Полномочия органов местного самоуправления в сфере образования

Принятие нового Федерального закона об образовании как акта, возглавляющего ту часть российской системы права, которая регулирует образовательные отношения, не могло не повлечь изменений в системе законодательства об образовании субъектов Российской Федерации.

К моменту принятия нового Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» на уровне субъектов Российской Федерации сформировались различные модели построения законодательства об образовании субъектов Российской Федерации:

- первый вариант: общий закон об образовании и принятые в его развитие иные законы в сфере образования;

- второй вариант: множество законов об отдельных аспектах образования при отсутствии общего закона об образовании;

- третий вариант: отдельные законы, затрагивающие узкие аспекты образовательных отношений.

Первая модель имеет вариации в зависимости от характеристик общего закона об образовании. Можно говорить о двух поколениях подобных актов. Законы первого поколения, как правило, воспроизводили в своем наименовании наименование Закона Российской Федерации «Об образовании», повторяли его структуру, дублировали его содержание. Законы второго поколения имели иные наименования или сохранили общее наименование, но при этом значительные изменения претерпела их структура (например, нередко отсутствует деление на главы) и содержание.

Структура общих законов об образовании первого поколения, принятых субъектами Российской Федерации, весьма близка к структуре соответствующего федерального акта (например. Закон Республики Татарстан от 19 ноября 1993 г. № 1982-XII «Об образовании»). Это, как правило, около 50 статей, разделенных на главы. При этом, как и на федеральном уровне, регулируются: дошкольное, общее, дополнительное и иные виды образования, формы получения образования, образовательные программы и требования к ним, правовое положение образовательных организаций, контроль и надзор в области образования, индивидуальная педагогическая деятельность, оплата труда международная деятельность и т.д. [119. с. 201].

Сложившаяся структура системы законодательства об образовании субъектов Российской Федерации отличалась видовым многообразием и высокой долей усмотрения в выборе, как перечня законодательных актов, так и их соотношения между собой.

Законы и иные нормативные правовые акты в сфере образования принимались субъектами Российской Федерации в большинстве своем в целях конкретизации и развития положений, закрепленных в федеральных законах об образовании имелась также практика принятия субъектами Российской Федерации законов в сфере образования, которые обусловлены актами иных отраслей федерального законодательства. Например, законы субъектов Российской Федерации в области экологического образования основаны на нормах Федерального закона «Об охране окружающей среды» и иных актах этой отрасли законодательства.

Значительное количество законодательных актов было принято по следующим вопросам:

- финансирование образовательных учреждений общего и профессионального образования, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации;

- предоставление мер социальной защиты обучающимся и педагогическим работникам;

- компенсация части родительской платы за содержание ребенка дошкольного возраста в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования;

- реализация полномочий Российской Федерации в области образования, переданных для осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации, передача полномочий органам местного самоуправления;

- государственно-общественное управление в сфере образования;

- дошкольное образование;

- отдельные виды, формы и типы образования (семейное, экологическое, кадетское и др.);

- образование и социальная поддержка при обучении детей-инвалидов;

- иные.

В большинстве своем законы субъектов Российской Федерации принимались по вопросам, отраженным в федеральном законодательстве об образовании, но имелись региональные законы, предмет регулирования которых не имел аналога в федеральных законах.

В качестве примеров первой группы региональных законов можно привести законы о начальном и среднем профессиональном образовании, об общем образовании, о дошкольном образовании.

В качестве примера второй группы актов можно привести ранее действовавшие законы отдельных субъектов Российской Федерации о кадетском образовании (Закон Алтайского края от 14 июня 2007 г. № 54-ЗС «О кадетском образовании в Алтайском крае». Закон Кабардино-Балкарской Республики от 18 июня 2012 г. № 39-P3 «О кадетском образовании в Кабардино-Баткарской Республике». Закон Ставропольского края от 10 февраля 2009 г. № 4-кз «О кадетском образовании и кадетских образовательных учреждениях», а также действующий в настоящее время Закон Республики Саха (Якутия) от 22 июля 2008 г. N 591-3 № 73-1V «О кочевых школах Республики Саха (Якутия)» и др.

Подавляющее большинство субъектов Российской Федерации (более 60) имели законодательство об образовании, возглавляемое региональным законом об образовании (далее - общий закон об образовании). Наименование этого регионального акта, как правило, совпадало с наименованием на федеральном у ровне: Закон Российской Федерации «Об образовании».

