Правотворческий процесс в субъектах Российской Федерации

Что касается целесообразности такого объединения, то определенные аргументы в его пользу также имеются: оно позволит обеспечить единство терминологии и сделать в законе корреспондирующие отсылки между составными частями.

Сами изменения и дополнения содержательно складываются из следующих элементов.

Предлагается решить некоторые вопросы иерархии правовых актов. Например, предусматривается, что федеральный нормативный правовой акт, принятый на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, имеет большую юридическую силу, чем законы субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения. Здесь необходимо обратить внимание на оговорку о принятии "на основании и во исполнении Конституции и федеральных законов". Правовая логика следующая: в случае противоречия таким федеральным актам законы субъектов Российской Федерации тем самым противоречат федеральным законам, отнесшим регулирование тех или иных вопросов к компетенции Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федерального ведомства. То есть вопрос о неконституционности соответствующих норм не возникает.

Рекомендуется добавить главу "Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Фактически она призвана заменить действующий Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

Основное нововведение - предусматриваются три типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Первый тип - полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъекта Российской Федерации. В данной главе дается "базовый" перечень таких полномочий, которые необходимо осуществлять на всей территории страны. Субъекты Российской Федерации обязаны осуществлять полномочия, указанные в перечне: включение их в перечень означает, что за предоставление соответствующих услуг населению отвечают органы государственной власти субъекта Российской Федерации. То есть полномочия, содержащиеся в перечне, - не право, а обязанность субъектов Российской Федерации.

Но есть определенные гарантии интересов субъектов Российской Федерации. Предусматривается, что по этим вопросам могут приниматься федеральные законы, определяющие только общие принципы правового регулирования. Не допускается включение в эти законы положений, которыми определяются объем и, как правило (за четко указанными исключениями), порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов Российской Федерации, необходимых для исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих полномочий. Субъектам Российской Федерации передаются не только соответствующие исполнительно-распорядительные полномочия, но и связанные с ними регулятивные. И они могут проявить творческий, экономный подход к осуществлению большинства этих функций.

Важно и то, что юридической ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации за неисполнение соответствующих полномочий закон не предусматривает. Предполагается, что ответственность будет, прежде всего, политической - если органы государственной власти субъектов Российской Федерации не решат проблемы, народ их не изберет на следующий срок. Хотя, конечно, если бездействие повлечет последствия, соответствующие уголовно-правовому составу халатности, то, соответственно, может наступить уголовная ответственность.

Субъекты Российской Федерации вправе принимать к своему решению другие вопросы, если они не отнесены к федеральному ведению и вопросам местного значения. Естественно, они же и финансируют осуществление этих полномочий. То есть никоим образом не ограничиваются полномочия субъектов и по предметам совместного ведения.

Второй тип полномочий - полномочия по предметам совместного ведения, возлагаемые на органы власти субъектов Российской Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета. Порядок и объем осуществления этих полномочий детально регулируются Российской Федерацией. Такие законы должны, в частности, четко определять критерии исчисления субвенций. При этом прямо указано, что федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающие предоставление субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление указанных полномочий, вводятся в действие ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год предусмотрено предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации указанных субвенций. То есть, фактически, если нет федерального финансирования - нет соответствующей обязанности субъекта Российской Федерации.

Федеральное финансирование влечет за собой право федеральных органов исполнительной власти контролировать осуществление расходов. В законе сказано, что в этом случае федеральные органы исполнительной власти вправе издавать обязательные для исполнения акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Третий тип полномочий - полномочия, которые не требуют расходов, кроме текущих расходов на организационную деятельность. Из системной связи положений закона следует, что в этом случае федеральные органы также вправе осуществлять достаточно подробное нормативно-правовое регулирование порядка и объема осуществления полномочий. Конечно, могут быть опасения, что под видом таких полномочий на субъекты Российской Федерации может быть возложены полномочия, реально являющиеся расходными. Однако при подготовке соответствующих формулировок текста законопроекта тщательно анализировались любые возможности "обхода" нормы об обязательности федерального финансирования расходных полномочий и принимались меры по недопущению такого "обхода". В результате в тексте появилась норма, согласно которой предоставление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации может не предусматриваться только в случаях, "если установленные указанными актами полномочия не предусматривают необходимость создания новых органов государственной власти субъектов Российской Федерации, бюджетных учреждений и предприятий, дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из бюджета гражданам и юридическим лицам, увеличения штатной численности государственных служащих субъектов Российской Федерации и работников государственных бюджетных учреждений". Эта правовая конструкция содержит гарантии от возложения на органы государственной власти субъектов Российской Федерации нефинансируемых федеральных мандатов.

