Размещено на http://www.allbest.ru/

Гражданская служба в Великобритании: понятие и организация



ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА КАК ПРАВОВОЙ И СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

1.1 Понятие и становление института гражданской службы

1.2 Цели и правовая природа гражданской службы. Анализ моделей государственной службы

2. ИНСТИТУТ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ

2.1 Особенности становления государственной службы и основные принципы деятельности чиновников в Великобритании

2.2 Система подготовки, продвижения по службе чиновников и контроль их деятельности

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ



ВВЕДЕНИЕ

Институт гражданской службы занимает центральное место в обеспечении взаимодействия государства с обществом и его функционирования. Изменения общественных отношений, которые регулируются законодательством о гражданской службе, влекут за собой изменения требований, которые предъявляются к гражданской службе как к правовому институту. Сейчас во многих государствах мира стараются совершенствовать не только организационную структуру гражданской службы, но и механизмы осуществления властных полномочий служащих. С точки зрения административно-правовой науки проблемными остаются принципы и методы регулирования гражданской службы, определения главных направлений ее развития и эффективности законодательства о гражданской службе.

Задача оптимизации систем предоставления государственных услуг населению и самой гражданской службы, повышения профессионализма служащих ставится в большинстве стран мира, но только в некоторых из них успешно решаются. Высокая степень эффективности института гражданской службы демонстрируется в странах англосаксонской правовой семьи, и потому при изучении проблем оптимизации гражданской службы обращение к опыту Великобритании вполне оправдано.

Поэтому исследование правового института гражданской службы Великобритании объясняется как его значимостью в системе функционирования современного общества и государства, так и особенностью подхода постоянно совершенствующегося права Великобритании к урегулированию гражданской службы, а кроме того необходимостью формирования эффективного подхода к реформированию государственной службы РФ.

Актуальность работы обусловлена тем, что изучение мирового опыта организации и работы гражданской службы как социально-политического и правового института чрезвычайно важно связи с тем, что сейчас происходит активное преобразование системы государственного управления.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с организацией и функционированием института гражданской службы.

Предмет исследования - гражданская служба в Великобритании.

Цель можно сформулировать следующим образом - изучение понятия и организации гражданской службы в Великобритании.

Задачи, которые вытекают из поставленной цели:

- определить понятие и становление института гражданской службы;

- определить цели и правовую природу гражданской службы;

- проанализировать модели государственной службы;

- проанализировать исторические особенности возникновения государственной службы и основные принципы деятельности чиновников в Великобритании;

- исследовать особенности структуры и функционирования гражданской службы Великобритании;

- рассмотреть систему подготовки и продвижения по службе чиновников и контроль их деятельности.

Работа состоит из введения, двух глав, в свою очередь состоящих из двух параграфов каждая, заключения и списка литературы.



1. ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА КАК ПРАВОВОЙ И СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

1.1 Понятие и становление института гражданской службы

Государственная служба образована в системе социальных отношений как условие нормальной жизнедеятельности общества и как средство обеспечения иных видов социальной деятельности. Подходы к организации государственной службы зависят от действующих представлений в обществе о государстве, обусловлены существующей системой государственной власти и зависят от значения и роли государственно-административной деятельности.

Государственную службу по сути можно считать производной от понятия «государство» и от государственной идеи, доступной народу, которая воплощается им в определенном типе государственности. Стоит понять, почему работа на государство должна осуществляться в виде службы. Служба это деятельность в интересах других людей, определенное обязательство, которое человек берет на себя, действуя в публичных, общественных интересах.

В русском языке под службой понимается традиционно «угода, польза, деятельность, полезное дело, жизнь для других». Иначе говоря, служить - это значит не только «состоять при должности, при службе, занимать месть с определенными обязанностями», но и «быть нужным, полезным, надобным».

Согласно традиционной теории под государственной службой понимают службу в государственных учреждениях, организациях, предприятиях и объединениях.

Так, по определению А.П. Алехина Алехин А.П., Кармолицкий А.А. «Административное право России» В 2 ч., 2-е изд., перераб. и доп. - М.: 2011. -- Ч.1 - 520с., Ч.2 - 312с. государственная служба понимается в широком смысле как выполнение служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, в учреждениях, на предприятиях, других организациях; в узком смысле - выполнение своих обязанностей служащими в государственных органах. Отнести ли службу во всех государственных организациях к государственной службе, это зависит от государства. В условиях централизованного государства, если все социальные и хозяйственные сферы были государственными такая служба, безусловно, относилась к государственной.

Существует и иной подход, представленный в рассуждениях А.Д. Градовского Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Тома I-III. - С.-Петербург, типография М. Стасюлевича, 1875 г. (том I), 1876 г. (том II), 1883 г. (том III). Сайт Конституции РФ. Режим доступа http://constitution.garant.ru/science-work/pre-revolutionar/3988988/. Дата обращения 19.10.2016: «Под именем государственной службой мы разумеем известное юридическое отношение, возникающее для данного лица, вследствие принятия им определенной государственной должности». При этом «государственная должность…есть постоянное установление, предназначенное к непрерывному осуществлению определенных целей государства»

В современной трактовке отечественными учеными можно встретить следующие толкования государственной службы Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. 4-е издание. - М., 2012., такие как:

Государственную службу как социальную категорию можно понимать как по поручению государства профессиональное осуществление общественно-полезной деятельности лицами, которые занимают должности в государственных организациях.

