Комплексный анализ сущностных и содержательных аспектов правотворческой деятельности в Российской Федерации

Размещено на http://allbest.ru/

Размещено на http://allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ПОНЯТИЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВА. СООТНОШЕНИЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВА, НОРМОТВОРЧЕСТВА И ПРАВООБРАЗОВАНИЯ

2. ВИДЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА

3. СТАДИИ ПРАВОТВОРЧЕСТВА

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

Правотворчество -- богатое по содержанию социальное явление, имеющее управленческую природу, это специфическая, требующая особых, знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам правотворческой работы -- законам и иным нормативным актам -- судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности.

Повышение качества правовых решений, снижение до минимума числа не эффективных нормативных актов -- постоянная задача законодателя. Именно этим объясняется теоретическое и практическое значение изучения проблем, связанных с процессом создания норм права. «Потребителями» законов и других нормативно - правовых актов являются люди, общество, поэтому нельзя допускать принятия поспешных, непродуманных правовых решений, ибо любая ошибка законодателя влечет неоправданные материальные затраты, нарушение интересов граждан.

На современном этапе развития российского общества совершенствование правовой основы государственной и общественной жизни - одно из направлений его демократизации, что означает возрастание организующей роли права в отношении государства.

Актуальность темы исследования объясняется теоретической и практической значимостью правотворчества, как важнейшей составной части механизма правового регулирования общественных отношений.

Осознание важности данного государственно-правового феномена происходит во всех сферах государственной жизни, во всех ветвях государственной власти, ибо отечественная правовая система находится в стадии формирования. Вместе с тем основными целями деятельности всех государственных институтов должны стать: демократическое развитие России, становление цивилизованного рынка и правового государства. Основой для этого является стабильная нормативно - правовая база, на формирование которой направлена правотворческая деятельность современной России. В настоящее время, когда политические и экономические реформы, проводимые в России, потребовали преобразования нормативно-правовой базы, как никогда становится ясно, насколько важен сам процесс создания нормативного акта, его планирование, выработка первоначальной концепции, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп.

Также значимость темы исследования обусловлена многообразием проблемных вопросов, связанных как с пониманием феномена «правотворчество», так и с сопоставлением последнего с категориями «правообразование» и «нормотворчество». Вплоть до настоящего времени в отечественной теоретико-правовой науке отсутствует единый подход не только к количеству, но и к названию стадий правотворческого процесса. Наличие особенностей в правотворческой деятельности различных субъектов вызывает потребность в классификации правотворчества с целью углубленного изучения специфики осуществления правотворческого процесса отдельных видов.

Может создаться впечатление, что знание основ правотворчества полезно только тем, кто его осуществляет,-- депутатам парламента, членам правительства и т. д. Однако это не так, ибо создание правовых норм -- удел государственных органов любых уровней -- от высших до местных. Поэтому юристы, выпускники юридических вузов должны во всех тонкостях знать теорию и практику правотворческой работы, поскольку появление, существование и действие правовых актов нельзя понять без процесса их создания.

Отечественная и зарубежная юридическая наука уделяет серьезное внимание проблемам правотворчества. Ввиду особой значимости данного вида юридической деятельности, научный интерес к этой области исследования наблюдался (и возрастает в современный период) со стороны представителей как науки общей теории государства и права, так и отраслевых юридических наук. Существенное значение вопросам правотворческой деятельности уделялось крупными отечественными учеными, в том числе С.С. Алексеевым, С.А. Авакьян, М.В. Баглем, С.В. Бошно, А.Б. Венгеровым, Н.В. Витруком, А.В. Васильевым, Д.А. Керимовым, И.В. Котелевской, С.А.Комаровым, Д.А. Ковачевым, А.Е. Козловым, О.Е. Кутафиным, В.Н. Кудрявцевым, В.В. Лазаревым, Г.В. Мальцевым, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевичем, А.В. Малько, Н.И. Матузовым, А. Нашиц, В.С. Нерсесянц, А.С. Пиголкиным, С.В. Полениной, В.Д. Переваловым, В.Н. Протасовым, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомировым, Р.О. Халфиной, В.Н. Хропанюком, А.Ф. Черданцевым, В.И. Червонюком, Л.С. Явич и др.

