договора возмездного оказания услуг
Развитие ассоциативных форм межмуниципального взаимодействия	ассоциативное, договорное и хозяйственное взаимодействие
Кредитные организации	создание потребительских кооперативов

Рассмотрим подробнее применение моделей:

1) Софинансирование расходов. Объединение ресурсов в форме софинансирования расходов, без создания юридического лица, в соответствии с российским бюджетным законодательством затруднительно, но функциями софинансирования общественно значимых проектов или задач разных муниципалитетов может обладать фонд, который может быть создан в рамках межмуниципального сотрудничества, при условии включения таких функций в его устав учредителями. При этом финансирование социально-значимых проектов может осуществляться фондом как за счет целевых взносов учредителей, если это определено уставными документами фонда, так и за счет привлеченных небюджетных средств.

2) Договор на приобретение услуг. Российское законодательство, в принципе, не запрещает применение договора приобретение услуг. Однако в соответствии с гражданским и бюджетным законодательством расходование бюджетных средств на приобретение услуги (даже в рамках межмуниципального сотрудничества) должно соответствовать процедурам закупки, определенным Федеральным законом №94-ФЗ. В отличие от зарубежной практики, где в рамках межмуниципального соглашения цена услуги может быть снижена, российские муниципалитеты не имеют такого опыта. Теоретически, установление договорной цены возможно на услуги, тарификация которых осуществляется муниципалитетом, но практически это сделать довольно трудно, особенно на услуги поставщиков, являющихся субъектами естественных монополий или сложившихся монополистов (водоотведение, водоснабжение), чаще всего являющиеся предметом договора. Тарификация данных услуг осуществляется исходя из реальных затрат на их предоставление, практики разделения стоимости данных услуг на оптовую и розничную в российском правовом опыте нет, поэтому снижение закупочной цены для другого муниципалитета возможно только по схеме предоставления льгот (скидок), но тогда муниципалитет - поставщик должен понимать: из каких средств он будет возмещать предприятию его выпадающие доходы. Вместе с тем бюджетные услуги, расчет стоимости которых пока осуществляется без учета реальных затрат на их оказание, могут быть предметом договора. Фактически, эта практика уже сложилась (население прилегающих к крупному городу поселений, часто пользуется бюджетными услугами города, иногда в экстренных ситуациях) однако она развивается стихийно, без надлежащего нормативного оформления, поэтому чревата проблемами. Однако, при разговоре о льготной тарификации услуг в пользу муниципалитета с меньшими ресурсными возможностями, необходимо искать аргументы, которые могли бы быть реально выгодны муниципалитету - продавцу, в противном случае соглашение не будет достигнуто. Кроме того, в случае проведения переговоров о заключении соглашения с целью последующей закупки услуг, тарификация по которым осуществляется не на муниципальном уровне (ТФОМС, Программа государственных гарантий предоставления медицинской помощи населению, подушевые нормативы финансирования и т.п.), к участию в переговорах необходимо привлекать субъект Федерации, обозначая острую необходимость подобной формы получения услуг, т.к. возмещение расходов таких учреждений осуществляется в т. ч. и из средств регионального бюджета и (или) территориальных отделений страховых фондов.

Российское законодательство прямо не возбраняет создание совместной администрации, но ст.8 Федерального закона №131 запрещает передачу любым межмуниципальным объединениям полномочий органов МСУ, поэтому в Федеральном законе №131 передача полномочий по соглашению отнесена к главе 3 "Вопросы местного значения" и не квалифицируется как форма межмуниципального сотрудничества. Поэтому такая форма координации муниципалитетов, как передача контрольной функции в соответствии с российским законодательством невозможна. Однако в рамках гражданско-правовых соглашений органы МСУ могут создавать некие органы, но без образования юридического лица. Такие органы могут осуществлять координацию, совместное согласование действий, консультирование. Такие примеры в российской практике уже есть, хотя их и мало, и их решения носят лишь рекомендательный характер (например, в Мытищинском районе Московской области в рамках соглашения о сотрудничестве, заключенном между районом и поселениями создан Координационно-консультативный совет, где главы муниципальных образований осуществляют согласование планов и стратегий социально-экономического развития территорий, нормативных правовых актов муниципалитетов и др. важнейших документов). Вместе с тем в условиях жесткой нехватки квалифицированных кадров, особенно в небольших муниципалитетах, совместное осуществление ряда исполнительных функций становится востребованной технологией, поэтому ее разработка требует специального экспертного внимания.

