Прокурорский надзор

Прокуроры районов, городов вправе приносить протесты на правовые акты органов местного самоуправления, органов контроля районного звена, их должностных лиц. Данный вопрос детально регламентируется в Приказе Генеральной прокуратуры РФ от 07 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 07 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» (в ред. от 20.04.2010 г., документ опубликован не был) // Справочная правовая система КонсультантПлюс по состоянию на 06.10.2011 г..

Обязательными реквизитами протеста прокурора (он подается в основном в письменной форме, хотя может выноситься и в устной) являются: точное название органа, в который приносится протест; акта, являющегося, по мнению прокурора, противоречащим закону; конкретное название закона и его положений, в противоречие с которыми вступил опротестованный акт; обстоятельства, дающие основания для вывода о его незаконности; четкое изложение требований прокурора со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие процедуру принесения и рассмотрения протеста; подпись лица, принесшего протест, с указанием должности и классного чина.

Протест должен соответствовать определенным требованиям не только по форме, но и по содержанию. В содержательной части протеста прокурор отражает следующие позиции: в чем выражается несоответствие либо противоречие акта (его части), на который направлено прокурорское воздействие; точное наименование закона, с которым вступил в противоречие (несоответствие) акт; предложение устранить допущенное нарушение (необходимо изложить свое видение: в каких конкретных юридических действиях оно должно выражаться и какие правовые последствия нести); требование рассмотреть протест в оговоренные законом сроки со ссылкой на правовые нормы и указание на то, что ответ о результатах рассмотрения протеста должен быть незамедлительно отправлен прокурору в письменной форме.

В ряде случаев возникает необходимость обращения прокурора в суд с заявлением об издании противоречащего закону правового акта и о признании его недействительным.

Заявление в суд направляется в соответствии с действующими положениями процессуального законодательства о подведомственности и подсудности дел. При этом необходимо иметь в виду, что в арбитражные суды прокуроры обращаются с заявлениями о признании недействительными актов, в которых представлены вопросы, касающиеся сферы предпринимательской и иной экономической деятельности См. подробнее: Репкина И. Надзор за исполнением налогового законодательства // Законность. 2005. №1. С.26.

.

Законом о прокуратуре установлен предельный десятидневный срок с момента поступления рассмотрения протеста для органов, имеющих общий повседневный режим работы (п. 1 ст. 25). Время рассмотрения протеста представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации или органа местного самоуправления исходя из особенностей организации их деятельности приурочивается к ближайшему заседанию коллегиального органа.

По действующему законодательству принесение протеста не приостанавливает действия опротестованного акта. Тем не менее, имеются реальные возможности снижения либо полной нейтрализации отрицательного эффекта противоречащего закону акта. Именно, исходя из этих соображений, прокурору предоставлено право устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста, когда этого требуют исключительные обстоятельства. Данное правило применяется в тех случаях, когда исполнение опротестованного акта сопряжено с наступлением или угрозой наступления опасных последствий: причинения материального ущерба в значительных размерах, нанесения вреда здоровью населения, дезорганизации производства и др. Срок, в течение которого должен быть рассмотрен протест, указывается в его тексте.

О результатах рассмотрения протеста прокурору в тот же день должно быть направлено письменное сообщение. Если невозможно техническое исполнение данного требования в тот же день, тогда оно исполняется на следующий день. Более позднее направление сообщения, равно как несоблюдение сроков рассмотрения протеста, является нарушением закона и может служить основанием для привлечения виновных лиц к ответственности.

Прокурор, принесший протест, может участвовать в работе заседания коллегиального органа как представитель органа, осуществляющего надзор за исполнением действующих на территории РФ законов, в соответствии с предоставленными ему полномочиями.

Режим работы коллегиального органа определяется его регламентом, поэтому прокурор, чтобы знать дату заседания, должен получить от него соответствующую информацию. О необходимости извещения прокурора о дне заседания указывается в резолютивной части текста протеста Стуканов А.П. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции Российской Федерации // Известия вузов. Правоведение. 1999. №4. С.224.

.

Обязательность извещения прокурора о дне заседания коллегиального органа обусловлена интересами обеспечения возможности личного участия прокурора в рассмотрении принесенного им протеста. Присутствие прокурора на заседании позволяет ему, во-первых, в случае необходимости дать разъяснения по существу возникших при рассмотрении протеста вопросов и, во-вторых, иметь возможность более подробно аргументировать свою позицию по отношению к опротестованному им акту.

По поручению прокурора в рассмотрении протеста может принять участие его помощник. Поручение должно быть надлежащим образом оформлено.

В определенных случаях возможен отзыв протеста. Право отзыва протеста принадлежит лицу, которым он был принесен, ? прокурору или его заместителю. Возможность отзыва протеста допускается только до его рассмотрения.

Отзыв протеста связан с тем, что мнение прокурора может измениться в результате установления новых, ранее не известных обстоятельств, принятия новых законов, иных факторов. При наличии оснований, исключающих необходимость рассмотрения протеста, он может быть отозван.

