Особенности реализации норм института о гражданстве РФ

1) случаи изменения территории РФ и относятся к предоставлению права на оптацию лицам, проживающим на территории, государственная принадлежность которой изменилась;

2) вследствие отмены решения о приеме в гражданство (ст. 22 закона РФ "О гражданстве"). Это положение является единственным основанием, которое допускает прекращение гражданства без добровольного волеизъявления лица. Но это происходит при наличии серьезных условий: представлении заявителем подложных документов или сообщения заведомо ложных сведений.

Факт использования подложных документов или сообщения заведомо ложных сведений при приобретении гражданства РФ устанавливается в судебном порядке. Основываясь на судебном решении, компетентный государственный орган, вынесший ранее решение о приобретении лицом гражданства РФ, отменяет это решение.

В данном случае имеет место лишение гражданства РФ, так как лицо, хоть и незаконно, но имеет некоторое время статус российского гражданина. При этом отмена решения о приобретении гражданства РФ является не чем иным, как санкцией за совершение противозаконных действий, что квалифицируется как лишение гражданства;

3) автоматическое прекращение российского гражданства, например гражданство РФ ребенка, утрачивается при прекращении российского гражданства обоих его родителей или единственного его родителя, а также при прекращении гражданства РФ одного из родителей при согласии другого родителя на это, но всегда при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства;

4) смерть гражданина.

Международных договоров, устанавливающих самостоятельные основания прекращения гражданства, РФ пока не заключено, хотя некоторые соглашения стран - членов СНГ предусматривают предоставление упрощенного порядка приобретения и выхода из гражданства (например, Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства (Москва, 26.02.1999 г.)) Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства (Москва, 26 февраля 1999 г.). // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» : [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». - Посл. обновление 30.01.2012..

Выезд из РФ и выход из гражданства РФ не являются тождественными понятиями. Можно решать вопрос о выходе из гражданства РФ, не покидая пределов РФ, и наоборот, можно выехать из России, не выходя при этом из гражданства РФ.

Согласно Закону РФ от 15.08.1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из РФ и въезда в Российскую Федерацию" гражданин РФ может быть временно ограничен в праве на выезд из РФ по ряду оснований:

при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям - на 5 лет со дня последнего ознакомления с такими сведениями, в особых случаях - на 10 лет;

при призыве на военную службу - до ее окончания;

при задержании в качестве подозреваемого в совершении преступления или привлечении в качестве обвиняемого - до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда;

при осуждении за совершение преступления - до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от отбытия наказания;

при уклонении от исполнения обязательств, наложенных судом, - до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами;

при сообщении о себе ложных сведений при оформлении выездных документов - до решения вопроса в срок не более одного месяца органом, оформляющим такие документы.

Для иностранного гражданина право на выезд из РФ может быть ограничено в случаях:

задержания по подозрению в совершении преступления или привлечения в качестве обвиняемого - до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда;

осуждения за совершение преступления на территории РФ - до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от отбытия наказания;

уклонения от исполнения обязательств, наложенных судом, - до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами;

не выполнения предусмотренных законодательством РФ обязательств по уплате налогов - до выполнения этих обязательств.

В соответствии со ст. 16 ФЗ "О порядке выезда из РФ и въезда в РФ" Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (с изменениями от 27 июля 2010 г.) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» : [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». - Посл. обновление 30.01.2012. во всех случаях временного ограничения права на выезд из Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальный орган выдает гражданину Российской Федерации уведомление, в котором указываются основание и срок ограничения, дата и регистрационный номер решения об ограничении, полное наименование и юридический адрес организации, принявшей на себя ответственность за ограничение права данного гражданина на выезд из Российской Федерации.

В ст. 19 закона содержится порядок выхода из гражданства РФ. Выходом из гражданства признается прекращение гражданства на основе добровольного волеизъявления гражданина. При этом установлен общий и упрощенный порядок выхода из гражданства. В соответствии со ст. 3 закона общий порядок прекращения гражданства РФ - это порядок рассмотрения вопросов гражданства и принятия решений по вопросам гражданства РФ Президентом РФ в отношении лиц, на которых распространяются обычные условия, предусмотренные законом. Общий порядок распространяется на лиц, постоянно проживающих на территории РФ. Упрощенный порядок приобретения или прекращения гражданства РФ - это порядок рассмотрения вопросов гражданства и принятия решений по вопросам гражданства РФ в отношении лиц, на которых распространяются льготные условия, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Упрощенный порядок применим к лицам, постоянно проживающим за пределами РФ, а равно к лицам, не достигшим 18-летнего возраста, один из родителей которых имеет иное гражданство.

При выходе из гражданства РФ на основании ч. 1 ст. 19 закона лица, проживающего на территории РФ, вместе с заявлением представляется документ полномочного органа иностранного государства о наличии у заявителя иного гражданства или подтверждение возможности предоставления ему иного гражданства в случае выхода из гражданства РФ, а также документ налогового органа РФ об отсутствии задолженности по уплате налогов. Заявление подается в органы внутренних дел по месту жительства лица, желающего выйти из гражданства. В нем указываются мотивы выхода из гражданства.

Упрощенный порядок отличается от общего (ч. 1 ст. 19) сроками принятия решений уполномоченными органами: если при рассмотрении заявлений по вопросам гражданства в общем порядке эти сроки ограничены годом со дня подачи заявления, то упрощенный порядок предусматривает рассмотрение его в течение шести месяцев.

