Особливості правозастосовної та правотворчої діяльності державної служби зайнятості України

Дослідження проблематики державно-управлінських рішень, а відповідно і правових актів управління на сучасному етапі становлення державності України має отримати новий імпульс у зв'язку з суттєвими перетвореннями в економічній, політичні і соціальній сферах життєдіяльності суспільства. Значну роль в цьому відіграють загальнотеоретичні дослідження проблем правотворчості та правозастосування. Як відомо, за своїм змістом правові форми управлінської діяльності поділяються на правозастосовну та правотворчу форми.

Правовою формою здійснення виконавчої влади є правозастосовна форма, за допомогою якої вирішуються конкретні управлінські рішення. Вона полягає у виданні індивідуальних актів управління - рішень, які стосуються окремих суб'єктів - юридичних осіб та громадян. Індивідуальні акти управління мають яскраво виражений правозастосовний характер, будучи за своєю юридичною природою розпорядчими актами [11].

Використання державними органами, їх посадовими особами заходів адміністративного примусу забезпечує безпосереднє попередження, виявлення і припинення порушень правових норм, притягнення винних до юридичної відповідальності, усунення шкідливих наслідків правопорушень, а в кінцевому підсумку - зміцнення законності і правопорядку. Правозастосовна діяльність - основний, якщо не єдиний, інструмент індивідуального правового регулювання.

Таким чином, правозастосовна діяльність може бути визначена як здійснювана на засадах доцільності, справедливості й обґрунтованості під нормативна діяльність компетентних суб'єктів з видання конкретизованих й індивідуалізованих владних приписів (індивідуальної регламентації) та забезпечення їх видання й фактичної реалізації (право забезпечення).

В центрі уваги вчених-правознавців досить довгий час знаходяться ознаки та зміст правозастосовної діяльності. Правозастосування та окремі питання правозастосовної діяльності розглядається в публікаціях радянських і російських науковців, зокрема М.Александрова [7], С.Алексєєва [3], Ю.Бро [14], В.Горшеньова [12], В.Лазарева [11], П.Недбайла [2], О. Черданцева [4], В. Юсупова [9] та вітчизняних вчених, таких як Є.Додін [21], П.Рабінович [24].

Наприклад, професор Є. Додін зазначає, що зміст правозастосовної діяльності становлять збирання, дослідження, опрацювання й зберігання інформації або, простіше кажучи, операції з нею”. Метою правозастосовної діяльності проф. Додін уважає поширення загальних приписів правових норм на персонально визначених суб'єктів [13].

На думку професора О. Козлова, задля того, щоб “утілити правову норму в життя”, компетентний суб'єкт мусить послідовно набути знання, по-перше, щодо конкретної ситуації, яка потребує владного втручання, по-друге, щодо змісту норми, яка підлягає реалізації, по-третє, щодо можливих сприятливих чи, навпаки, несприятливих для суб'єкта правових наслідків і насамкінець ухвалити відповідне рішення, владно підтвердивши вид та міру прав і обов'язків учасників правовідносин та, в разі потреби, визначивши вид і міру юридичної відповідальності [16].

“Застосування права, - пише професор О. Аверін, - це спрямований на забезпечення нормального перебігу процесу реалізації правових норм комплекс розумових і фактичних, організаційних і юридичних операцій (дій) суб'єкта правозастосування ” [5].

Професор В. Горшеньов трактує правозастосовну діяльність як специфічну діяльність уповноважених державних органів, громадських об'єднань та посадових осіб, спрямовану на розгляд і вирішення різноманітних індивідуальних справ, які мають юридичне значення [12].

Професор С. Алексєєв визначає правозастосування як специфічну діяльність, спрямовану на вирішення юридичної справи, у результаті якої до матерії правової системи включаються нові елементи - владні індивідуальні приписи. “Правозастосовча діяльність є організаційним виразом застосування права та являє собою систему різнорідних дій основного й допоміжного характеру, втілених у правозастосовчих актах”, - пише він. Він також зазначає, що поняттям вирішення юридичної справи” охоплюється кінцева правозастосовна дія, термін “індивідуальний державно-владний припис” указує на результат правозастосування, а поняття “акт застосування” позначає результат вирішення юридичної справи в єдності з його зовнішньою формою, тобто акт-документ [7]. Отже, усі три наведених поняття у дещо різних аспектах характеризують підсумок правозастосовної діяльності, її остаточний результат.

