Кроме того, децентрализация создает более благоприятные условия для демонополизации предоставления городских услуг и внедрения рыночных механизмов в данной сфере. Управленческая система на общегородском уровне неизбежно тяготеет к формированию иерархических организационных структур даже в тех случаях, когда предоставление услуг вполне может осуществляться самостоятельными производителями на рыночных принципах. Если же подобные структуры допускают на рынок независимые компании, этот процесс неизбежно приобретает непрозрачный, часто коррупционный характер. Передача полномочий по обеспечению таких услуг на более низкие уровни управления будет способствовать отказу от данных структур общегородского уровня и хотя бы административной децентрализации. А конкуренция между различными муниципалитетами будет подталкивать их к тому, чтобы переходить к более эффективным рыночным принципам организации предоставления данных услуг.

Таким образом, анализ общих предпосылок организации местного самоуправления в городах федерального значения показывает, что в этой сфере действуют разнообразные тенденции. Технологические факторы (экономия на масштабе, "эффекты перелива" и т.п.), или то, что не совсем корректно называется в российской практике принципом единства городского хозяйства, предопределяют централизацию значительного объема функций на общегородском уровне. Размывание границ местного сообщества на уровне отдельных территорий ограничивает возможности реализации механизмов самоуправления, хотя и далеко не в той степени, чтобы говорить об их полной неадекватности в городах федерального значения. В то же время муниципальная власть оказывается существенным элементом механизма сдержек и противовесов в городском управлении, без которого тенденции бюрократизации и монополизации неизбежно будут вызывать значительные экономические и социальные издержки.

Результаты анализа демонстрируют, что, действительно, практически невозможно распространить на города федерального значения общие положения, содержащиеся в законодательстве о местном самоуправлении. В то же время нет оснований считать, что формирование структуры местного самоуправления можно полностью оставить в компетенции самих этих городов, монополию которых на осуществление властных полномочий она подрывает. Судя по всему, здесь необходимо особое федеральное регулирование данного вопроса, возможные направления которого рассмотрены ниже.

2.2 Проблемы функционирования местных органов власти

Как показал проведенный выше анализ, функции местной власти в городах федерального значения должны отвечать следующим критериям:

· не иметь значительной экономии на масштабе и существенных эффектов перелива;

· позволять учитывать местные предпочтения населения, концентрироваться в тех сферах, где наиболее сильны элементы местного сообщества на отдельных территориях;

· охватывать потенциально конкурентные сферы предоставления городских услуг;

· обеспечивать информированность и возможность влияния местного сообщества на те общегородские решения, которые его непосредственно затрагивают.

При этом для сохранения целостности системы местного самоуправления функции местной власти в городах федерального значения, как представляется, не должны выходить за рамки полномочий местного самоуправления, которые предоставлены российским законодательством муниципальным образованиям на всей территории страны. Принципы разделения собственности между общегородским и муниципальным уровнями также должны находиться в русле федерального законодательства.

Даже самый поверхностный анализ позволяет утверждать, что вопросы местного значения на внутригородских территориях нельзя свести к перечню, установленному для поселений или районов. И в том, и в другом случае в компетенцию соответствующего уровня входят инфраструктурные отрасли, как раз и составляющие ядро городского хозяйства, единство которого необходимо сохранить в ходе децентрализации власти. Поэтому разделение функций должно происходить исходя из других признаков.

Представляется, что к компетенции местной власти в городах федерального значения можно отнести следующие группы функций.

Во-первых, предоставление потенциально конкурентных услуг, не имеющих экономии на масштабе, а именно:

· содержание муниципального жилищного фонда;

· организация благоустройства и озеленения территории;

· организация сбора и вывоза мусора и бытовых отходов.

Децентрализация предоставления данных услуг позволит создать условия для усиления рыночных начал в жилищно- коммунальном комплексе, разделив между разными уровнями управления организацию предоставления потенциально конкурентных услуг и услуг, представляющих собой естественные монополии.

Во-вторых, это предоставление услуг, имеющих минимальные "эффекты перелива" и обеспечивающих качество жизни на той или иной территории. Эти услуги можно разделить на два больших блока. Первый блок - услуги, по самой своей природе носящие локальный характер. К ним можно отнести, например, организацию дошкольного образования. Второй блок - услуги, предоставление которых может носить как общегородской, так и местный, локальный характер. К таким услугам можно отнести:

· предоставление дополнительного образования;

· организацию библиотечного обслуживания населения;

· создание условий для организации досуга и обеспечение жителей услугами организаций культуры;

· обеспечение условий для развития массовой физической культуры и спорта;

· создание условий для массового отдыха жителей и обустройство мест массового отдыха.