Если рассматривать динамику изменения предметов регулирования региональных актов в сфере совместного ведения, то можно выявить тенденцию: субъекты Российской Федерации в последние годы перед принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» все реже принимали региональные законы, идентичные по названию с Федеральным законом, многие субъекты Российской Федерации избавились от таких актов, а вместо них принимали более конкретные, специальные законы. Например, не об образовании вообще, а о государственной поддержке образования, особенностях организации образования в том или ином субъекте Российской Федерации. В качестве таких актов можно рассматривать: Областной закон Ленинградской области от 20 июня 2005 г № 47-оз «О правовом регулировании деятельности системы образования Ленинградской области». Закон Республики Марий Эл от 9 апреля 2001 г. № 9-3 «О регулировании отношений в сфере образования на территории Республики Марий Эл», Областной закон Новгородской области от I декабря 2004 г. № 341-03 «О реализации Закона Российской Федерации «Об образовании» на территории области» и др.

Не только теоретическое, но и практическое значение имеет вопрос о том, как в законах субъектов Российской Федерации определялась региональная система законодательства об образовании.

Ранее наиболее частым и правильным, на наш взгляд, приемом являлось у показание на то, что законодательство конкретного субъекта в области образования основывается на Конституции Российской Федерации. Законе Российской Федерации «Об образовании», других законах и нормативных правовых актах Российской Федерации и включает (состоит из) в себя Конституцию (Устав) субъекта Российской Федерации, общий закон об образовании, другие законы и иные нормативные правовые акты в области образования (примеры: Чувашская Республика Ленинградская область. Чеченская Республика. Республика Татарстан. Республика Тыва Республика Северная Осетия - Алания, Республика Саха (Якутия). Республика Коми. Республика Карелия. Республика Дагестан. Республика Башкортостан. Республика Адыгея. Кабардино-балкарская Республика и др.).

В то же время весьма часто в общих законах об образовании (Удмуртская Республика Республика Марий Эл, Брянская область и др.) было зафиксировано, что законодательство в сфере образовании включает в себя: Конституцию (Устав), общий закон об образовании, другие законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы в сфере образования. При таком подходе игнорировался весь федеральный уровень регулирования, что недопустимо с учетом того, что вопросы образования - это сфера совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации 119. с. 211.

Иные субъекты Российской Федерации, чтобы не вдаваться в теоретические проблемы, исключили (или не включали изначально) соответствующую статью из своих общих законов об образовании (Республика Мордовия, Ставропольский край. Республика Бурятия. Приморский край. Краснодарский край. Карачаево-Черкесская Республика, г. Москва Владимирская область. Астраханская область. Архангельская область. Алтайский край и др.). В соответствии со ст. I утратившего силу Закона Республики Калмыкия от 21 декабря 2007 г. № 396-Ш-3 «Об образовании в Республике Калмыкия» образование в Республике Калмыкия осуществлялось в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Законом Российской Федерации «Об образовании», федеральными законами. Степным Уложением (Конституцией) Республики Калмыкия, законами Республики Калмыкия, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Республики Калмыкия в сфере образования, а также настоящим Законом. При этом в Законе содержалась весьма оригинальная норма: отношения в сфере образования, не урегулированные в настоящем Законе, регулируются Законом Российской Федерации «Об образовании». Толковать эту норм можно было и как признание приоритетности регионального регулирования и определение сферы регулирования федерального законодательства об образовании по остаточному принципу. Однако подобное противоречит сложившемуся и в Конституции Российской Федерации, и в законодательстве и подтвержденному в решениях Конституционного Суда Российской Федерации подходу: по сферам совместного ведения приоритетное значение имеет регулирование на федеральном у ровне 137. с. 24|. Именно в актах федерального уровня определяются зоны ответственности федерального законодателя, все остальное оставляется на усмотрение субъектам Российской Федерации.

Структура законодательства об образовании субъектов Российской Федерации во многом определялась не только нормами федерального законодательства об образовании, но и региональными актами, устанавливающими общие параметры системы нормативной правовой регуляции. В Российской Федерации на федеральном уровне отсутствует федеральный закон о нормативных правовых актах (хотя, например, в Республике Казахстан и Республике Беларусь такие акты приняты), что не позволяет соблюдать принцип системности и единообразия в вопросе о выборе формы акта, видах актов, соотношения юридической силы различных актов и т.д. Но в субъектах Российской Федерации подобные законы приняты: Закон Республики Алтай от 5 марта 2008 г. № 18-РЗ «О нормативных правовых актах Республики Алтай», Закон Республики Башкортостан от 12 августа 1996 г. № 42-з «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан», Закон Республики Дагестан от 16 апреля 1997 г. № 8 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан», Закон Республики Ингушетия от 7 декабря 1999 г. № 29-РЗ «О нормативных правовых актах Республики Ингушетия». Закон Карачаево-Черкесской Республики от 2 декабря 2002 г. № 48-РЗ «О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики». Закон Республики Карелия от 4 июля 2012 г. № 1619-ЗРК «О нормативных правовых актах Республики Карелия», Закон Республики Марий Эл от 6 марта 2008 г. № 5-3 «О нормативных правовых актах Республики Марий Эл». Закон Республики Хакасия от 11 марта 2015 г. № 18-ЗРХ «О нормативных правовых актах Республики Хакасия», Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края». Закон Астраханской области от 10 апреля 2012 г. № 18/2012-03 «О нормотворческой деятельности, нормативных правовых актах и иных правовых актах органов государственной власти Астраханской области». Закон Брянской области от 3 ноября 1997 г. № 28-3 «О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области» и другие).