Отже, з урахуванням наведених поза межами дефініцій додаткових характеристик можна виділити такі принципові для визначення змісту поняття “правозастосовча діяльність” риси.

По-перше, це специфічна діяльність компетентних суб'єктів. На відміну від таких форм безпосередньої реалізації правових норм, як їх використання, виконання й дотримання громадянами та ін., правозастосування є складною формою реалізації норм права, що потребує участі наділеного легальними владними повноваженнями суб'єкта.

По-друге, така діяльність відзначається владним характером. Державні органи безпосередньо, а інші компетентні суб'єкти опосередковано та різною мірою реалізовують владні функції, що полягають у контролі (нагляді) за суспільними явищами й процесами, їх авторитетному засвідченні й управлінні ними, а в разі потреби й за наявності підстав - у застосуванні легального примусу. Державні органи є носіями владних повноважень за визначенням, оскільки, власне, й уособлюють державну владу. Але, як зазначалося вище, акт делегування державою повноважень на здійснення правозастосування іншим суб'єктам “забарвлює” їх діяльність з реалізації наданих повноважень владною авторитетністю, зумовлює прояв у ній ознак імперативності. Унаслідок того, правозастосовні акти ухвалюються такими суб'єктами, як акти одностороннього волевиявлення, характеризуються обов'язковістю, гарантуються примусовою силою держави, тобто набувають імперативного, державно-владного характеру [13].

По-третє, це діяльність з індивідуальної регламентації та право забезпечення, тобто така, що передбачає видання конкретизованих й індивідуалізованих владних приписів, які визначають суб'єктивні права й обов'язки адресатів приписів, та забезпечення їх фактичної реалізації адресатами в формі виконання й дотримання суб'єктивних обов'язків і заборон, а також використання суб'єктивних прав. Як індивідуальна регламентація, так і право забезпечення знаходять своє вираження у відповідних актах-документах, що ними оформлюються (а за потреби й зумовлюються подальші) правозастосовні акти-дії.

По-четверте, ця діяльність має реалізовуватися на засадах доцільності, справедливості й обґрунтованості, оскільки здійснюється з метою найбільш ефективного регулювання суспільних відносин та за умови прозорості підстав схвалюваних рішень.

Наведене дає підставу для проведення подальших досліджень проблеми особливостей правозастосовної діяльності ДСЗУ, зокрема, використання засобів адміністративного примусу працівниками ДСЗУ.

Заходи адміністративного примусу, які використовує ДСЗУ України, мають бути виділені на підставі наявності таких ознак: по-перше, ці заходи використовується у діяльності ДСЗУ для охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки, тобто з метою попередження і припинення правопорушень або притягнення винних до відповідальності; по-друге, вони застосовуються у примусовому порядку; по-третє, застосовуються щодо осіб, які не підпорядковані ДСЗУ або його посадовій особі, яка ці заходи використовує; по-четверте, підстави та порядок застосування заходів встановлено адміністративно-правовими нормами.

Організація роботи регіонального центру зайнятості на прикладі Хмельницького ОЦЗ щодо дотримання законодавства про зайнятість.

На підставі теоретичних розробок дослідників проблеми класифікації заходів адміністративного примусу здійснена класифікація заходів які використовують співробітники ДСЗУ:

1) адміністративно-запобіжні заходи;

2) заходи адміністративного припинення;

3) адміністративні стягнення.