В общем виде публичная служба … есть выполнение чиновниками на профессиональной основе задач и функций юридических лиц публичного права.

Государственная служба есть система отношений, которые нормативно установлены между государством и обществом, государством и государственным служащим для профессионального исполнения и обеспечения полномочий органов государственной власти.

Современной научно-исследовательской и правоприменительной практике приходится сталкиваться с целым рядом препятствий, которые существенно усложняют работу как в правоприменительной области, так и в плане теоретических исследований при определении этого понятия. Одной из таких проблем является отсутствие единой терминологии. Данное препятствие подобно некому языковому барьеру не только в юридической практике представителей различных государств, но порою и внутри правовой системы одного государства. Точное значение юридических терминов и нормативных понятий имеет основное значение для сравнительного правоведения. Несоответствие юридических терминов може затруднить понимание и сопоставление правовых явлений, определяемых с их помощью Граждан В.Д. Государственная гражданская служба. - М.: Юркнига, 2015..

В некоторых зарубежных странах, таких как страны континентальной правовой семьи (Германия, Франция, Испания, Италия, Швейцария и пр.), термин «государственная служба» не имеет широкого распространения и в качестве основного употребляем термин «публичная служба». В странах англосаксонской правовой семьи (США, Великобритания, Новая Зеландия, Канада и др.) термин «публичные службы» включает в себя службы в публичных учреждениях, военную службы и службу в военизированных организациях (uniformed services).

Под публичной службой следует понимать служебную деятельность физических лиц в сфере обеспечения исполнения властных полномочий субъектов публичного права. Публичная служба есть разновидность трудовой деятельности (в широком смысле), но существует ряд отличительных особенностей:

- публичная служба это деятельность по защите и обеспечению публичного интереса;

- работа институтов публичной службы это исполнение или обеспечение исполнения публично-властных полномочий и функций;

- деятельность эта несет должностной характер, предполагается наличие статуса должности публичной службы;

- прохождение публичной службы идет в организационных структурах субъектов публичного права: государства, муниципальных образований и юридических лиц публичного права;

- финансирование публичной службы идет за счет государства или муниципального образования (регионального, федерального либо местного бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда).

Если рассматривать англосаксонские страны, то в их правовой практике понятия «государственная служба» не существует. Он заменен на комплекс понятий: «гражданская служба» (Civil Service), понятия «служба Короне» в Великобритании и странах Содружества, «гражданская служба государства» (Civil Service of the State), «внутренняя служба Ее Величества» (Her Majesty s Home Civil Service), служба в военизированных и военных организациях.

Само понятие гражданской службы создавалось по мере становления социальных, политических и правовых явлений, которые связаны с деятельностью по обеспечению исполнения функций государства.

Служба в государственном аппарате изначально существовала как административный институт, иначе говоря, как фактическое исполнение функций государства лицами, которые служат в государственном аппарате. Так, в IX-XII вв., во времена становления феодального общества в Англии, функции по подавлению и администрированию осуществляли, прежде всего, землевладельцы-феодалы. В английском государстве эта социальная среда замкнутой не была, теоретически феодалом мог стать любой свободный человек, который получал земельный надел от короля Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты / По ред. А.А.Демина. М.: Книгодел, 2011.. В эпоху феодализма многие административные полномочия осуществляли землевладельцы. Потому как вся земля юридически была в собственности короны, полномочия землевладельцев по управлению можно было считать дарованными, переданными. В тот период не существовало целостной правовой базы государственной службы.

В процессе признания исполнений функций государства особым видом деятельности к государственным служащим стали относиться лица, которые исполняли административные функции, иначе говоря, функции по управлению в пределах вверенной им компетенции, а также лица, входящие в состав военизированных и военных формирований. Категория людей, которые осуществляли функции государства, была выделена в особый социальный слой, впоследствии из которого и пополнялись ряды государственной администрации. Сформировался постепенно социальный институт государственной службы, который объединил категорию людей, в силу принадлежности к соответствующей страте общества, осуществлявших государственно-властные функции.

В российском государстве нормативно оформленный правовой институт государственной службы датируется XVI-XVII веками, когда закреплена была особая категория подданных, «служилых людей». В 1556 г., когда было принято «Уложение о службе», регулировавшее труд служилых людей Архипова, Т. Г. История государственной службы в России. XVIII - XX века: учеб. пособие / Т. Г. Архипова, М. Ф. Румянцева, А. С. Сенин. - М.: Рос. гос. гуманит. ун-т, 2011.- 230 с.. Нормы, которые регулировали деятельность государственных служащих, позже закрепились в седьмой главе Соборного Уложения 1649 г. «О службе всяких ратных людей Московского государства»

Современным российским законодательством используется и определяется понятие «государственная гражданская служба». Гражданская служба, как часть более широкого понятия «государственная служба», может быть истолкована как вид деятельности, отличный от работы по найму. В силу особого предназначения этого института гражданской службой осуществляется обеспечение функций публичного управления, взаимодействия общества и государства, оказания населению государственных услуг.