Очевидно, что ряд организаций, предоставляющих данные услуги, имеют не только общегородское, но и общероссийское значение (Мариинский театр, Публичная библиотека, Эрмитаж, и т.п.). В то же время на отдельных городских территориях существует достаточно развитая сеть библиотек, стадионов, организаций культуры и отдыха, которые предоставляют услуги не общегородского, а местного уровня. Обеспечение предоставления услуг подобного характера целесообразно закрепить за муниципальной властью. Причем соответствующий критерий должен применяться при разделении не только функций, но и собственности на данные объекты.

В-третьих, это общие полномочия, обеспечивающие нормальное "техническое" функционирование местного сообщества. К ним можно отнести:

· создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (в рамках общегородского нормативно-правового регулирования);

· организацию освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;

· обеспечение первичных мер противопожарной безопасности, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

В-четвертых, это функции, специфические для крупных городов и связанные с участием в решении общегородских вопросов, затрагивающих конкретное местное сообщество. К подобным вопросам можно отнести:

· планирование социально-экономического развития территории;

· решения, связанные с использованием земли и недвижимости на соответствующей территории;

· организацию транспортного обслуживания;

· дорожное хозяйство;

· экологический контроль;

· организацию школьного образования;

· организацию охраны общественного порядка.

Представляется, что в ряде случаев, при неудовлетворительности решения данных вопросов на общегородском уровне, местные власти по согласованию с городскими могут предпринимать собственные действия по улучшению ситуации. Подобные дополнительные полномочия при наличии соответствующих финансовых ресурсов могут быть предоставлены в сферах транспортного обслуживания (введение дополнительных маршрутов), дорожного хозяйства и охраны общественного порядка.

Естественно, данный список, состоящий из четырех групп вопросов местного значения, является предварительным и может быть изменен или дополнен. В более углубленной проработке нуждаются конкретные механизмы реализации ряда функций, в первую очередь четвертой группы. В то же время совершенно очевидно, что, не нарушая принципов единства городского хозяйства, данный подход качественно расширяет компетенцию местного самоуправления по сравнению с фактически существующей (хотя и в отдельных случаях сужает по сравнению с декларируемой) и позволяет достаточно органично вписать систему местного самоуправления в городах федерального значения в законодательное регулирование местного самоуправления в Российской Федерации.

Органам местного самоуправления должны быть также переданы полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии со ст. 17 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом особенно важно реальное закрепление за ними таких фактически не полностью переданных им на настоящее время полномочий, как:

· создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

· установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями ;

· принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития.

Некоторые из этих полномочий (в частности, создание новых муниципальных предприятий и учреждений, принятие планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования) должны осуществляться в координации с общегородскими органами власти и управления.

Во-первых, функции внутригородских территорий можно разделить на три блока: участие в решении общегородских вопросов, относящихся к данной территории; регулятивные функции и предоставление муниципальных услуг. Те же блоки предлагается закрепить и за муниципальными образованиями. При этом регулятивные функции в соответствии с российским законодательством рассматриваются как полномочия по решению вопросов местного значения.

Во-вторых, предлагаемый перечень муниципальных услуг практически не выходит за рамки сложившегося в других крупных городах. Международный опыт показывает, что данный перечень может быть даже расширен за счет включения таких функций, как содержание социальных учреждений (детских домов, домов престарелых, приютов для бездомных), содержание дорог местного значения, а также отдельных услуг в сфере школьного образования и здравоохранения. Однако это представляется нецелесообразным по двум причинам. Первое - по российскому законодательству часть этих функций (в частности, социальные) переданы на региональный уровень. Второе - все эти функции связаны с достаточно значимыми "эффектами перелива".

В-третьих, что в международной практике используется предлагаемое в данной работе выделение объектов местного значения (наряду с объектами общегородского значения) и закрепление их за внутригородскими территориями.

В-четвертых, среди функций, связанных с участием в решении общегородских вопросов, относящихся к конкретной территории, ключевая роль принадлежит участию в планировании строительства и земельного зонирования - те или иные формы подобного участия предусмотрены для всех внутригородских территорий в рассматриваемых нами городах. Частично подобное участие в городах федерального значения осуществляется и сейчас, однако его возможности необходимо существенно расширить. Это должно быть учтено при разработке конкретных механизмов взаимодействия общегородских и муниципальных властей.

2.3 Противоречия территориальных и финансовых основ местного самоуправления

Специфика ситуации в Санкт-Петербурге предъявляет противоречивые требования к территориальному уровню организации муниципальной власти. С одной стороны, в условиях существенной централизации функций на верхних уровнях управления Санкт-Петербургом особенно важно, чтобы местные органы были приближены к населению, могли адекватно отражать его интересы и преференции. С другой стороны, особая роль местных органов как противовеса тенденции к бюрократизации и монополизации власти предполагает, что они должны обладать достаточно существенными ресурсами и иметь значительный политический вес.

