Полномочия органов местного самоуправления в сфере образования

Установлены и конкретные механизмы, позволяющие получать средства от иных источников финансирования. Для этого как сохранены существовавшие и ранее положения, в том числе допускавшие создание образовательными организациями высшего образования хозяйственных обществ, деятельность которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности (ст. 103), так и закреплены новые, учитывающие изменения, произошедшие в отечественном гражданском законодательстве.

Например, в настоящее время допускается использование образовательными организациями высшего образования для коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности и такой новой для отечественного гражданского оборота формы, как хозяйственные партнерства. Причем ее применение возможно не только бюджетными, как ранее, но и автономными учреждениями.

Финансирование дошкольного образовательного учреждения осуществляется на основе государственных и местных нормативов, определяемых из расчета на одного воспитанника в зависимости от вида и категории дошкольного образовательного учреждения. Главными направлениями дошкольного образования можно считать: организация общей культуры; развитие эстетических, интеллектуальных, личностных и нравственных качеств: поддержка и укрепление здоровья: формирование предпосылок учебной деятельности.

Программы дошкольного образования рассчитаны на разностороннее развитие детей, при этом учитывая возрастные и индивидуальные особенности. Так же обращают внимание на достижение детьми у ровня развития, необходимого для успешного освоения образовательных программ начального общего образования на основе индивидуального подхода При этом промежуточных и итоговых аттестаций на освоение образовательных программ для обучающихся не проводятся.

Остановимся на системе финансирования дошкольного образования в Оренбургской области. В Оренбургской области система дошкольного образования получила активное развитие.

Для обеспечения доступного качественного дошкольного образования активно внедряются современные модели. Оказывается услуга по кратковременному пребыванию детей в детском саду [19, с. 20]. Так же увеличилась сеть групп семейного воспитания, их стало больше. Принята краевая долгосрочная целевая программа «Развитие образования в Оренбургской области» на 2013- 2020 год. Задачами данной программы являются: развитие сети образовательных организаций, их инфраструктуры и учебно-материальной базы: модернизация образовательных программ в системах дошкольного, общего, профессионального образования, дополнительного образования детей, направленная на достижение современного качества учебных результатов и результатов социализации обучающихся; обеспечение системы образования Оренбургской области края высококвалифицированными кадрами, повышение их социального и профессионального уровня.

В данной программе существует и подпрограмма «Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей», целью которой являются создание в системе дошкольного, общего и дополнительного образования равных возможностей для современного качественного образования и позитивной социализации детей. Основные задачи данной подпрограммы;

- формирование сети образовательных организаций, обеспечивающих равную доступность жителей Оренбуржья к качественным услугам дошкольного, общего образования и дополнительного образования детей;

- разработка и реализация финансово-экономических механизмов, обеспечивающих равную доступность жителей Оренбуржья к качественным услугам дошкольного, общего и дополнительного образования детей:

- модернизация содержания образования и условий организации образовательного процесса для обеспечения готовности выпускников общеобразовательных организаций к дальнейшему обучению и деятельности в высокотехнологичной экономике:

- создание в образовательных организациях условий, обеспечивающих безопасность учащихся, воспитанников и работников, сохранность зданий и оборудования от возможных пожаров и других чрезвычайных ситуаций создание системы обновления педагогических кадров.

Помимо данной программы также ведется целенаправленная работа органов власти Оренбургской области по обеспечению доступности дошкольного образования. В 2016 году на создание дополнительных мест направлено 3356,2 миллиона рублей консолидированного бюджета, в том числе 1978,0 миллиона рублей из краевого бюджета. Так же осуществляется большая организационно- методическая работа по координации деятельности органов местного самоуправления в Оренбургской области в части проведения капитального ремонта и реконструкции дошкольных образовательных организаций, строительства новых зданий и пристроек к зданиям действующих детских садов. Большое внимание уделяется созданию условий для развития вариативных форм получения дошкольного образования.

При детских садах функционируют 834 группы семейного воспитания, в которых 2703 ребенка развиваются по программам дошкольного образования в домашней обстановке. В обучении детей по программам дошкольного образования в семье в 34 детских садах работают консультативные пункты, осуществляющие методическое и психолого-педагогическое сопровождение семей. В настоящее время, их услугами пользуются более тысячи человек.

Следует обозначить несколько рекомендаций органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Оренбургской области: создать условия для развития вариативных форм получения дошкольного образования в группах семейного воспитания и группах кратковременного пребывания, совершенствовать деятельность таких групп; депутатам Законодательного Собрания Оренбургской области оказывать содействие органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в решении вопросов обеспечения доступности дошкольного образования на территории избирательных округов: осуществлять контроль за соблюдением графика выполнения и качеством ремонтно-строительных работ, направленных на создание дополнительных мест в образовательных организациях, сроками ввода объектов в эксплуатацию, обеспечить своевременное освоение в полном объеме выделенных на эти цели бюджетных средств: выделять под строительство дошкольных образовательных организаций земельные участки, максимально обеспеченные инженерной системы.