Упрощенный порядок выхода из гражданства РФ применяется к лицам, проживающим на территории иностранного государства, состоящим в гражданстве РФ и желающим из него выйти. Упрощенный порядок предоставляется этим категориям лиц, поскольку они постоянно проживают за пределами РФ, фактически не пользуются правовым статусом гражданина; кроме того, имеют гарантии приобретения иного гражданства.

Решения по таким заявлениям принимаются дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями РФ по согласованию с Федеральной миграционной службой и Федеральной службой безопасности Российской Федерации. [13, с.460]

Выход из гражданства в упрощенном порядке ограничивается условиями, перечисленными в ст. 20 закона. Это связано с тем, что при отсутствии у лица гарантий приобретения иного гражданства в отношении него должна быть сохранена правовая защита со стороны государства. Если же лицо имеет неисполненные обязательства либо привлекается к уголовной ответственности, то оно подвергается мерам государственного принуждения, но при выходе из гражданства может этого избежать, поэтому ст. 20 закона запрещает выход из гражданства в таких случаях.

Установление в Законе РФ правил об упрощенном порядке выхода из гражданства детей затрагивает случаи, когда один из родителей ребенка (либо единственный родитель) имеют иное гражданство. Если же родители ребенка состоят в гражданстве РФ, то выход из гражданства происходит в общем порядке, за исключением случаев проживания ребенка за пределами территории РФ.

При оформлении заявления о выходе из гражданства в общем порядке (или в упрощенном порядке на основании ч. 2 ст. 19) в заявлении указывается просьба о разрешении одновременного с заявителем выхода из гражданства его несовершеннолетним детям.

Выход из гражданства Российской Федерации является наиболее важным основанием его прекращения.

Закон предусматривает две формы выхода из гражданства: по ходатайству гражданина Российской Федерации и в порядке регистрации, если у лица, заявившего о намерении выйти из гражданства Российской Федерации, хотя бы один из родителей, супруг или ребенок имеет иное гражданство, либо если лицо выехало на постоянное место жительства в другое государство в установленном законом порядке и отсутствием препятствий предусмотренных законом [35, c. 34].

В прежнем союзном законодательстве предусматривалось только одно основание для выхода из гражданства - лишь по ходатайству лица.

Ходатайство о выходе из гражданства Российской Федерации может быть отклонено, если гражданин проживает или намеревается поселиться в стране, не связанной с Российской Федерацией договорными обязательствами о правовой помощи, но имеет либо имущественные обязательства перед физическими или юридическими лицами Российской Федерации, либо неисполненные обязанности перед государством, вытекающие из оснований, определяемых законом.

Существуют также такие обстоятельства, которые исключают возможность выхода из гражданства. Выход не допускается: после получения повестки о призыве на военную или альтернативную службу и до ее окончания; если гражданин, ходатайствующий о выходе из гражданства Российской Федерации, привлечен в качестве обвиняемого по уголовному делу, либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.

Отклоненные ходатайства о выходе из гражданства Российской Федерации или отказ в регистрации выхода из гражданства Российской Федерации должны быть мотивированы полномочными органами. Основанием прекращения гражданства Российской Федерации является так же отмена решения о приеме в гражданство Российской Федерации.

Решение о приеме в гражданство Российской Федерации отменяется в отношении лица, которое приобрело гражданство Российской Федерации на основании заведомо ложных сведения и фальшивых документов устанавливается в судебном порядке.

Отмена решения о приеме в гражданство не освобождает данное лицо от установленной законом ответственности.. Но существует оговорка, что отмена решения о приеме в гражданство Российской Федерации не распространяется на супруга и детей лица, указанного выше, приобретавших гражданство Российской Федерации вместе с ним, если не будет доказана их осведомленность о том, сто гражданство Российской Федерации было приобретено незаконным путем. [30, с. 84]

Кроме того, оговаривается, что отмена решения о приеме возможна только в течение 5 лет после приема.

2.3 Изменение гражданства детей при приобретении и прекращении гражданства родителей, опекунов и попечителей

В Законе о гражданстве Российской Федерации специальная глава посвящена регулированию гражданства детей и родителей, опекунов и попечителей; гражданства недееспособных лиц.

Изменение гражданства детей при изменении гражданства родителей, при усыновлении, опекунстве, попечительстве максимально полно учитывает интересы ребенка. Следует принять во внимание желание детей, могущих в соответствующем возрасте делать сознательный выбор, исключить состояние без гражданства у детей, и в возможных случаях сохранить российское гражданство детей в их интересах.

В качестве общих положений устанавливается, что гражданство детей в возрасте до 14 лет следует гражданству родителей. Гражданство детей от 14 до 18 лет изменяется при наличии их согласия. Гражданство детей не изменяется при изменении гражданства родителей, лишенных родительских прав. Для этих детей для изменения гражданства согласия родителей не требуется.

Если оба родителя или единственный родитель приобретают гражданство Российской Федерации или у них прекращается гражданство, то соответственно изменяется гражданство детей. [29, с. 205]

В случаях если оба родителя или единственный родитель проживающего на территории Российской Федерации ребенка, над которым установлена опека или попечительство гражданин Российской Федерации, выходит из гражданства Российской Федерации и при этом не участвует в воспитании этого ребенка, то ребенок по заявлению родителей, опекуна или попечителя сохраняет гражданство Российской Федерации.