Неудивительно, что в этих условиях возникают предложения о формировании территориальной структуры, стремящейся сочетать оба указанных выше фактора. Так, обсуждается выдвинутое несколько лет назад объединенной фракцией СПС и "Яблоко" предложение о создании двухуровневой структуры местного самоуправления в городе. Суть предложения состоит в том, что существующие на настоящий момент муниципальные образования сохраняются и становятся муниципалитетами нижнего уровня. При этом муниципальная власть создается также на уровне городских районов, которыми на настоящий момент управляет правительство Санкт-Петербурга. При всей привлекательности подобных предложений они требуют достаточно серьезного критического обсуждения. Необходимо принять во внимание, по меньшей мере, следующие основные проблемы, порождаемые данным подходом.

Во-первых, данное решение неизбежно приведет к существенному усложнению структуры управления городом. Причем данное усложнение будет связано не просто с перераспределением управленческих функций, но с появлением нового уровня власти. С высокой степенью вероятности городское правительство также сохранит свое присутствие на районном уровне, что будет означать рост управленческого аппарата и проблем бюрократического взаимодействия. Кроме того, как показывает международный опыт, многоуровневые структуры оказываются достаточно неблагоприятными для улучшения инвестиционного климата, поскольку даже в развитых странах приводят к росту административных барьеров и трансакционных издержек для предпринимателей.

Во-вторых, многоуровневые структуры отличаются высокой конфликтностью. Причем в данном случае можно прогнозировать конфликты как с муниципальными образованиями нижнего уровня, самостоятельность которых районные муниципалитеты будут неизбежно стремиться свести на нет, так и с общегородской властью, по отношению к которой районные муниципалитеты могут выступать достаточно сильными антагонистами. В ограниченных масштабах такой конфликт может играть позитивную роль, поскольку позволяет выявлять проблемы и недостатки в деятельности различных уровней власти, способствует раскрытию информации и позволяет жителям более объективно судить об избираемых ими политиках. Однако создание механизмов, которые не позволили бы конфликту созидательному выродиться в конфликт разрушительный, когда интересы жителей приносятся в жертву противостоянию различных властных структур, является чрезвычайно сложной задачей.

В-третьих, в условиях умножения уровней власти обостряется проблема разделения между ними функций и полномочий. Причем представление о том, что это можно сделать четко и однозначно, является иллюзией. Обязательно остаются сферы пересекающихся полномочий, а также вопросы, не отнесенные ни к одному из властных уровней. В подобных условиях тенденция к бюрократизации может не только не ослабляться, но даже усиливаться, поскольку у чиновников и политиков появляется возможность перекладывать ответственность на другие властные структуры и игнорировать реальные потребности жителей.

В-четвертых, многоуровневые системы являются достаточно запутанными для населения. В такой ситуации для жителя часто бывает непонятно, к какому уровню власти он должен обращаться для решения тех или иных проблем, где получить информацию по интересующим его вопросам. Все это может вызывать достаточно активное раздражение населения. Поэтому неочевидно, что создание дополнительного районного муниципального уровня может повысить интерес населения к местному самоуправлению в городе.

В то же время подобный критический анализ возможных последствий изменения структуры муниципальной власти в Санкт- Петербурге не означает, что существующий подход к территориальным основам местного самоуправления в городах федерального значения априори является оптимальным. Однако, как представляется, любые предложения по изменению территориальной структуры требуют чрезвычайно тщательной проработки. Так, необходимо определить, на каком уровне наиболее эффективно могут быть выполнены те полномочия, которые передаются муниципалитетам в городах федерального значения. Кроме того, последствия любых преобразований территориальной структуры целесообразно первоначально выявлять на основе отдельных экспериментов, не изменяя радикально систему в целом. Наконец, необходимо создать условия и стимулы для реализации потенциала эволюционного изменения территориальной структуры, путем организации кооперации и последующего объединения существующих в настоящее время муниципальных образований под давлением организационных и финансовых ограничений. Принципиальную роль в формировании подобных стимулов играют подходы к организации финансовых взаимоотношений общегородских и муниципальных властей.

За муниципальными образованиями закрепляется ограниченный перечень доходных источников. Кроме того, на общегородском уровне ежегодно разрабатываются нормативы расходов, используемые для формирования минимальных местных бюджетов. Финансовая помощь определяется как разница между собственными доходами и нормативными расходами муниципальных образований. Таким образом, возможности муниципальных образований по осуществлению расходов фактически никак не связаны с их доходной базой и определяются решениями общегородского уровня.