Данное обстоятельство вызвано, в частности тем, что теория и практика правотворчества всегда носила и носит междисциплинарный характер, вызывая живой интерес, как теоретиков юридической мысли, так и практиков.

Объектом исследования являются совокупность общественных отношений складывающихся в сфере правотворческой деятельности в современной России, а также сама правотворческая деятельность.

Предметом исследования выступают понятие, особенности правотворчества, соотношение последнего с категориями «правообразование» и «нормотворчество», виды и стадии правотворческой деятельности.

Целью настоящего исследования является комплексный анализ сущностных и содержательных аспектов правотворческой деятельности в Российской Федерации, ее особенностей и значения, как одной из важнейших сторон деятельности государства.

В соответствии с поставленной целью основными задачами работы являются:

1) формулировка понятия и выделение характерных признаков правотворческой деятельности, выяснение ее особенностей, социальной сущности и содержания;

2) определение соотношения понятия «правотворчество» с более широкой родовой категорией - «правообразование», а также исследование проблемных аспектов соотношения со смежными понятиями «законотворчество» и «нормотворчество»;

3) выявление классификационных критериев правотворческой деятельности и на этой основе осуществление ее видовой классификации;

4) анализ этапов и стадий правотворческого процесса, критическое осмысление имеющихся в отечественной юриспруденции взглядов на данную проблему.

Поставленная цель и задачи определяют следующее структурное содержание исследования. В рамках первой главы анализируются основные научные подходы к исследованию правотворчества и к его определению, дается понятие категории «правотворчество», определяются его существенные признаки, рассматриваются принципы правотворческой деятельности, а также факторы, воздействующие на правотворчество, исследуется соотношение понятия «правотворчество» с категорией «правообразование», а также со смежными понятиями «законотворчество» и «нормотворчество». Во второй главе приводятся имеющиеся в отечественной теории права взгляды на классификацию правотворчества по различным основаниям, предлагается собственный вариант дифференциации правотворчества, после чего дается подробная характеристика каждому из представленных видов правотворчества. В третьей главе, рассматриваются имеющиеся в юридической науке позиции, касающиеся стадий правотворческого процесса, выделяются общие, присущие всем видам правотворчества стадии, излагаются наиболее существенные черты последних.

Теоретическую основу исследования составили научные труды, юридическая литература и теоретические материалы советских и современных российских ученых в области теории государства и права, отдельных отраслевых юридических наук и непосредственно в области правотворчества.

Методологическую основу исследования составили приемы и способы познания, выявленные и разработанные в юридической науке и апробированные юридической практикой: общенаучные (системный, исторический, структурно-функциональный и др.), логические (анализ, абстрагирование, сравнение, моделирование и др.) и частнонаучные (сравнительное правоведение, толкование и др.) методы.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, в том числе регламенты палат российского парламента.

Изложенное выше свидетельствует о научно - практической значимости данной дипломной работы. Ее новизна заключается в комплексном общетеоретическом исследовании института правотворчества, в том числе системном определении понятия, особенностей, принципов правотворчества, выявлении факторов, оказывающих воздействие на деятельность субъектов правотворчества. В работе представлен авторский взгляд на существующие виды и стадий правотворчества. Элементами новизны обладают идеи о соотношении категории «правотворчество» с более широким и многоаспектным понятием - «правообразование», а также со смежными понятиями «законотворчество» и «нормотворчество».

правотворчество регулирование общественный социальный

1. ПОНЯТИЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВА. СООТНОШЕНИЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВА, НОРМОТВОРЧЕСТВА И ПРАВООБРАЗОВАНИЯ

В многообразной и динамичной правовой сфере общества правотворчество занимает ведущее место. Это объясняется тем, что именно правотворчество дает жизнь праву, порождает, формирует, оформляет его и открывает «дверь» в общество. Правотворчество служит начальным этапом жизни права и вбирает в себя импульсы, влияющие на движение права как собственно правовые, так и политические, экономические, специальные.

Правотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности, имеющую своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение. В каждом государстве правотворчество обладает своими особенностями, но везде оно направлено на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы правовых норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения.