Как отдельный момент правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации можно отметить их стремление в порядке опережающего правотворчества определить правовой статус деятельности государственно-общественных органов и общественных объединений в системе образования. Субъекты Российской Федерации приняли ряд законов в данной сфере. Среди них: Закон Архангельской области от 2 июля 2012 г. № 507-32-03 «О государственно-общественном управлении в сфере образования Архангельской области, Закон Астраханской области от 8 мая 2009 г. № 25/2009-03 «О государственно-общественном управлении в сфере образования на территории Астраханской области». Закон Республики Саха (Якутия) от 19 февраля 2009 г. № 215-IV «О государственно-общественном управлении в сфере дошкольного и общего образования в Республике Саха (Якутия)» и др.).

Сегодня Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» предусматривает наличие учебно-методических и иных объединений в сфере образования, при этом предусмотренные типовые положения об учебно-методических объединениях в системе образования утверждаются подзаконным актом на федеральном уровне, а положения о конкретных учебно-методических объединениях в системе образования утверждают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации [25. с. 64|.

В качестве одной из тенденций последних лет можно считать появление в субъектах Российской Федерации законов, касающихся деятельности негосударственных образовательных организаций (Закон ЕАО от 31 октября 2012 г. № 173-03 «О финансовом обеспечении реализации основных общеобразовательных программ в имеющих государственную аккредитацию негосударственных общеобразовательных учреждениях, расположенных на территории Еврейской автономной области». Закон Оренбургской области от 20 декабря 2012 г. № 1300/365-V-03 «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Оренбургской области по финансовому обеспечению получения дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования в имеющих государственную аккредитацию негосударственных общеобразовательных учреждениях», Закон Самарской области от 6 июля 2010 г. № 77-ГД «О государственной поддержке образовательных организаций, не являющихся государственными или муниципальными учреждениями, имеющих государственную аккредитацию по основным обще-образовательным программам начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования в Самарской области», Закон Саратовской области от 31 мая 2012 г. № 79-ЗСО «О нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности негосударственных общеобразовательных учреждений в части расходов на реализацию основных общеобразовательных программ» и др. Данная практика заслуживает положительной оценки с учетом тенденции все большего вовлечения частных организаций в сферу образования для содействия в исполнении государственных обязательств.

С принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и направлением ряда писем Министерства образования и науки Российской Федерации, содержащих рекомендации по «обустройству» законодательства об образовании в субъектах Российской Федерации в условиях нового федерального регулирования, законодательство субъектов Российской Федерации об образовании стало в значительной степени унифицированным.

В Законе Российской Федерации от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в Российской Федерации» в пункте 1 главы 7, которая называлась «Принципы определения компетенции органов местного самоуправления», говорилось. что Советы и соответствующие органы управления наделяются настоящим Законом собственной компетенцией. Пунктом 1 статьи 9 Закона (подпункт «д») органам государственной власти предоставлялось право передавать органам местного самоуправления на договорной основе свои отдельные полномочия.

Аналогичный подход был закреплен Законом Российской Федерации от 21 апреля 1992 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советский Федеративной Социалистической Республики», которым предложена новая редакция статьи 138 Конституции РФ 1978 года: «Местные Советы народных депутатов и соответствующие органы у правления наделяются собственной компетенцией, которая может быть изменена только законом Российской Федерации».

В Конституции РФ 1993 года заложено иное понимание данного понятия. Согласно части 2 статьи 132 «Органы местного самоуправления могут наделяться в соответствии с законодательством отдельными государственными полномочиями с передачей им необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству». В Конституции закреплена также правовая возможность федеральных и региональных органов исполнительной власти передавать друг другу осуществление части своих полномочий на основе отдельных соглашений (части 2 и 3 Конституции РФ).