3) Развитие ассоциативных форм межмуниципального взаимодействия. Российские ассоциации не могут пока осуществить переход от чисто политической сферы активности к управленческой или хозяйственной, они не используют данное им законодательством право организации хозяйствующих субъектов для осуществления той или иной общественно-полезной для муниципалитетов деятельности в сфере развития местного самоуправления. Хотя, в уставах некоторых ассоциаций (советов) муниципальных образований и закреплено право на осуществление предпринимательской деятельности: "производить товары и услуги, отвечающие целям создания Совета, а также приобретать и реализовывать ценные бумаги, имущественные и неимущественные права, участвовать в хозяйственных обществах и товариществах на вере в качестве вкладчика, если это служит достижению целей, ради которых создан Совет", но даже лучшие из них такую деятельность пока даже не планируют. Поэтому у российской практики есть возможность развития с учетом зарубежного опыта.

4) Кредитные организации. В России кредитные организации являются только коммерческими, создаваемыми для целей извлечения прибыли. В советской практике существовала форма добровольного общественного кредитования такая, как касса взаимопомощи. Она формировалась из вступительных и ежемесячных взносов участников, хранящихся на текущих счетах сбербанка (чаще всего счетах профсоюзных организаций). Данная организация выдавала беспроцентные ссуды на срок несколько месяцев. Российское законодательство и сегодня допускает создание потребительских кооперативов граждан (Федеральный закон №117-ФЗ), но он не регулирует взаимоотношения юридических лиц, поэтому как форма межмуниципального сотрудничества не пригоден. Кроме того, выделение бюджетных кредитов сегодня жестко ограничено БК РФ, поэтому как форма межмуниципальной кооперации сегодня не осуществима, хотя и актуальна для развития муниципалитетов.

Можно выделить несколько основных направлений взаимодействия муниципальных образований:

1) Совместная деятельность в сфере нормотворчества. Это направление очень многогранно, это и работа по совершенствованию местных нормативных актов, посредством обмена опытом и (или) разработки модельных актов, и участие в разработке нормативных актов органов государственной власти (как на уровне субъектов РФ, так и на федеральном уровне) и (или) их лоббирование в органах государственной власти. Последним ярким примером подобной работы, является участие Конгресса муниципальных образований РФ в разработке и принятии новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”. К этому же направлению можно отнести очень активные действия отдельных муниципалитетов и ассоциаций по опротестованию в судах нормативных актов органов государственной власти. При этом сам процесс совместной деятельности выражается в очень разнообразных формах, таких как принятие совместных заявлений, использование права законодательной инициативы, создание групп специалистов, использование средств массовой информации, приглашение профессиональных консультантов и т.д.

2) Совместная деятельность в сфере экономики и финансов. Это направление деятельности так же получило широкое распространение. Основными формами совместной деятельности в этой сфере являются: межмуниципальное кредитование, совместная разработка программ финансового оздоровления и экономического развития, совместное использование грантов различных благотворительных организаций для решения экономических проблем отдельных муниципальных образований, создание совместных информационных систем и многое другое. Самым интересным примером сотрудничества муниципалитетов в сфере экономики является создание специальной ассоциации муниципального экономического развития (МЭР), которая основной своей задачей поставила содействовать экономическому развитию своих членов.