Всеобщий переход российской системы высшего профессионального образования (ВПО) на европейскую (уровневую) систему подготовки кадров, основанную на принципиально ином подходе к формированию специалистов нового поколения, положил начало процессу модернизации системы ВПО с ориентацией на новое качество профессиональной подготовки кадров, соответствующее запросам национального и международного рынка труда. В этой связи проведена существенная организационно-структурная перестройка образовательного процесса введены новые образовательные стандарты, предусматривающие переход на модульно-кредитную систему организации учебного процесса, оценку уровня подготовки студентов с позиций компетенций, расширение академической мобильности обучаемых. Результативность внедрения новых образовательных стандартов, а в их рамках - новых образовательных технологий во многом, если не во всем, определяется следующими факторами:

1) уровень материально-технического оснащения образовательного учреждения, обеспечивающий адекватное качество образовательного процесса и научно-исследовательской деятельности:

2) качество (квалификация) научно-педагогических кадров.

Однако сложившаяся в «перестроечный» период система государственного финансирования образования, в том числе профессионального, по остаточному принцип} привела к разрушению материально-технической базы образовательных учреждений системы НПО. СПО и ВПО и оттока из системы профессионального образования квалифицированных научно-педагогических кадров, неудовлетворенная потребность в которых ощутима и сегодня. Ситуация, когда зарплата российского профессора государственного вуза по отношению к средней зарплате по стране является одной из самых низких в мире при самой большой в мире аудиторной нагрузке, не создает условий для профессионального совершенствования ППС и полноценного участия его в научной деятельности. К тому же с введением европейской системы значительно повысилась бюрократизация сферы образования, и у преподавателей появилась новая, съедающая много времени, забота: приведение обычной научно-педагогической деятельности в соответствие с формальными требованиями, забота которая носит постоянный характер и практически не имеет отношения к содержательной стороне дела Перевод материально-технической базы на адекватный уровень и создание условий для роста профессионального и научного потенциала научно-педагогических кадров является важнейшим условием модернизации сферы образования, особенно профессионального. В этих условиях финансовая роль и ответственность государства должны быть многократно усилены, поскольку именно государство призвано проводить социально-экономическую политику в интересах общества а сфера образования, являясь общественным благом, играет исключительную роль в воспроизводстве трудовых ресурсов

При неблагоприятных демографических тенденциях, связанных с постоянным сокращением численности трудоспособного населения, структурная перестройка и модернизация российской экономики в значительной степени будет достигаться интенсификацией и повышением качества труда на основе применения новейших технологий (информационных, управленческих, производственных). В этих условиях образование приобретает особо важную роль, «помогая человеку оставаться в числе занятых более длительное время -- преимущество, которое становится необходимостью в условиях старения населения» [2].

В ближайшие К) лет (2011-2020 годы), согласно демографическому прогнозу, численность населения в возрасте массового обучения в России будет значительно снижаться, причем основное сокращение (и абсолютное, и относи-тельное) будет происходить за счет группы в возрасте получения среднего профессионального и высшего профессионального образования (15-28 лет). В этих условиях государственные инвестиции в образование приобретают важнейшее значение, особенно, если страна нацелена на развитие потенциала долгосрочного роста с учетом изменений в технологиях и демографии, которые трансформируют рынки труда.

Эффективность государственных инвестиций в профессиональное образование вполне очевидна. Государственные ресурсы, инвестируемые в образование, возвращаются в разных формах, например, в форме роста налоговых отчислений [22. с. 23].

Учитывая тот факт, что в России под влиянием негативных демографических процессов произойдет снижение спроса на услуги профессионального образования, автоматически снизится и нагрузка на бюджет, что позволит усилить финансовое обеспечение государством процесса модернизации системы ПО и провести ее в сжатые сроки и максимально эффективно.

Модернизация системы ПО должна основываться на совершенствовании действующих и использовании новых финансово-экономических механизмов в сфере образования, предполагающих развитие многоканального финансирования (бюджетного, внебюджетного, частного) с акцентом на государственное участие. Дальнейшее развитие должны получить:

- принципы нормативного подушевого финансирования;

- финансирование программ развития:

- государственная поддержка образовательного кредитования;

- формирование на всех уровнях перечней государственного и муниципального имущества, предназначенных для образования;

- развитие системы государственного (муниципального) задания на профессиональную подготовку кадров различного уровня профессионального образования (НПО, СПО. ВПО) в соответствии с запросами национального и региональных рынков труда.