В принципе, использование системы финансового выравнивания на крупных урбанизированных территориях имеет определенное оправдание, поскольку, как уже указывалось выше, негативные последствия существенной разницы в уровне предоставления услуг в различных муниципалитетах могут испытывать жители агломерации в целом. Однако с учетом того, что системообразующие услуги остаются на уровне общегородских властей и полномочия муниципалитетов достаточно ограничены, используемые в городах федерального значения механизмы выравнивания представляются явно чрезмерными. Кроме того, необходимо учитывать, что подобная система, в целом соответствовавшая прежнему законодательству о местном самоуправлении, входит в противоречие с теми изменениями, которые внесены в 2006-2011 гг. в регулирование финансовых основ местной власти.

Обычным аргументом против ориентации на собственные источники финансирования является утверждение, что в этих условиях центральные, промышленные и "спальные" районы неизбежно окажутся в неравных условиях. Данная специфика крупных урбанизированных территорий, безусловно, создает определенные проблемы при закреплении доходных источников за муниципальными образованиями. В частности, как и в случае полномочий, нецелесообразно ориентироваться на тот перечень налоговых доходов, который закреплен федеральным законодательством за поселениями либо районами. Наиболее предпочтительной представляется ориентация на поимущественные налоги (при скорейшем переходе к оценке налоговой базы по налогу на имущество физических лиц исходя из рыночной стоимости) и налоги на малый бизнес (в первую очередь на вмененный доход).

В то же время закрепление за муниципалитетами подоходного налога представляется нецелесообразным. Данный налог концентрируется в первую очередь по месту работы, а не по месту жительства граждан. При этом представленный выше перечень функций, закрепляемых за муниципальными образованиями, в подавляющем большинстве ориентирован на обслуживание именно живущих, а не работающих на данной территории. Тем самым акцент должен быть сделан на те доходные источники, которые связаны с жилой недвижимостью и налогообложением организаций, занимающихся обслуживанием населения.

Что касается финансовой помощи, то любой механизм, закрепленный на настоящий момент в законодательстве, - как выравнивание бюджетной обеспеченности, так и выделение подушевого трансферта - может быть использован. В первом случае может обеспечиваться большее выравнивание расходов на одного жителя, во втором - создаваться более весомые стимулы к наращиванию налоговой базы. Однако в любом случае основную роль должны играть собственные доходы муниципальных образований.

Особого внимания заслуживает вопрос, достаточно ли в условиях сложно организованных урбанизированных территорий ориентироваться при выделении трансфертов именно на количество проживающих. Как представляется, уже упоминавшееся выше сосредоточение функций муниципальных образований именно на обслуживании проживающего, а не работающего либо приезжающего из других населенных пунктов населения позволяет в целом дать положительный ответ на данный вопрос. Однако окончательно определиться с механизмами предоставления финансовой помощи (как и с другими аспектами организации финансовых взаимоотношений общегородских и муниципальных властей) возможно только после четкого определения полномочий муниципальных образований (в частности, после конкретного разделения общегородских и местных вопросов в сферах библиотечного обслуживания, культуры, досуга, физической культуры и спорта и т.п.).

К сожалению, доступная бюджетная отчетность (отчеты об исполнении бюджетов городов и районов, направляемые в Минфин России) не дает возможности оценить финансовые последствия того или иного варианта распределения полномочий, закрепления финансовых источников за местными бюджетами либо механизмов финансовой помощи для бюджета Санкт- Петербурга, поскольку данные о доходах и расходах местных бюджетов представляются не в разрезе муниципальных образований, а консолидированно (по районам). Тем самым на данном этапе исследования невозможно оценить, насколько серьезны будут финансовые последствия предлагаемых реформ для различных уровней власти в Санкт-Петербурге, а также для конкретных муниципальных образований.

Глава 3. Пути решения и предложения по совершенствованию муниципального управления в Санкт-Петербурге

Дальнейшее совершенствование муниципального управления в Санкт-Петербурге предполагается осуществлять в контексте общих направлений реформирования местного самоуправления в РФ, предусмотренных Федеральным законом 2003 года, и с учетом специфических особенностей городов федерального значения. Для этого потребуется внесение ряда существенных изменений в устав Санкт-Петербурга и в закон о местном самоуправлении. Оптимальной представляется трехуровневая система публичной власти с двумя уровнями государственной власти (общегородской и в крупных районах) и одним уровнем местного самоуправления.