Согласно ст. 25 Закона о прокуратуре, ст. 146 УПК РФ прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела против должностного лица сам или соглашается с подобным постановлением, полученным от дознавателя либо следователя. Исходя из характера нарушения закона должностным лицом, предусматривается вынесение двух видов постановлений: о возбуждении уголовного дела и о возбуждении производства об административном правонарушении.

Нарушение, содержащее признаки преступления, служит основанием вынесения постановления о возбуждении уголовного дела. А. Низовцев отмечает, что если нарушение носит характер административного проступка, выносится постановление о возбуждении производства об административном правонарушении Низовцев А. Надзор за соблюдением законов о государственной и муниципальной собственности // Законность. 2005. №2. С.19?20.

.

Постановление о возбуждении уголовного дела, помимо того, что должно отвечать общим требованиям к процессуальным документам (полнота, обоснованность, определенность и законность), должно содержать в себе следующие сведения: дата, время и место его вынесения; кем оно вынесено; повод и основание для возбуждения уголовного дела; пункт, часть, статья УК РФ, на основании которых возбуждается уголовное дело. Уголовное дело возбуждается либо по факту обнаружения признаков преступления, либо в отношении конкретного лица. Это в числе прочего следует учитывать при оформлении соответствующего постановления. Само по себе упоминание лица в постановлении обычно не порождает особого порядка судопроизводства. Если же уголовное дело возбуждается именно против названного в постановлении лица, то это кардинально меняет его процессуальный статус, свидетельствует о том, что оно находится под подозрением.

При возбуждении уголовного дела в отношении конкретного лица следует учитывать положения, касающиеся особенностей производства по отдельным категориям уголовных дел См. подробнее: Кузят Е.М. Правовые основания проведения проверок исполнения законов и пределы прокурорского вмешательства // Организация прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов / под общ. ред. А.Х. Казариной. Выпуск 6. М., 2003. С. 51?52.

.

Законом о прокуратуре и ст. 28.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее ? КоАП РФ) предусмотрено, что прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Прокурор также вправе (ст. 28.4 КоАП РФ) возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена Кодексом или законом субъекта РФ. В части 2 ст. 28.7 КоАП РФ предусмотрено право прокурора принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. Такое решение принимается прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения.

Выносимое прокурором постановление о возбуждении дела об административном правонарушении должно содержать те же сведения, что и протокол об административном правонарушении. В нем должны быть указаны:

? дата и место составления постановления;

? должность, фамилия и инициалы должностного лица, вынесшего постановление;

? сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении;

? в случае, если имеются свидетели и потерпевшие, - их фамилии, имена, отчества, адреса места жительства;

? место, время совершения и событие административного правонарушения;

? статья КоАП РФ или закона субъекта РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение;

? объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело;

? иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Сроки составления постановления об административном правонарушении установлены ст. 28.5 КоАП РФ. Оно составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, постановление об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. В случае проведения административного расследования постановление об административном правонарушении составляется по окончании расследования в сроки, предусмотренные ст. 28.7 КоАП РФ. Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца.

По окончании административного расследования выносится постановление об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении Пригорща П.А. О требовании прокурора как составляющей средств выявления нарушения закона и средств прокурорского реагирования // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2011. №1. С.121?122.

.

Постановление прокурора должно быть рассмотрено судом или иным уполномоченным государственным органом в сроки, установленные ст. 29.6 КоАП РФ для дел об административных правонарушениях. Дело об административном правонарушении рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения судьей, органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных рядом статей КоАП РФ, рассматриваются в пятидневный срок со дня получения судьей, органом, должностным лицом постановления об административном правонарушении и других материалов дела. Продление указанного срока не допускается.

В случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела срок рассмотрения дела может быть продлен судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, но не более чем на один месяц. О продлении указанного срока судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело, выносят мотивированное определение.

Дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест, рассматривается в день получения постановления об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, ? не позднее 48 часов с момента его задержания.

О решении, принятом по постановлению прокурора, ему направляется письменное сообщение. В случае, когда решение принято с нарушением закона, прокурором на него приносится протест.

Таким образом, для устранения выявленных в ходе прокурорских проверок нарушений закона прокуратура наделена специальными властными полномочиями. Реализация правозащитной функции основана на государственно-властных полномочиях прокуратуры, которые выражаются в актах прокурорского реагирования. Закон о прокуратуре выделяет акты прокурорского надзора в качестве специального полномочия, нормативно закрепленного за прокуратурой, реализация которого предусмотрена в целях устранения нарушений закона и защиты прав и свобод человека и гражданина. К актам прокурорского надзора в сфере исполнения законов относятся: протест, представление об устранении нарушений закона, постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении, предостережение о недопустимости нарушений закона.