Однако в проекте Федерального закона «Об образовании в РФ», разработка которого осуществлялась с целью модернизации сферы образования, эти вопросы не нашли четкого отражения. Более того, из уровней ПО исчезло начальное профессиональное образование (НПО). Этот уровень частично передан в систему СПО (причем перечень рабочих профессий к проекту закона не прилагается), в основном, его заменило профессиональное обучение. Начальное профессиональное образование получают лица, окончившие 9 классов и имеющие аттестат об основном среднем образовании, а в системе профессионального обучения у них не будет возможности в рамках центра ПО одновременно получить общее (полное) среднее образование (центры ПО не являются образовательными учреждениям).

2.3 Контроль и надзор в сфере предоставления гражданам услуг муниципальных образовательных организаций

Государственный контроль (надзор) в сфере образования осуществляется в соответствии со следующими нормативными правовыми актами.

Общие правила осуществления государственного контроля (надзора) безотносительно сферы контроля устанавливаются Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» содержит нормы, предусматривающие особенности осуществления государственного контроля (надзора) с учетом специфики сферы образования и задач государственной политики в сфере образования.

На подзаконном уровне приняты акты, закрепляющие порядок осуществления государственного контроля (надзора) в сфере образования за деятельностью образовательных организаций, реализующих образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну (постановление Правительства Российской Федерации), а также порядок осуществления государственной функции по контролю (надзору) в сфере образования (административные регламенты).

Государственный контроль (надзор) в сфере образования включает в себя:

1) федеральный государственный контроль качества образования;

2) федеральный государственный надзор в сфере образования.

При этом следует отметить, что мониторинг уже не рассматривается законодателем как элемент контрольной (надзорной) процедуры. В соответствии с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» мониторинг выделяется в качестве самостоятельного вида деятельности.

К органам, уполномоченным на осуществление государственного контроля (надзора) в сфере образования, относятся федеральный орган исполни тельной власти, а также органы исполнительном власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные Российской Федерацией полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования.

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» не закрепляет контрольные (надзорные) полномочия за органами местного само-управления. Выделяется исключительно государственный контроль (надзор) в сфере образования.

При этом в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления могут организовывать и осуществлять муниципальный контроль. Предметом такого контроля выступают требования, установленные муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 17.1 указанного Федерального закона). Возможность осуществления контрольных полномочий также предусмотрена Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в котором также уточняется предмет муниципального контроля - соблюдение юридическими лицами требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения [37, с. 281].

В сфере образования часть вопросов отнесена к вопросам местного значения, и, соответственно, по данным вопросам могут приниматься муниципальные правовые акты, содержащие определенные требования. Что касается муниципального контроля за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, то необходимо отметить следующее. В Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, не предусмотрен. Предусматривается исключительно государственный контроль (надзор) в сфере образования (ст. 93). Контрольными (надзорными) полномочиями наделяются федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 93 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»). Соответственно, муниципальный контроль может осуществляться только за соблюдением муниципальных правовых актов, принятых по вопросам местного значения в сфере образования.

Таким образом, органы местного самоуправления могут осуществлять муниципальный контроль в сфере образования. Но должны быть обеспечены следующие условия:

1) такой контроль возможен за соблюдением требований муниципальных правовых актов, принятых по вопросам местного значения;

2) муниципальный контроль не может дублировать и подменять государственный контроль (надзор) в сфере образования.

Принятие муниципальных правовых актов, регламентирующих муниципальный контроль в сфере образования, не носит повсеместного характера. В масштабе Российской Федерации незначительное число муниципальных образований приняли акты, регламентирующие отношения по поводу осуществления муниципального контроля в сфере образования. Возможно, это обусловлено тем, что прямо муниципальный контроль в сфере образования в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» не выделяется и отсутствует обязанность по принятию соответствующих правовых актов.

Вместе с тем можно предположить, что после изменения редакции ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», расширяющей возможности муниципального контроля (см. выше), вопрос о регламентации муниципального контроля в сфере образования, о форме муниципальных правовых актов, их предмете в этой части приобретет актуальность.

Еще раз следует подчеркнуть, что регламентация отношений по осуществлению контроля в сфере образования на муниципальном уровне не является обязательной. Но такую возможность законодательство допускает при соблюдении у казанных выше условий.

Пока же прослеживается весьма противоречивая практика принятия муниципальных правовых актов о муниципальном контроле в сфере образования.

С одной стороны, в тех муниципальных образованиях, в которых такие муниципальные акты были приняты, их отменяют. Таким образом, органы местного самоуправления стремились привести свои акты в соответствие с требованиями Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», выделяющего только государственный контроль (надзор) в сфере образования.

С другой стороны, ряд муниципальных образований посчитали возможным осуществлять контрольные полномочия в сфере образования. При этом необходимо акцентировать внимание на следующих моментах [19, с. 19].