Уяснение почти любого понятия, прежде всего, связано с постижением этимологии термина. Так, термин «правотворчество» включает в себя две части -- право и творчество. Первая определяет направленность этого вида деятельности -- создание права, правовых норм. В связи с этим также предопределяется конкретный круг ее субъектов -- орган государственной власти или население в целом. Вторая часть анализируемого термина -- творчество, то есть деятельность, направленная на создание материальных и культурных ценностей, как правило, ассоциируется в сознании людей с некой свободной реализацией воли субъектов Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1970. С. 779.. Творчество правовых норм, как и любой другой вид творчества, есть некий процесс знания (познания). В то же время творческая активность ума по-разному реализуется в той или иной сфере материальной или духовной культуры. Поэтому выделяют виды познания: житейское, научное, практическое и т.д.

Таким образом, правотворчество в самом прямом значении этого слова может пониматься как создание права, как деятельность, результатом которой является установление в обществе действующего права Правотворчество в СССР. / Под ред. А.В. Мицкевича М., 1974. С. 29..

В юридической литературе нет единого подхода к исследованию правотворчества и к его определению.

Так, по мнению одних авторов, правотворчество - это форма государственного руководства обществом, «...выражающаяся в издании нормативных актов...» Теория государства и права / Отв. ред. Н.Г. Александров. М., 1974. С. 482., других - «...это в принципе и главным образом государственная деятельность, завершающая процесс формирования права, означающая возведение государственной воли в закон» Общая теории государства и права: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2000. С. 181.; третьих - «по своей социальной сути правотворчество есть процесс возведения государственной воли в закон, ее оформление в различных нормативно-правовых актах, процесс придания содержащимся в них правилам поведения - государственным велениям общеобязательного характера» Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. М., 2006. С. 660.; четвертых - «правотворчество представляет собой деятельность правотворческих органов по подготовке и принятию нормативно-правовых актов либо решений об отмене или изменении действующих норм права» Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник. М., 2007. С. 157. и т.д.

Согласно традиционной точке зрения, наиболее четко сформулированной академиком А.С. Пиголкиным, правотворчество является «формой государственной деятельности, направленной на создание правовых норм; процессом создания и развития действующего права как единой и внутренне согласованной системы общеобязательных норм»⁶ Общая теория права: Учебник для юридических вузов / Ю.А. Дмитриев, И.Ф. Казьмин, В.В. Лазарев и др.; Под общ. ред. А.С. Пиголкина. М., 1998. С. 200.. Главное для правотворчества, по мнению А.С. Пиголкина, - выработка и утверждение новых правовых норм. Другие проявления правотворчества (отмена и изменение действующих норм, совершенствование их редакции) имеют подчиненное, вспомогательное значение для образования развернутой, четко выраженной и внутренне согласованной системы юридических норм.

По определению, предложенному В.М Горшеневым, правотворчество «представляет собой деятельность по созданию и развитию действующей системы права путем разработки, обсуждения и принятия нормативных актов» Горшенев В.М. Участие общественных организаций в правовом регулировании. М., 1963. С. 7.. При таком подходе внимание обращено к системе права в целом. Однако в данном случае развитие системы права подразумевает принятие только нормативных правовых актов, не затрагивая других источников права. Это связано с тем, что в юридической науке советского периода доминировал нормативистский подход к правопониманию, поэтому и правотворчество рассматривалось как деятельность государства по принятию нормативных правовых актов.

Р. Лукич определил правотворчество «как комплексную деятельность, состоящую из операций, которые являются разновидностью умственной деятельности и каждая из которых выполняется различными способами и методами» Лукич Р. Методология права. М., 1981. С. 215. В этом случае правотворчество понимается как деятельность человеческого разума, которая направлена на создание правовых норм.

Некоторые ученые считают, что правотворчество представляет собой юридически оформленную особую форму или вид деятельности по установлению и закреплению воли господствующего класса (всего народа) в нормативных правовых актах, а также по изменению и отмене правовых актов.

По мнению С.С. Алексеева, «правотворчество (законотворчество) - специальная деятельность компетентных органов, завершающая процесс право-образования, в результате которой приобретает юридическую силу и вступает в действие закон». Надо сказать, что данное определение характеризует процесс создания законов, то есть законотворчество.