Таким образом, появляется иное, правда, неявное понимание наделения как передачи полномочий одного уровня публичной власти другому, которое прослеживается как в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (пункт 4 статьи 6), так и в заменившем его Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статьи 19-21).

Следует отметить, что для обозначения передачи полномочий в нормотворческой практике, помимо термина «наделение» используется также и термин «делегирование полномочий». В Европейской Хартии местного самоуправления, например, говорится о возможности делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления (пункт 5 статьи 4). Разумеется, что такие терминологические различия можно объяснить тонкостями перевода международного нормативного акта на русский язык. Однако и в российском законодательстве данные термины нередко употребляются как идентичные.

Относительно сути наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо отметить следующее. С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» соответствующее наделение можно рассматривать в широком и узком аспектах.

В широком аспекте наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями можно рассматривать как один из институтов муниципального права. Обоснованием данной позиции является то, что именно термин «наделение» используется в Конституции Российской Федерации, а также появление отдельной главы 4 с одноименным названием в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В узком аспекте наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями можно рассматривать как первоначальную стадию или предварительное условие осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий [116, с. 129].

В ряде региональных законов понятия «наделение полномочиями» и «делегирование полномочий» рассматриваются как тождественные. В Законе Республики Алтай от 23 сентября 2002 года № 6-4 «О делегировании отдельных полномочий органами государственной власти Республики Алтай органам местного самоуправления» вместо термина «наделение полномочиями» используется термин «делегирование полномочий». Законом Псковской области от 25 декабря 1997 года 48-оз «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» установлено, что наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями осуществляется в форме делегирования, которое определяется как разовое, на определенный или неопределенный срок, предоставление отдельных государственных полномочий для реализации органами местного самоуправления.

1.4 Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в сфере образования на современном этапе развития

Система управления системой образования субъекта Федерации имеет следующие уровни:

- на уровне законодательной власти субъекта Федерации управление осуществляется через соответствующие комитеты Законодательного Собрания субъекта Федерации;

- на уровне исполнительной власти - через министерство образования субъекта Федерации;

- на уровне муниципальных районов (городских округов) - через районные (городские) департаменты, отделы, управления и комитеты образования.

Особенности правового статуса органов местного самоуправления определяются положениями Конституции Российской Федерации:

- во-первых, согласно ст. 12 Конституции РФ, они не входят в систему органов государственной власти;

- во-вторых, в соответствии с ч. I ст. 132 Конституции РФ - самостоятельны в решении вопросов местного значения (управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и т.д.);

- в-третьих, в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, могут наделяться подконтрольными со стороны органов государственной власти отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Анализ норм Конституции РФ, а также принятых в их развитие федерального и региональных законов свидетельствует о двойственности (дуализме) правового положения органов местного самоуправления, которые, с одной стороны, не являются государственными органами, а с другой стороны, не могут быть отделены от единой системы народовластия, от решения общегосударственных задач и функций [26, с. 142].

В отличие от органов государственной власти, деятельность которых направлена на выработку политики, законодательных основ в области образования, сущности ее администрирования, органы местного самоуправления обеспечивают практическую реализацию положений политики и соблюдение законодательства в рассматриваемой сфере на своей территории посредством целенаправленной организационно-управленческой деятельности.

При осуществлении полномочий в сфере образования органы местного самоуправления руководствуются положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ, а также Уставом (Конституцией) и иными законами субъекта Российской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» особенно детально регулирует порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по вопросам, отнесенным к ведению государственных органов.

Наделение же органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации -- законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Федеральные законы в области образования, включая настоящий Закон:

- разграничивают компетенцию и ответственность в области образования федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

- регулируют в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации. В этой части федеральные законы в области образования являются законами прямого действия и применяются на всей территории Российской Федерации;

- вводят общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации, и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области образования;

- субъекты Российской Федерации в соответствии с их статусом и компетенцией могут принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования.

Участие органов местного самоуправления в правовом регулировании отношений, возникающих в связи с обеспечением общего и дошкольного образования, системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг, во многом строится на принципах, аналогичных участию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в правовом регулировании соответствующих отношений. В то же время в установлении объема и содержания полномочий, а, следовательно, и определении пределов участия органов местного самоуправления в правовом регулировании отношений в рассматриваемой сфере, значительную роль играют не только федеральные законы, но и законы субъектов Российской Федерации [30, с. 75]. В каждом конкретном муниципалитете названные полномочия органов местного самоуправления находят непосредственное отражение на уровне уставов соответствующих муниципальных образований.