Во-первых, не всем муниципальным образованиям удается выдержать требования, при которых возможно принятие муниципальных правовых актов, регламентирующих осуществление контроля в сфере образования, т.е. допускается нарушение федерального законодательства. Так, недопустимой следует признать регламентацию проведения государственной аккредитации образовательной деятельности на уровне муниципальных правовых актов.

Во-вторых, практически отсутствуют муниципальные правовые акты в сфере образования, принятые в развитие ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде- 47 рации», что и понятно, учитывая еще небольшой срок, прошедший с момента вступления в силу соответствующих положений (май 2014 г.).

В-третьих, распространенной является практика включения органов местного самоуправления в контрольные отношения в сфере образования через осуществление так называемого учредительского контроля, т.е. контроля, осуществляемого ими как учредителями муниципальных образовательных организаций (бюджетных или автономных учреждений).

Еще один вопрос, заслуживающий внимания, это часто встречающееся на практике смешение органами местного самоуправления контрольных и иных полномочий в сфере образования. В частности, орган местного самоуправления принимает акты о контроле за соблюдением права обучающихся на образование. Как показывает анализ таких актов, они в основном регламентируют отношения по поводу отчисления из образовательных организаций несовершеннолетних обучающихся. Но в данном случае органы местного самоуправления не реализуют контроль в понимании Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», так как не проверяется соблюдение каких-либо требований.

Таким образом, муниципальный контроль в сфере образования следует рассматривать как факультативную функцию органов местного самоуправления. Законодательство допускает возможность такого контроля, соответственно, возможно и принятие муниципальных правовых актов по этому вопросу. При этом такие акты не должны быть направлены на регулирование осуществления проверок за соблюдением требований законодательства, так как это относится к предмету государственного контроля (надзора).

Из всех направлений административной реформы наибольшим потенциалом в реформировании государственного управления обладал процесс внедрения управления по результатам. Именно в принятии этого способа «нового государственного управления», используемого во многих странах с высоким уровнем экономического развития, виделось наиболее радикальное изменение государственного управления в России.

Целью управления по результатам являлось повышение эффективности функционирования институтов публичной власти. Центральное место в управлении по результатам в Российской Федерации принадлежит системе оценок деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

Крупномасштабная работа по оцениванию эффективности деятельности исполнительных органов государственной (муниципальной) власти в России началась с момента издания Указов Президента Российской Федерации: 1) от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (на данный момент утратил силу ); 2) от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного само} правления городских округов и муниципальных районов» (далее - Указ № 607).

Кроме того, на основании президентских Указов были разработаны методики оценки эффективности деятельности региональных и муниципальных органов власти, дополнившие перечень основных показателей эффективности (содержащихся в указах Президента Российской Федерации) индивидуальными показателями эффективности (содержащимися в постановлениях Правительства Российской Федерации) деятельности публичных органов власти. Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» была утверждена методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. JV» 1313-р «О реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» утверждена методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

С помощью закрепленных вышеперечисленными документами критериев эффективности деятельности публичных органов оценивались приоритетные сферы государственного управления: здравоохранение, образование, жилье, сельское хозяйство.

Для сферы образования было предусмотрено шесть показателей эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти и девять - муниципальных. Кроме того, v останов исполнительной власти субъектов - муниципальных, (хроме того, у органов исполнительном власти субъектов Российской Федерации было право установления дополнительных показателей эффективности деятельности для органов местного самоуправления. И этим правом региональные органы активно пользовались, что вело к усложнению оценки эффективности деятельности муниципального уровня [22, С. 24].

Практика применения оценки эффективности деятельности региональных и муниципальных органов показала нежизнеспособность принятых документов. Стремясь охватить все грани приоритетных сфер государственного управления (на уровне регионов и муниципальных образований), разработчики «увлеклись» составлением подробнейшего перечня показателей эффективности деятельности для полного отражения всех управленческих усилий. В результате получился свод показателей эффективности, которые были не сбалансированы, не соотносились между собой, и сделать вывод о результатах деятельности управленческих органов на их основании было весьма затруднительно. Практика применения этих методик показывала не всегда точное состояние дел региона или муниципалитета, например, даже при положительной динамике некоторых социальных показателей реальный уровень развития территории был хуже. Доклады, подготовленные руководителями органов власти, содержали в основном статистические данные, из которых невозможно было четко определить вклад конкретного органа в развитие региона или муниципального образования. Поэтому в 2012 г. был принят ряд документов «нового поколения». Речь идет об Указе Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Указ № 1199), Постановлении Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2012 г. № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и Постановлении Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».