Е.В. Осипова определяет правотворчество, «как организационно оформленную, установленную процедурную деятельность государственных органов по созданию правовых норм, или по признанию правовыми сложившихся действующих в обществе правил поведения; как основное направление социальной деятельности, создающее условие для сосуществования и воспроизводства самого общества, реализующее поиск правовых форм, которые обеспечивали бы в наибольшей степени равновесное состояние общества»² Осипова Е.В. Понятие правотворчества в теории права: цели и значение // Научные труды Рос. академия юр. наук. М., 2004. Т. 1. С. 115-116..

Н.В. Варламова понимает правотворчество как деятельность по позитивации (конкретизации, формализации и объективации) правовых норм. В ходе нее субъект правотворчества посредством мыслительных операций и осознанных волевых действий производит анализ и отбор правовых норм, сложившихся в реальных общественных отношениях (дозаконотворческих отношениях), конкретизирует их применительно к той или иной ситуации (или вырабатывает новые, еще не известные практике, но необходимые, по его мнению, нормы), формулирует в виде абстрактных, формально определенных правил (моделей, образцов) поведения и придает им форму, благодаря которой они становятся доступными для внешнего восприятия, т.е. объективируют в некоторых юридических текстах (источниках права в формально - юридическом смысле) - обычаях, договорах, прецедентах, нормативных актах, доктринах Варламова Н.В. Правотворчество и правообразование // Правотворчество и законность. М., 1999. С. 103. .

Многие авторы в своих формулировках стремятся подчеркнуть тот аспект правотворчества, который, по их мнению, более всего важен. К примеру, профессор В.К. Бабаев, обозначая активный характер правотворческой деятельности, отмечает: «Она была, есть и всегда будет важнейшим средством управления обществом и непосредственно связана с типом государства, его формой, механизмом и функциями».

Социальную суть правотворчества подчеркивают Н.И. Матузов и А.В. Малько: «Правотворчество представляет собой особую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества» Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2007. С. 415..

По мнению Червонюк В.И., сущностью правотворчества является процесс (деятельность) возведения объективно формирующихся норм и принципов естественного права в форму закона и, таким образом, закрепление в нем общей или согласованной воли (или общего интереса), в котором учтены, согласованы самые разнообразные специфические интересы разных групп населения Червонюк В.И. Теория государства и права: Учебник. М, 2006. С. 379..

К.Н. Дмитриевцев в своем определении объединил традиционный взгляд на правотворчество с пониманием права в качестве средства социального компромисса. По его мнению: «Правотворчество - это разновидность профессиональной юридической деятельности, которая объективируется в официальных актах, опосредуется правом, носит интеллектуально-волевой, управленческий характер, осуществляется компетентными органами в определенных процедурно-процессуальных формах с помощью специальных юридических действий и операций, способов и средств, направляется на создание нормативных правовых актов и удовлетворение тем самым актуальных социальных потребностей и интересов. Эта деятельность, представляющая собой нахождение компромисса, возникающего в результате учета общего и частного в интересах всех социальных объектов; деятельность, направленная на формирование общественного, группового и индивидуального правосознания с целью упорядочения и регламентации общественных отношений, объективно имеющих правовую природу» Дмитриевцев К.Н. Процесс правотворчества в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н.Новгород, 1994. С. 12..

А.Б. Венгеров под правотворчеством понимает организационно оформленную, установленную процедурную деятельность государственных органов по созданию правовых норм, или по признанию правовыми сложившихся, действующих в обществе правил поведения. По его мнению, речь идет об активной, сознательной деятельности в правовой сфере общества: о формах осуществления государственной власти, специализированной деятельности государственных органов, процедурах создания правовых норм, словом, о творчестве в правовой сфере. Так же А.Б. Венгеров считает правотворческий процесс объективно обусловленным, поскольку «динамика общественной жизни, практика формирования правоотношений, социально-экономические, политические, духовные потребности, словом, все изменяющееся многообразие общественной жизни диктует необходимость иметь соответствующие социальным изменениям новые правовые нормы, изменять и отменять устаревшие нормы и т.д.» Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. М., 2000. С. 410..

По мнению И.Н. Сенякина, в понимании правотворчества сегодня обозначились два аспекта. В узком смысле под правотворчеством подразумевается непосредственно сам процесс создания правовых норм компетентными органами. В широкой трактовке данный процесс «исчисляется» с момента правотворческого замысла и до практической реализации юридической нормы (подготовка, принятие, опубликование и т.д.).