В настоящее время в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ряд вопросов в сфере образования определяется как вопросы местного значения для отдельных видов муниципальных образований - для городских округов, включая городские округа с внутригородским делением, и муниципальных районов. Решение данных вопросов местного значения осуществляется населением и органами местного самоуправления данных муниципальных образований самостоятельно, но с учетом необходимости осуществления единой государственной политики в сфере образования. На основании этого в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» (ст. 9) определяются конкретные полномочия органов местного самоуправления указанных видов муниципальных образований по решению вопросов местного значения в сфере образования.

Итак, отметим и напомним, что реформирование местного самоуправления предусматривает новый подход к компетенции местного самоуправления. Как часть реформы -- потенциально разные возможности разных видов муниципальных образований в освоении полномочий.

Как отмечает Н.Л. Пеншин. в отношении нового подхода к разграничению полномочий и предметов ведения сделана попытка разграничить компетенцию трех уровней публичной власти в сфере образования по принцип «чем владеешь, тем и управляешь, то и финансируешь» с резервированием за федеральной властью полномочий по формированию общих контуров единого образовательного пространства страны [33, с. 841].

В целях исключения возникновения негативных последствий предложено внести в действующее законодательство ряд изменений, а именно:

- дополнить Федеральный закон № 131 -ФЗ положением о невозможности расширения перечней вопросов местного значения, установленных статьями 14-16 Федерального закона № 131 -ФЗ, без внесения соответствующих изменений в налоговое и бюджетное законодательство, необходимых для увеличения доходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

- закрепить в Налоговом кодексе Российской Федерации необходимость установления федеральными законами льгот по местным налогам только при условии их компенсации местным бюджетам. Данная поправка являлась бы гарантией финансовой самостоятельности и бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления.

Федеральным законом № 199-ФЗ помимо расширения вопросов местного значения всех типов муниципальных образований, были исключены вопросы организации и осуществления экологического контроля, что лишает органы местного самоуправления возможности благоустройства территории муниципальных образований, охраны городских лесопарков, т.е. решения вопросов местного значения.

Кроме того. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ был дополнен в соответствии с Законом № 199-ФЗ положениями, согласно которым органы местного самоуправления:

а) вправе участвовать в осуществлении не переданных им государственных полномочий с осуществлением расходов за счет средств бюджета муниципального образования, если это участие предусмотрено федеральными законами;

б) вправе, не участвуя в осуществлении указанных полномочий, расходовать средства местных бюджетов на их реализацию, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.

Также органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной помощи для отдельных категорий граждан.

При анализе содержания Европейской Хартии местного самоуправления следует четко понимать и учитывать то факт, что в преамбуле Европейской Хартии местного самоуправления страны-члены совета Европы определили в качестве своей цели достижение большего единства между 7 его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием. Проще говоря, основной целью данного документа является унификация процесса осуществления местного самоуправления в европейских странах подписавших данную Хартию.

В соответствии с пп. 2, 3 ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действия для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти.

Вместе с тем системный анализ положений Европейской Хартии местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что данный документ содержит правильные ориентиры, однако в нем четко не определен смысл многих используемых понятий. В связи с этим уместно вспомнить, что еще Р. Декарт призывал «Уточняйте значение слов, и вы избавите человечество от половины заблуждений». Очевидно, что и в настоящее время за счет искажения смысла слов и соответствующих образов довольно просто на 180 градусов развернуть содержание любой идеи, манипулировать ее содержанием.

2. ОСОБЕННОСТИ КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОБРАЗОВАНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ Н РЕАЛИЗАЦИИ

2.1 Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в сфере учреждения и реорганизации образовательных организаций в субъектах Российской Федерации

У Российской Федерации или субъектов Российской Федерации при необходимости передачи какого-либо отдельного государственного полномочия на более низкий уровень власти всегда имеется выбор: создавать для реализации этого полномочия территориальные органы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В некоторых случаях более целесообразной является не децентрализация, а деконцентрация отдельных государственных полномочий.

В свете этого некоторые авторы отмечают недостатки наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по сравнению с созданием территориальных органов государственной власти. Например. В.А. Овчинников. AM Сергиенко. А.Т. Ошурков в качестве таких недостатков указывают на наличие элемента неуправляемости в системе местного самоуправления в сил) - выборности и сменяемости органов местного самоуправления; возрастание издержек в связи с необходимостью дополнительного кадрового формирования органов местного самоуправления и в целом дефицит персонала [32. с. 481].