Сравнительный анализ документов первого и второго этапа позволил выявить существенные отличия, которые состоят в следующем:

1) значительно сокращен перечень показателей эффективности:

2) перечни индивидуальных показателей для определения оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионального и муниципального уровней сгруппированы по отраслевому признаку. Ранее такой подход отсутствовал, и комплексно оценить эффективность работы исполнительных органов по отдельным отраслям регионального и муниципального управления было невозможно;

3) установление органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации дополнительных показателей для оценки эффективности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов не допускается;

4) упрощена методика мониторинга эффективности деятельности, а именно исключены расчеты неэффективных расходов;

5) упрощен расчет комплексной оценки показателей эффективности деятельности исполнительных органов регионального и муниципального уровней, используемой для расчета размеров грантов;

6) введена оценка населением эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, руководителей органов местного самоуправления и унитарных предприятий, учреждений, акционерных обществ (с контрольным участием государства - муниципального образования), осуществляющих оказание услуг населению, а также критерии соответствующей оценки.

Анализ вновь установленных показателей эффективности для регионального уровня власти в сфере образования показал, что основным критерием оценки их работы до 1 января 2015 г. являлось качество образования, демонстрируемое обучающимися при сдаче единого государственного экзамена (далее - ЕГЭ). Только в отличие от предыдущей редакции учитывалась доля выпускников, не сдавших ЕГЭ. Чем меньше этот показатель, тем лучше, эффективнее работают региональные органы управления образованием.

Необходимо отметить, что качество образования, определяемое с помощью ЕГЭ, являлось критерием эффективности деятельности не только органов управления образованием, но и муниципальных органов управления образованием, образовательных организаций и преподавателей образовательных организаций. Другими словами, оценка индивидуальных достижений обучающегося являлась основой оценки всей сферы образования. На наш взгляд, именно этим объяснялось административное давление на преподавателей и выпускников при проведении итоговой аттестации обучающихся и высокий процент правонарушений при проведении ЕГЭ.

С 1 января 2015 г. из перечня критериев оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации критерий оценки качества образования был исключен. Указом Президента Российской Федерации от 2 мая 2014 г. № 294 «О внесении изменения в перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199» критерий качества оценки образования заменен критерием доступности образования. Это изменение введено в целях повышения объективности проведения единого государственного экзамена и исключения стимулов административного влияния на его результаты при оценке эффективности региональных органов управления образованием.

Анализ работы общеобразовательных организаций показан. что почти в четверти всех российских школ обучение ведется в две и в три смены, что затрагивает интересы свыше 1.8 миллиона детей. Позитивная демографическая динамика поставила перед органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации задачи своевременного прогнозирования и планирования, опережающего развитие инфраструктуры и материальной базы общего образования в регионах [28, с. 30|.

Кроме того, новые федеральные образовательные стандарты предполагают наличие безопасных и комфортных условий пребывания ребенка в школе в течение целого дня, для чего необходима современная школьная инфраструктура. Поэтому в систему' оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации ввели показатель «доля обучающихся в государственных (муниципальных) общеобразовательных организациях. занимающихся в одну смену, в общей численности обучающихся в государственных (муниципальных) общеобразовательных организациях».

При разработке индивидуальных показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации акцент смещен в сторону обеспечения процесса образования. Так, в качестве индивидуальных показателей оценки эффективности органов управления наибольшее внимание уделено непосредственно зданиям, в которых происходит образовательный процесс. Они должны отвечать современным требованиям обучения, иметь физкультурный зал, не быть в аварийном состоянии, и. как уже отмечалось, учитывается режим работы образовательных организаций (занятия во вторую или третью смет).

Еще одним, вновь введенным индивидуальным показателем эффективности региональных органов управления образованием является обеспеченность детей дошкольного возраста местами в дошкольных образовательных учреждениях (количество мест на 1000 детей). То есть при оценке эффективности региональных министерств (департаментов, управлений) образования учитывается дошкольное образование (ранее дошкольное образование относилось к компетенции муниципального уровня власти).

Свидетельством эффективной работы органов управления образованием субъекта Российской Федерации (согласно утвержденной Методике оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации) является рост значений таких индивидуальных показателей, как увеличение доли общеобразовательных организаций, соответствующих современным требованиям, имеющих физкультурный зал, и увеличение уровня обеспеченности местами в дошкольных образовательных организациях. Также свидетельством эффективной работы является снижение показателей доли образовательных организаций, находящихся в аварийном состоянии, и доли образовательных организаций, занимающихся в несколько смен [20, с. 38].

25 ноября 2013 г. Министерство образования и науки Российской Федерации пополнило состав показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации еще одним показателем эффективности: «Доля лиц, освоивших основные образовательные программы среднего общего образования и в течение двух лет после получения аттестата о среднем общем образовании продолживших обучение в образовательных организациях среднего профессионального образования и высшего образования за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов объектов Российской Федерации, местных бюджетов». Возникает правовая неопределенность о правовом статусе введенного показателя по нескольким причинам: во-первых, он вводится Министерством образования и науки Российской Федерации, хотя действующие показатели эффективности утверждены Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, во-вторых, избранная форма документа - письмо (акт рекомендательного характера) Министерства образования и науки Российской Федерации, в то время как для утверждения действующих показателей эффективности использовались подзаконные нормативные акты в форме указа Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.