Интересно, что предусматривается возможность передачи осуществления отдельных федеральных полномочий, в том числе по предметам исключительного ведения Российской Федерации, исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. При этом регулирование таких полномочий на федеральном уровне идентично регулированию полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, финансируемых за счет федеральных субвенций. Возникает сомнение, не противоречит ли это положениям статьи 78 Конституции Российской Федерации, говорящим о соглашениях как форме передачи осуществления полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Но из этой нормы не следует, что это единственная форма. Федеральный закон может решить этот вопрос исходя из полноты регулятивных полномочий Российской Федерации по таким предметам ведения. Возможность такой передачи полномочий не возлагает обременения на бюджет субъекта Российской Федерации, поскольку финансирование осуществляется за счет субвенций.

Предусматриваются случаи, когда федеральные органы государственной власти возлагают на себя временное осуществление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Во-первых, это возможно, если в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом. В этом случае решение о возложении соответствующих полномочий на федеральные органы государственной власти принимается Президентом Российской Федерации с согласия Совета Федерации. Эта норма гарантирует интересы регионов - вводится механизм участия Совета Федерации как палаты регионов.

Во-вторых, предусматривается так называемая временная финансовая администрация. Она вводится в субъекте Российской Федерации на срок до одного года по ходатайству Правительства Российской Федерации и (или) органов государственной власти субъекта Российской Федерации решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, если возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышает 30 процентов собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году. Временная финансовая администрация принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности субъекта Российской Федерации, подготавливает проект закона субъекта Российской Федерации о внесении изменений и дополнений в закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год, а также проект бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год. Утверждать этот бюджет (изменения в бюджет) должен, по общему правилу, законодательный орган субъекта Российской Федерации.

В-третьих, если при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации допускается нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, включая нецелевое расходование средств, Правительство Российской Федерации принимает решение о временном осуществлении части полномочий субъектов Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти. Здесь надо обратить внимание на то, что речь идет о таких полномочиях, по которым субъект Российской Федерации фактически действует в качестве исполнителя, то есть в любом случае ограничен в возможности самостоятельно осуществлять правовое регулирования.

Однако принципиально отметить, что принятие на себя органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществления полномочий субъектов Российской Федерации не приводит к прекращению функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации. То есть они формально продолжают функционировать и сохраняют все свои атрибуты. Кроме того, необходимо отметить, что положения о принятии на себя осуществления полномочий субъектов Российской Федерации - не санкция, а обеспечительная мера нормального функционирования государственной власти.

Содержание новых глав закона - "Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации" - носит принципиальный характер, поэтому характеристика "общие принципы" к ним вполне применима. Вопрос о полномочиях должен конкретизироваться в соответствующих отраслевых законах, устанавливающих полномочия в конкретных сферах, а об экономической основе - в Бюджетном, Налоговом и Гражданском кодексах. Последнее обстоятельство, кстати, делает фактически нежизнеспособными соответствующие положения без их конкретизации в кодексах (во всяком случае, в части Налогового и Бюджетного кодекса).

В части системы порядка формирования и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации объем регулирования не меняется по сравнению с действующей редакцией Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Заключение

Заключение курсовой работы хотелось бы дополнить следующими выводами:

Во-первых, быстро меняющиеся общественные отношения и приведение структуры органов государственной власти в соответствие с поставленными задачами вызвали обилие нормативно-правовых актов, принятие которых свидетельствует, что государство стремится урегулировать различные стороны общественной жизни. Все это ставит перед теорией права и государства необходимость вырабатывать адекватные реалиям жизни теоретические концепции, научные выводы и положения, практические рекомендации и предложения, связанные с правотворческой деятельностью.

Одним из проблемных вопросов в этой области является определение понятия правотворчества, которое в юридической литературе понимают с разных позиций. На основе обобщения мнений различных авторов и с учетом практики правотворческой деятельности можно сформулировать содержание правотворчества: это юридическая деятельность, направленная на создание, изменение, дополнение, поправку, прекращение действия (отмену) нормативных актов. Однако возникает другой проблемный вопрос. На что же направлена юридическая деятельность в сфере правотворчества? Создавая, изменяя, дополняя, внося поправки, отменяя нормативные правовые акты, правотворческая деятельность формирует источники права.

Во-вторых, характерным для правотворчества является то, что оно всегда нацелено на образование единой внутренне согласованной системы норм права. В роли нормативных регуляторов общественных отношений нормы права призваны оказывать влияние на эволюцию этих отношений и их гармонизацию в интересах человека. Всякое цивилизованное общество стремится, поэтому к изданию таких правовых решений, которые бы в первую очередь обеспечивали реальное действие прав и свобод граждан, нейтрализовали негативные факторы общественной жизни и усиливали действие факторов позитивных, способствовали прогрессивному развитию общества в целом. От уровня разработанности системы права, эффективности ее функционирования во многом зависит степень демократичности, цивилизованности самого государства.