3.1 Расширение объемов полномочий органов местного самоуправления

Принцип сохранения единства городского хозяйства не позволяет наделить внутригородские муниципальные образования всем объемом полномочий, предусмотренных Федеральным законом 2003 года для городских округов и даже для городских поселений. Тем не менее, по сравнению с существующим положением, объем этих полномочий может быть существенно расширен. В первую очередь это относится к следующим вопросам местного значения:

· содержание муниципального жилищного фонда на соответствующих территориях;

· организация благоустройства и озеленения территории;

· содержание, ремонт и освещение улиц, не имеющих общегородского значения, установка на них указателей;

· создание условий для обеспечения жителей услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания (кроме объектов, имеющих общегородское значение), согласование размещения указанных объектов;

· осуществление контроля использования земель в границах муниципального образования;

· обеспечение первичных мер пожарной безопасности;

· организация дошкольного образования (содержание детских дошкольных учреждений на соответствующей территории);

· обеспечение условий для развития на соответствующей территории массовой физической культуры и спорта, оборудование внутриквартальных спортивных площадок;

· организация обустройства мест массового отдыха локального значения;

· создание условий для предоставления транспортных услуг населению (размещение и оборудование остановочных пунктов);

· организация сбора бытовых отходов;

· вопросы опеки и попечительства;

· организация охраны общественного порядка муниципальной милицией (участковыми милиционерами).

На внутригородские муниципальные образования может быть возложен также ряд других полномочий, не перечисленных в Федеральном законе 2003 года, например:

· текущий ремонт и эксплуатация жилищного фонда, нежилых помещений, объектов социального назначения, находящихся в собственности города федерального значения и расположенных на территории внутригородского муниципального образования;

· организация внешкольной работы с детьми и подростками на соответствующей территории, создание необходимых муниципальных учреждений;

· содействие в работе центров социальной защиты, учет нуждающихся в социальной поддержке, оказание социальной помощи нуждающимся за счет местного бюджета, содействие благотворительности;

· участие в реализации принципов социального партнерства на предприятиях, расположенных на территории муниципального образования.

Передача в компетенцию внутригородских муниципальных образований перечисленных вопросов, непосредственно затрагивающих интересы населения, позволит начать местные инициативы по обустройству территорий, улучшить оказание ряда муниципальных услуг, укрепить связи органов местного самоуправления с жителями, повысить их авторитет в глазах населения.

3.2 Наделение внутригородских муниципальных образований адекватным объемом муниципального имущества

Передача дополнительных полномочий органам местного самоуправления внутригородских муниципальных образований должна сопровождаться передачей в муниципальную собственность соответствующих имущественных комплексов.

Представляется нецелесообразным вводить в городах федерального значения муниципальную собственность на землю, городские леса и обособленные водные объекты. В то же время внутригородским муниципальным образованиям может быть передано право оформления краткосрочной аренды земельных участков для некапитальных объектов с последующей регистрацией в городских органах.

В собственность внутригородских муниципальных образований могут быть переданы объекты, имеющие местное значение, расположенные на территории внутригородского муниципального образования и преимущественно ориентированные на обслуживание населения: неприватизированный жилищный фонд и имущество, связанное с его содержанием; имущество, необходимое для содержания и благоустройства территории; предприятия социально-бытового назначения; объекты нежилого фонда; отдельные объекты образования, здравоохранения, культуры, спорта; другие имущественные комплексы, необходимые для обеспечения комплексного социально-экономического развития территории и не имеющие общегородского значения.

Передача перечисленного имущества в собственность внутригородских муниципальных образований может осуществляться по инициативе населения, органов местного самоуправления или городских органов и оформляться соответствующими договорами, предусматривающими решение вопросов финансирования.

3.3 Финансовое обеспечение внутригородских муниципальных образований

Расширение полномочий внутригородских муниципальных образований обусловливает необходимость их соответствующего финансового обеспечения. Дополнительные финансовые средства целесообразно предоставлять из бюджетов городов с учетом реального объема расходных полномочий каждого внутригородского муниципального образования. Такая схема принята и в зарубежных мегаполисах. Однако не исключено закрепление за местными бюджетами внутригородских муниципальных образований отдельных собственных источников доходов, администрирование которых может эффективнее осуществляться на муниципальном уровне. Это могут быть, например, земельный налог и арендная плата за землю, налог на имущество физических лиц, часть налогов на малый бизнес, доходы от наружной рекламы и некоторые другие платежи. Каждое такое решение требует отдельного рассмотрения.

Для определения объемов бюджетных средств, необходимых внутригородским муниципальным образованиям для исполнения их полномочий, потребуется разработка нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя. Механизм выравнивания бюджетной обеспеченности отдельных внутригородских муниципальных образований может быть аналогичным принятому в Федеральном законе 2003 года.

3.4 Развитие территориального общественного самоуправления в микрорайонах

Для Санкт-Петербурга создание эффективно действующей системы ТОС имеет большее значение, чем для других территорий. Это связано с трудностями формирования местных сообществ на территориях внутригородских муниципальных образований. Исходя из принципа субсидиарности решение ряда проблем жизнеобеспечения населения более эффективно, когда люди знают друг друга и связаны общими интересами совместного проживания. Поэтому муниципальные власти внутригородских муниципальных образований должны уделять особое внимание развитию ТОС на своих территориях.