Изменение состава показателей эффективности произошло и для муниципального уровня власти. Теперь в ряду общих показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления осталось два показателя: доля детей в возрасте от одного года до шести лет. состоящих на учете для определения в муниципальные дошкольные образовательные учреждения, в общей численности детей в возрасте от одного года до шести лет и доля выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений, сдавших единый государственный экзамен по русскому языку и математике, в общей численности выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений, сдававших единый государственный экзамен по данным предметам.

В ряду индивидуальных показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления закреплено два показателя в рамках дошкольного образования и семь показателей эффективности в рамках общего и дополни тельного образования. Анализ показателей эффективности этого уровня публичной власти показывает, что общие показатели коррелируются с индивидуальными, содержат как количественные характеристики, так и качественные. Кроме того, показатели эффективности муниципального уровня коррелируются и с показателями эффективности регионального уровня.

Система оценивания эффективности публичных органов не в полной мере оправдала возлагаемые на нее надежды. Используемые критерии эффективности не всегда обеспечивали прозрачность деятельности органов управления образованием. Необходимо отметить, что система оценивания деятельности органов публичного управления в целом была направлена на стимулирование повышения эффективности деятельности по сравнению с исходными значениями показателей, поэтому при подведении итогов в докладах глав субъектов Российской Федерации учитывались фактические изменения уровней эффективности. Однако была упущена важная составляющая оценки деятельности публичных органов - не проводилось сравнения фактически достигнутых результатов с запланированными значениями развития как сферы образования, так и других приоритетных сфер государственного управления. Более того, проблема усугубляется отсутствием адекватных показателей для характеристики степени достижения целей, нечеткостью формулировки задач органа, что не позволяет идентифицировать их результат [32, с. 841].

Среди проблем системы оценивания можно отметить изменение состава показателей разноплановыми документами, что может привести к искажениям целостности системы оценивания на разных уровнях управления сферой образования. Считаем целесообразным установить более четкую иерархию документов, определяющих показатели эффективности публичных органов, а также порядок изменения этих документов.

При общей оценке эффективности публичных органов власти в сфере образования не учитывается их деятельность в федеральных, региональных и муниципальных программах развития образования. Положение спасает сам принцип построения целевых государственных (ведомственных) программ, структурным элементом которых является оценка социально-экономической эффективности программы. Более того, программно-целевой принцип, используемый как инструмент управления по результатам, можно назвать одним из самых эффективных, так как предполагает не только определение целей, планов, периодов деятельности, порядка их финансирования, но и контроль достижения конечных результатов, оценку влияния на сферу образования в целом [22, с. 26].

Общегосударственная тенденция повышения эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти поставила образовательные организации в новые условия функционирования -- необходимость ориентации на повышение эффективности их деятельности.

Необходимо иметь в виду, что построение системы оценки эффективности органов муниципальной власти, а также образовательных организаций может производить как благоприятное, так и негативное воздействие. Необходимо учитывать, что в долгосрочном периоде функционирования системы оценки эффективности положительные эффекты вытесняются отрицательными.

Например, прямая зависимость вознаграждения от оценки эффективности деятельности может послужить стимулом к «стратегическому поведению» - демонстрации эффективности в отчетной документации, а не в реальной жизни (приписки, искажение результатов). Оценка эффективности может препятствовать внедрению инноваций, так как инновационные методы имеют риск, что полученные результаты будут хуже ожидаемых. Оценка эффективности ведет к снижению взаимодействия, сотрудничества, кооперации. Например, эффективные школы не готовы делиться своим опытом в применяемых образовательных методиках, чтобы продолжать быть эффективными на фоне остальных школ. И это только часть негативного воздействия системы оценки эффективности. Поэтому при разработке системы оценивания эффективности как органов управления, так и образовательных организаций необходим взвешенный подход к построению системы критериев и показателей эффективности, чтобы побочные эффекты были минимизированы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Образование является одной из важнейших подсистем социальной сферы государства, обеспечивающей процесс получения человеком систематических знаний, умений и навыков с целью их использования в профессиональной деятельности.

Главное доказательство этому - гарантированное Конституцией РФ право на образование, которое занимает одно из ведущих мест, о чем свидетельствует, в частности, закрепление этого права в важнейших международных документах в области прав человека По мере роста значения человеческого фактора в общественном прогрессе образование становится важнейшим средством формирования нового качества экономических, социальных и духовных отношений общества.

