Понятие и стадии законотворческого процесса

По-прежнему нарушается субординация нормативно-правовых актов, в результате чего подзаконные акты часто искажают смысл законов, сводят на нет их действие. Отсутствуют и правовые меры реагирования на такие «подправки» закона посредством подзаконного акта. Особого внимания заслуживает соотношение законов и нормативных указов Президента Российской Федерации, которые в последнее время принимаются по всем отраслям действующего законодательства и становятся юридической основой практического решения многих правовых казусов. Речь идет об указах, которые расходятся с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами и имеют, как правило, временный характер -- «впредь до принятия федерального закона», а также об указах, затрагивающих сферу деятельности законодательного органа страны -- парламента. «Указное право» разрушает действующие каноны юриспруденции, обезличивает приоритетную значимость законов, расширяет границы правового беспредела. Нередко скоропалительное принятие нормативных указов объясняется политическими, популистскими целями и не учитывает объективные процедуры юридической технологии. В результате из-за расплывчатости содержания, противоречивости и неэффективности Президент сам вынужден отменять такие указы.

Отсюда очевиден вывод: правилам правотворческой техники должны быть подвластны все без исключения нормативно-правовые акты, а законодательство должно иметь строго целевой характер и адекватно охватывать своим воздействием важнейшие сферы общественной жизни, учитывать их нюансы и особенности, поддерживать структурную субординацию внутри нормативного массива. Весьма важно в данной связи четко определить правотворческую компетенцию Президента Российской Федерации, разграничить полномочия между Федеральным Собранием и Президентом Российской Федерации, ибо политическая конъюнктура здесь пагубна.

Произошли заметные изменения в сущностном содержании некоторых законодательных актов. Многие законы принимаются не в интересах классов или общества в целом, а в угоду амбициям различных политических группировок и сил; они удовлетворяют потребности небольшой группы власть имущих. Эти законы превращаются в средство политических компромиссов между лоббистскими структурами, становятся «карманными» правовыми средствами защиты их «клановых» интересов. Мало того, что они противоречивы в своей основе, они еще и не объективны по своей сути.

Имеются просчеты в сфере применения и исполнения законодательства. При этом трудности в реализации российских законов порождены не только дефектами юридического свойства, но и негативными явлениями в социально-экономических, политических и национальных отношениях. Нередко политические факторы гораздо убедительнее влияют на сознание и профессиональную переориентацию правоприменителей, нежели действующее законодательство. В таких случаях предпочтение отдается определенным житейским установкам, которые сложились на практике и не имеют ничего общего с законностью и объективностью принимаемых решений (обвинительный уклон, оправдательная практика и т.д.). Это -- чистейшей воды юридическая конъюнктура, своеобразная «подгонка» права под те или иные обстоятельства без всестороннего учета квалифицирующих признаков и истинной оценки содеянного. Результатом такого правоприменения становятся произвол и беззаконие.

Право является средством достижения политического компромисса, баланса интересов различных общественно-политических сил, их устремлений. В этом смысле его можно рассматривать как возведенную в закон государственную (политическую) волю общества. Словом, речь идет о политической составляющей права, политическом содержании правовых институтов.

В литературе, официальных документах и речах много говорится о господстве права, правлении права, правовом государстве, но реальная жизнь свидетельствует, что право очень часто отступает в тень, а вперед выходит политика. И одной из причин такой ситуации является то, что идеи права нередко откровенно эксплуатируются в политических, идеологических, прагматических и даже эгоистических целях. Правом манипулируют, особенно в кризисные моменты. Гипертрофированная же политизация права неизбежно ведет к бесправию. Если представить себе историю последних лет в виде упрощенной схемы, то можно сказать, что вплоть до последнего времени право в Российском государстве находилось на втором плане, в очень большой степени было подчинено политическим интересам и практически следовало в фарватере политики. Затем на авансцену вышла экономика в том понимании, которое предопределялось идеями ранней либерализации и приватизации. Право использовалось преимущественно для механического оформления уже принятых экономических и политических решений. Праву всякий раз отводилась достаточно пассивная роль. Более того, во многих случаях право вообще не играло никакой роли, оно молчало. Как недавно заметил известный российский экономист Н. Шмелев, «то, что мы пережили в ельцинскую эпоху, никому из экономистов-рыночников не могло и в дурном сне присниться». Право, законы не смогли ни предотвратить, ни упорядочить подобную ситуацию. На всю мощь «работала» и политика. Право либо игнорировалось, либо эксплуатировалось (когда было надо) для проведения той же разрушительной политики. Следовательно, сама идея права была посрамлена, несмотря на то, что торжественно провозглашалась везде и всюду.