Таким образом, в силу различных подходов к определению гражданской службы, выделяют следующие ее характерные черты.

- гражданская служба это особый вид деятельности, имеющий публично-правовой характер и осуществляющийся от лица государства.

- функционирует она в соответствии с нормами закона и на их основе.

- ее можно назвать профессиональной деятельностью особой категории лиц - гражданских служащих, которые владеют специальными практическими навыками и теоретическими знаниями, полученными ими в результате профессиональной подготовки.

- осуществляется гражданская служба в государственных органах, организациях, которые наделены публично-властными полномочиями.

- гражданские служащие наделены властными полномочиями, объем которых предопределяется занимаемой должностью.

1.2 Цели и правовая природа гражданской службы. Анализ моделей государственной службы

правовой великобритания гражданский служба

В странах Европы государственная служба как самостоятельный правовой институт сформировался в течение XV-XVIII веков. Конструкция государственной (государевой) службы, сращенной с политическими элитами, стала преобразовываться в период абсолютизма в структурированную иерархическую систему, были приняты правовые акты, которые регулировали общественные отношения, связанные с осуществлением полномочий государства.

Определение целей гражданской службы можно связать с предполагаемым результатом ее деятельности и определяет выбор, формулировку и обоснование направлений развития гражданской службы. Особенности же постановки целей определяется специфика гражданской службы как управленческой и государственно-властной деятельности Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. 4-е издание. - М., 2012..

Цели гражданской службы определяются целями института государства. Однако цели и задачи государства можно проецировать на гражданскую службу не напрямую, а через политических руководителей, которые непосредственно осуществляют государственную власть. Цели гражданской службы в связи с этим следует определять, учитывая при этом место института не только в государстве, но и в обществе. Понятно, что основные цели гражданской службы это обеспечение осуществления полномочий государства, баланс государственных, общественных и частных интересов.

Гражданской службой как комплексным административным, социальным и правовым институтом реализуются стратегические цели по обеспечению профессионализма публичного управления и тактические цели по решению социальных, политических и экономических задач общественного развития.

В зарубежных странах гражданскую службу преимущественно регулируют нормами административного законодательства, хотя допускается ограниченное применение норм трудового права. Так, в классическом французском административном праве гражданская служба считается административно-правовым институтом, но признается при этом возможность отнесения отдельных аспектов гражданской службы к области регулирования других отраслей права в случаях, если служба функционирует в условиях, которые аналогичны условиям работы частных организаций.

В отличие от других западных стран, где принято обычно понятие «публичной» либо «государственной» службы, в нормативных документах Англии используют понятие «гражданской службы».

Законодательство рассматриваемой нами страны, Великобритании, представляет собой весьма своеобразную и несистематизированную совокупность норм, которая состоит из ряда парламентских актов и статутов, приказов Короля в Совете, инструкций отдельных министерств, различных постановлений. И хотя единого консолидирующего закона о гражданской службе нет пока, регулируются лишь некоторые ее наиболее важные аспекты, которые сформулированы в Кодексе по регулированию гражданской службы (1995 г.) Оболонский, А. В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия / А. В. Оболонский.- М.: Дело, 2012.- 168 с..

Термин «гражданская служба» получился чисто исторически. Принято в британской правовой доктрине и на практике считать, что министры это политические «слуги» короны; лица, которые состоят на воинской службе -- ее военные «слуги»; служащие министерств -- гражданские «слуги». По этой самой причине не могут в качестве гражданских служащих рассматриваться министры, служащие полиции, вооруженных сил. Кроме этого, к ним не могут быть причислены судьи, служащие местных органов власти, публичных корпораций, органов образования и здравоохранения.

Гражданской службой охватывается так называемая внутренняя гражданская служба и дипломатическая (внешняя) служба. К первой можно отнести служащих большинства министерств, исполнительных агентств, или «кванго», т.е. специализированных органов государственного управления, которые наделены значительной самостоятельностью в финансовых и организационных вопросах. Внешнюю службу комплектуют в основном из лиц, которые находятся на дипломатической работе в Министерстве иностранных дел и по делам Содружества (в том числе из них формируют зарубежные дипломатические миссии).

Наряду с понятием «гражданский служащий» в законодательстве используют также понятие «государственный служащий», которое обозначает любое лицо, занятое в публичном секторе. Обычно их называют «должностными лицами», потому как они заняты в каком-либо из органов государственного или негосударственного управления. Говоря иначе, к государственным служащим можно отнести всех служащих, включая как собственно гражданских служащих, так и всех остальных служащих: полиции, вооруженных сил, публичных корпораций (органов государственного управления, которые осуществляют руководство предприятиями национализированных отраслей), местных органов власти, системы школьного образования, здравоохранения. Из этого следует, что гражданский служащий -- это лицо, которое занимает должность на гражданской службе и получает вознаграждение из средств, выделяемых с разрешения Парламента. Аппарат министерств и ведомств создается обычно из гражданских служащих. На гражданскую службу они зачисляются в результате прохождения специальных отборочных процедур и пребывают в таком качестве неопределенный срок «по королевскому усмотрению», т.е. практически пожизненно.