Статьей 13 данного Федерального закона предусмотрена возможность создания образовательной организации или организации, осуществляющей обучение (как некоммерческой организации), в результате ее учреждения или реорганизации другой некоммерческой организации такой же организационно-правовой формы. Решение о создании некоммерческой организации в результате ее учреждения принимается ее учредителями (учредителем). В отношении бюджетного или казенного учреждения такое решение принимается в порядке, установленном:

1) Правительством Российской Федерации -- для федеральных бюджетных или казенных учреждений;

2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации -- для бюджетных или казенных учреждений субъектов Российской Федерации:

3) местной администрацией муниципального образования -- для муниципальных бюджетных или казенных учреждений.

Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. № 539 «Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений» осуществление функций и полномочий учредителя федерального учреждения возлагается на федеральные органы исполнительной власти.

В данном случае необходимо исходить как из ст. 108 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», так и из иных актов. При этом под типом организации (ст. 23 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации») понимаются: дошкольная образовательная организация; общеобразовательная организация; профессиональная образовательная организация; образовательная организация высшего образования; организация дополнительного образования; организация дополнительного профессионального образования.

1 - 4 типы реализуют основные образовательные программы; 5-6 типы реализуют дополнительные образовательные программы.

Поэтому акты субъектов Российской Федерации, использующие иные обозначения типов образовательных организаций, должны быть изменены.

Наименование образовательной организации должно содержать указание на ее организационно-правовую форму и тип образовательной организации. Организационно-правовые формы определяются Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Последний среди множества форм некоммерческих организаций (например. государственная корпорация, казачьи общества, фонды и т.п.) выделяет частные учреждения и государственные, муниципальные учреждения При этом согласно ст. 9.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» типами и государственных, и муниципальных учреждений являются автономные учреждения, бюджетные учреждения и казенные учреждения. Исходя из ст. 4 Федерального закона «О некоммерческих организациях» тип учреждений может быть отражен в наименовании, а может и не быть отражен. Но в силу указанных положений Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» тип учреждения - это иное понятие, чем тип образовательной организации, и тип образовательной организации обязательно должен быть указан в ее наименовании.

Указания на специальные наименования имеются лишь в ст. 108 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (общеобразовательные организации со специальным наименованием «специальные учебно- воспитательные учреждения для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением» и профессиональные образовательные организации со специальным наименованием «специальные учебно-воспитательные учреждения для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением») и в ст. 86 (специальные наименования «президентское кадетское училище», «суворовское военное училище», «нахимовское военно-морское училище», «кадетский (морской кадетский) военный корте», «кадетская школа», «кадетский (морской кадетский) корт е», «казачий кадетский корте» и профессиональные образовательные организации со специальным наименованием «военномузыкальное училище») [16, с. 128]. В ст. 24 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» имеется указание на категорию «федеральный университет» или «национальный исследовательский университет», которые, строго говоря, специальными наименованиями не являются, но так же, как и специальные наименования, отражают особенности организации образовательного (и научного) процесса, специфик) реализуемых программ.

Значительные изменения связаны с новыми характеристиками статуса малокомплектных образовательных организаций. Если ранее предполагалось, что этот статус определяется субъектами Российской Федерации исходя исключительно из наполняемости классов, то сегодня это полномочие также осталось у субъектов Российской Федерации, но установлены дополнительные критерии, которые могут быть взяты субъектами Российской Федерации за основу при определении правового статуса малокомплектной школы. Однако пока не все субъекты Российской Федерации используют критерии удаленности образовательных организаций от иных образовательных организаций и транспортной доступности. Сохраняется ориентация исключительно на численность обучающихся.

Уточнение видов и изменение уровней образования.

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» выделяет четыре вида образования:

- общее образование -- вид образования, который связан с освоением общеобразовательных программ;

- профессиональное образование -- вид образования, связанный с освоением основных профессиональных образовательных программ;

- профессиональное обучение -- вид образования, связанный с программой профессионального обучения на основе квалификационных требований (профессиональных стандартов);

- дополнительное образование -- вид образования, не связанный с повышением уровня образования.

Не является видом образования инклюзивное образование. Это, скорее, принцип, состоящий в обеспечении равного доступа к образованию обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, особыми образовательными потребностями и индивидуальными возможностями.

Впервые дано определение уровня образования: это завершенный цикл образования, характеризующийся определенной единой совокупностью требований. Уровни образования выделяются только в отношении двух видов образования: общее образование и профессиональное образование. Дополнительное образование включает в себя два подвида: дополнительное образование детей и взрослых и дополнительное профессиональное образование.

В Российской Федерации устанавливаются следующие уровни общего образования: дошкольное образование; начальное общее образование; основное общее образование; среднее общее образование.

В Российской Федерации устанавливаются следующие уровни профессионального образования: среднее профессиональное образование; высшее образование - бакалавриат; высшее образование - специалист. магистратура; высшее образование - подготовка кадров высшей квалификации.