Доминирование политических норм над правовыми порождает насилие и создает почву для тоталитарных режимов. Тоталитаризм неизбежно возникает там, где политика, политические нормы не имеют правовой опоры, где право не является ограничителем политической власти, где права человека не выступают в качестве средства контроля над ее осуществлением.

В советском обществе приоритет политики выступал как непреложный закон. Партийные директивы предшествовали принятию законов, оказывали активное воздействие на нравственность, эстетику, предельно ограничивали свободу совести, а стало быть, и действие религиозных норм. Широкое распространение получила беспрецедентная форма регулирования -- совместные акты партийных и государственных органов.

Политика Коммунистической партии Советского Союза, выдвигавшая заведомо нереальные программы, обрекала закон на бессилие, лишала его эффективности, поскольку игнорировались объективные правовые нормы и создавались чисто идеологические юридические конструкции, лишенные реального смысла.

Доминирование права над политикой, политической властью -- непреложный принцип современной культуры. «Существование нормы права, возвышающейся над правителями и управляемыми и обязательной для них, -- писал Л. Дюги, -- есть необходимый постулат. Подобно тому, как вся геометрия покоится на евклидовом постулате, точно так же и вся жизнь современных народов покоится на этом постулате нормы права. Право не есть политика силы, как учил Иеринг, оно не есть дело государства, оно предшествует ему и возвышается над ним: оно является границей государственной силы, и государство есть не что иное, как сила, отданная на служение праву».

Правовые нормы выступают в качестве равного масштаба, формы, измерителя свободы всех участников общественных отношений Нерсесянц В.С. Наш путь к праву. От социализма к цивилизму. М., 2001. с. 10.. Политические нормы обеспечивают формальное равенство далеко не всегда. В общественной жизни сталкиваются различные политические позиции и нормы, выражающие противостояние тех или иных социальных групп и движений, остро конкурирующих между собой. Существенный отпечаток на политические нормы накладывают личные амбиции лидеров, включенных в политическое противоборство. П. Новгородцев, отмечая такие тенденции, цитирует видного политического деятеля XIX в. Коузна, который говорил о своих противниках: «Я ставлю на первое место либеральные принципы, они -- либеральную партию; для меня имеют значение меры, для них -- лица». Предпочтение партийной организации и отдельных лиц политическим принципам П. Новгородцев связывал с «общим понижением уровня политической жизни».

Тем не менее, конкуренция политических норм и политических принципов -- нормальное, естественное состояние политического процесса в демократическом обществе. Только тоталитаризм делает политическую жизнь одномерной, выдвигая систему незыблемых, не подлежащих критике принципов и норм. В условиях демократии разнообразие политических норм может ограничиваться только правом.

В политических нормах в отличие от правовых неизменно присутствует конкуренция идей и программ. Среди политических норм нет нормы, обладающей силой высшего авторитета, способной сдерживать противоборство интересов и целей различных социальных групп. Такая сила находится вне политических норм. Это право.

Изменчивость фундаментальных характеристик политики, являющейся атрибутом государства, подрывает положение о монополии государства как источнике правовых установлений. Очевидно, что деятельность государства не всегда руководствуется идеалами политической справедливости.

Особенность современной российской жизни заключается в одновременном возрастании как роли права, так и значения политики, которые заметно активизировались в ходе проводимых исправлений и преобразований. В то же время оба эти института, как и все общество, находятся в кризисном состоянии.

Кризис права выражается, в частности, в тотальном правовом нигилизме, неуважении к законам, в их низкой эффективности, пробельности, отставании; слабом правопорядке, дисциплине; незрелом, нередко деформированном правосознании большинства людей, отсутствии должной юридической культуры; многочисленных внутриправовых коллизиях и противоречиях.

Кризис политики состоит в ее безнравственности, цинизме, войне компроматов, «черном пиаре», двойных стандартах, сращивании с криминальными элементами, которые проникают во власть. Политика все чаще освобождает себя от всяких моральных норм. В данной сфере нередко идет «игра без правил».

Политика давно взяла на свое вооружение макиавеллизм и использует его везде, где только можно.

Возникает сложнейшая проблема совмещения права, политики и морали, налаживания их конструктивного взаимодействия. Конечно, не все так плохо в современной политике, есть в ней и позитивные начала, объективные критерии и характеристики. Равно как и в праве, постепенно усиливаются положительные тенденции.

При всех различиях в интерпретации права никто не исключает из его содержания нормы, ибо, как полагал еще И.А. Ильин, всякое понятие права упирается в понятие нормы. Он писал, что «если есть какой-нибудь тезис, который мог бы рассчитывать на широкое признание среди юристов, то это тезис, утверждающий, что право есть норма или совокупность норм. Юрист, который не согласился бы признать это положение, наверное, поверг бы всех в изумление».