Глава 2. Организация и осуществление прокурорского надзора за исполнением законов на примере прокуратуры Ульяновской области

§ 2.1 Состояние и основные направления прокурорского надзора за исполнением законов в практике прокуратуры Ульяновской области

Прокуратура Ульяновской области осуществляет прокурорский надзор за исполнением законов по различным направлениям. Анализ работы прокуратуры Ульяновской области показал, что в 2009 году и 2010 году он осуществлялся как в «традиционных» направлениях, например, в сфере соблюдения федерального законодательства в сфере экономики, образования, строительства, так и в «новых» направлениях, например, в сфере реализации приоритетных национальных проектов, защиты олимпийской и паралимпийской символики.

Организация надзора за соблюдением законодательства РФ в прокуратуре Ульяновской области строится исходя из требований приказов Генерального прокурора РФ, решений коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратуры области и направляется на обеспечение единства и укрепления законности на территории области, защиту прав и свобод граждан, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Приоритетными направлениями деятельности прокуратуры Ульяновской области являются:

? надзор за правотворческой деятельностью органов и должностных лиц государственной власти области и местного самоуправления;

? надзор за исполнением трудового законодательства об оплате труда и предоставлении безопасных условий труда, занятости;

? надзор за исполнением законодательства, регламентирующее безопасное проживание в специализированных учреждениях органов здравоохранения, образования и социальной защиты, получение мер социальной поддержки;

? надзор за исполнением законов в сфере обеспечения населения Ульяновской области лекарственными средствами;

? надзор за исполнением законов в сфере регламентации прав граждан в жилищно-коммунальной сфере;

? надзор за исполнением законов в сфере экономики, в том числе за соблюдением бюджетного, земельного, градостроительного законодательства, законодательства о собственности;

? надзор за исполнением законов о реализации приоритетных национальных проектов, о государственной и муниципальной службе, о защите прав субъектов предпринимательской деятельности, о налогах и противодействии легализации доходов, полученных преступным путем;

? надзор за экологической безопасностью;

? надзор за законностью в деятельности судебных приставов.

В 2009 году прокуратурой области подготовлены заключения на проекты 176 законов, 6 постановлений Законодательного Собрания области, а также проекты 143 актов Губернатора и Правительства области, по проектам 87 правовых актов имелись замечания, которые были своевременно доведены до сведения разработчиков и учтены при принятии правовых актов в полном объеме Отчет прокурора Ульяновской области за 2009 г.: официальные данные прокуратуры Ульяновской области..

Например, в 2009 году проект Закона области «О внесении изменения в Закон Ульяновской области «Об утверждении Программы управления государственной собственностью Ульяновской области на 2009 год» в связи с заключением прокуратуры области о несоответствии его положений ст. 20 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» Федеральный закон РФ от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (в ред. от 18.07.2011 г. № 242-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 31. Ст. 3434., а также проекты Законов области «О внесении изменений в статью 25 Кодекса Ульяновской области об административных правонарушениях» и «О внесении изменений в статью 6 Закона Ульяновской области «О лицензировании и декларировании розничной продажи алкогольной продукции» и статью 4 Кодекса Ульяновской области об административных правонарушениях» в связи с отрицательными заключениями прокуратуры Ульяновской области были отозваны авторами законопроектов или не вносились на рассмотрение законодательного органа области Отчет прокурора Ульяновской области за 2009 г.: официальные данные прокуратуры Ульяновской области..

Несмотря на отрицательное заключение прокуратуры Ульяновской области было принято постановление Правительства области от 30.04.2009 №190-П «Об утверждении Перечня государственных услуг, осуществляемых областными автономными учреждениями в сфере физической культуры и спорта» Постановление Правительства Ульяновской области от 30.04.2009 г. №190-П «Об утверждении Перечня государственных услуг, осуществляемых областными автономными учреждениями в сфере физической культуры и спорта» (в ред. от 11.02.2011 г. № 12-П) // Народная газета. 2009. 01 мая.. Заключение на проект данного постановления прокуратурой области было направлено в Правительство области 29.04.2009 г., однако правовой акт был принят до поступления отрицательного заключения. В этой связи 19.05.2009 г. принесен протест ввиду несоответствия отдельных положений постановления ст.ст.1, 2, 7 Федерального закона «Об автономных учреждениях» (соответствующие изменения внесены постановлением Правительства области от 02.07.2009 № 257-П).

За 9 месяцев 2010 года прокурорами Ульяновской области в сфере надзора за исполнением закона при реализации приоритетных национальных проектов выявлено более 2300 противозаконных фактов, для устранения которых внесено 420 представлений, опротестовано 70 незаконных правовых актов, возбуждено 88 дел об административных правонарушениях, 78 должностных лиц предостережены о недопустимости нарушения закона, в суд предъявлено 430 исковых заявлений, по инициативе прокуроров возбуждено 10 уголовных дел Официальный сайт прокуратуры Ульяновской области // www.uloblproc.mv.ru..

Так, по представлениям Прокуроров г.Димитровграда и Старомайнского района устранены факты некачественного проведения в муниципальных образованиях капитального ремонта многоквартирных жилых домов.