В юридической литературе традиционное представление о правотворчестве как о форме, или виде государственной деятельности, направленной на создание, изменение или упразднение правовых норм, нередко называют правотворчеством в собственном, узком смысле слова. Данным понятием охватывается нормотворческая деятельность всех без исключения государственных органов, уполномоченных на создание, изменение или упразднение правовых норм.

В широком значении под правотворчеством понимают направленную на достижение целей развития общества организационно оформленную деятельность государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих См.: Научные основы советского правотворчества / Под ред. P.O. Халфиной. М., 1981;

Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М , 1996; Общая теория государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. Т. 1. М., 1998.. По мнению Р.О. Халфиной, «исследование процесса правотворчества должно идти по пути определения единого понятия правотворчества, охватывающего начальные стадии изучения общественной потребности в правовом регулировании и выявление возможностей права в воздействии на данные общественные отношения» Научные основы советского правотворчества. С. 15..

Сторонником широкой трактовки правотворчества является Ю.А. Тихомиров. На его взгляд, правотворчество это процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур. В литературе отмечается, что в основу указанного определения положена социально-юридическая трактовка правотворчества, которая охватывает весь процесс создания правовой нормы, начиная с зарождения идеи о ней в связи с выявлением потребности в правовой регламентации соответствующих общественных отношений и кончая ее принятием и введением в действие Проблемы теории государства и права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2008. С. 567.. В то же время в традиционном понимании правотворчество связывается, прежде всего, с процедурной деятельностью государственных органов по созданию, изменению и упразднению различных правовых норм. Правотворчество же в широком смысле слова употребляется в качестве синонима понятия «правообразование».

По мнению автора данного исследования, указанные подходы не противоречат, а наоборот, дополняют друг друга, позволяют дать более точное определение правотворчеству, понять многие сущностные черты последнего.

Изучение правотворчества ведет к необходимости выявления его признаков, характеризующих его как целостное явление. По нашему мнению, правотворчеству характерны следующие признаки.

Во-первых, оно является, в основном, государственной деятельностью. Абсолютное большинство правовых норм, действующих в современном обществе, является результатом правотворческой деятельности государства, его органов и должностных лиц. При этом в отличие от других форм деятельности государства - оперативного управления, правосудия, надзора и контроля, осуществление которых производится на основе действующего в обществе права, - правотворчество непосредственно направлено на создание этого права. Правотворчество -- не только содержание, но и организационно-правовая форма деятельности государства. Если правотворчество заключается в особых организационных формах деятельности, то иные виды деятельности, находящиеся за рамками официально установленных форм, как бы тесно они ни были связаны с ним, не могут считаться составной частью или элементом правотворчества.

Следует отметить, что в современных условиях постепенно расширяется число нормативно-правовых актов, принимаемых не государством, его органами, а иными субъектами правотворчества, в том числе: населением, органами местного самоуправления, организациями, предприятиями, учреждениями. Однако принимаемые указанными субъектами нормы права не могут противоречить государственным установлениям, их правотворческая деятельность осуществляется на основании и в соответствии с действующими законами и нормативными правовыми актами, принимаемыми органами государства.

В последние годы предпринимаются попытки, направленные на то, чтобы исключить государство, его органы из правотворческого процесса.

B.C. Нерсесянц, к примеру, полагает, что государство не творит право, поскольку «право как объективное социальное явление (особый регулятор, специфическая форма общественных отношений), принципом которого является формальное равенство, - это не творение государства и не продукт государственной власти, а особая форма выражения совокупных итогов сложного и многофакторного социально-исторического процесса общественной жизни людей, результат достигнутой обществом (и народом) ступени развития в общецивилизационном прогрессе равенства, свободы и справедливости в человеческих отношениях» Нерсесянц B.C. Общая теория права и государства. Учебник для юридических вузов и факультетов. М., 1999. С. 415.. Понятие «правоустановление», по его мнению, точнее выражает смысл и содержание той специфической деятельности, которая обычно именуется «правотворчеством». При этом правоустановление он определяет в качестве формы (и направления) государственной деятельности, связанной с официальным выражением и закреплением норм права, которые составляют нормативно-правовое содержание всех действующих источников позитивного права Там же. С. 415..