Если один из родителей, не имеющих гражданства Российской Федерации, приобретает его, то ребенку предоставляется гражданство Российской Федерации по ходатайству родителя, приобретающего гражданство Российской Федерации, и при наличии согласия другого родителя.

В случаях, если гражданство Российской Федерации у одного из родителей прекращается, а другой остается гражданином Российской Федерации, то ребенок сохраняет гражданство Российской Федерации. По ходатайству родителя, гражданство которого прекращается, и с письменного согласия родителя, остающегося гражданином Российской Федерации, гражданство Российской Федерации у ребенка прекращается при условии, что ему будет предоставлено иное гражданство.

На аналогичных подходах основывается и норма Закона о гражданстве детей при усыновлении.

Ребенок, являющийся гражданином Российской Федерации, при усыновлении его лицами, не состоящими в гражданстве Российской Федерации, сохраняет гражданство Российской Федерации. Если усыновители или один из усыновителей имеет иное гражданство, то по их ходатайству гражданство у усыновленного ребенка прекращается при условии, что ему будет предоставлено иное гражданство.

В случаях, если ребенок, не являющийся гражданином Российской Федерации, усыновляется гражданами Российской Федерации, супругами - ребенок становится гражданином Российской Федерации. Если же ребенок усыновляется супругами, один из которых состоит в гражданстве Российской Федерации, а другой является лицом без гражданства, то он становится гражданином Российской Федерации.

А ребенок, не являющийся гражданином Российской Федерации, в случае усыновления его супругами, один из которых является гражданином Российской Федерации, а другой состоит в ином гражданстве, становится гражданином Российской Федерации по соглашению усыновления. [31, с. 423]

При отсутствии такого соглашения ребенок становится гражданином Российской Федерации, если он проживает на территории Российской Федерации или если в ином случае он остается либо становится лицом без гражданства.

Споры между родителями, опекунами или попечителями о гражданстве детей и недееспособных лиц рассматриваются в судебном порядке, исходя из интересов ребенка недееспособного.

Итак, ч. 2 ст. 24 закона РФ "О гражданстве" закона содержит общие условия о прекращении гражданства РФ ребенка в случае прекращения гражданства его родителей (единственного родителя). Как и в ч. 1 этой статьи, возможно автоматическое прекращение гражданства в отношении ребенка, не достигшего 14 лет, и прекращение гражданства ребенка в возрасте от 14 до 18 лет при наличии его согласия.

Вместе с тем, правило ч. 2 ст. 24 закона повторяет ч. 3 ст. 9 в части запрета на прекращения гражданства РФ, если в результате ребенок станет лицом без гражданства.

Глава 3. Порядок и проблемы правового регулирования вопросов о гражданстве РФ

3.1 Проблемы правового регулирования вопросов о гражданстве РФ

При решении вопросов гражданства наряду с законами нашей страны подлежат применению международные договоры Российской Федерации, регулирующие вопросы гражданства.

А если же международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те которые содержатся в Законе о гражданстве, применяются правила, этого договора.

В отношении каждого человека, гражданство которого юридически оформляется такими документами, подтверждающими гражданство Российской Федерации, каковыми являются удостоверения личности гражданина Российской Федерации, а до их получения - свидетельство о рождении или иной документ, содержащий указание на гражданство лица [27, c. 138].

Реализация рассмотренных выше норм об основаниях прекращения и изменения гражданства Российской Федерации требует правового регулирования.

Механизму реализации посвящена значительная часть Закона о гражданстве Российской Федерации. На его основе принято "Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации" Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации"(с изменениями от 22 октября 2009 г.) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» : [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». - Посл. обновление 30.01.2012., утвержденное Указом Президента Российской Федерации. В последнем подробно определяется порядок рассмотрения и решения вопросов гражданства.

Закон определяет, какие государственные органы ведают делами о гражданстве и их полномочия, закрепляет порядок производства и обжалования решений по этим делам.

Такими органами являются: Президент Российской Федерации, Комиссия по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации, Министерство Внутренних Дел Российской Федерации, Министерство Иностранных дел Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации. Конституция устанавливает, что "Президент решает вопросы гражданства Российской Федерации".

Закон о гражданстве раскрывает полномочия Президента. К ним относятся решения по вопросам: приема в гражданство Российской Федерации, восстановление в гражданстве Российской Федерации, разрешение на выход из гражданства, разрешение гражданину Российской Федерации иметь одновременно гражданство другого государства, отмена решения о приеме в гражданство, предоставление почетного гражданства.

По всем этим вопросам Президент издает указы. Подготовительную работу ведут все другие государственные органы. [27, с. 288]

Комиссия по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации - образуется Президентом и является государственным органом Российской Федерации, ведающим делами российского гражданства.

Комиссия вносит на рассмотрение Президента Российской Федерации предложения по каждому ходатайству и представлению по вопросам гражданства. Предложения комиссии оформляются протоколом и подписываются всеми её членами, участвовавшими в заседании.

При рассмотрении ходатайств и представлений комиссия всесторонне оценивает доводы заявителя, содержание представления, заключение государственных органов и общественных организаций по ходатайствам, иные документы и надлежащим образом оформленные свидетельские показания. Комиссия учитывает мнение компетентных органов республики, если дело касается гражданства, затрагивающего интересы республик в составе Российской Федерации. Комиссия вправе истребовать по вопросу, находящемуся на ее рассмотрении, документы и материалы государственных органов, которые представляют необходимую информацию.