В 2010 году прокурор области воспользовался предоставленным статьей 15 Устава Ульяновской области правом законодательной инициативы, направив 04.05.2010 г. в Законодательное Собрание области для рассмотрения проект Закона области «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Ульяновской области». Данным законопроектом с целью устранения возможных сложностей в правоприменительной практике было предложено изменить нормы, устанавливающие гарантии при привлечении к уголовной и административной ответственности членов избирательных комиссий и зарегистрированных депутатов в законодательстве области о выборах.

Как одна из форм участия в правотворческой деятельности органов государственной власти Ульяновской области в 2010 году, как и ранее, прокуратурой Ульяновской области эффективно использовалось проведение сверок областных правовых актов в связи с изменениями федерального законодательства в соответствии с пунктом 2.3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 № 155 Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» (в ред. от 15.04.2011 г. № 78, документ опубликован не был) // Справочная правовая система КонсультантПлюс по состоянию на 06.09.2011 г. .

В результате сверок в соответствие с федеральным законодательством в 2010 году прокуратурой Ульяновской области приведены 85 областных правовых актов, а также приняты 2 постановления Правительства области, изданы 2 постановления Губернатора области и 1 ведомственный приказ. Кроме того, в 2010 году приведены в соответствие с изменениями федерального законодательства 1 закон области и 1 постановление Правительства по актам сверок, проведенных в 2009 году Официальный сайт прокуратуры Ульяновской области // www.uloblproc.mv.ru..

В 2009 году прокурорами районов (города) составлены заключения на проекты 3149 муниципальных правовых актов, из них на проекты 2086 актов представительных органов местного самоуправления (79,9 %), а в 2010 году заключения на проекты 2876 муниципальных правовых актов Новости прокуратуры Ульяновской области // www.procuratura.nov.ru..

При этом в 2009 году составлены заключения о несоответствии действующему законодательству положений проектов 684 правовых актов, в том числе 563 - представительных органов местного самоуправления, 679 отрицательных заключений были учтены органами местного самоуправления, 5 муниципальных правовых актов было принято без учета замечаний органов прокуратуры (все акты представительных органов местного самоуправления), что послужило поводом для их последующего оспаривания. Прокуроры приняли участие в заседаниях представительных органов местного самоуправления при принятии 2154 правовых актов (61,3%).

Прокуратурой Ульяновской области налажено взаимодействие с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти по вопросам выявления незаконных региональных актов. В 2010 году контролирующими органами (в том числе региональными Управлениями ФАС, Росприроднадзора, Россельхознадзора, Росземкадастра, Территориальным управлением ФАУФИ, Государственной инспекцией труда в Ульяновской области) правовые акты, противоречащие федеральному законодательству, не выявлялись.

За 2009 год прокуратурой области оспорено 38 нормативных правовых актов, не соответствующих федеральному законодательству (за 2008 год - 53 За 2010 год публикованные данные отсутствуют.), из них: 10 Законов области, 3 постановления и 1 распоряжение Правительства области, 1 постановление Губернатора области, 21 приказ Министерств, Департаментов, Инспекций и Комитетов Ульяновской области, 1 распоряжение Министра труда и социального развития области, 1 распоряжение Министра здравоохранения области.

Типичным нарушением федерального законодательства в нормотворческой деятельности органов государственной власти Ульяновской области является принятие актов с превышением предоставленной законодательством компетенции.

Так, без учета положений ст.71, 72 Конституции РФ и ст.3, 12 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный закон РФ от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25.07.2011 г. № 246-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 242. Ст. 3287., был принят Закон Ульяновской области от 01.06.2009 г. № 63-ЗО «Об отзыве депутата Законодательного Собрания Ульяновской области». В нем понятие «отзыва», нарушавшего, при наличии на территории региона смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системы, установленный Конституцией РФ принцип равенства, в качестве составляющей статуса депутатов указанной категории законом не предусмотрено.

Более того, депутатами Законодательного Собрания Ульяновской области была превышена компетенция в части установления в ходе реализации процедуры «отзыва» формы и содержания договоров на предоставление эфирного времени и печатной площади, порядка осуществления банковской операции, использования Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы», а также СМИ для информационного обеспечения голосования.

Таким образом, прокуратура Ульяновской области пришла к выводу, что не соответствовали требованиям действующего законодательства все положения названного регионального Закона, за исключением статьи 65 о признании утратившим силу Закона Ульяновской области от 08.09.2003 г. № 039-ЗО «Об отзыве депутата Законодательного Собрания Ульяновской области».

В этой связи Прокурор Ульяновской области принес на региональный Закон от 01.06.2009 г. № 63-ЗО «Об отзыве депутата Законодательного Собрания Ульяновской области» протест, в котором поставил вопрос о необходимости приведения данного нормативно-правового акта в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации.

Согласившись с мнением прокуратуры, Законодательное Собрание Ульяновской области отменило указанный незаконный документ.