Далее проведем классификацию моделей государственной службы Оболонский, А. В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия / А. В. Оболонский.- М.: Дело, 2012.- 168 с..

Анализ моделей государственной службы во многом можно считать условным: хотя и тяготеет государственная служба у каждой отдельной страны к какой-то одной модели, но, как правило, она сочетает в себе и некоторые элементы других моделей госслужбы. Такой анализ, тем не менее, дает возможность классифицировать существующие в мире варианты государственной службы, показать их схематически для более точного определения природы и специфики государственной службы.

Различные варианты организации государственной службы могут быть классифицированы по нескольким основаниям.

Исходя из места и времени возникновения государственной службы и при этом, учитывая отражаемые в процессе служебной деятельности интересы, можно классифицировать их следующим образом:

- «древневосточная»,

- «античная»,

- «европейская континентальная»

- «англосаксонская» типы госслужбы.

Англия, в отличие от континентальной Европы, гораздо дольше могла обойтись без профессиональной государственной службы в современном смысле этого слова. Место ее занимала несколько полулюбительская администрация с нерегулярным характером материального вознаграждения. Гражданскую службу рассматривали как «почетную обязанность благородных людей», а должности - как собственность держателей королевских патентов (они дарились, продавались и передавались по наследству).

Такая ситуация образовалась по ряду географических и исторических причин (например - от отсутствия постоянной необходимости обороны от внешних врагов), потому в Великобритании была сформирована децентрализованная система управления с развитым местным самоуправлением. На его уровне решалось традиционно большинство практических вопросов. Некоторые элементы этой уникальной модели государственной службы были распространены позже в английские колонии, где существенно доработались и скорректировались. В США принципы самоуправления получили еще более последовательную реализацию, чем в Англии.

На определение модели государственной службы конкретной страны влияет целый ряд факторов, среди которых следует выделить следующие:

1. Специфика исторического развития страны (появление и нормативно-правовое регулирование института профессиональной государственной службы).

Институт профессионального чиновничества раньше всего появился во Франции. В Великобритании законы, акты о государственной службе и статусе госслужащих появились только к концу Х1Х века.

2. Специфика правовой системы (англосаксонская или романо-германская правовые системы).

Страны англосаксонских правовых систем (Великобритания. Австралия, Канада, Новая Зеландия) характеризуются отсутствием четкой системы законодательства по вопросам государственной службы и наличием массы разрозненных нормативных правовых актов. В странах романо-германской правовой системы (Германия, Франция, Италия) основные регуляторы государственной службы это Конституция и комплексные законы.

3. Специфика государственного устройства (федеративное государство или унитарное, демократического или тоталитарного типа.).

В странах с федеративным устройством (Канада, США) есть два уровня законодательства по вопросу государственной службы - федеральный и субъектов федерации. В странах с устройством унитарным, где существуют тенденции «регионализации», устанавливаются на общегосударственном уровне только общие проблемы государственной службы.

В англосаксонской модели (в Великобритании) основной недостаток это ее несистематизированность и излишняя запутанность; в романо-германской - высокая изолированность от общества, замкнутость.

В процессе реформирования в странах с англосаксонской правовой системой происходит унификация государственной службы, ее построение как целостной системы, роль системообразующего закона в регулировании государственной службой повышается.



2. ИНСТИТУТ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ

2.1 Особенности становления государственной службы и основные принципы деятельности чиновников в Великобритании

Отличительная черта английской административной системы, сложившаяся к началу ХХ века, это разделение политической и административной сфер Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление, М.: Прогресс, 2013..

Важнейшей задачей в англосаксонских странах в сфере государственной службы выступает традиционно создание систем защиты граждан частных лиц, от произвола в государственном управлении. Правовые механизмы в данной сфере созданы для обеспечения жестких рамок для действий государственных служащих и выборных должностей. Основное внимание в этих странах уделяют проблеме ответственности представителей государственных органов, процессуальным нормам и судебному контролю. В Великобритании основной принцип деятельности государственной службы это разделение государственного управления и политики. Потому все правительственные структуры страны разделены на политические, принимающие решения, и исполнительные, решения реализующие. В Великобритании работает трехзвенная система госуправления: министерства - неминистерские исполнительные органы - децентрализованные учреждения.

Министерствами определяется стратегия государственного развития, обеспечивается эффективное функционирование различных областей управления, разрабатываются и реализуются различные программы, готовятся законопроекты и проводится их экспертиза, совершенствуются структуры управления и осуществляются надзорные функции. На втором уровне государственной службы стоят исполнительные неминистерские органы и совещательные неминистерские органы. Исполнительные неминистерские органы наделены определенной самостоятельностью по претворению на них возложенных функций (к примеру, исполнительная служба по вопросам безопасности). Совещательные органы создают министерства для получения консультаций по определенным вопросам (к примеру, комитет по здравоохранению).