Остальные государственные органы, принимающие участие в решении вопросов гражданства или решающие их, входят в систему исполнительной власти. К ним относятся Министерство Внутренних Дел и его органы, а также Министерство иностранных дел, дипломатические представительства и консульские учреждения.

В их функции входят: прием заявлений и ходатайств по вопросам гражданства; проверка фактов и представленных документов; направление ходатайства вместе с документами в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации; определение принадлежности лиц к гражданству Российской Федерации; осуществление регистрации приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации в предусмотренных Законом случаях.

Распределение компетенции по вопросам гражданства Российской Федерации внутри системы органов внутренних дел Российской Федерации устанавливается постановлением Президента Российской Федерации. Полномочия Министерства иностранных Дел Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации имеют компетенцию, аналогичную Министерству внутренних дел. Но к их функциям прибавляется ведение учета граждан Российской Федерации, постоянно проживающих за пределами Российской Федерации.

Производство по делам о гражданстве также освещено в Законе. В этой части Закона определяются порядок, подача, форма, порядок оформления, сроки подачи и оформления, сроки подачи и рассмотрения заявлений и ходатайств по вопросам гражданства Российской Федерации.

Заявления о регистрации изменения гражданства подаются в органы внутренних дел Российской Федерации по месту жительства заявителя, а лицами, проживающими за пределами Российской Федерации, в соответствующие консульские учреждения, или дипломатические представительства.

Ходатайства подаются на имя Президента Российской Федерации через органы внутренних дел. Заявления и ходатайства подаются в письменном виде. Согласие заинтересованных лиц на приобретение: прекращение, сохранение или изменение гражданства должно иметь письменную форму. Подпись под документами удостоверяется нотариально. Если заявитель не может подписать заявление или ходатайство по неграмотности или в силу своих физических недостатков, оно по его просьбе подписывается другим лицом, о чем делается соответствующая нотариальная запись. [28, с. 150]

Оформление заявления ли ходатайства производится органом внутренних дел по месту жительства при личном обращении заявителя, или через дипломатические представительства и консульские учреждения. При наличии надлежащим образом оформленных документов, удостоверяющих невозможность личного обращения заявителя, орган внутренних дел, дипломатические представительства, консульское учреждение Российской Федерации обязаны оформить материалы о гражданстве по заявлению их ходатайству, переданному через другое лицо либо направленному по почте. В этом случае подпись под заявлением или ходатайством должна быть удовлетворена нотариально.

При подаче заявления или ходатайства по вопросам гражданства Российской Федерации уплачивается государственная пошлина, размер которой устанавливается законом Российской Федерации. Малообеспеченные лица освобождаются от уплаты госпошлины полностью или частично в порядке, установленном законом Российской Федерации.

Органы внутренних дел, либо дипломатические представительства выносят свое мотивированное заключение, а при необходимости составляют представления, которые направляются в Комиссию по вопросам гражданства Российской Федерации.

Срок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства не должен превышать 6 месяцев, а ходатайств - 9.

Срок подачи заявления, пропущенный по уважительной причине, может быть, по просьбе заявителя, восстановлен в Комиссии по вопросам гражданства Российской Федерации.

Гражданство Российской Федерации считается приобретенным или прекращенным со дня принятия решения полномочными органами или издания указа Президента Российской Федерации.

Исполнение решений по делам о гражданстве в отношении лиц, проживающих на территории Российской Федерации, возлагается на Министерство внутренних дел и его соответствующие органы, а в отношении лиц, проживающих за пределами Российской Федерации, на Министерство иностранных дел, дипломатические представительства и консульские учреждения.

Лицам, которые приобрели гражданство, выдается удостоверение личности гражданина Российской Федерации, а в консульствах - паспорта гражданина Российской Федерации с соответствующей отметкой. В документах детей, не достигших 16 лет, делается запись о принадлежности к гражданству Российской Федерации. [26, с. 347]

Контроль за исполнением решения по вопросам гражданства Российской Федерации осуществляется комиссией при Президенте и другими полномочными органами в соответствии с их компетенцией. Решение полномочного органа в отказе от регистрации приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации либо о принадлежности к гражданству Российской Федерации могут быть обжалованы в месячный срок в суде.

Отказ в приеме заявлений и ходатайств по вопросам гражданства нарушение сроков рассмотрения заявлений и ходатайств, а также другие действия должностных лиц полномочных органов, нарушающие порядок рассмотрения дел о гражданстве и порядок исполнения решений по вопросам гражданства Российской Федерации, могут быть обжалованы в установленном порядке в порядке подчиненности должностному лицу, либо в суде. Лица, постоянно проживающие за пределами Российской Федерации, обжалуют неправомерные действия должностных лиц в дипломатических представительствах или консульствах.

3.2 Проблемы института многогражданства

Принятый Закон о гражданстве (ст. 3) легально определяет больше понятий, чем предшествующий. Это и "иностранный гражданин", и "лицо без гражданства", и "территория Российской Федерации", и "проживание".

Закон закрепляет общепризнанные принципы гражданства (ст. 4), что имеет важное значение для построения системы отечественного законодательства и для межгосударственных отношений по вопросам гражданства.