Основными причинами выявляемых в нормативных правовых актах и их проектах нарушений федерального законодательства является неверное истолкование их разработчиками правовых норм.

Например, при принятии 8 Законов области о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, в нарушение ст.19 Федерального закона РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 25.07.2011 г. № 246-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. не было предусмотрено полной компенсации возникающих у муниципальных органов расходов при их исполнении.

Надзорная практика свидетельствует о широком распространении в муниципальном нормотворчестве нарушений требований к форме правовых актов, критериям разграничения на виды, порядка вступления в силу, фактов их издания не уполномоченными лицами, без учета положений федерального законодательства.

Например, без учета изменений, внесенных в статью 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» статьей 22 Федерального закона от 25.12.2008 № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Главой администрации муниципального образования «Тереньгульский район» в январе-феврале 2009 года издано 65 постановлений и 7 распоряжений.

Главой муниципального образования «Прибрежненское сельское поселение» при издании распоряжения от 28.01.2009 № 03-р «О постановке на баланс муниципального учреждения администрации муниципального образования «Прибрежненское сельское поселение», вопреки требованиям ст.296 ГК РФ, не был определен правовой статус передаваемого муниципальному учреждению имущества. Распоряжение опротестовано прокурором Старомайнского района, протест рассмотрен и удовлетворен.

Основными причинами выявляемых в нормативных правовых актах и их проектах нарушений федерального законодательства либо несоответствий федеральному законодательству являются отсутствие в органах местного самоуправления квалифицированных специалистов, недостаточное правовое регулирование той или иной сферы общественных отношений, отсутствие необходимой для работы информационно-справочной системы.

В 2011 году прокуратурой Ульяновской области продолжена работа по надзору за соблюдением действующего законодательства.

В ходе проведенных прокурорами в первом полугодии 2011 года проверок выявлены нарушения законодательства в сфере потребительского кредитования.

Например, вопреки положениям ст.16 Закона Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» Закон Российской Федерации от 07.02.1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» (в ред. от 18.07.2011 г. № 242-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 3. Ст. 140. банком ОАО «Венец» производилось навязывание потребителям платной услуги за открытие и обслуживание ссудного счета, что влечет причинение гражданам значительного ущерба. Также подобные факты выявлены практически во всех дополнительных офисах Ульяновского регионального филиала ОАО «Россельхозбанк».

В 2010 году прокуратурой Засвияжского района г.Ульяновска выявлены нарушения законодательства о защите прав потребителей в деятельности ООО «Магазин малого кредитования», в связи с чем генеральному директору юридического лица внесено представление об устранении нарушений закона, которое находится на рассмотрении. В отношении ООО «Магазин малого кредитования» и заместителя генерального директора по региональным вопросам возбуждены дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч.1 ст.14.8 КоАП РФ (на рассмотрении). Проверкой этого же юридического лица выявлены нарушения законодательства о рекламе.

Так, вопреки требованиям ст.ст.432, 809 Гражданского кодекса РФ Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ (в ред. Федерального закона РФ от 06.04.2011г. № 65-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

, реклама, размещенная на рекламной конструкции на фасаде жилого дома № 60а по ул. Рябикова не содержала существенной информации об условиях займа (срок займа, процентная ставка по займу). В этой связи, в отношении генерального директора юридического лица прокурором Засвияжского района г. Ульяновска возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ст.14.3 КоАП РФ, которое находится на рассмотрении.

Кроме того, по факту использования ООО «Быстроденьги» рекламы, схожей до степени смешения с рекламой ООО «Магазин малого кредитования», прокуратурой этого же района в Управление ФАС по Ульяновской области направлен материал для принятия решения о наличии признаков недобросовестной конкуренции.

Остается актуальным надзор за соблюдением законодательства о защите прав интеллектуальной собственности. Прокурорами в 2009 году проведено 997 проверок (в 2008 г. - 1027), выявлено 647 нарушений (601), возбуждено 162 дела об административных правонарушениях (201), внесено 141 представление (115), объявлено 111 предостережений (120), по инициативе прокуроров возбуждено 58 уголовных дел (87). Усилиями органов прокуратуры и Центра по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнения административного законодательства УВД по Ульяновской области изъято контрафактной продукции на 22,336 млн. руб. (за 2008 г. - 15,759 млн. руб.) Отчет прокурора Ульяновской области за 2008 г.: официальные данные прокуратуры Ульяновской области; Отчет прокурора Ульяновской области за 2009 г.: официальные данные прокуратуры Ульяновской области.

.

Большинство выявленных контролирующими и правоохранительными органами правонарушений по-прежнему связано с реализацией контрафактной аудиовизуальной продукции и использованием нелицензионного программного обеспечения для ЭВМ.