3) Совместная деятельность в сфере культуры и спорта. Говоря об этом направлении деятельности муниципалитетов можно сказать, что для развития культуры и спорта никогда не существовало границ. Однако финансовые проблемы в деятельности многих самодеятельных коллективов и спортивных команд очень сильно ограничивали их возможности. Именно финансовая поддержка при активном взаимодействии муниципалитетов между собой позволили активизировать и поднять на новый уровень межмуниципальное сотрудничество в сфере культуры и спорта. При этом формы сотрудничества остаются традиционными - это проведение межмуниципальных фестивалей, соревнований, конкурсов и т.д.

4) Совместная деятельность в сфере ЖКХ. Учитывая сложность и многогранность проблем, накопленных в сфере ЖКХ многие муниципалитеты не в состоянии в одиночку справиться с ними, что объективно подталкивает их искать поддержку и помощь у других муниципалитетов. Самыми распространенными формами взаимодействия в этой сфере является: обмен опытом, использование предприятий, предоставляющих услуги ЖКХ, одного муниципалитета, для обслуживания жителей иных муниципалитетов, совместное финансирование программ в сфере ЖКХ.

5) Совместная деятельность в сфере подготовки, переподготовки и аттестации кадров муниципальных служащих. Это направление взаимодействия получило свое развитие лишь в нескольких ассоциациях, что объясняется значительными финансовыми затратами, отсутствием необходимого количества квалифицированных специалистов, способных реализовывать программы подготовки и переподготовки кадров и отсутствием стимулов профессионального роста у значительной части муниципальных служащих.

На этом список основных направлений сотрудничества муниципалитетов можно завершить, так как по всем остальным возможным направлениям, взаимодействие носит крайне эпизодический характер и зачастую связано с субъективными факторами, оказывающими влияние на деятельность.

2.2 Зарубежные формы межмуниципального взаимодействия

Рассмотрим формы международного взаимодействия в зарубежных странах в таблице 2

Таблица 2 Формы межмуниципального взаимодействия в зарубежных странах Барабаш Е.С. Зарубежный опыт организации межмуниципального взаимодействия // Вестник БИСТ / № 3 (83), 2012. .

Формы ММВ	Характеристика	Сфера деятельности	Страна
Совместные администрации	Объединенные органы управления, управляемые советом директоров из представителей МО. Персонал нанимается в одном из МО. Совет директоров отвечает за исполнение бюджета и общее управление	Контроль за пищевыми продуктами, реализация мер по созданию рабочих мест для молодежи, создание отстойников для сбора химических отходов, свалок, организация общественного транспорта, содержание душевнобольных, создание домов престарелых и т п.	Дания, ФРГ
Межмуниципальные советы	Самостоятельные финансовые и административные органы	Сотрудничество муниципалитетов по вопросам создания сети больниц и санаториев, электро - и водоснабжения, профессионального образования, защиты детей, оказания помощи инвалидам	Финляндия
Сообщества (коммун, агломераций, городские сообщества)	Степень фискальной самостоятельности сообществ повышается от сообществ коммун к городским сообществам. Последние предусматривают наиболее тесную межмуниципальную интеграцию и наибольшую степень участия государства в стимулировании сотрудничества	Создаются с целью согласования интересов МО в области экономического и территориального развития для повышения эффективности реализации проектов, связанных с жилищным и транспортным строительством, управлением службами общего значения и т.п.	Франция, Австрия, Испания, Республика Словения
Соглашения о передаче полномочий от МО к МО	Передача полномочий с финансированием при взаимодействии крупного города с развитой инфраструктурой и небольшого МО, расположенного вблизи города	Сферы муниципальной деятельности не ограничены	ФРГ
Центры, институты, бюро, общества, научно-исследовательские институты	Некоммерческие организации. Финансовое обеспечение осуществляется за счет средств софинансирования муниципалитетами-членами кооперации, а также за счет грантовых средств государства и отдельных коммерческих проектов	Развитие компьютерных систем в МО; подготовка сотрудников местных органов власти; осуществление специальных исследований в сфере управленческого менеджмента; опытно-конструкторские работы с перспективой использования их результатов в общественном секторе; функций межбиблиотечного коллектора для муниципальных библиотек и т.п.