Децентрализованные учреждения в Великобритании создаются в форме публичных корпораций (Почтовое ведомство, Британское радиовещание и др.) Ими выполняются функции оказания публичных услуг юридическим и физическим лицам. Публичные корпорации имеют независимость в выборе средств и методов реализации своих задач. Министерствами, однако, контролируется расходование средств, которые выделяются из бюджета в распоряжение публичных корпораций. То есть, можно сказать, публичные корпорации в своей деятельности используют рыночные механизмы, могут реагировать адекватно на изменяющуюся обстановку, действуют они, однако, в рамках общих направлений политики, которые определяются министерствами.

Государственной служба исторически являлась прерогативой королевской власти и регулировалась приказами короны в Тайном совете Великобритании, кроме того, распоряжениями министерства финансов и иных министерств в границах своей компетенции. Сейчас управление государственной службой осуществляется премьер-министром страны.

Все задачи министерств, даже мелкие, осуществлялись самими министерствами, а чиновники считались лишь клерками. Существовала гражданская служба отдельно от политической (парламентской) службы Короне Халиков М.И., Галиуллин Т.Т. Зарубежный опыт государственной службы: учеб. пособие. - Уфа: БАГСУ, 2013..

Как уже отмечалось, основы государственной службы Великобритании заложены были в средние века, однако, до второй половины ХIX века страна не имела института постоянной профессиональной гражданской службы, отсутствовали системы экзаменов и конкурсов, процветал непотизм. В XIX веке, особенно после Крымской войны, неэффективность данной архаичной системы управления стала очевидной.

Широкомасштабная реформа в государственной службе началась в 1854 году с программного доклада Норткота-Тревельяна британскому парламенту и шла чрезвычайно медленно, ощущая серьезное сопротивление. В ходе реформы унифицирована была система госслужбы, пришли на службу высококвалифицированные кадры. Введение в 1870 году открытых конкурсных экзаменов, которые проводились под наблюдением центральной экзаменационной комиссии (Комиссии по делам гражданской службы) можно считать завершением реформы. Потому как программа экзаменов основывалась на методиках Кембриджского и Оксфордского университетов, это обусловило кастовый характер государственной службы и господство не узких профессионалов, а «дженералистов» ? служащих с общих гуманитарным образованием.

В 1968 году, спустя столетие, учтя критику «любительского» и «кастового» характера государственной службы в стране, комитетом по реформе госслужбы под руководством лорда Фултона была разработана новая модель, основой которой стала модель государственной службы США. Однако из 158 рекомендаций, которые содержались в докладе «Государственная служба», реализована была только одна - об упразднении классов и введения «ступеней» государственной службы Гражданская служба основных капиталистических стран. М. Наука, 2011..

Группу старших административных и политических руководителей составляли чиновники административного класса в ранге помощника заместителя, заместителя постоянного секретаря, постоянного секретаря. Относящиеся к этой группе образуют вершину состава гражданской службы.

Вторая группа - это административная группа. Она включала две ступени: ученик администратора и старший исполнитель. Административной группой решается большой круг вопросов - от руководства работой министерств, координации деятельности госаппарата управления и до исполнения обычных канцелярских обязанностей.

В третью группу были объединены научно-профессиональные работники и технические специалисты. В нее входили архитекторы, инженеры, ученые, занятые проблемой образования и подготовки чиновников.

Также была образована вспомогательная группа технических работников. Это делопроизводители, чертежники, которые выполняют простую исполнительскую работу.

Соотносясь с рекомендациями комитета Фултона организационная структура была перестроена таким образом, чтоб приблизиться к решению политических задач.

По сей день продолжает существовать вместе с тем концепция «нейтральности» гражданской службы. Известный английский политолог Д.Гарнер в своем труде «Великобритания: центральное и местное управление» сформулировал эту концепцию так: «Гражданские служащие обязаны хранить верность правительству, стоящему у власти, и добросовестно служить правительствам, придерживающимся различных политических убеждений»

С 1979 году премьер-министром становится М.Тэтчер. Ею была начата административная реформа с сокращения расходов министерств и ведомств, и за счет увольнения части государственных служащих в том числе. Была в 1988 году сформулирована программа «Следующие шаги», в соответствие с ней были разделены все правительственные учреждения на центры формирования политики и учреждения, которые исполняют решения. Последние были преобразованы в квазиадминистративные неправительственные организации (QUANGO) или даже корпорации, которые работали с центрами формирования политики на основе договоров. Государственная служба как таковая при этом была сохранена только для служащих формирования центров политики, а в QUANGO была установлена служба по контракту. Эта реформа позволила, с одной стороны, сократить число государственных служащих, объемы их привилегий и льгот, повысить эффективность администрации, А с другой стороны, была нарушена целостная система правительственных кадров, престиж и привлекательность государственной службы подорваны, а заработная плата в QUANGO осталась все равно существенно меньше, чем в частном секторе.

Несмотря на тот факт, что реформа Тэтчер признана была в целом удачной и «Скопирована» в Новой Зеландии и Нидерландах, подводить окончательные итоги внедрения рыночных механизмов по своей природе в нерыночную публично-служебную деятельность пока преждевременно.

Основным требованием, предъявляемым к гражданским служащим, является лояльность Охотский Е.В. Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт. - М., 2012.. Членство в «левых» партиях рассматривается как ее нарушение. В Циркуляре 1953 г. сказано прямо - гражданские служащие должны сохранять сдержанность в политических вопросах.