Вместе с тем, несмотря на зачастую возникающие проблемы при рассмотрении дел об административных правонарушениях по ст.14.10 КоАП РФ в Арбитражном суде Ульяновской области (непринятие в качестве доказательств результатов экспертиз, проведенных представителями правообладателей, и отсутствие средств на проведение дополнительной независимой экспертизы), ряд правонарушителей привлечены к административной ответственности (ИП Макаров С.И., ИП Шамарина Н.В., ИП Краснова Н.А., ИП Щербакова Л.П., ИП Гаязов Р.З. и др., осуществляющие предпринимательскую деятельность, связанную с реализацией спортивной одежды известных марок «Adidas», «Puma» без соответствующего соглашения с правообладателями указанных товарных знаков). В результате распространенного положительного опыта работы прокуратуры Чердаклинского района, выявившей факт воспроизведения музыкальных произведений в кафе ООО «Северное сияние» в отсутствие соответствующего договора с Российским авторским обществом, прокурорами 10 районов найдены аналогичные основания для возбуждения дел об административном правонарушении по ч.1 ст.7.12 КоАП РФ.

Кроме этого, прокурорами этих районов внесены представления главам сельских поселений, на территории которых в муниципальных учреждениях культуры проводились дискотеки.

По итогам рассмотрения актов реагирования были заключены лицензионные соглашения с Российским авторским обществом.

По результатам проверки законодательства, направленного на защиту олимпийской и паралимпийской символики, исключительные права на которые принадлежат Международному олимпийскому комитету, прокурорами Засвияжского и Сурского районов были выявлены нарушения названного законодательства, правонарушители привлечены к административной ответственности по ч.1 ст.14.33 КоАП РФ.

В 2011 году прокурорами Ульяновской области продолжается работа по проверке соблюдения законов РФ и Ульяновской области. В проводимой работе особое внимание уделяется обеспечению законности правовых актов о налогах и сборах, издаваемых органами государственной власти области и органами местного самоуправления, правах детей, оставшихся без попечения родителей, правах инвесторов. Прокурорами районного звена активно ведется работа по оспариванию правовых акты органов местного самоуправления, например неверно устанавливающих ставки по местным налогам, льготы и сроки уплаты авансовых платежей по налогам, порядок вступления их в законную силу, а также незаконно наделяющие органы местного самоуправления различными полномочиями, принятые с превышением компетенции.

В результате обобщения практики деятельности прокуратуры Ульяновской области можно выявить следующие нарушения в исследуемой сфере:

? произвольное толкование положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему правового акта управления;

? умышленное искажение смысла закона в правоприменительной деятельности;

? неправильный выбор закона, положенного в основу решения вопросов.

§ 2.2 Организация работы по надзору за исполнением законов в прокуратуре Ульяновской области

Организацию работы по надзору за исполнением законов в прокуратуре Ульяновской области возглавляет прокурор Ульяновской области В.В. Малышев. Деятельность по планированию и проведению прокурорских проверок осуществляется под руководством старших помощников прокурора Ульяновской области по надзору за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний, по надзору за соблюдением законодательства в сфере оборота наркотиков, руководителя Управления по надзору за исполнением федерального законодательства, начальников отделов по надзору за исполнением законов в сфере экономики и законодательства о государственном и муниципальном контроле, в социальной сфере, по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции.

Всего за 2009 год выявлено 51 079 нарушений закона (в 2008 г. ? 34 126), с целью устранения которых оспорено 8712 незаконных правовых актов (5835), внесено 5872 представления (4970), в защиту интересов государства и граждан в суды направлено 10 329 исков (3390). По требованию прокуроров к дисциплинарной ответственности привлечено 5867 должностных лиц (3866), к административной ? 3015 (2710). По результатам «общенадзорных» проверок возбуждено 273 уголовных дела (232), объявлено (направлено) 2801 предостережение (2559). В 2010 году выявлено 49867 нарушений закона Официальный сайт прокуратуры Ульяновской области // www.uloblproc.mv.ru..

В 2011 году работа по организации и осуществлению надзора за законностью правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления активно продолжается.

В 2010 году работа на данном участке осуществлялась в соответствии с требованиями приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», приказа прокурора Ульяновской области от 22.10.2007 № 81-Д «Об организации надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти Ульяновской области и местного самоуправления» Приказ прокурора Ульяновской области от 22.10.2007 г. № 81-Д «Об организации надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти Ульяновской области и местного самоуправления» (документ не опубликован)..

Продолжена работа по организации и осуществлению надзора за законностью правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления. В 2010 году работа осуществлялась в соответствии с требованиями приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», приказа прокурора области от 22.10.2007 № 81-Д «Об организации надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти Ульяновской области и местного самоуправления».

В начале 2011 года вопросы организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления были предметом обсуждения на 3-х заседаниях коллегии прокуратуры области. В соответствии с принятыми решениями прокуроры были нацелены на повышение эффективности участия в правотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, ориентированы на усиление надзора за законностью нормативных правовых актов.