Однако вызывает сомнение трактовка двойного (множественного) гражданства: наличие у гражданина Российской Федерации гражданства одного или нескольких иностранных государств. Речь идет об институте многогражданства, т.е. наличии у человека нескольких гражданств. Смысл двойного гражданства - в снятии с гражданина двойных обязанностей, что может быть установлено только договором между государствами.

В законодательстве большинства государств этот принцип не признается. Что и понятно, поскольку гражданство - это связь не только правовая, но и политическая, и обладание им дает человеку возможность реализовать все закрепленные законом политические права. [23, с. 201]

Двойное гражданство порождает ряд практических проблем, ставит под сомнение прочность и неоспоримость связи, существующей между человеком и государством, а также множество других проблем правового, морального и экономического характера. Вместе с тем в Законе пояснено, что российский гражданин, имеющий и иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин России. Кроме того, в ч. 1 и 2 ст. 62 Конституции РФ закреплена возможность двойного гражданства для гражданина России: гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Правоведы приводят ряд убедительных аргументов в пользу двойного гражданства. [22, с. 67]

Во-первых, лица, обладающие двойным гражданством, получают возможность безвизового въезда в страну второго гражданства, а также во все иные страны, с которыми имеются соглашения о безвизовом въезде с государствами, гражданством которых обладает лицо.

Во-вторых, лица с двойным гражданством имеют более широкие права в сфере предпринимательства и трудоустройства, которые труднодоступны иностранцам.

В-третьих, наличие двойного гражданства в некоторых странах решает проблемы с медицинским обслуживанием и социальным обеспечением.

В-четвертых, в некоторых правопорядках вместе с получением гражданства приобретаются и льготы в налогообложении.

С точки зрения гражданина, к отрицательным сторонам двойного гражданства в некоторых странах следует отнести необходимость исполнения обязанности по несению военной службы, ряд ограничений в отношении занятия ряда государственных должностей, возможные проблемы в налоговой области, связанные с разницей в налоговом законодательстве, а также иные проблемы.

Работая над вопросами гражданства, авторы столкнулись с проблемой употребления различных терминов в российской правовой системе и правовых системах развитых европейских государств. Речь идет о таких понятиях, как двойное и множественное гражданство. В законодательстве большинства развитых европейских государств используется такой термин, как множественное гражданство. [22, с. 53]

Европейская конвенция о гражданстве 1997 г. оперирует такой же категорией, подразумевая под множественным гражданством обладание одним и тем же лицом одновременно гражданством двух и более государств. Если сопоставить определение двойного гражданства в российском Законе и определение множественного гражданства, которым оперирует Страсбургская конвенция, то мы не сможем найти различия в содержании определений. Считаю, что законодатель использовал более узкое понятие (двойное гражданство), хотя практически Конституция РФ употребляет аналогичный термин. Если бы в Законе использовался термин "множественное гражданство", то никакого противоречия между Конституцией и Законом не было бы, кроме того, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации не запрещают лицу обладать только гражданством двух государств Блинов А.Б., Чаплин Н.Ю. Гражданство России: проблемы и перспективы. С-Пб, 2010. -321 с..

Попытка разрешения проблемы двойного гражданства в одностороннем порядке в законодательстве отдельно взятого государства способна привести к коллизиям законодательств. Поэтому предпочтительнее делать это на двусторонней или многосторонней основе. Обращение к международной практике позволяет выделить три разновидности договоров, касающихся данной темы. Это договоры, направленные на урегулирование вопросов двойного гражданства, на его ликвидацию, и соглашения, которые устраняют не само двойное гражданство, а лишь его последствия.

Закон в соответствии с Конституцией РФ исключил принцип гражданства Федерации и республик в ее составе. Оно провозглашается единым и равным независимо от оснований приобретения, что является основополагающим для статуса гражданина в нашем многонациональном государстве.

Гражданство в федеративных государствах имеет свои особенности. В федерациях наряду с единым общефедеральным гражданством возможно сохранение гражданства входящих в федерацию членов (субъектов). При этом федеральное гражданство рассматривается как первоначальное (основное) либо как производное (неосновное), а гражданство членов (субъектов) федерации соответственно как производное (неосновное) либо как основное (первоначальное). Сохранение гражданства членов (субъектов) федерации объясняется особенностями процесса образования федерации (на основе договора или на основе конституции) Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М. 2008.- 124 с..

В Конституции РФ в ст. 6 регулируются лишь отношения общефедерального гражданства, гражданства Российской Федерации, в ч. 1 и 2 ст. 62 - отношения, связанные с возможностью гражданина Российской Федерации иметь двойное гражданство, и, наконец, согласно п. "в" ст. 71 в ведении Российской Федерации находится гражданство в Российской Федерации. Таким образом, федеральная Конституция непосредственно не говорит о гражданстве республик и других субъектов, входящих в состав Российской Федерации.

Положения ч. 1 ст. 6 Конституции РФ, в соответствии с которыми приобретение и прекращение гражданства Российской Федерации допустимы лишь в соответствии с федеральным законом, усиливаются конституционным установлением о том, что вопросы гражданства в Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации, а не в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и свидетельствуют о непризнании Конституцией РФ гражданства у республик и у других субъектов Российской Федерации. Конституция РФ говорит о едином и равном гражданстве Российской Федерации независимо от оснований его приобретения.