Гражданскими служащими не считаются военнослужащие, судьи, служащие полиции и органов местного самоуправления, работники национальной службы здравоохранения и учителя. Представителей перечисленных категорий наряду с гражданскими служащими объединяет более широкое понятие - «служащие общественного (публичного) сектора».

По характеру работы и должностным статусам все гражданские служащие разделены на категории, группы и разряды. По каждой из них существует строгое описание должностных обязанностей и квалификационных требований.

В высшую группу служащих входят ведущие политические и административные руководители: постоянные секретари министерств, заместители и помощники заместителей. Существуют для них особые правила пребывания в должности. Остальные же служащие делятся на несколько категорий. Первая, «общая», категория имеет группы: административную (ученики-администраторы, старшие исполнители, клерки, секретари-помощники и т.д.); экономистов; статистиков; сотрудников служб информации и др. Вторая категория - научные работники. Третья - технические специалисты (архитекторы, инженеры и т.д.). Имеется также категория юристов. В низшую категорию входит вспомогательно-технический персонал: машинистки, стенографистки, делопроизводители, уборщики, посыльные

Набором на кадровую службу занимается Комиссия по делам гражданской службы. В качестве главного условия поступления на гражданскую службу введен письменный экзамен общего типа. Экзамен основывается на программах ведущих университетов - Оксфорда и Кембриджа, что на практике ведет к тому, что именно эти университеты поставляют большую часть кандидатов на руководящие посты.

Для набора в административный класс принимают заявления от выпускников университетов в возрасте от 20 до 28 лет. При наборе чиновников в третью группу не требуется формально отвечать каким-либо образовательным цензам, однако рассчитывать на успех могут лишь те, кто имеет образование, которое соответствует программе экзамена.

С 1971 г. экзамен проводился по так называемому «методу II». Он включал три ступени: письменные доклады по общим предметам, тесты и интервью (в управлении по окончательному отбору гражданских служащих). Переподготовкой гражданских служащих занимается колледж по обучению гражданских служащих, который был основанном в 1970 г. Колледж находится под общим руководством министерства по делам гражданской службы и строит свою работу, основываясь на общей задаче усиления специализации в деятельности административного управления. В колледже обучают служащих министерств и других должностных лиц, которые работают в государственном секторе.

Продвижение же по службе в трех основных группах осуществляется по разному. Политических и административных руководителей назначает министерство по делам гражданской службы. При министерстве действует специальный отборочный комитет, занимающийся назначением руководящего состава гражданской службы. Комитет располагает конфиденциальным списком всего штата высших администраторов, составленным при помощи ЭВМ, куда входят данные об образовании, стаже, профессии. При комитете работает специальная группа, занимающаяся рассмотрением вопросов о продвижении по службе высших администраторов.

Английской системе продвижения по службе характерна жесткость на всех уровнях. Возможности перехода из одного министерства в другое и из одной группы в другую чрезвычайно ограничены. Огромное значение придается традиционно старшинству чиновников в министерской иерархии, а не их профессиональным заслугам.

Вся система найма, обучения и продвижения по службе в Великобритании организована таким образом, чтобы создавался тип профессионального управленца, администратора широкого профиля.

На сегодняшний день в Великобритании около 25% государственных чиновников - специалисты в различных областях экономики, права, науки и техники. Значение этих специалистов постепенно растет: они составляют порядка 60% руководителей госаппарата. К примеру, непосредственно в аппарате правительства число профессиональных экономистов возросло с 1963 по 1980 гг. в 20 раз - с 19 до 400 человек. Часто достаточно используется «интегральная иерархия», т.е. специалисты и администраторы работают рука об руку под единым руководством высших чиновников. Но все же преобладают дженералисты - профессиональные управленцы, - их около 75%32.

Основные нормативные акты, которые регламентируют деятельность государственных служащих Великобритании это Циркуляр 1953 г., доклад Фултона «Государственная служба» 1968 г. и Программа М. Тэтчер 1988 г.

Наибольших масштабов гражданская служба достигла в 1976 г., когда в ней работало 750 тыс. человек. К середине 1980-х гг. общая численность гражданских служащих сократилась до 630 тыс., а к 2000 г. уменьшилась до 475 тыс. Столь значительное сокращение стало возможным благодаря приватизации, упразднению целого ряда функций, выдаче подрядов частному сектору и налаживанию партнерских отношений с ним. Все гражданские служащие нанимаются, продвигаются по служебной лестнице и получают вознаграждения по программам, провозглашенным Премьер-министром и Парламентом. На членов британской Комиссии возложена задача по обеспечению общегосударственного регулирования вопросов государственной, в том числе и гражданской службы, в целях совершенствования и упрощения управления, повышения его эффективности. Подготовка кадров гражданских служащих ведется в Колледже гражданской службы, входящем в Центр по изучению управления и политики.

2.2 Система подготовки, продвижения по службе чиновников и контроль их деятельности

Рассмотрим основные принципы набора и продвижения по службе чиновников в Великобритании Граждан В.Д. Государственная гражданская служба. - М.: Юркнига, 2015..