До адміністративно-запобіжних заходів можна віднести:

1) згідно п.2 ст. 19 Закону України “Про зайнятість населення” [9] - право одержувати від підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності, адміністративні дані по наявність вакантних робочих місць, у тому числі призначених для працевлаштування інвалідів, характер і умови праці на них, про всіх вивільнюваних, прийнятих і звільнених працівників та інформацію про передбачувані зміни в організації виробництва і праці, інші заходи, що можуть призвести до вивільнення працівників;

2) відповідно до Положення про Державну службу зайнятості, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 24.06.1991р. №47 [3] право:

- здійснювати добір і направлення на підприємства, в установи і організації усіх форм власності, працівників потрібних професій (спеціальностей) і кваліфікації, контроль за їх працевлаштуванням;

- брати участь у підготовці та реалізації державних і територіальних програм зайнятості, заходів щодо запобігання;

- вносити до місцевих державних адміністрацій пропозиції про бронювання на підприємствах, в установах і організаціях до 5 процентів загальної кількості робочих місць для осіб, які потребують соціального захисту і нездатні на рівних умовах конкурувати на ринку;

- видавати дозволи на працевлаштування іноземцям та особам без громадянства, які прибули в Україну на визначений;

- здійснювати контроль за дотриманням підприємствами, установами і організаціями усіх форм власності, законодавства про зайнятість населення;

- вживати заходів до запобігання незаконному використанню робочої сили;

- проводити обстеження підприємств, установ та організацій стосовно з'ясування можливостей забезпечення ними необхідних умов перебування і діяльності іноземців, аналізувати ефективність використання їх праці протягом терміну дії дозволу на працевлаштування і у разі необхідності інформувати Державний центр.

Так як адміністративно-запобіжні заходи не є санкціями (не є реакцією на протиправну поведінку), то вони не викликають властивих їй наслідків. Фактом реалізації адміністративно-запобіжних заходів на особу покладається лише специфічний юридичний обов'язок, який має бути ним виконано [7].

Заходи адміністративного припинення не містять в собі елементу покарання особи, до якої вони застосовуються, не потребують встановлення наявності вини порушника як обов'язкової умови застосування. Вони безпосередньо переривають наявні правопорушення або об'єктивно протиправні діяння, створюють умови для встановлення особи порушника, з'ясування обставин справи, тобто створюють можливості для подальшого застосування до порушника заходів відповідальності адміністративного чи іншого характеру.

До заходів адміністративного припинення, які мають право застосовувати працівники ДСЗУ, віднесені:

1) відповідно до Положення про Державну службу зайнятості, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 24.06.1991р. №47 [3]

- припинення або скасування виплати допомоги по безробіттю;

- внесення пропозицій до місцевих державних адміністрацій про припинення на строк до 6 місяців рішення підприємств про вивільнення працівників у разі утруднення їх наступного працевлаштування з частковою або повною компенсацією витрат підприємств, викликаних цією відстрочкою, з визначенням джерел фінансування;

- відвідування підприємств, установ і організацій для контролю за дотриманням законодавства про зайнятість населення і вирішення питань, пов'язаних із соціальним захистом громадян;

- внесення в установленому порядку пропозицій про притягнення до відповідальності службових осіб, винних у порушенні законодавства про зайнятість населення;

2) згідно з п.10 Порядку видачі, продовження строку дії та анулювання дозволів на використання праці іноземців та осіб без громадянства затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2009 № 322 [8]

- приймання рішення про анулювання дозволу на працевлаштування іноземця або особи без громадянства при достроковому розірвання контракту з роботодавцем, зазначеним у дозволі на працевлаштування, з його ініціативи, а також з ініціативи або з вини іноземця, встановлення факту повідомлення ними неправдивих відомостей у документах на отримання дозволу, визнання особи згідно із законодавством небажаною для перебування в Україні;

Що стосується адміністративних стягнень, то згідно ст. 244⁹ КУпАП Органи Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов'язані з порушенням строку реєстрації як платника страхових внесків до Фонду, несвоєчасною або неповною сплатою страхових внесків (стаття 165³) [4].

Розглядати справи про адміністративні правопорушення, зазначені у ст. 165³ КУпАП, від імені органів цього Фонду мають право керівник виконавчої дирекції Фонду, його заступники, керівники робочих органів виконавчої дирекції Фонду в АРК, областях, містах Києві і Севастополі та їх заступники. Згідно з Законом України „Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття” функції виконавчої дирекції Фонду покладено на Державну службу зайнятості України.