О.Е. Кутафин, С.А. Авакьян, О.О. Миронов и другие авторы, полагают, что Конституция РФ устанавливает только одно, единое гражданство - гражданство Российской Федерации Кутафин О.Е. Российское гражданство. М., 2003. С. 183; Авакьян С.А. Конституционное право России. М., 2005. Т. 1. С. 520-524; Миронов О.О. Гражданин Отечества. М., 2006. С. 86.. В то же время некоторые авторы считают, что формула "гражданство в Российской Федерации" (а именно предлог "в") не исключает наличия собственного гражданства у республик, входящих в состав Российской Федерации (Б.С. Эбзеев Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. С. 494., С.В. Каграманов Каграманов С.В. Институт гражданства в федеративном Российском государстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003. С. 23., А.Н. ГоловастиковаГоловастикова А.Н. Комментарий к Федеральному закону "О гражданстве Российской Федерации". М., 2005. С. 41. .

Как известно, конституции республик предусматривали институт республиканского гражданства. В некоторых республиках были приняты свои законы о гражданстве, в которых содержалось немало положений, противоречащих Конституции РФ, Закону РФ "О гражданстве Российской Федерации", нарушающих конституционные права и свободы граждан. В настоящее время положения о гражданстве республик исключены из текста конституций республик (за исключением конституций Республики Татарстан и Республики Тыва). [20, с. 249]

В то же время до недавних пор в большинстве республиканских конституций содержались нормы о республиканском гражданстве. Однако полномочия республик в составе Российской Федерации в сфере регулирования вопросов республиканского гражданства ограниченны, и есть тенденция к их дальнейшему сокращению.

Кроме того, в практике федерального государственного строительства в России делается попытка убедить республики в составе Российской Федерации отказаться от института республиканского гражданства, которые в ряде республик привели к полной либо частичной нуллификации института республиканского гражданства.

Так, в российской юридической литературе указывается, что в Карачаево-Черкесской Республике в процессе изменений и дополнений ее Конституции от 5 марта 1996 г., внесенных Законом от 27 мая 2003 г., из текста полностью изъято упоминание о республиканском гражданстве: по всему тексту словосочетание "гражданин Карачаево-Черкесской Республики" было заменено на новое: "Гражданин Российской Федерации, проживающий на территории Карачаево-Черкесской Республики" Бекирова Ф.С. Конституционно-правовой статус Карачаево-Черкесской Республики как государства в составе Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006. С. 77..

Исключены упоминания о республиканском гражданстве из: Конституции Республики Адыгея (ред. от 29 июля 2002 г.), Конституции Республики Башкортостан (ред. от 3 декабря 2002 г.), Конституции Республики Дагестан (ред. от 10 июля 2003 г.), Конституции Республики Ингушетия (ред. от 1 августа 2001 г.), Конституции Республики Карелия (ред. от 5 июня 2006 г.), Конституции Республики Коми (ред. от 17 мая 2005 г.), Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) (ред. от 25 апреля 2006 г.). В указанные конституции взамен ранее содержавшихся понятий "гражданин Республики" введены иные: "каждый" либо "гражданин Российской Федерации".[19, с. 173]

Конституция Кабардино-Балкарии (ред. от 12 июля 2006 г.) содержит словосочетание "всех граждан Республики" лишь в преамбуле, в иных частях упоминание о республиканском гражданстве отсутствует Овсепян Ж.И. К вопросу о государствоведческой концепции гражданства.. Ж.И. Овсепян подчеркивает, что значительно сократилось число норм о республиканском гражданстве в Конституции Республики Кабардино-Балкария 1997 г. По этому поводу в научных исследованиях отмечается, что за восемь лет (с 1997 по 2005 г.) "гражданство республики, претерпев изменения, из конституционного института трансформировалось во фрагмент правовой действительности" Овсепян Ж.И. К вопросу о государствоведческой концепции гражданства..

Из конституции исключены положения о том, что КБР "имеет свое гражданство", исключены также ст. 64, в которой республика гарантировала "своим гражданам защиту и покровительство", и ст. 65, согласно которой гражданин республики "может иметь гражданство иностранного государства" Мисрокова М. Коллизии законов о гражданстве РФ и республики в ее составе // Закон и право. 2005. N 6. С. 13-14.. По оценкам исследователей, в Конституции Кабардино-Балкарии сохранилось лишь упоминание о понятии "гражданство Республики", однако фактически оно является не самостоятельным, а "производным", разновидностью гражданства Российской Федерации.

Тем не менее, в других республиках, например в Республике Татарстан, исходят из незыблемости утверждения, что институт республиканского гражданства является "важным компонентом конституционно-правового статуса республик" Курашвили К.Т. Федеральная организация Российского государства. М.: Компания "Спутник", 2000. С. 133.. Институт республиканского гражданства по-прежнему закреплен: в Конституции Республики Тыва (ред. от 9 декабря 2006 г.), в Конституции Чеченской Республики (ред. от 23 марта 2003 г., ст. 29-30, 36, и др.). В Конституции Республики Тыва даже сформулировано определение понятия "республиканское гражданство": гражданином республики является "гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории Республики Тыва" (ст. 4).