В тоже время, очевидно, что вне государства и помимо его, правотворческая деятельность в принципе невозможна. Государство не может оставаться безразличным к тому, что гарантирует и обеспечивает в правореализационных процессах.

Во - вторых, характерным для правотворчества является то, что оно нацелено на образование единой внутренне согласованной системы норм права. Системе правотворчества присуща целостность, при этом, как всякая система правотворчество имеет структуру, связи, элементы, отношения, подсистемы и. т.д. От уровня разработанности системы права, эффективности ее функционирования во многом зависит степень демократичности, цивилизованности самого государства Теория государства и права / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2003. С. 276..

В-третьих правотворчество является созидательно-интеллектуальной деятельностью, когда в нем, как в котле с высокой общественной температурой, переплавляются элементы бытия - общественные интересы, потребности, волевые установки, варианты решений, формирующиеся и формализуемые нормы. Причем в нем не должно быть механистичности или даже автоматизма, поскольку именно творческий, созидательный характер деятельности отвечает задаче отыскания среди множества неизменных норм поведения тех, которые признаются социально полезными и будут затем облечены в юридически строгую, общезначимую форму Общая теория государства и права. Академический курс в трех томах / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2007. С. 398. .

В - четвертых правотворчество является процессуальной деятельностью. Она имеет определенные стадии, осуществляется в установленном порядке. Нарушение процесса правотворчества может привести к признанию принятого акта недействительным Морозова Л.А. Теория государства и права: Учебник. М., 2005. С. 278..

В - пятых, правотворчество, как и любой вид социальной деятельности, включает в себя цель, средство, результат и сам процесс.

Цель - это представление субъекта деятельности о конечном результате. Соответственно, цель правотворческой деятельности носит двойственный характер, что определяется включенностью правотворчества в процесс правового регулирования. Это подразумевает наличие общей цели -регулирование общественных отношений, которая определяется направленностью всего праворегулятивного процесса, а также существованием цели второго порядка, обусловленной спецификой правотворчества, т.е. собственно создание, изменение или отмена правовой нормы.

Цель правотворческой деятельности достигается при помощи определенных средств. В юридической науке в качестве основных правовых средств регулирования общественных отношений принято рассматривать нормы права. Особенность правотворчества как вида юридической деятельности заключается в том, что результат, определяемый целевой установкой (создание правовой нормы), на качественно новом уровне выступает как средство, используемое для достижения иного результата. То есть созданные в ходе правотворческой деятельности правовые нормы выступают средством при создании (изменении, аннулировании) других правовых норм. При этом их значение заключается, прежде всего, в том, что они закрепляют порядок, процедуру создания новых источников права.

Исходя из устоявшихся в теории и практике подходов, можно дать следующее определение правотворчества.

Правотворчество -- это деятельность, направленная на создание правовых норм, их изменение, а при необходимости и отмену, которая носит интеллектуально - волевой, управленческий характер, осуществляется уполномоченными субъектами с применением определенных методов и способов в рамках соответствующих процедур, с целью удовлетворения потребности в регулировании общественных отношений.

В таком определении правотворчества выделяются следующие элементы: во - первых, определение органа или иного субъекта, уполномоченного принять тот или иной правовой акт; во - вторых, выбор юридической формы предполагаемого акта; в - третьих, соответствующая процедура, в рамках которой осуществляется подготовка, принятие или изменение правовых актов; в - четвертых, применение специальных методов и способов подготовки правых актов; в - пятых, цель - регулирование общественных отношений. Все названные элементы находятся между собой в органическом единстве. Выпадение каких-либо элементов или их отсутствие, ослабление их внутренних связей и зависимостей делает дефектным правотворчество в целом.

Главная и основная функция правотворчества состоит в выработке новых правовых норм. Эта функция означает, что правотворческий орган придает общей, или согласованной, воле характер общегосударственной, т.е. возводит общую волю в закон. Не менее важными являются функции, связанные с: а) изменением действующего законодательства; б) отменой устаревших норм права; в) систематизацией законодательства. Сторонники широкой трактовки правотворчества к числу отмеченных функций относят также функцию правотворческого познания потребностей общества и государства, допускающих или требующих правовой регламентации Червонюк В.И. Указ. соч. С. 379..