Статтею 165³ КУпАП прямо передбачена адміністративна відповідальність у вигляді штрафу за порушення строку реєстрації платника страхових внесків до Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття та несвоєчасну або неповну сплату страхових внесків. Зазначені відносини регулюються Законом України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття» від 02.03.2000 р. № 1533-ІІІ [18], Інструкцією про порядок обчислення і сплати внесків на загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття та обліку їх надходження до Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, затвердженою наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 18.12.2000 р. № 339 [6], а також іншими нормативно-правовими актами.

Крім того, ст. 207 КУпАП також передбачає штрафні санкції за порушення порядку працевлаштування іноземців та осіб без громадянства. Відповідно до статті 8 Закону України "Про зайнятість населення" у разі використання праці іноземців без дозволу державної служби зайнятості з підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності державна служба зайнятості стягує штраф за кожну таку особу у п'ятдесятикратному розмірі неоподатковуваного мінімуму доходів громадян. Ці кошти спрямовуються до Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття. Згідно з Порядком оформлення іноземцям та особам без громадянства дозволу на працевлаштування в Україні такий дозвіл і видається Державним центром зайнятості Мінпраці або за його дорученням відповідними центрами зайнятості Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя для роботи на підприємстві, в установі, організації, які запросили іноземця на певну посаду (за фахом).

Відповідно до п.1 ст. 5 Закону України «Про зайнятість населення» [19] держава забезпечує надання додаткових гарантій щодо працевлаштування працездатним громадянам у працездатному віці, які потребують соціального захисту і не здатні на рівних конкурувати на ринку праці. У разі відмови у прийомі на роботу громадян із числа категорій, зазначених у пункті 1 ст. 5 Закону України «Про зайнятість населення» (крім інвалідів, які не досягли пенсійного віку), у межах установленої броні з підприємств, установ та організацій державна служба зайнятості стягує штраф за кожну таку відмову в розмірі чотирьох мінімальних заробітних плат. Одержані кошти спрямовуються до Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття і можуть використовуватися для фінансування витрат підприємств, установ та організацій, які створюють робочі місця для цих категорій населення понад встановлену квоту.

При вивільненні працівників (у тому числі працюючих пенсіонерів та інвалідів) у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці, у тому числі ліквідацією, реорганізацією або перепрофілюванням підприємств, установ, організацій, скороченням чисельності або штату працівників згідно з п.5 ст. 20 Закону України «Про зайнятість населення» підприємства, установи, організації, незалежно від форми власності, зобов'язані повідомляти про це не пізніш як за два місяці в письмовій формі державну службу зайнятості, вказуючи підстави і строки вивільнення, найменування професій, спеціальностей, кваліфікації, розмір оплати праці, а в десятиденний строк після вивільнення - направляють списки фактично вивільнених працівників, зазначаючи в них інвалідів

У разі неподання або порушення строків подання цих даних стягується штраф у розмірі річної заробітної плати за кожного вивільненого працівника. Ці кошти зараховуються до Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття і використовуються для фінансування заходів по працевлаштуванню та соціального захисту вивільнюваних працівників.

В результаті здійснення правозастосовної діяльності ДСЗУ тільки протягом 2008 року працівниками державної служби зайнятості - робочими органами виконавчої дирекції Фонду проведено 58053 перевірки правильності та своєчасності нарахування і перерахування страхових внесків на загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття, що на 4211 перевірок більше, порівняно з відповідним періодом минулого року. Із загальної кількості перевірок виявлено порушень у 11016 суб'єктів підприємницької діяльності, або майже у 19% перевірених платників. За результатами цих перевірок нараховано фінансових та штрафних санкцій на суму 10461,8 тис. грн. [14]

До правоохоронних органів передано 12 справ на загальну суму 4,6 тис. гривень.

Таким чином, розглянувши правозастосовну діяльність ДСЗУ та визначивши заходи адміністративного примусу, ми дійшли висновку, що служба зайнятості має досить широкий спектр повноважень, однак всі вони розгалужені в різних нормативних документах. Узагальнення всіх елементів правозастосовної діяльності ДСЗУ в одному нормативно-правовому акті дозволить, на нашу думку, узагальнити всі заходи адміністративного примусу і створить умови для ефективного забезпечення законності при їх реалізації на практиці.