Автор разделяет мнение Ж.И. Овсепян, которая считает, что "в постсоциалистический период в масштабах России государствоведческий аспект в исследованиях гражданства сводится уже к более узкой (но остро стоящей) проблеме" Овсепян Ж.И. Указ. соч..

В целом можно сделать общее заключение, что на начало XXI столетия в России, с одной стороны, ставится проблема объема предоставления республикам в ее составе полномочий в сфере решения вопросов гражданства. С другой - проблема формулируется более узко: признавать ли вообще "внутреннее гражданство" либо упразднить с учетом того, что республики в составе Российской Федерации не обладают суверенитетом? Должно ли гражданство в России быть выражением государственности субъектов федеративного государственного устройства?

По мнению Ж.И. Овсепян, при определении перспектив практики государственного строительства РФ в части сохранения (либо упразднения) гражданства республик в составе Российской Федерации должна учитываться зарубежная практика Овсепян Ж.И. К вопросу о государствоведческой концепции гражданства. М. 2009. С. 201.. Как свидетельствуют специалисты, в зарубежных федерациях также время от времени с большей или меньшей степенью остроты обсуждается вопрос о целесообразности сохранения "внутреннего гражданства - субъектов этих федераций наряду с общенациональным, общефедеральным гражданством, тем не менее, как отмечают российские ученые, во многих федеративных государствах каждый человек считается гражданином союза и одновременно - субъекта федерации (штата, провинции и т.д.). Например, в работе М.В. Баглая мы видим: "Практическое значение такого положения обусловлено тем, что в федеративных государствах существует разделение компетенции между союзом и субъектами федерации, вследствие чего имеются некоторые различия в правовых нормах между субъектами одной и той же федерации (например, в определении подсудности, сферы действия налогового, семейного, уголовного законодательства и т.д.)" Баглай М.В. Гражданство в развитых и освободившихся странах. Понятие гражданства // Конституционное право зарубежных стран / под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М.: НОРМА: ИНФРА-М, 1999. С. 79..

Несомненно права Ж.И. Овсепян, считающая, что "...в России практическая целесообразность российского гражданства находится в прямой зависимости от объема законодательных полномочий субъектов РФ, сферы ведения, позволяющей осуществлять оригинальное, отличное друг от друга законодательное воздействие по вопросам, находящимся за пределами компетенции федеральных органов государственной власти" Овсепян Ж.И. К вопросу о государствоведческой концепции гражданства. М. 2009. С.208..

И все-таки, несмотря на закрепление правовых предписаний о наличии двойного гражданства, вопрос о том, в каких случаях допускается приобретение второго гражданства и что следует понимать под двойным гражданством, остается дискуссионным. Приоритетным в теории и на практике является толкование возможности приобретать второе гражданство в том случае, когда это предусмотрено международным договором или специальным законом. Речь идет о принятии специального закона помимо Закона о гражданстве, в котором бы четко фиксировался порядок приобретения второго гражданства.

Еще одним аспектом в вопросе гражданства является дифференциация понятий двойного гражданства и много гражданства. В статье 6 Закона о гражданстве, которая называется "Двойное гражданство", речь, по существу, идет не о признании двойного гражданства, а о констатации факта наличия двух гражданств, из которых только одно будет рассматриваться Российской Федерацией. Гражданин РФ, имеющий также иностранное гражданство, рассматривается Российской Федерацией "только" как гражданин РФ.

Другими словами, факт наличия второго гражданства для граждан РФ не имеет никакого значения при их пребывании в России. Российская Федерация будет рассматривать их исключительно как российских граждан - так, как если бы они вообще не имели второго гражданства.

Законодатель специально указал на это обстоятельство, формулируя норму с использованием наречия "только". Лица с двойным гражданством на этом основании не могут уклоняться от выполнения конституционных обязанностей, вытекающих из принадлежности к гражданству РФ, или освобождаться от ответственности. [23, с. 197]

Предусматривается ли возможность изменения указанного положения? Да, это возможно при наличии международного договора, ратифицируя который Российская Федерация может принять на себя обязательство о признании двойного гражданства, а следовательно, и об отступлении от норм статьи 6. Этот факт основан на статье 15 Конституции РФ, которая устанавливает приоритет применения международных норм независимо от сферы правового регулирования. Те международные договоры, которые уже были заключены, также продолжают свое действие независимо от новой позиции Российской Федерации.

Лицо, имеющее двойное гражданство может в любой момент выйти из гражданства одного или двух государств, гражданством которых он обладает. Однако при этом учитывается его волеизъявление. В одностороннем порядке государство может приостановить состояние двойного гражданства только в одном случае: если при оформлении получения гражданства были представлены подложные (сфальсифицированные) документы.

В чем же тогда смысл двойного гражданства с позиции российского законодателя, если все равно в Российской Федерации наличие иностранного гражданства никаким образом не учитывается и не рассматривается? Очевидно, в том, что гражданам РФ предоставляется возможность реализовывать свои права как иностранным гражданам на территории этих иностранных государств. И в этом смысле Российская Федерация подтверждает свое согласие на допустимость наличия иностранного гражданства. Это согласие закрепляется положением о том, что приобретение второго гражданства не влечет за собой прекращения гражданства Российской Федерации.

В международном праве многие отношения строятся на основе международной вежливости. Рассматривая граждан РФ, имеющих двойное гражданство, только как российских граждан, Российская Федерация не отрицает факта наличия у них и иностранного гражданства, а значит, и не должна препятствовать иностранному государству в осуществлении защиты и покровительства над лицами, которые имеют связь с этим государством.