Набором на кадровую гражданскую службу занимается Комиссия по делам гражданской службы. Главным условием поступления является письменный экзамен общего типа, основанный на программах ведущих университетов - Кембриджского и Оксфордского. Именно этими университетами поставляется большая часть кандидатов на руководящие посты.

При наборе в административный класс (во вторую группу чиновников) принимаются заявления от выпускников прочих университетов (возрастной ценз - 20-28 лет), при наборе же в третью группу образовательного ценза формально не существует, однако рассчитывать на успех могут лишь те, кто получил образование, которое соответствует программе экзамена.

Экзамен в административный класс состоит из трех ступеней - письменные доклады по общим предметам, тесты и интервью (в Управлении по отбору гражданских служащих и Управлении по окончательному отбору гражданских служащих).

Переподготовка гражданских служащих проходит в колледже, который основан в 1970 г., и работает который под общим руководством министерства по делам гражданской службы. Колледж строит свою работу основываясь на задачах усиления специализации в деятельности административного управления. В колледже обучают служащих министерств, а также других должностных лиц, работающих в государственном секторе.

Продвижение по службе идет в основных группах чиновников по-разному. Назначение политических и административных руководителей производит министерство по делам гражданской службы. При министерстве действует специальный отборочный комитет по назначению руководящего состава гражданской службы. Комитет владеет конфиденциальным списком всего штата высших администраторов, который составлен при помощи ЭВМ, туда входят данные о профессии, образовании, стаже и т.д. При комитете существует специальная группа, занимающаяся рассмотрением вопроса о продвижении высших администраторов.

Для остальных чиновников действует практика ежегодных отчетов на уровне отдельных министерств. Каждый отчет составляется чиновником, стоящим на 1-2 ступени выше тех, в отношении которых составляется отчет. Отчеты сдают в совет по продвижению министерства. Члены его назначаются министром, который и принимает окончательное решение о повышении по службе выдвигаемых чиновников.

Выше уже было отмечено, что система продвижения по службе в Великобритании отличается жесткостью на всех уровнях. Крайне ограничены возможности перехода из министерства в министерство и из одной группы в другую. Большее значение придается старшинству чиновников по министерской иерархии, а не их профессиональным качествам.

Все системы найма, обучения и продвижения по службе организованы так, чтобы создать тип профессионального управленца, администратора широкого профиля Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. - М., 2011.. По мнению известного английского политолога Д.Стила «специалисты» в Великобритании мало подходят для административной работы. Вывод этот он делает из общих принципов подхода к государственному управлению, как к процессу согласованного принятия решений между «специальными интересами», которые представлены в экспертных оценках отдельных министерств, и «внешними интересами», которые выражаются в аргументации групп давления.

Хороший администратор, подчеркивается Д.Стилом, должен быть нейтрален по отношению к конкретной проблеме, однако, благодаря опыту работы и знаниям обязан балансировать между различными интересами. Политическими руководителями министерств особо ценятся подобные профессиональные управленцы («дженералисты» по британской терминологии). Известно, что только незначительное число министров - специалисты по управлению в своей сфере деятельности, потому им необходимы консультанты - это должностные лица, которым удается трансформировать мнения экспертов в проекты и предложения, понятные министру.

Другой важный аргумент в пользу «дженералистов» в государственном аппарате - это тезис о том, что привлечение администраторов широкого профиля делает проще задачу общей координации управления. Кроме этого, «специалисты» не могут делать анализ возникающих проблем в широком смысле общих управленческих задач. Д.Стил обращает также внимание и на то, что «дженералисты» могут обобщать опыт работы всего государственного механизма только перестав выполнять экспертные функции в конкретных областях деятельности Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. 5-е издание, переработанное и дополненное. Москва, Юрайт. 2013г..

Одновременно с этим в последнее время все больше становится сторонников усиления роли «специалистов» в административном управлении, которые ориентируются на американскую модель. Они полагают, что система государственного управления усложнилась настолько, что «дженералисты» не могут справляться с выросшим количеством задач, и у экспертов много времени уходит на то, чтобы изложить для них проблему в доступной форме.

Другой аргумент «специалистов» в том, что чрезмерный акцент на совершенствование системы управления в целом идет в ущерб конкретным направлениям и целевым задачам. В результате снижается эффективность всей системы административно-государственного управления, т.е. круг замыкается.

В Великобритании на сегодняшний день порядка 25% государственных чиновников являются специалистами в различных областях экономики, права, науки и техники.

Далее рассмотрим основные принципы контроля деятельности чиновников для лучшего понимания сути госслужбы страны.

В Великобритании исторически сложились четыре основные формы контроля над системой административно-государственного управления:

- парламентская;

- судебная;

- система административных трибуналов;

- институт парламентского уполномоченного.

Парламентский контроль основывается на «министерской ответственности». Ее смысл в том, что министр, берет на себя ответственность за работу своего ведомства и должен выйти в отставку в если обнаружены какие либо упущения в работе министерства. Как основание для выхода в отставку идет вынесение вотума недоверия палаты общин. Хотя сейчас, при существовании в парламенте двух партий, которые подчинены партийной дисциплине, достаточно трудно представить ситуацию, при которой вотум недоверия может быть вынесен министру, защищенному правительственным большинством. Потому эта форма контроля на данный момент неэффективна.