Крім того існує потреба посилення відповідальності роботодавців за приховування інформації про наявні вакантні місця та визначення більш чіткого переліку посадових осіб, які мають право застосовувати адміністративні стягнення.

Але не зважаючи на це, ДСЗУ досить ефективно використовує свої повноваження, завдяки чому за 2008 рік недоїмка за платниками страхових внесків зменшилася на 27,7 млн. гривень, або на 14,5%, а рівень сплати страхових внесків становить 99,9%.

Як зазначає професор Рибалкін А.О., термін “правотворчість” можна застосовувати як родове поняття, охоплюючи ним такі два різновиди створення норм права, як законотворчість - створення правових норм, що дістають закріплення в актах вищої юридичної сили - законах, та нормо творчість - діяльність з прийняття правових норм на основі та відповідно до законів [22].

Виходячи з того, що результати правотворчої діяльності ДСЗУ реалізуються у вигляді відомчих нормативно-правових актів, які розробляються на підставі та відповідно до законів, то таку діяльність, на нашу думку, слід розглядати як нормотворчу.

В.М.Горшеньов, І.Б.Шахов та інші розглядали нормотворчий процес як один із видів юридичного процесу з притаманними останньому ознаками, що набувають конкретизації та специфічних рис в процесі створення, зміни або скасування правових норм [5].

При проведенні порівняльного аналізу категорій правотворчість та нормотворчість, нами було визначено наступне:

1) поняття “правова норма” та “нормативно-правовий акт”, які наводяться в більшості наукових праці або тотожні, або правова норма визначається як зміст нормативного акта, який є формою юридичної норми;

2) зміст зазначеної діяльності полягає у створенні, зміні чи скасуванні певних правових норм.

Нормотворча діяльність органів виконавчої влади є конкретною формою управління відповідною системою. Вона полягає не лише у заповненні прогалин правового регулювання, що виникають у результаті недостатньої реалізації правотворчої спроможності. Така діяльність ґрунтується насамперед на свідомому створенні правомочним органом можливості більш детального регулювання відносин у певній галузі управління.

Нормотворча діяльність має своєю метою:

– юридичне закріплення існуючих у галузі відносин та їх правове регулювання;

– формування нових відносин, відсутніх у поточний момент, але бажаних чи необхідних з погляду виконання перспективних завдань;

– ліквідацію відносин та ситуацій, що вже віджили та гальмують розвиток нових прогресивних тенденцій.

– Названі цілі досягаються роботою у двох основних напрямах, а саме:

– правовою організацією галузі управління, яка передбачає юридичне закріплення завдань, компетенції, функцій, організаційної структури всіх ланок даної системи;

– правовою організацією здійснення функцій управління кожною її ланкою з нормативним визначенням форм, методів та прийомів найбільш ефективної діяльності системи.

Завдання правового забезпечення функціонування систем управління різноманітні.

У загальному вигляді вони зводяться до таких аспектів:

– забезпечення точного розподілу функціональних ролей працівників управління, їхніх прав та обов'язків, створення системи взаємозв'язку управлінських відносин;

– розмежування і розподілу збирання, обробки інформації й надсилання результатів її аналізу на різні рівні управлінської структури;

– раціональної побудови системи прийняття рішень і точного співвіднесення її з інститутом відповідальності;

– нормативного визначення компетенції посадових осіб при прийнятті ними управлінських рішень;

– упорядкування: розподілу часу, необхідного для виконання управлінських функцій працівниками; зв'язку результатів праці з точними критеріями її оцінки, в тому числі з розміром оплати, системою морального заохочення тощо [21].

Концептуальне значення для розуміння властивостей нормо творчості ДСЗУ як суб'єкта виконавчої влади мають її функції, завдання, права та обов'язки, які розглянуто в дисертаційному дослідженні.