В-третьих, в ближайшее время необходимо принятие федеральных законов, обеспечивающих надлежащее регулирование вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, наполняющих позитивным содержанием соответствующие положения Конституции Российской Федерации". Констатация системности законодательства субъектов Федерации в аспекте отраслевого строения означает не только согласованность и взаимосвязанность правовых актов в каждом субъекте Федерации, но и его "встроенность", интегрированность и соподчиненность с федеральным законодательством.

Итак, в нынешних условиях очевидна активизация проблемы совершенствования правотворческой политики государства, что, в свою очередь, требует полномасштабного и комплексного изучения данного института, формирования его теоретической базы и основ практического использования накопленных знаний. Колоссальный объем работы в этом направлении уже проведен, однако это вскрыло и подняло на поверхность новые не решенные пока проблемы, разрешение которых является первоочередной задачей юридической науки.

Список библиографических источников

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации [Текст]: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. - М.: Приор, 2001. - 32 с.

2. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" [Текст]: (в ред. Федеральных законов от 03.12.2008 №249-ФЗ, от 25.12.2008 №274-ФЗ, от 25.12.2008 №281-ФЗ, с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 №10-П, от 12.04.2002 №9-П).

3. Федеральный закон от 24.06.1999 г. №119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" [Текст] (в ред. ФЗ от 11.12.2004 г. №159-ФЗ от 29.12.2004 №199-ФЗ от 29.12.2006 г. №258-ФЗ, от 26.04.2007 г. №63-ФЗ; от 22.07.2008 г. №141-ФЗ).

Учебная и научная литература

1. Алексеев С.С. Общая теория права: Учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2008.

2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. 2-е изд., доп. М.: Омега-Л, 2008.

3. Власенко Н.А. Основы законодательной техники. Иркутск, 2005.

4. Гаврилов О.А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М., 2003.

5. Дрейшев Б.В. Государственно-правовые основы обеспечения безопасности в РФ. Спб, 1999.

6. Иванов В.В. Общие вопросы теории договора. М., 2007.

7. Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества. М., 2001.

Любашиц В.Я. Теория государства и права (учебный курс), М., изд. "Март", 2002 г.

8. Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. М.: ТК Велби; Проспект, 2006

9. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 2006

10. В.Д. Перевалов. М., 1998. С. 287; Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). Саратов, 2001

11. Протасов В.Н. Теория права и государства. Конспект лекций для вузов. М.: Юрайт, 2007. с. 8

12. Трубецкой Е.Н. Лекции по энциклопедии права. М.: 1909

13. Хропанюк Н.В. Теория государства и права, М. 2002 г.

14. Теория государства и права: Учебник / Р.Х. Макуев. - Москва-Орел: Изд-во ОРАГС, 2005

15. Теория государства и права в вопросах и ответах: Учебно-методическое пособие / Малько А.В. - М.: ЮРИСТ, 2006

16. Теория государства и права: Учебник / Р.Х. Макуев. - Москва-Орел: Изд-во ОРАГС, 2005

17. Теория государства и права в вопросах и ответах: Учебно-методическое пособие / Малько А.В. - М.: ЮРИСТ, 2006

18. Теория государства и права: учебник для юридических вузов, под ред. А.С. Пиголкина. ОАО "Издательский Дом "Городец", 2007

19. Теория государства и права: учебник. А.В. Мелехин, Маркет ДС, 2008

Теория государства и права: учебник. Н.И. Матузов, А.В. Малько. Юристъ, 2008

20. Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 2001

Статьи из журналов

1. Баранов В.М. Деструктивное воздействие права и национальные интересы // Журнал российского права. 2005. №12

2. Бочарникова М.А. Трудовое законодательство как предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 2008. №12

3. Голощапов А.М. Конституционные основы становления государственно-правовой стратегии Российской Федерации // Государство и право. 2005. №11

4. Горбуль Ю.А. Проблемы совершенствования законотворчества в Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. №6

5. Краснова О.И. К вопросу о некоторых принципах федерального законодательного процесса в России // Государство и право. 2005. №12

6. Лихобабин В.А. Правительство как субъект права законодательной инициативы: Российская модель и мировой опыт // Конституционное и муниципальное право. 2005. №7

7. Лопатин В.Н. Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России // Журнал российского права. 2008. №5

8. Правовая реформа: Проблемы, коллизии, тенденции развития: Доклады и сообщения Международной научно-практической конференции (2004. 18 мая) / Под ред. А.В. Хорошилова, А.А. Романова, В.Н. Белоновского. М.: МЭСИ, 2004

9. Юртаева Е.А. Закон о нормативно правовых актах и практика Российского правотворчества // Журнал Российского права. - 2006. - №5

Размещено на Allbest.ru