Налаживание эффективного взаимодействия муниципалитетов с органами ТОС, передача в их компетенцию отдельных видов муниципальной деятельности вместе с финансовыми ресурсами будет способствовать развитию демократических процессов в Санкт-Петербурге.

3.5 Формирование полноценных муниципальных образований на пригородных территориях

Как отмечалось, в состав Санкт-Петербурга как субъекта РФ входят не только сам город Санкт-Петербург, но и пригородные территории с расположенными на них городами и поселками. Система местного самоуправления здесь не может быть такой же, как на внутригородских территориях.

Города-пригороды целесообразно преобразовать в городские округа с полным объемом полномочий, составом муниципального имущества и источниками доходов. Они не должны чем-либо отличаться от городских округов в других субъектах РФ, а схема их взаимодействия с органами государственной власти Санкт-Петербурга должна соответствовать схеме, принятой в других субъектах РФ. В процессе реформирования поселковых муниципальных образований необходимо в каждом конкретном случае искать компромисс между принципом доступности (в пользу маленьких муниципальных образований) и принципом эффективности управления (в пользу крупных муниципальных образований).

Заключение

Данное исследование проблем организации местного самоуправления в городах федерального значения и в частности в Санкт-Петербурге не только не является исчерпывающим, но претендует лишь на формулировку наиболее общих подходов к формированию системы местного самоуправления. Тем не менее, на его основе могут быть сделаны некоторые выводы, важные для перспектив нормативно- правового регулирования данного вопроса, а также для решения практических проблем организации местного самоуправления.

1. Современные теоретические подходы, а также международный опыт демонстрируют неэффективность и нецелесообразность полной централизации власти и управления на крупных городских территориях. Теоретически наиболее предпочтительной считается двухуровневая модель - существование муниципальной власти на уровне и города, и внутригородских территорий. Однако на практике наибольшее распространение получила одноуровневая модель с элементами децентрализации, когда на внутригородских территориях создаются выборные органы, но их полномочия и финансовая самостоятельность в определенной мере ограничиваются по сравнению с самостоятельными муниципальными образованиями.

2. Существуют объективные основы для разделения функций между общегородским уровнем и внутригородскими территориями в городах федерального значения, связанные с наличием экономии на масштабе и "эффектов перелива" (то, что в российской практике достаточно расплывчато и некорректно называют принципом единства городского хозяйства), влиянием на качество жизни населения, а также необходимостью создания "системы сдержек и противовесов" в городском управлении. В то же время подобное разделение нельзя осуществить в соответствии с подходами, используемыми в федеральном законодательстве о местном самоуправлении применительно к поселениям, муниципальным районам и городским округам.

3. За внутригородскими территориями в первую очередь должно закрепляться оказание услуг, не имеющих экономии на масштабе, предоставление которых возможно в условиях конкурентной среды и потребление которых имеет локальный характер. В условиях городов федерального значения важно также участие местных органов власти в решении общегородских вопросов, в первую очередь связанных с планированием землепользования и строительством. Гораздо более широкий спектр полномочий должен быть закреплен за внутригородскими территориями- пригородами, не входящими в состав городского ядра, поскольку в данном случае принцип единства городского хозяйства не действует, и нет оснований для ограничения их компетенции по сравнению с другими муниципальными образованиями соответствующего размера и статуса.

4. Наиболее предпочтительными для закрепления за внутригородскими территориями являются поимущественные налоги (при условии скорейшего перехода к рыночной оценке жилой недвижимости) и налоги на малый бизнес. Закрепление подоходного налога в условиях городов федерального значения является менее обоснованным. В то же время необходимо исходить из того, что целесообразно обеспечить покрытие подавляющей части расходов внутригородских территорий за счет собственных доходов, минимизируя предоставление нецелевой финансовой помощи.

5. В перспективе все более актуальными будут становиться вопросы координации деятельности и управления на уровне городских агломераций Санкт-Петербурга, выходящих далеко за границы города. Международный опыт не дает очевидных примеров успешного решения данной проблемы, которые можно было бы взять за образец. Тем не менее, целесообразно начать поиск возможных решений уже сейчас.