Если в субъектах Российской Федерации приняты отдельные законы о начальном и среднем профессиональном образовании, то сейчас, когда такой уровень, как начальное профессиональное образование, отсутствует, в соответствующих актах нужно использовать обозначение «профессиональное образование» (начальное + среднее = профессиональное образование). Профессиональная подготовка теперь -- профессиональное обучение. Вместо высшего профессионального образования теперь -- высшее образование.

Изменение в системе форм получения образования и их обозначения (не заочное обучение, а обучение по заочной форме, исчез экстернат как форма обучения, но остался как форма (способ) промежуточной и итоговой аттестации). Есть форма образования, форма обучения, форма реализации образовательных программ (сетевая форма (ст. 15), электронное обучение и дистанционные образовательные технологии (ст. 16) также являются формами реализации образовательных программ).

Ранее в Законе Российской Федерации «Об образовании» смешивались и формы получения образования, и формы обучения и были (ст. 10): очная, очно-заочная, заочная, семейное образование, самообразование, экстернат.

Статья 17 нового Закона выделяет две формы получения образования: в организациях, осуществляющих образовательную деятельность: вне организаций, осуществляющих образовательную деятельность (в форме семейного образования и самообразования).

Формы обучения зависят от того, в какой форме получается образование:

- обучение в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, осуществляется в очной, очно-заочной или заочной форме;

- обучение в форме семейного образования и самообразования осуществляется с правом последующего прохождения в соответствии с ч. 3 ст. 34 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» промежуточной и государственной итоговой аттестации в организациях, осуществляющих образовательную деятельность. Тем самым экстернат -- это способ прохождения промежуточной и итоговой аттестации при самообразовании и семейном образовании 117, с. 2481.

Допускается сочетание различных форм получения образования и форм обучения.

После учреждения образовательной организации необходимо пройти процедуры лицензирования и аккредитации. Отношения по поводу лицензирования образовательной деятельности регламентируются на законодательном уровне Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации». Если первый из названных законодательных актов устанавливает общие правила лицензирования, то второй закрепляет особенности лицензирования образовательной деятельности. На подзаконном уровне в области лицензирования образовательной деятельности принят ряд нормативных правовых актов.

В Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» сохраняется прежний подход к регулированию образовательной деятельности, предусматривающий наряду с лицензированием образовательной деятельности введение такой процедуры, как аккредитация. При этом уточняется, что аккредитации подлежит образовательная деятельность.

Если лицензирование подтверждает возможность осуществления вида деятельности, то аккредитация -- качественные характеристики деятельности.

Целью государственной аккредитации образовательной деятельности является подтверждение соответствия федеральным государственным образовательным стандартам образовательной деятельности по основным образовательным программам и подготовки обучающихся в образовательных организациях, организациях, осуществляющих обучение, а также индивидуальными предпринимателями, за исключением индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность непосредственно.

Государственная аккредитация проводится не по всем видам образовательных программ, а лицензирование является необходимым условием осуществления любой образовательной деятельности.

Государственная аккредитация образовательной деятельности осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» и принимаемыми предусмотренными им подзаконными нормативными правовыми актами.

В соответствии с п. 2 ст. 13 Федерального закона от 24.07.98 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» принятие органом местного самоуправления решения о реконструкции, модернизации, об изменении назначения или о ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей, являющегося муниципальной собственностью, не допускается без предварительной экспертной оценки уполномоченным органом местного самоуправления последствий принятого решения для обеспечения жизнедеятельности. образования, воспитания и развития детей, для оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, для социального обслуживания. В случае отсутствия экспертной оценки такое решение признается недействительным с момента его вынесения.

В соответствии со статьей 62. ГК РФ учредители (участники) юридического лица или орган, принявшие решение о ликвидации юридического лица:

- обязаны незамедлительно письменно сообщить об этом органу, осуществляющему государственную регистрацию юридических лиц, который вносит в единый государственный реестр юридических лиц сведения о том. что юридическое лицо находится в процессе ликвидации.

- назначают по согласованию с органом, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, ликвидационную комиссию (ликвидатора) и устанавливают в соответствии с ГК РФ порядок и сроки ликвидации.

- с момента назначения ликвидационной комиссии к ней переходят полномочия по управлению делами юридического лица. Ликвидационная комиссия от имени ликвидируемого юридического лица выступает в суде.