В настоящее время образование находится в сфере первоочередных государственных интересов. От состояния образовательной системы во многом зависит будущее Российского государства, его экономическое развитие, состояние национальной безопасности и уровень благосостояния в обществе. С образованием связываются надежды на модернизацию экономики и увеличение темпов экономического роста. Наконец, в связке с наукой образование представляет собой одну из наиболее существенных гарантий национальной, региональной и международной безопасности. Представляется, что совершенствование системы образования и образовательного законодательства - важнейшая задача социально-экономического развития и один из приоритетов современной государственной политики.

В целом же, как выяснилось в ходе данного исследования, государство и муниципальные образования пока не могут в полной мере обеспечить и достичь должного качества уровня образования. В результате уже сейчас остро проявляются проблемы дефицита педагогических кадров, не всегда высокой квалификации преподавателей, неудовлетворительного, а порой и просто низкого уровня материально-технической оснащенности образовательных учреждений. Вызывает озабоченность и степень износа основных фондов учебных учреждений, коэффициент обновления которых составляет лишь 1,2 % в год.

Очевидно, что до сих пор государство не определилось в вопросе о степени своего участия и участия муниципалитетов в развитии системы образования. С одной стороны, государство стремится расширить свои контрольные функции в образовательной сфере, передав значительную часть полномочий органам местного самоуправления, а с другой - не готово к наращиванию затрат в образовательной среде в необходимых объемах, что ведет к снижению уровня обеспечения образовательных прав граждан.

Определяя органы местного самоуправления как субъекты образовательных полномочий, необходимо отметить, что полномочия таковых в сфере образования последовательно нормативно закреплены на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. При этом, в системе законодательства об образовании, базирующегося на принципах верховенства и прямого действия конституции Российской Федерации, муниципальные нормы права об указанных полномочиях имеют лишь относительную самостоятельность, проявляющуюся, главным образом, в их предметно-методологическом обособлении от норм иных уровней. В то же время муниципально-правовые нормы и институты призваны в наиболее полной мере воплощать, развивать и конкретизировать конституционное, федеральное и региональное законодательство об образовании. Данный факт определяет значимость правового установления норм о полномочиях органов местного самоуправления в сфере образования на различных уровнях, и. соответственно, роль указанных органов в их практической реализации.

В ходе проведения исследования была проанализирована деятельность органов местного самоуправления по организации содержания и развития муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, были выявлены существующие проблемы органов местного самоуправления в поддержке муниципальных образовательных учреждений.

Для достижения целей и реализации поставленных задач необходима консолидация усилий всех образовательных организаций, всех объектов образовательного процесса всех заинтересованных в получении качественного и доступного образования граждан. Ощутимые шаги к этой цели уже сделаны и они свидетельствуют о том, что следует и в дальнейшем максимально разрабатывать проекты по поддержке сферы образования и науки, оценивать существующую ситуацию в этой сфере, определять и реализовывать направления дальнейшего развития.

Подводя итог, хочется сказать, что в условиях, диктуемых нам современной жизнью, нужно стремиться создать такую систему образования, которая в полной мере удовлетворяла бы потребности любого гражданина нашей страны в образовании; смогла бы эффективно воспроизводить культурный и интеллектуальный потенциал нашего общества, обеспечивая передачу знаний от поколения к поколению. Конечно, чтобы образование было эффективным, сам процесс обучения должен воспроизводить высшие общественные ценности. Получение образования, становясь постоянной заботой каждого человека должно быть одной из самых привлекательных сторон его жизни, доставляя ему радость, удовлетворение, ощущение собственного достоинства. Именно поэтому органы государственной и муниципальной власти должны делать всё возможное для достижения этой цели.

В рамках проведённого исследовать следует отметить, что деятельность органов местного самоуправления должна быть эффективной и четко направленной на курс по поддержанию и развитию достойного уровня организации содержания и развития муниципальных образовательных учреждений.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция Российской Федерации. - Москва: Проспект. 2017. - 32 с. - ISBN 978-5-392-17916-9

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 06 октября 2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.04.2017) // Система ГАРАНТ. Энциклопедия Российского законодательства / Центр информац. технологий Моек. гос. ун-та. - Москва: ГАРАНТ-СЕРВИС. 2017. - Спец. вып. для студентов, аспирантов и преподавателей: Осенний семестр 2017. - 1 электрон, опт. диск (CD-ROM).

3. Об образовании в Российской Федерации |Электронный ресурс]: федер. закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ (ред. от 19.12.2016) // Система ГАРАНТ. Энциклопедия Российского законодательства / Центр информац. технологий Моек. гос. ун-та. - Москва: ГАРАНТ-СЕРВИС, 2017. - Спец. вып. для сту дентов, аспирантов и преподавателей: Осенний семестр 2017. - 1 электрон, опт. диск (CD-ROM).

4. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 6 октября 1999 года № 184- ФЗ (ред. от 01.05.2017) // Система ГАРАНТ. Энциклопедия Российского законодательства / Центр информац. технологий Моек. гос. ун-та. - Москва: ГАРАНТ-СЕРВИС. 2017. - Спец. вып. для студентов, аспирантов и преподавателей: Осенний семестр 2017. - 1 электрон, опт. диск (CD-ROM)

5. Об особенностях правового регулирования отношений в сфере образования в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя и о внесении изменений в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» [Электронный ресурс]: федер. закон от 5 мая 2014 г. № 84-ФЗ // Система ГАРАНТ. Энциклопедия Российского законодательства / Центр информац. технологий Моек. гос. ун-та. - Москва: ГАРАНТ-СЕРВИС. 2017. - Спец. вып. для студентов, аспирантов и преподавателей: Осенний семестр 2017. - 1 электрон, опт. диск (CD- ROM).

6. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов [Электронный ресурс|: Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 // Система ГАРАНТ. Энциклопедия Российского законодательства / Центр информац. технологий Моек. гос. ун-та. - Москва: ГАРАНТ-СЕРВИС. 2017. - Спец. вып. для студентов, аспирантов и преподавателей: Осенний семестр 2017. - 1 электрон, опт. диск (CD- ROM).

7. Об осуществлении мониторинга системы образования [Электронный ресурс]: постановление Правительства Российской Федерации от 5 августа 2013 г. № 662 // Система ГАРАНТ. Энциклопедия Российского законодательства / Центр информац. технологий Моек. гос. ун-та. - Москва: ГАРАНТ-СЕРВИС, 2017. - Спец вып. для студентов, аспирантов и преподавателей: Осенний семестр 2017. - 1 электрон, опт. диск (CD-ROM).

8. Положение об аккредитации образовательной деятельности [Электронный ресурс]: постановление Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1039 // Система ГАРАНТ. Энциклопедия Российского законодательства / Центр информац. технологий Моек. гос. ун-та. - Москва: ГА-РАНТ-СЕРВИС. 2017. - Спец. вып. для студентов, аспирантов и преподавателей: Осенний семестр 2017. - 1 электрон, опт. диск (CD-ROM).

9. Об образовании в Оренбургской области [Электронный ресурс]: закон Оренбургской области от 06 сентября 2013 г. № 1698/506-V-ОЗ // Система Г АР АНТ. Энциклопедия Российского законодательства / Центр информац. технологий Моек. гос. ун-та. - Москва: ГАРАНТ-СЕРВИС. 2017. - Спец. вып. для ervдентов. аспирантов и преподавателей: Осенний семестр 2017.

Научная и литература

10. Аграновская. Е.В. Введение в Конституцию России / Е. В. Аграновская // Пробелы в законодательстве. - 2013. - № 5. - С. 90-94. - ISSN 2072-3164.

11. Авдеев. М. Ю. Конституционное право России: учебный курс / М. Ю. Авдеев. - Москва: Юристь. 2010. - 391 с. - ISBN 978-5-370-01882-4.

12. Авакьян. С.А. Право России: учеб, пособие. - 4-е изд.. перераб. и доп. / С. А Авакьян. - Москва: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2016. - 520 с - ISBN 978-5- 16-004196-4.

13. Андреев. А.Л. Общество и образование: социокультурный профиль России / А. Л. Андреев // Педагогика. 2002. - № 6. - С. 20-29. - ISSN 1256-0214.

14. Андриченко. Л. В Проблемы урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской и муниципальной службе в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях / Л. В. Андриченко. // Конституционно-правовая стратегия и обеспечение устойчивого развития. -2012. - № 45. - С. 87-91. - ISSN 8541-9854.

15. Баранов. В. А. Тенденции совершенствования порядка подготовки и аттестации научных кадров высшей квалификации / В. А. Баранов // Образование и право. - 2011. -№ 5. - С. 34-36. - ISSN 2015-3218.

16. Белоусова. О. В. Региональное законодательство об общем образовании: ПУТИ совершенствования / О В. Белоусова // Журнал российского права. -2013. - № 2. - С. 128- 131. - ISSN 2014-1520.

17. Бондарь. Н.С. Реформированию юридического образования - конституционные ориентиры / Н. С. Бондарь // Lex Russica. - 2013. - № II - С. 248 - 250. - ISSN 2561-7410.

18. Булаевский, Б.А. Правовой статус организаций в сфере образования: отдельные новеллы / Б. А. Булаевкий // Юрист вуза. - 2014. - № 1. - С. 12-15.

19. Дубровина, С.Ю. Муниципальный уровень управления образованием /С. Ю. Дубровина//Право и образование. -2017. -№5. -С. 19-21. -ISSN 8412- 1256.