Сегодня в городах федерального значения просматривается желание исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации перераспределить в свою пользу большую часть сфер деятельности посредством преобразования вопросов местного значения в передаваемые отдельные государственные полномочия, что, безусловно, умаляет самостоятельность органов местного самоуправления. Однако перемещение какой-либо (тем более большинства) из функций из перечня вопросов местного значения в список делегированных полномочий означает полную подконтрольность муниципалитетов в данной области исполнительным органам государственной власти и превращение органов местного самоуправления из самостоятельного уровня публичной власти в исполнительное подразделение государственной власти. Но по сравнению с государственной властью исполнение государственных полномочий силами органов местного самоуправления имеет недостатки и может вызвать дестабилизацию данной отрасли, поскольку, во-первых, в силу выборности и, следовательно, сменяемости органов местного самоуправления неизбежно привнесение элемента неуправляемости. Во-вторых, неизбежно возрастают организационные издержки в связи с необходимостью дополнительного штата специалистов на разных стадиях реализации делегированного полномочия: на стадии подготовки и передачи государственных полномочий, либо их возврата обратно; на стадии исполнения государственных полномочий; на стадии контроля. В-третьих, легкость прекращения исполнения государственных полномочий (либо в соответствии со статьёй 75 Федерального закона №131-ФЗ, либо просто при невключении соответствующей субвенции в закон о бюджете) вызывает вопросы о сопутствующем этой функции имуществе. И, наконец, в этой ситуации неизбежны проблемы с персоналом. Следовательно, передача отдельных государственных полномочий внутригородским муниципальным образованиям должна быть не правилом, а исключением.

Анализ действующего законодательства Санкт-Петербурга показывает, что возможности, предоставленные городам федерального значения в части собственного правового регулирования вопросов местного значения и источников местных бюджетов внутригородских муниципальных образований в настоящее время не используются в полной мере. Задача конкретизации перечня вопросов местного значения и полномочий по их решеншо для внутригородских муниципальных образований по-прежнему остается приоритетной.

Несмотря на то, что необходимость соблюдения единства городского хозяйства не позволяет наделить внутригородские муниципальные образования Москвы и Санкт-Петербурга всем объёмом полномочий, предусмотренных Федеральным законом №131-ФЗ, по сравнению с существующим положением объём этих полномочий может быть существенно расширен. Так, например, на внутригородские муниципальные образования могут быть возложены такие полномочия, как: содействие в работе центров социальной защиты, учёт нуждающихся в социальной поддержке, оказание социальной помощи нуждающимся за счёт местного бюджета, содействие благотворительности; организация внешкольной работы с детьми и подростками на территории внутригородского муниципального образования, создание для этого необходимых муниципальных учреждений; участие в реализации принципов социального партнерства на предприятиях, расположенных на территории внутригородского муниципального образования; текущий ремонт и эксплуатация жилого фонда, нежилых помещений, объектов социального назначения, находящихся в собственности города федерального значения и расположенных на территории внутригородского муниципального образования; организация и осуществление деятельности административных комиссий и рассмотрение дел об административных правонарушениях. Передача в компетенцию внутригородских муниципальных образований перечисленных вопросов, непосредственно затрагивающих интересы населения, даст возможность для развития местной инициативы по обустройству территорий, улучшить качество ряда муниципальных услуг, укрепить связи органов местного самоуправления с жителями, повысить их авторитет в глазах населения.

Внутригородские муниципальные образования должны быть наделены для решения вопросов местного значения адекватным объёмом имущества. Передача дополнительных полномочий органам местного самоуправления внутригородских муниципальных образований должна сопровождаться передачей в муниципальную собственность соответствующего имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения.

Определение стабильного перечня источников доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований остается острейшей проблемой решения вопросов местного значения внутригородскими муниципальными образованиями. С расширением объёма полномочий внутригородских муниципальных образований возникает необходимость их соответствующего финансового обеспечения.

Дополнительные финансовые средства целесообразно предоставлять из бюджетов субъектов РФ - городов федерального значения с учётом реального объёма расходных полномочий каждого внутригородского муниципального образования. Такая схема принята и в зарубежных мегаполисах, о чём говорилось в Главе 1 настоящей работы. Вместе с тем, Федеральным законом №131-Ф3 определено право городов федерального значения собственного законодательного закрепления за местными бюджетами внутригородских муниципальных образований отдельных собственных источников доходов, администрирование которых может эффективнее осуществляться на местном уровне.

При отсутствии минимальных государственных социальных стандартов и иных критериев, которые позволяли бы количественно оценивать результат деятельности органов местного самоуправления, и, следовательно, составлять "техническое задание", определять виды и объемы работ и рассчитывать необходимый объем бюджетных расходов, остается только исходить из сферы ответственности, которая должна быть четко разграничена между органами государственными и муниципальными. Представляется, что в условиях единого городского хозяйства общий перечень общественных услуг, предоставляемых гражданам органами власти, остается относительно постоянным, а возникновение вопроса местного значения должно означать адекватное сокращение "вопроса государственного значения". Фактически органы местного самоуправления не создают новые общественные бюджетные услуги, а принимают на себя часть обязанностей органов государственной власти. Поэтому определение вопросов местного значения должно предусматривать четкое, не допускающее разнотолков разграничение полномочий между уровнями власти и определение границ ответственности органов местного самоуправления. Именно такого подхода требуют граждане, желающие твердо знать, кто за что отвечает и от какого органа онивправе требовать удовлетворения своих конкретных нужд.