Если сравнить с Францией, где существуют специальные административные суды, которые рассматривают споры между государственными организациями и гражданскими служащими, в Англии такие дела подлежат юрисдикции обычных судов. Административное право, как отдельная система норм и принципов здесь нет. Судебный контроль над административно-государственным управлением следует из принципов общего права. Юрисдикция судов основана на принципе превышения полномочий: действие, которое совершено в пределах полномочий, предоставленных парламентом, считается действительным, выходящее же за названные пределы - недействительным.

В сферу компетенции парламентского уполномоченного входит рассмотрение действий министерств и ведомств при осуществлении административных функций. Сфера его деятельности ограничена, и практическая польза института парламентского уполномоченного невелика.

Государственную службу Великобритании в целом отличает эффективная система контроля деятельности чиновников всех уровней, постоянная модернизация своих структур и общая ориентированность на менеджериальную модель организации государственной службы. Стоит отметить, что и на данный момент в стране продолжаются административные реформы, которые направлены на повышение эффективности деятельности государственной службы.



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом в работе рассмотрены основные понятия, принципы и организация гражданской службы в Великобритании. Если подитожить кратко все вышесказанное, то можно сделать следующие выводы.

Гражданская служба Великобритании в основном связана с работой министерств и исполнительных агентств («кванго»). Она включает в себя два вида службы: внутреннюю гражданскую и внешнюю (дипломатическую). Институт современной гражданской службы Великобритании делится на старших, средних и младших администраторов. В группу старших включены семь ступеней: 1-я ступень - постоянный секретарь, 2-я ступень - заместитель постоянного секретаря, 3-я ступень - помощник секретаря, 4-я ступень - исполнительный директор, 5-я ступень - ассистент секретаря, 6-я ступень - старший принципал, 7-я ступень - принципал.

Группа средних администраторов также распределяется по ступеням. В их числе главный исполнитель, старший исполнитель, стажер-администратор, исполнитель, помощник администратора. Сюда же примыкает и группа научных работников и технических специалистов.

В группу младших администраторов входит вспомогательный научно-технический персонал, включающий делопроизводителей, чертежников, канцелярских работников, выполняющих главным образом исполнительскую работу.

Главный метод построения государственной службы и соответствующей кадровой политики в Великобритании является должностная квалификация с четкими стандартами в отношении объема обязанностей должностных лиц каждого класса и квалификационных требований, к ним предъявляемых. Обязательное условие занятия должности является сдача соответствующих экзаменов и прохождение конкурса. В ходе конкурса важное значение имеют результаты ежегодных аттестаций служащих их вышестоящим начальником и его отчет по результатам. Периодические аттестации, экзамены и конкурсы представляют собой неотъемлемый элемент карьеры чиновника. Основная масса отобранных таким способом кандидатов традиционно составляется из выпускников ведущих учебных заведений страны (в Англии -- Оксфордского и Кэмбриджского университетов).

Да данный момент Основными нормативными актами, регламентирующие деятельность государственных служащих Великобритании являются Циркуляр 1953 г., доклад Фултона «Государственная служба» 1968 г. и Программа М. Тэтчер 1988 г.



СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. «Административное право России» В 2 ч., 2-е изд., перераб. и доп. - М.: 2011. -- Ч.1 - 520с., Ч.2 - 312с.

2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. 4-е издание. - М., 2012.

3. Архипова, Т. Г. История государственной службы в России. XVIII - XX века: учеб. пособие / Т. Г. Архипова, М. Ф. Румянцева, А. С. Сенин. - М.: Рос. гос. гуманит. ун-т, 2011.- 230 с.

4. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. 5-е издание, переработанное и дополненное. Москва, Юрайт. 2013г.

5. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление, М.: Прогресс, 2013.

6. Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Тома I-III. - С.-Петербург, типография М. Стасюлевича, 1875 г. (том I), 1876 г. (том II), 1883 г. (том III). Сайт Конституции РФ. Режим доступа http://constitution.garant.ru/science-work/pre-revolutionar/3988988/. Дата обращения 19.10.2016

7. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба. - М.: Юркнига, 2015.

8. Гражданская служба основных капиталистических стран. М. Наука, 2011.

9. Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты / По ред. А.А.Демина. М.: Книгодел, 2011.

10. Игнатов В.Г. Государственная служба. - М.: Ростов н/Д., 2012.

11. Оболонский, А. В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия / А. В. Оболонский.- М.: Дело, 2012.- 168 с.

12. Охотский Е.В. Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт. - М., 2012.

13. Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. - М., 2011.

14. Саламатин Е.Ю. Международный опыт правового регулирования государственной гражданской службы: актуальные вопросы для российских реформ//Международное публичное и частное право-2014-№5

15. Халиков М.И., Галиуллин Т.Т. Зарубежный опыт государственной службы: учеб. пособие. - Уфа: БАГСУ, 2013.

Размещено на Allbest.ru