Эта мысль последовательно проводится и в современной литературе. «Попытки некоторых авторов, -- пишет Г.В. Мальцев, -- осудить нормативизм в праве не могли быть успешными, потому что право, как бы мы его сегодня ни понимали, в каких бы терминах ни определяли, всегда и неизменно нормативно. Любая концепция, игнорирующая данное обстоятельство, ущербна. Точно так же нельзя избежать и «широкого» понимания права, ибо право развертывается на разных уровнях бытия, оно намного сложнее и масштабнее, чем можно себе представить исходя из его определения как совокупности норм» Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. М., 2004. с. 34..

Невозможно отрицать также связь юридических норм с государством, властью, официальной политикой. Другое дело -- характер этой связи, формы, степень ее выражения, соотношение с другими не менее важными свойствами данного явления. Об этом свидетельствуют работы, вышедшие в последнее время и посвященные различным воззрениям на право Алексеев С.С. Право. Опыт комплексного исследования. М., 2005. с. - 45. . Это и неудивительно. Ведь государство есть «публично-правовой союз», «правовая организация» (Е.Н. Трубецкой), «положительно-правовая форма Родины» (И.А. Ильин). Да и само выражение «правовое государство» показывает, что право имеет «некоторое» отношение к государству, а государство -- к праву. А там, где государство, власть -- там политика, ее центр, нервный узел.

«Свой путь к праву Россия искала вместе с другими странами, в первую очередь европейскими, на общем поле, в едином пространстве. В целом этот путь -- позитивистский, на нем лежат все свершения отечественной юридической науки, ее трудности и заблуждения». Верно. Можно лишь добавить, что были не только трудности и заблуждения, но и злоупотребления, прямое отрицание права «как факультета ненужных вещей».

Сам Г.В. Мальцев приводит характерные слова М.А. Рейснера, которые он высказал в 1924 г.: «Если право не «опиум народа», то, во всяком случае, довольно опасное снадобье». Это была политика махрового сознательного нигилизма по отношению к праву, «измерение», а точнее шельмование его политикой. В сталинский период право использовалось как орудие политической борьбы с «врагами народа», орудие репрессий. Впрочем, тогда господствовало классовое «измерение» всего и вся.

Выше говорилось о тесной связи права с государством. Это действительно так. Еще Рудольф Иеринг писал, что «идея права и интерес государства всегда шли рука об руку». Но это не значит, что изначальный генезис права коренится в государстве. Истоки права -- в реальной жизни, назревших потребностях общественного развития, в естественных правах человека. Государство только «протоколирует» требования складывающихся отношений.

Давно подмечено: право есть лишь констатация факта. Задача политиков, законодателей -- вовремя уловить, осмыслить и выразить эти потребности, перевести на язык законов. Власти не дано произвольно, по своему желанию и хотению, устанавливать какие угодно правовые нормы, а только такие, которые имеют под собой более или менее прочную материальную основу, исходя из наличных социальных и иных условий.

В противном случае решение многих проблем жизни общества было бы сравнительно легким делом. Общеизвестно положение о том, что право не может быть выше, чем экономический строй и обусловленное им культурное развитие общества. Право детерминировано также многими другими факторами -- социальными, политическими, моральными, национальными, религиозными и т.д. Еще С.А. Котляревский писал о «правообразующей силе факта, когда необходимость сама рождает право» Котляревский С.А. Власть и право. СПб., 2007. с. 320.. По мнению же Ю. Гамбарова, «право как инструмент власти, а тем более как нечто, исходящее от правителей, равно произволу».

Из сказанного следует, что нормативный характер права тоже можно понимать по-разному. Недостаток этой концепции состоит в том, что право слишком жестко и однозначно привязывается к государству, его воле. Между тем государство не является единственным творцом права. Огромная масса юридических норм создается негосударственными структурами (делегированное правотворчество), многие правила поведения возникают и существуют в недрах самой жизни (обычаи, традиции), а государство лишь санкционирует их, придавая им юридическую силу. Есть судебные и иные прецеденты, нормативные договоры, акты местного самоуправления.

Наконец, основополагающие нормы Конституции, имеющие учредительную природу, принимаются на референдуме непосредственно населением, то есть исходят не от государства, а от народа -- единственного и абсолютного источника власти. Это значит, что право формируется не только «сверху», но и «снизу». Мы уже не говорим здесь о том, что согласно воззрениям многих ученых право вообще возникает до государства. Последнее устанавливает лишь юридические нормы, а не правовые. Но в любом случае право нормативно как явление, независимо от форм его выражения. Р.З. Лившиц, будучи сторонником широкой трактовки права, тем не менее, считал, что «отказ от нормативного понимания права был бы неверным. Но оно должно отвечать идее права. Право есть нормативно закрепленная справедливость, состоящая в реализации общественного компромисса».