Таким образом, положение Закона РФ «Об образовании» о том, что создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений находится в компетенции органов местного самоуправления (статья 31, п. 3). В то же время субъект РФ согласно Гражданскому Кодекс РФ (ст.57, п. 3) и Закону РФ «Об образовании» (ст. 29, п. 7) пользуется своим правом определения особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений на своей территории. Эти особенности в настоящее время связаны с проведением комплексного анализа деятельности преобразуемого образовательного учреждения и согласованием решений, принимаемых на муниципальном уровне, с региональным органом управления образованием.

2.2 Полномочия органов местного самоуправления по финансово-экономическому н материально-техническому обеспечению деятельности муниципальных образовательных организаций

Для выполнения своих задач муниципальные образования должны обладать необходимыми материальными и финансовыми ресурсами, иметь право самостоятельного управления и распоряжения ими. Согласно Федеральному закону, экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Преемственность является характерной чертой нового Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». В финансово-правовой сфере Закон не только развивает действовавшее ранее регулирование образовательных отношений, но и содержит значительное количество новелл. Существенной особенностью реформирования регулирования образовательных отношений является, также, то обстоятельство, что оно происходит одновременно с совершенствованием бюджетного процесса.

Новое регулирование направлено на: создание финансовых основ для реализации права на образование: выравнивание возможностей реализации этого права, в том числе повышение образовательной мобильности населения: расширение конкуренции на рынке образовательных услуг; выравнивание статусов государственных, муниципальных и частных образовательных организаций, реализующих основные общеобразовательные программы, в части получения компенсации затрат за счет бюджетных средств: повышение социально- экономических гарантий деятельности не только образовательных организаций, но и педагогических работников [34. с. 124].

В основе финансово-правового регулирования отношений в сфере образования лежит ряд принципов, которые учитывают, с одной стороны, принципы бюджетной системы Российской Федерации (ст. 28 БК РФ), с другой - общие принципы регулирования отношений в сфере образования (ст. 3 Федерального закона № 273-ФЗ). Примечательно, что их действие охватывает не только образовательные организации, но и организации, осуществляющие обучение (но не являющиеся образовательными), а также индивидуальных предпринимателей, поскольку на них, в соответствии с ч. 2 ст. 21 Федерального закона № 273-ФЗ, распространяются права, обязанности и ответственность образовательных организаций. Это свидетельствует об унификации регулирования в отношении различных категорий субъектов, осуществляющих обучение.

Системный характер принципов финансово-правового регулирования отношений в образовательной сфере важен для достижения баланса интересов субъектов отношений в образовательной сфере и должен учитываться при разработке региональных, муниципальных и актов локального действия, при этом должны быть гарантированы конституционные права граждан на образование.

Принцип множественности источников финансирования деятельности образовательных организаций достаточно тесно связан с принципом автономии образовательной организации, который широко распространен в современной мировой практике. Данный принцип нашел свое отражение в новом Федеральном законе, подразумевая самостоятельность в осуществлении не только образовательной, научной, административной, но и финансово-экономической деятельности, а также в разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с Федеральным законом № 273-ФЗ, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и уставом образовательной организации (ч. 1 ст. 28). Его реализация сопровождается, как упоминалось выше, пересмотром подходов к системе контроля в образовательной сфере. Допущение возможности получения финансирования не только из публично-правовых, но и из частных источников обусловлено прежде всего недостаточностью финансовых средств у публичного субъекта. С этим в условиях не только кризиса, но и рецессии столкнулись и развитые, и развивающиеся экономики.

Дополнительное финансовое обеспечение образовательных организаций может осуществляться в форме: добровольной платы (средств физических и (или) юридических лиц); добровольных пожертвований; целевых взносов; грантов, а также собственных доходов образовательных организаций. Традиционными бюджетными источниками финансирования по-прежнему остаются субсидии, в том числе на выполнение государственного (муниципального) задания, бюджетные инвестиции.

Если в отношении образовательных организаций вопрос о доступе к получению средств бюджетного финансирования разрешен, то остается открытым рос о возможности финансового обеспечения получения дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования у индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным субъектам субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр. игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг) в соответствии с нормативами, установленными в Федеральном законе № 273-ФЗ, поскольку специальное регулирование отсутствует. Прямого указания о том, что это полномочие по финансовому обеспечению является полномочием органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления в сфере образования, в Федеральном законе нет. Возможно, что решать данный вопрос субъекты будут самостоятельно, исходя из целей и приоритетов в региональной социально-экономической политике, а также с учетом своих финансовых ресурсов.

Принцип, дотекающий множественность источников финансирования, реализуется федеральным законодателем также и путем предоставления права на оказание платных образовательных услуг тем организациям, которые осуществляют образовательную деятельность за счет бюджетных ассигнований. При этом установлено требование, что оказание таких услуг должно осуществляться на одних и тех же условиях [38, с. 59].