Правотворчество достигает своих целей, соответствует своему истинному предназначению лишь в том случае, когда оно базируется на апробированных практикой принципах, выступающих ориентирами, методологической основой правотворческой деятельности Шамаров В.М. Принципы правотворчества: классификация и содержание // Вестник Екатерининского института. 2009. № 2. С. 22-24.. К принципам правотворчества относятся следующие.

Принцип гуманизма или соответствие правотворческой деятельности гуманистической природе права. Он означает, что принимаемые правотворческим субъектом нормативные правовые акты призваны формулировать, защищать общечеловеческие ценности, естественные права человека, создавать юридическими средствами (средствами правового регулирования) условия и механизмы воплощения их в жизнь.

Гуманистическая природа закона или иного нормативно-правового акта заключается в их соответствии нравственным началам, а также требованиям социальной справедливости. Усиление нравственного потенциала нормативно-правового акта увеличивает его правовую ценность, снимает проблему противостояния нормы права и ее адресатов, является мощным побудителем правовых действий последних. Социальная справедливость, как сущностное качество самих общественных отношений, является той лакмусовой бумажкой, посредством которой определяется соизмеримость нормативно-правового акта природе права, общецивилизованным требованиям.

Принцип демократизма. Данный принцип означает: а) исключительное право издавать законы принадлежит высшему представительному органу государственной власти либо непосредственно народу; б) демократические процедуры обсуждения и принятия нормативных правовых актов, в особенности законов (гласность правотворческого процесса, участие граждан, их объединений в правотворчестве, использование института всенародных обсуждений законопроектов, освещение законотворческого процесса в средствах массовой информации и др.); в) обнародование принятых законов и иных нормативных актов. Демократизм правотворчества предполагает наличие юридически гарантированной возможности граждан и их объединений, политических партий, движений оказывать влияние на все процессы правотворчества -- от обоснования потребности принятия акта до его обнародования. Демократизм правотворчества означает, что общественное мнение, предложения, рекомендации, оценки граждан, материалы средств массовой информации являются обязательными для правотворческого органа в той мере, в какой они не противоречат природе правотворчества.

Принцип законности. Действие данного принципа предполагает, что нормативные правовые акты: а) издаются правомочными на то органами и должностными лицами; их принятие основывается на учете принципа разделения властей, а в федеративном государстве, кроме того, на соблюдении принципа разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъекта Федерации; б) соответствуют Конституции страны и законам; в) принимаются в соответствии с установленными законом правотворческими процедурами; г) внешне выражены в форме, предусмотренной законодательством (закон, указ, постановление, инструкция и т.д.), учитывают сложившуюся иерархию или субординацию действующих правовых актов.

Принцип научности, или научный характер правотворчества. Это означает, что правотворчество призвано учитывать достижения, юридической науки и потребности общественной практики, основываться на компетентном мнении ученых-правоведов, их непосредственном участии в разработке и подготовке законопроектов.

Научный характер правотворчества предполагает использование в правотворчестве приемов и методов научного анализа, достижений науки и строгое следование объективным критериям оценки. К числу последних относятся: планирование правотворческой деятельности, правотворческое прогнозирование, правотворческий эксперимент, научная экспертиза законопроектов и т.д.

Принцип компетентности, или профессионализма, правотворчества. Данный признак означает привлечение к правотворческой работе специалистов, обладающих специализированными, профессиональными познаниями и опытом в области правотворчества, в совершенстве владеющих технологией законопроектной работы. Использование такого рода специалистов (юристов, социологов, лингвистов, политологов, экономистов, финансистов и др.) должно обеспечивать подготовку качественного проекта нормативного правового акта, свободного от правотворческих ошибок как социального, так и юридического свойства. Качество правового, адекватно отражающего интересы участников регулируемых отношений, сообщает нормативному правовому акту субъект правотворческой деятельности. Нормативный правовой акта, в этом смысле, есть «продукт» деятельности субъекта правотворчества, и от последнего в значительной (если не в решающей) мере зависят мера пригодности нормативно-правового акта в реализации тех целей, ради которых он принимался. С этой точки зрения профессионально-правовую культуру правотворческого органа следует рассматривать как необходимое условие качества нормативно-правового акта.