Нормо творчість являє собою правову форму управлінської діяльності органів виконавчої влади яка здійснюється суворо у межах їх компетенції, на основі і на виконання законів та підзаконних актів. її основне призначення полягає у створенні правової основи управління, тобто правових норм, які встановлюють, змінюють або відміняють правові відносини, що визначають зміст форм управлінської діяльності й надають їм загальнообов'язкової сили [8].

Підставами для видання відомчих нормативних актів в органах виконавчої влади можуть служити: припис вищого органу; рішення керівництва; план роботи органу; рішення колегії; ініціатива інших відомств та організацій (як спільних, так і внутрішньо системних нормативних актів); ініціатива підрозділів органів виконавчої влади.

На нашу думку, нормотворчий процес в ДСЗУ доцільно розглядати в два етапи: перший - підготовка проекту нормативно-правового акта, другий - надання йому юридичних властивостей та впровадження у систему права. Такий розподіл пов'язаний зі змістом стадій, які притаманні кожному етапу, та суб'єктами, що приймають участь у створенні нормативно-правового акту на різних стадіях.

Перший етап нормотворчого процесу в ДСЗУ полягає в підготовці проекту нормативно-правового акта. Метою даного етапу є безпосередньо розробка акту. На підготовчому етапі суб'єктами можуть бути підприємства, установи та організації, органи державної влади, фізичні особи. Наприклад ДСЗУ було розроблено Проект постанови правління Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття «Про затвердження Змін до Інструкції з оформлення органами Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття матеріалів про адміністративні правопорушення». Повідомлення про оприлюднення проекту зазначеної постанови було розміщено на офіційному веб-сайті ДСЗУ з метою отримання пропозицій та зауважень.

Другий етап включає в себе обговорення запропонованого проекту, внесення змін до проекту, з урахуванням зауважень та пропозицій, і, як результат нормотворчого процесу, офіційне прийняття (затвердження) нормативно-правового акта. Метою другого етапу є видання прийнятого акта. Суб'єктами є виключно нормотворчий орган та особи, які беруть участь у його роботі. На другому етапі проходило обговорення проекту Постанови та її прийняття на засіданні правління Фонду.

Офіційне оприлюднення нормативно-правового акта є необхідним етапом формування вираженої у ньому волі, обов'язковою умовою набрання ним чинності. При цьому потрібно звернути увагу на те, що нормативно-правовий акт не може набрати чинності, якщо не був оприлюднений. Постанова, які ми розглядали, була оприлюднена в мережі системи Інтернет на сайті Державного центру зайнятості www.dcz.gov.ua.

До правотворчої компетенції ДСЗУ відповідно до ст. 19 Закону України «Про зайнятість населення» від 1 березня 1991 р. № 803-XII [9] та п. 2 Положення про державну службу [3] зайнятості входить: участь у підготовці перспективних і поточних державної і територіальних програм зайнятості, розробка та здійснення заходів щодо реалізації державної політики зайнятості, розробка і внесення на розгляд місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів відповідних рад пропозиції про встановлення для підприємств, установ, організацій, незалежно від форм власності, квоти прийняття на роботу осіб, які потребують соціального захисту і нездатні на рівних умовах конкурувати на ринку праці, внесення пропозиції до місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів відповідних рад про зупинення на строк до 6 місяців рішення підприємств про вивільнення працівників у разі утруднення їх наступного працевлаштування з одночасною частковою або повною компенсацією витрат підприємств, викликаних цією відстрочкою, у порядку, визначеному законодавством України, розробка на цій основі необхідних прогнозів для вироблення і вжиття заходів щодо регулювання ринку праці та зайнятості робочої сили. Крім того, ДСЗУ здійснює контроль за діяльністю органів ДСЗУ, їхніх посадових осіб та недержавних організацій; методична робота; роз'яснення змісту нормативно-правових актів; організація та забезпечення діяльності підприємств, установ, організацій, що належать до сфери її управління тощо.