Список использованных источников и литературы

Законодательство

1. Конституция Российской Федерации (с поправками от 30 декабря 2008 г.) // Система ГАРАНТ-МАКСИМУМ

2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 19.05.2013) // Система ГАРАНТ-МАКСИМУМ

3. Закон Санкт-Петербурга от 14.02.2013 №15-13 "О внесении изменения в Закон Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (принят ЗС СПб 23.01.2013) // Система ГАРАНТ-МАКСИМУМ

Специальная литература

4. Алпатов Ю.М. Организация местного самоуправления в городах федерального значения6 Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Специальность 12.00.02 - Конституционное право; Муниципальное право / Ю.М. Алпатов; Науч. конс. О.Е. Кутафин. - М.,2009

5. Алпатов Ю.М. Особенности реализации полномочий органов местного самоуправления городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в области землеустройства и градостроительства // Административное и муниципальное право. - 2011. - №3. - С. 19-25

6. Алпатов Ю.М. Перспективы совершенствования местного самоуправления в городах федерального значения // "Черные дыры" в Российском законодательстве. - 2009. - №3. - С. 53-58

7. Алпатов Ю.М. Проблемы оптимизации предметов ведения внутригородских территорий городов федерального значения // Lex Russica . - 2008. - №2. - С. 336-346

8. Алпатов Ю.М. Финансово-правовые основы осуществления местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - №5. - С. 33-36

9. Алпатов Ю.М. Юридическая природа и механизм межмуниципального сотрудничества городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга // Административное и муниципальное право. - 2009. - №2. - С. 16-28

10. Алпатов Ю.М. Актуальные вопросы организации городского самоуправления в городах федерального значения // Вестник Саратовской государственной академии права. - 2009. - №2. - С. 125-132

11. Беликов В.Ф. Основные направления развития законодательства о местном самоуправлении в городах федерального значения // Управленческое консультирование. - 2011. - №3. - С. 68-73

12. Белоусова Е.В. Муниципальное право России: Учебное пособие. - М.: Книжная палата, 2012.

13. Бокова О.Н. К вопросу о видах правового статуса субъектов Российской Федерации // Юридические науки. - 2006. - №4. - С. 46-47.

14. Винокуров В.А. Организация государственной власти Санкт-Петербурга: Спецкурс Санкт-Петербургский государственный университет. Юридический факультет. - СПб., 2009

15. Волков В.А. Организация публичной власти в городах федерального значения // Управленческое консультирование. - 2009. - №3. - С. 226-233

16. Гриценко Е.В. К вопросу о концепции организации публичной власти в городах федерального значения // Управленческое консультирование. - 2011. -№3. - С. 40-49

17. Гриценко Е. В. Организация публичной власти в городах федерального значения: В поиске оптимальной модели //Конституционное и муниципальное право. -2011. - №15. - С. 28-35

18. Закондырин А.Е. Особенности правового регулирования организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге // Право и политика. -2008. - №11. - С. 2609 - 2615

19. Изингер А.В. Юридические признаки городов федерального значения // Юридические науки. - 2007. - №3. - С. 46-48

20. Комментарий к ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" // Система ГАРАНТ-МАКСИМУМ

21. Местное самоуправление / Под ред. Е.Г. Сабитовой. - М.: Книга-сервис, 2012

22. Мещяриков Т.В. Вопросы законодательного регулирования публичной власти в городах федерального значения // Управленческое консультирование. - 2012. - №3. - С. 64-67

23. Мокрый В.С. Правовое регулирование организации местного самоуправления в городах федерального значения // Управленческое консультирование. - 2010. - №3. - С. 34-39

24. Москва-Санкт-Петербург: Местное самоуправление в городах федерального значения / Авт. кол.: Е.П. Доманевская, М.Ф. Замятина, С.А. Кирсанов и др.; Под общ. ред. И.П. Михайлова; Институт муниципального развития. - науч. изд. - СПб., 2009

25. Пушкарев И.А., Бирюкова С.Б., Полупанов Р.И., К вопросу о пределах нормотворчества субъектов федерации // Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в Российской Федерации. - Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2009. - С. 173-175

26. Сергиенко А. Проблемы правового регулирования местного самоуправления в городах федерального значения в условиях муниципальной реформы // Власть. - 2011. - №10. - С. 37-43

Размещено на Allbest.ru