Подобные документы

• Межмуниципальное сотрудничество: формы, методы и направления совершенствования

  Правовые основы и основные формы осуществления межмуниципального сотрудничества. Проблемы межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации. Перспективы развития и направления совершенствования межмуниципального сотрудничества в субъектах РФ.
  
  курсовая работа [31,9 K], добавлен 15.03.2012
  

• Принципы межмуниципального сотрудничества

  Межмуниципальное сотрудничество: понятие и правовое регулирование. Цели, виды, задачи, формы данного процесса, принципы и этапы его организации, нормативно-правовое регулирование. Основные мотивы и препятствия для межмуниципального сотрудничества.
  
  контрольная работа [30,5 K], добавлен 17.10.2014
  

• Формы взаимодействия следователя с органами дознания

  Понятие, значение, правовые основы взаимодействия следователя с органами дознания. Процессуальные формы взаимодействия следователя с органами дознания. Организационные формы взаимодействия. Роль начальника следственного подразделения.
  
  курсовая работа [46,3 K], добавлен 06.02.2007
  

• Межмуниципальное сотрудничество

  Деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации как форма межмуниципального сотрудничества. Анализ перспектив развития законодательства о межмуниципальном сотрудничестве, предложения по его развитию и совершенствованию.
  
  курсовая работа [53,1 K], добавлен 09.04.2014
  

• Парламентский контроль в Российской Федерации

  История и нормативно-правовые основы взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти. Анализ механизма взаимодействия Правительства РФ с парламентом в конституционном процессе. Проведение проверок в области законности нормативных актов.
  
  дипломная работа [2,1 M], добавлен 26.06.2017
  

• Формы взаимодействия органов государственной власти и СМИ

  Роль и место российских СМИ в процессе формирования гражданского общества. Модели взаимодействия средств массовой информации и власти. Анализ технологий взаимодействия органов местного самоуправления со СМИ и общественностью в городе Серпухове.
  
  дипломная работа [81,2 K], добавлен 17.02.2011
  

• Деятельность и структура Межмуниципального отдела "Биробиджанский"

  Правовая основа деятельности полиции. Понятие и формы предварительного расследования. Следственные действия в ходе дознания. Поводы и основание для возбуждения уголовного дела. Состояние борьбы с преступностью на территории Биробиджанского района.
  
  отчет по практике [766,2 K], добавлен 25.11.2013
  

• Конституционно-правовые основы взаимодействия уголовно-исполнительной системы и гражданского общества

  История взаимодействия институтов гражданского общества с уголовно-исполнительной системой, проблемы и перспективы его развития. Правовое регулирование взаимодействия институтов гражданского общества и уголовно-исполнительной системы в настоящее время.
  
  дипломная работа [127,2 K], добавлен 12.10.2015
  

• Проблемы взаимодействия органов государственной власти в России

  Понятие и система взаимодействия органов государственной власти на федеральном уровне. Функционирование системных связей между Российской Федерацией и ее субъектами. Основные перспективы совершенствования взаимодействия органов государственной власти.
  
  дипломная работа [79,9 K], добавлен 23.11.2012
  

• Разработка управленческих решений по эффективной организации местного самоуправления на примере Агинского района

  Выбор и характеристика муниципального образования Агинского района, оценка градообразующей сферы. Инвестиции, занятость и безработица в районе. Штатное расписание администрации и выработка предложений по организации межмуниципального сотрудничества.
  
  курсовая работа [185,3 K], добавлен 28.02.2011
  

• главная
• рубрики
• по алфавиту
• вернуться в начало страницы
• вернуться к началу текста
• вернуться к подобным работам