Відомча нормотворча компетенція складається з правових підстав нормотворчої діяльності, тобто з правових приписів, що надають державним органам право на прийняття нормативних актів, регламентують порядок їх створення та опублікування. Виділяються три групи таких підстав, які відрізняються головним чином ступенем детальності визначення кола питань, з яких можуть видаватись відомчі нормативні акти: 1) правила, що визначають компетенцію міністерства (відомства) і тим самим окреслюють загальні межі його нормотворчої діяльності; 2) правила, які передбачають видання цими органами нормативних актів з певного питання або кола питань; 3) окремі приписи, що наділяють міністерства (відомства) правом видання будь-якого одного або декількох конкретних нормативних актів [22].

До нормотворчої компетенції ДСЗУ належить не лише прийняття відомчих нормативних актів, а й право на участь у створенні актів вищої юридичної сили, зокрема законів, постанов Кабінету Міністрів України, наказів Міністерства праці та соціальної політики України тощо. У разі необхідності можливе видання нормативних актів спільно з іншими суб'єктами. Така робота здійснюється у випадку, коли сфера дії майбутнього нормативного документу виходить за межі компетенції ДСЗУ. Наприклад, Державний центр зайнятості разом з Ліцензійною палатою України розробив Наказ від 22.02.1999 № 19/15 «Про затвердження Інструкції про умови і правила провадження підприємницької діяльності (ліцензійні умови) з посередництва у працевлаштуванні на роботу за кордоном та контроль за їх дотриманням», зареєстровано в Міністерстві юстиції України від 06.04.1999 № 215/3508, «Інструкція про умови і правила здійснення підприємницької діяльності, пов'язаної із профорієнтацією населення та контроль за їх дотриманням» від 15.08.1996 № ЛП-27/52, зареєстровано в Міністерстві юстиції України від 03.09.1996 № 500/1525, Наказ від 15.08.1996 № ЛП-27/52 «Про затвердження Інструкції про порядок видачі суб'єктам підприємницької діяльності спеціальних дозволів (ліцензій) на надання послуг, пов'язаних із профорієнтацією населення», зареєстровано в Міністерстві юстиції України від 03.09.1996 № 499/1524, Інструкція про умови і правила здійснення посередницької діяльності у працевлаштуванні на роботу, в тому числі за кордоном та контроль за їх дотриманням від 15.08.1996 № ЛП-26/51, зареєстровано в Міністерстві юстиції України від 03.09.1996 № 498/1523 та інші.

В результаті проведеного нами аналізу нормотворчої діяльності ДСЗУ було виокремлено такі основні стадії підготовки проектів нормативних актів:

збір, вивчення та аналіз матеріалів, що стосуються суспільних відносин, які мають бути врегульовані;

розробка концепції нормативного акта;

складання відповідно до концепції плану-проспекту та плану-графіку. У першому документі має визначатися структура, ідеї, основний зміст відповідних частин нормативного акта. В другому документі визначаються етапи та терміни підготовки проекту нормативного акту, конкретні виконавці;

розробка проекту;

доопрацювання проекту з урахуванням зауважень та пропозицій, які надійшли;

комплексна оцінка проекту та підготовка остаточного тексту проекту;

візування та погодження проекту нормативного акта;

подання проекту на підпис;

оприлюднення нормативного акту.

Таким чином, аналіз меж нормотворчої компетенції ДСЗУ та дослідження процедури створення відомчого нормативно-правового акта дозволяє говорити про відомчу нормо творчість як про специфічний елемент державного механізму правового регулювання.

Класифікуючи нормативно-правові акти ДСЗУ, слід виділити такі їх види:

Наказ, який є нормативно-правовим актом, що видається керівником органу державного управління (його структурного підрозділу), діючим на основі єдиноначальності з метою вирішення основних та оперативних завдань, які стоять перед цим органом. Наприклад, Наказ Державного центру зайнятості від 19.11.2008 р. № 134 «Про забезпечення економного та раціонального використання коштів Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття».

Інструкції містять правові норми, які систематизовані за певною сферою. Це інструкції, які: 1) визначають службові права та обов'язки, наприклад посадова інструкція спеціаліста відділу по роботі з роботодавцями; 2) встановлюють порядок виконання вищих актів у порядку підлеглості органів; 3) закріплюють порядок здійснення окремих видів діяльності.