прокуратура предел надзор закон

§ 2.3 Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов в деятельности прокуратуры Ульяновской области и пути повышения его эффективности

Во исполнение требований соответствующих приказов и указаний Генерального прокурора РФ прокуратурой Ульяновской области ежедневно осуществляется мониторинг масс-медиа, направленный на выявление и пресечение фактов размещения материалов экстремистского и террористического характера, информации, наносящей вред здоровью детей, их нравственному и духовному развитию, установление сведений, содержащих коррупциогенные составляющие, оперативного реагирования на сообщения о нарушениях прав жителей региона либо ущемления интересов государства и субъектов предпринимательской деятельности.

Учитывая требования Генеральной прокуратуры РФ о необходимости активизации использования электронных системных ресурсов и информационных агентств, также ежедневно на новостной ленте официального информационного представительства прокуратуры Ульяновской области в сети Интернет размещаются материалы о деятельности региональных органов прокуратуры. Аналогичные пресс-релизы одновременно рассылаются электронной почтой по e-mail-корреспондентской сети более чем 100 адресатам федерального и регионального уровня.

В целом облпрокуратурой осуществляется систематическое устойчивое сотрудничество практически со всеми печатными и электронными СМИ регионального и федерального уровня, функционирующими на территории Ульяновской области (15 печатных изданий, 3 телеканала, 5 радиокомпаний).

При этом в течение 2009?2010 годов через сеть представителей корреспондентских пунктов, работающих в тесном контакте с прокуратурой области, как и ранее, был реализован ряд проектов с федеральными средствами массовой информации (в частности, печатными и Интернет-изданиями: «Российская газета», «Труд», «Комсомольская правда», «Коммерсантъ», «Новые известия», «Ульяновск.online» и др.; телепрограммами: «Время» (Первый канал), «Вести» (РТР), «Дежурная часть» (РТР), радиокомпаниями: «Маяк», «Радио России»).

По итогам работы прокуратуры Ульяновской области регулярно проводятся пресс-конференции с представителями редакций электронных, печатных СМИ и информагентств, еженедельно организуются выступления сотрудников прокуратуры области, касающиеся реализации наиболее социально значимых мер реагирования.

Практически ежедневно аналогичные материалы, а также сведения по делам, имеющим существенный общественный резонанс, в обязательном порядке направляются в Управление взаимодействия со средствами массовой информации Генеральной прокуратуры Российской Федерации для размещения в рубриках информационного представительства ГП России и последующей реализации через федеральные электронные и печатные масс-медиа. В 2010 году на его страницах было опубликовано 23 материала о деятельности органов прокуратуры Ульяновской области (в 2009 ? 20) Официальный сайт прокуратуры Ульяновской области // www.uloblproc.mv.ru..

Проблематика укрепления связей с масс-медиа с разработкой конкретных мер рассмотрена на коллегии прокуратуры области 02.02.2009, решением которой предписано всем руководителям подразделений аппарата и прокурорам «деятельность по обеспечению систематического сотрудничества со средствами массовой информации, Интернет-ресурсами, информагентствами и общественностью держать на постоянном контроле с определением жестких мер ответственности каждого оперативного работника органов прокуратуры».

Соответствующие нюансы, касающиеся реализации профилактического потенциала органов прокуратуры в этой сфере, укрепления ведомственного авторитета и т.п., еженедельно рассматриваются на оперативных совещаниях, а также письменно анализируются каждый квартал.

Учитывая требования Генеральной прокуратуры Российской Федерации, связанные с необходимостью наращивания количественных и качественных составляющих сотрудничества с представителями масс-медиа, аппаратом прокуратуры области осуществляется систематическое координационное регулирование функционирования структурных подразделений, контроль их деятельности на данном направлении, методическое руководство и оказание соответствующей практической помощи.

Так, в текущем году в соответствии с планом работы прокуратуры Ульяновской области в составе бригад проводится организация работы по взаимодействию со средствами массовой информации и общественностью прокуратур Засвияжского, Ульяновского, Сурского и Заволжского районов, практическая помощь оказана прокурорам Вешкаймского, Николаевского, Чердаклинского и Павловского районов.

По результатам проверок и комплексного анализа в 2009 году уже был поставлен вопрос о привлечении к ответственности 14 руководителей районного звена, нарушивших требование приказов и указаний прокурора области о необходимости улучшения работы по укреплению связей с журналистским корпусом и представителями общественных организаций.

Аппаратом на места направлено Указание прокурора области №21-Д от 16.04.2009 «Об активизации использования потенциала Интернет-ресурсов и информагентств», а также информационное письмо «О необходимости укрепления исполнительской дисциплины в вопросах взаимодействия со СМИ и общественностью» Указание прокурора Ульяновской области №21-Д от 16.04.2009 г. «Об активизации использования потенциала Интернет-ресурсов и информагентств», а также информационное письмо «О необходимости укрепления исполнительской дисциплины в вопросах взаимодействия со СМИ и общественностью» (документ не опубликован)..

Кроме того, со всеми прокурорами по результатам годового анализа результативности работы проведен семинар, на котором до всех руководителей подразделений районного звена доведены требования приказа Генерального прокурора РФ №341 от 23.10.2009 г. «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации», разъяснены нюансы возможностей расширения сотрудничества с представителями журналистского корпуса за счет максимилизации использования сети Интернет.