Широкое понимание права тоже имеет свои аргументы, которые могут претендовать на признание. Вообще, различные трактовки права должны по возможности не «бороться» друг с другом, а сосуществовать и взаимодополняться. Другое дело, что из них могут быть сделаны и делаются разные выводы, в том числе политически деструктивные. Нельзя фетишизировать ту или иную точку зрения. «Так же, как государство не может быть единоличным «автором» права, так и растворение последнего в фактических общественных отношениях не в состоянии объяснить процесс становления правопорядка» Синюков В.Н. Российская правовая система. Саратов, 1999. с. 257.. Как нам представляется, в настоящее время идет объективный процесс сближения различных аспектов правопонимания.

В идеале право должно иметь приоритет над политикой, властью, государством. На деле же в России этого пока не происходит и в ближайшей перспективе вряд ли произойдет. В литературе (Н.А. Бердяев, И.А. Ильин, В.Н. Кудрявцев, Л.С. Мамут и др.) отмечаются три возможные модели «субординации» между названными феноменами -- тоталитарно-этатистская, либерально-демократическая и прагматическая.

Согласно первой из них государство выше права и им не связано. Эта модель для новой России не подходит, ибо она есть модель вчерашнего дня. Она уже испытана, результаты известны. Вторая -- исходит из того, что право выше государства, господствует над ним. Эта модель выражает, как уже сказано, лишь идеал, который в настоящее время недостижим. К нему общество должно стремиться как к конечной цели. Третья концепция более реалистична: государство создает право, но считает себя связанным им, подчиняется ему, то есть самоограничивается во имя общего блага. Вот этой модели российскому обществу, по-видимому, и следует придерживаться как более предпочтительной по сравнению с другими и практически осуществимой в настоящее время.

Задача заключается в том, чтобы заставить, принудить власть уважать и соблюдать собственные законы, которые, в свою очередь, должны быть социально и научно обоснованными, адекватно отражающими насущные потребности жизни. Кроме того, право должно держать известную дистанцию по отношению к власти и политике. Именно в этом направлении необходимо постепенно продвигаться все дальше и дальше по пути к подлинно правовой государственности, когда наступит правление права. Но нас в данном случае интересует более узкий аспект проблемы, а именно политический срез права, его политическое видение, а также правовое опосредование самой политики. Ведь политика, чтобы быть прозрачной и предсказуемой, должна быть правовой, находиться в пределах юридического поля. Только в этом случае она может быть эффективной и легитимной, оправдывать свое назначение. Авторы концепции правовой политики в Российской Федерации справедливо отмечают: «Правовая политика государства может быть эффективной только в случае, если она опирается на благоприятную «внешнюю среду»: на легитимную и эффективную государственную власть, развитую, социально ориентированную рыночную экономику, стабильную демократическую политическую систему, активно функционирующие институты гражданского общества, высокий уровень общей и правовой культуры и правосознания граждан и должностных лиц. В Российской Федерации подобная благоприятная среда пока не сформировалась.

Крайне негативно сказывается на качестве правовой политики низкая конструктивная активность в правовой сфере структур гражданского общества, их неспособность осуществлять контроль за развитием юридической стратегии и тактики, направлять их на решение актуальных общественных проблем» Матузов Н.И., Малько А.В., Шундиков К.В. Правовая политика современной России: предлагаем проект концепции для обсуждения // Правовая политика и правовая жизнь. 2007. N 1 (14). с. 11..

Современное законотворчество не имеет четкой политико-правовой ориентации на права человека. «Нерешение» узловых внутрифедеральных проблем усугубляет положение в стране, способствует росту преступности, порождает региональные споры, политические и вооруженные конфликты и, как следствие, грубейшее попрание конституционных прав российских граждан, создает реальную угрозу их личной безопасности. Принятые в последнее время новые Законы о собственности, о приватизации, о предприятиях и предпринимательской деятельности, о банках и банковской деятельности и т.д., к сожалению, охватывают своим влиянием далеко не все нуждающиеся в правовом регулировании сферы рыночного механизма, отношений гражданского общества и частной жизни людей, создают тем самым определенные трудности в реализации законных интересов россиян. Следовательно, все без исключения нормативные акты должны быть политически надежными, юридически выверенными и соответствовать Конституции Российской Федерации как Основному Закону, закрепляющему общефедеральную социально-политическую платформу государства, ибо закон, законодательство -- мера политическая.

Глава 3. ДИНАМИКА И КАЧЕСТВО ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