Заключение

Рассмотрев вышеизложенные принципы гражданства Российской Федерации, основания для приобретения, изменения или прекращения гражданства, органы, регулирующие решение вопросов, связанных с гражданством, можно сделать вывод, что наиболее важной составной частью института, составляющего основы правового статуса личности, которые утверждены в действующей Конституции Российской Федерации, является совокупность норм, регулирующих именно гражданство.

Конституционно-правовой институт основ статуса личности отражает существенные исходные начала, определяющие положения человека в обществе и гражданстве, принципы их взаимоотношения. Отсюда мы и выводим гражданство как один из элементов правового статуса личности.

В нашей стране вопросы гражданства встают наиболее остро. В процессе движения за обретение суверенитета, в ходе которого достичь его иногда пытаются любой ценой, нарушаются, прежде всего, права и свободы некоренного населения, проживающего на территории бывших союзных республик.

Все более тревожной становится практика деления граждан на своих и чужих. Выдвигая заслон подобной практике, Россия подписала двусторонние соглашения с Эстонией, Латвией, Украиной и другими суверенными государствами. В рамках соглашения о создании СНГ специально указывается, что Договаривающиеся стороны гарантируют своим гражданам независимо от национальности или иных различий равные права и свободы. Каждая из Сторон гарантирует гражданам других сторон, а так же лицам без гражданства права и свободы в соответствии с общепринятыми международными нормами о правах человека.

Наиболее важный принцип, который до этого не утверждался ни в одном советском законе - права двойного гражданства. Ранее это право отвергалось.

Но в то же время государства по возможности стремятся ограничить его представления, дабы избежать возникающих при наличии двойного гражданства правовых коллизий. Наличие двойного гражданства ведет за собой ряд трудностей, потому что один из острых вопросов, связанных с регулированием гражданства. В международной практике эти вопросы регулируются путем заключения международных и межгосударственных договоров и предоставления лицам с двойным гражданством режима наибольшего благоприятствования.

По-разному этот вопрос решается в бывших союзных республиках. В большинстве (Киргизия, Азербайджан, Молдова, Эстония, Литва) двойное гражданство не допускается. Украина и Беларусь, напротив, его признают, а Грузия оставляет вопрос открытым.

Занятая Российской Федерацией позиция, продиктованная особенностями её исторического, демографического и политического развития, а равно и национально-психологическими факторами представляется вполне взвешенной и демократической. Тем самым юридически утверждается принцип непрерывности российского гражданства, его открытости для всех сограждан, разбросанных волею судеб по белу свету, и всех желающих приобщиться к её духовному, культурным и человеческим ценностям и пользоваться её юрисдикцией.

В этом отношении подчеркнем и особо важное значение, которое имеет установленный законом судебный порядок обжалования всех решений, связанных с приобретением, прекращением, принадлежностью к гражданству Российской Федерации, а также процессуальные действия должностных лиц при рассмотрении заявлений по вопросам гражданства. Таким образом, при малейших нарушениях данного закона заинтересованное лицо вправе обратиться с жалобой в суд. Предусмотренный механизм обеспечивает эффективность закона и защиту прав человека.

Действующая Конституция Российской Федерации и Закон о гражданстве Российской Федерации - являются основными демократическими источниками, в которых заключены нормы, регулирующие устойчивую правовую связь человека с государством, выражающуюся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека. Помимо этого государство также защищает гражданские права человека: личные, экономические, социальные и другие. Такие права закреплены в Конституции Российской Федерации как основополагающие принципы правового демократического государства.

Развитие института гражданства, норм, которые регулируют вопросы, связанные с этим, повлечет за собой немало проблем. Особенно остро это будет осуществляться в России, в связи с ее исторически - политическим прошлым и не менее кризисным в политическом плане настоящем.

Не на должном уровне развиты связи, регулирующие вопросы гражданства со странами ближнего и дальнего зарубежья, что может повлечь за собой нарушение статьи 61 части 2 Конституции Российской Федерации, которая гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами.

Таким образом, государство не вправе допускать нарушения закрепленных в Конституции Российской Федерации демократических принципов, а в частности, связанных с гражданством, так как нарушают свою демократическую основу. Во избежание этого, государство должно вести политику, направленную на поддержание не только общедемократических принципов, но и вопросов, касающихся гражданства, путем создания нормативно-правовых актов, федеральных законов и международных договоров.

Изучив материалы по теме «Гражданство РФ» я пришла к выводу, что проблема гражданства исключительно важна как для науки международного права, так и для практической государственно-правовой деятельности.

Гражданство является одним из основных признаков государственного суверенитета, а в суверенитете отдельного государства, в свою очередь, содержится источник существования и развития гражданства.

Институт гражданства связан не только с реализацией государственного суверенитета, а и с обязанностью государства обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан данного государства.

В соответствии со Всеобщей Декларацией прав человека « право на гражданство является неотъемлемым правом человека ». Гражданство, как субъективное право человека, признается многими конституциями народов мира.

Не до конца терминологически оправдано использование в Законе 2002 года термина «двойное гражданство», поскольку по своему определению в законе оно соответствует общепринятому понятию «множественное гражданство». Устранение этой неточности поможет в будущем избежать возможных проблем.