При этом вопросы эффективности обеспечения гласности и организации сотрудничества с масс-медиа еженедельно рассматриваются на оперативных совещаниях при прокуроре области, на постоянной основе анализируются отчеты (рапорта, таблицы) прокуроров, на основе чего реализуются мероприятия по оказанию содействия в целях формирования четкого осознания необходимости взвешенного надлежащего подхода к реализации информации, исходящей от работников прокуратуры.

В 2010 году органами прокуратуры области в СМИ было направлено 12300 материалов. Тематика реализованных материалов охватывает весь спектр прокурорской деятельности: состояние законности и правопорядка, обеспечение прав несовершеннолетних и молодежи, пресечение выявленных нарушений в сфере тарифообразования, охрана окружающей среды, подготовка объектов коммунальной инфраструктуры к отопительному сезону, реализация приоритетных национальных проектов, противодействие коррупционным проявлениям, защита прав граждан в период принятия мер по преодолению временного финансово-экономического кризиса, охрана интересов субъектов малого и среднего бизнеса, работа по противодействию обороту наркотиков, фальсифицированной алкогольной продукции и др.

Таким образом, основными проблемами осуществления прокурорского надзора прокуратурой Ульяновской области за исполнением законов является формирование устойчивой системы законности, повышение уровня правовой культуры населения, должностных лиц органов государственной власти, ликвидация массового правового нигилизма. Необходима дальнейшая активизация роли Управления юстиции по Ульяновской области, Правового управления Администрации Ульяновской области во взаимодействии с органами прокуратуры Ульяновской области в правотворческой деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления как в плане помощи по разработке правовых актов, так и в обеспечении контроля за их исполнением.

Мешает работе прокуратуры Ульяновской области и то, что в настоящее время законодательно не закреплены ни сроки, ни процедуры проверок, а также не предусмотрено завершение процессуальным решением каждой прокурорской проверки, особенно выявившей нарушение законов. Вследствие этого возникают трудности в обеспечении гарантий прав личности, связанных с вторжением в личные и иные конституционные права и свободы граждан, в том числе путем судебной защиты нарушенных прав. В связи с этим представляется целесообразным для устранения такой неопределенности разработать процессуальный порядок проведения проверок, их единообразное оформление и установление соответствующей формы решения, принимаемого по ее завершению.

Заключение

Обеспечение законности в организации и деятельности органов публичного управления, исполнительной власти и органов местного самоуправления, развитие государственности и правовой системы неотделимы от совершенствования деятельности прокуратуры, которая должна реализовываться по приоритетным направлениям обеспечения реальной охраны прав и свобод человека и гражданина. Одно из таких направлений ? осуществление прокурорского надзора за исполнением законов, являющихся главными элементами механизма государственного управления, отвечающего за законность и правопорядок в стране.

С целью достижения цели и задач исследования в работе, прежде всего, дается характеристика прокурорского надзора как особой разновидности юридических гарантий законности правовых актов, рассматриваются формы и методы прокурорского реагирования на неисполнение законов. незаконные правовых акты, исследуются функции прокуратуры по подзору за исполнением законов и методы ее надзорной деятельности в современных условиях.

В работе на примере деятельности прокуратуры Ульяновской области предлагаются пути совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов.

Исследование правового положения прокуратуры РФ с позиции административного и отраслевого законодательного урегулирования показывает, что она является многофункциональным государственным институтом, учреждаемым Конституцией Российской Федерации. Ей присущ особый статус ? осуществление государственного надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов в стране, законностью правовых актов, издаваемых органами исполнительной власти и местного самоуправления.

В настоящее время сформировались достаточные политико-правовые условия для обеспечения законности и правопорядка в стране. Прокуратура как многофункциональный государственный орган надзора, независимый от органов власти и имеющий опытный кадровый состав, обладает определенными возможностями влияния на «качество» реализации законов органами государственной власти, их должностными лицами, юридическими и физическими лицами.

В работе было установлено, что особая роль в обеспечении законности в сфере государственного управления принадлежит органам прокуратуры Российской Федерации. Это обусловлено тем, что:

? органы прокуратуры, как единая федеральная система, осуществляют надзор от имени Российской Федерации и подчинены только закону;

? на прокуратуру Российской Федерации возложено осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов;

? прокуратура Российской Федерации ? единая, федеральная, централизованная система органов и учреждений, возглавляемая Генеральным прокурором РФ и подчиненная ему, что дает возможность добиваться поставленной цели ? обеспечения верховенства закона и единства законности в стране на различных уровнях власти;

? организация и деятельность органов прокуратуры регламентированы Конституцией РФ, Федеральным законом РФ «О прокуратуре Российской Федерации», а также иными законами, что позволяет укреплять верховенство закона и единство законности, особенно с учетом независимости прокуратуры от федеральных органов исполнительной власти, от региональных органов власти (законодательной и исполнительной) и местного самоуправления;