Принцип гласности заключается в открытости обсуждения и принятия нормативных актов, доведении до всеобщего сведения правовых решений. В определенной мере гласность позволяет осуществлять контроль граждан, их объединений, трудовых коллективов за работой государственных органов, снижая тем самым вероятность проявления с их стороны произвольных, волюнтаристских действий.

Принцип технического совершенствования принимаемых актов предполагает широкое использование выработанных юридической наукой и апробированных правотворческой практикой способов и приемов подготовки и оформления нормативных текстов, правил законодательной техники, которые должны быть обязательными установлениями для законодателя Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. М., 2006. С. 665 - 666..

Ряд авторов выделяет и другие принципы, например, исполнимости, оперативности, системности, принцип ресурсной и иной обеспеченности правотворческого процесса, тщательности подготовки проектов, плановости и другие.

Учитывая государственный характер правотворческой деятельности, необходимо различать правотворчество в собственном смысле слова и более широкое и многоаспектное понятие - формирование права, правообразование. Эти два вида деятельности тесно взаимосвязаны и вместе образуют единую процедуру, опосредующую правовое регулирование фактически сложившихся в обществе отношений.

Понятия правообразование и правотворчество различаются большинством ученых-правоведов. В частности, И.С. Самощенко рассматривал правотворчество, как заключительную стадию правообразовательного процесса Самощенко И.С. О правовых формах осуществления функций Советского государства // Сов. государство и право. 1956. № 3. С. 86..

М.Ю. Спирин также рассматривает правотворческую деятельность государства как «часть более общего и абстрактного правообразовательного процесса». Правотворчество, по его мнению, представляет собой «деятельность государства, направленную на создание предписаний юридических норм; это основное и начальное звено всего механизма правового регулирования, которое возникает в тот момент, когда необходимость нововведений в правовом регулировании уже назрела и их направление, по сути, определено самим общественным развитием. На этом этапе в процесс правообразования вступают компетентные органы государственной власти».

Разделяя данную точку зрения, А.С. Пиголкин писал: «Правообразование - это процесс формирования государственной воли в законе, правотворчество же охватывает деятельность компетентных органов и организаций по выработке и принятию нормативных актов. Правотворчество представляет собой основной решающий этап формирования права, его логическое завершение».

По мнению К.Н. Дмитриевцева имеется необходимость, к тому же, разграничивать понятия «формирование права» и «правообразование». Согласно его суждению, понятие «формирование права» является промежуточным между понятиями правотворчества и правообразования и включает в себя помимо правотворческой деятельности также другие каналы, через которые в правовую систему вливаются новые правовые нормы. «Правообразование - это та сфера, где протекает процесс правотворчества и происходит в целом формирование права, где взаимодействует множество объективных и субъективных факторов, обусловленных требованиями политического, экономического и духовного роста, логикой развития общества». Отождествление этих понятий, отмечает автор, может привести к недооценке их относительной самостоятельности в жизни общества.

Обзор приведенных научных воззрений показывает, как постепенно шло накопление знаний о правотворчестве. Итогом исследования данной проблематики на современном этапе явилась дифференциация двух понятий: «правообразование» и «правотворчество».

Нормы права создаются на основе государственных велений, но этому процессу предшествуют обнаружение потребности в урегулировании определенной сферы отношений, выработка правовых взглядов.

Формирование права - это весь процесс, в результате которого в действующую юридическую систему вводятся новые (а также изменяются или отменяются уже существующие) юридические нормы. Процесс правообразования является сложным, длящимся, сочетающим во взаимодействии объективные и субъективные факторы, обусловливающие право. Его главные стороны: объективно обусловленные требования экономического базиса, всей социальной жизни общества и активная, целенаправленная деятельность компетентных органов.

Начальная ступень правообразования - возникновение объективно обусловленной экономической, социально-политической или иной общественной потребности в юридическом регулировании (или изменении регулирования) соответствующих отношений. А затем - преломление этой потребности в системе общественных отношений, в политическом, нравственном и правовом сознании общества, в господствующем общественном мнении, выражение данной потребности в классовых, политико-юридических интересах, которые выступают в качестве прямого носителя объективных общественных потребностей и интересов.

В процессе правообразования велика роль активно-творческих элементов - деятельности субъектов политической системы (партий, государства, общественных организаций), влияния науки, правовой активности граждан, общественности. Уже с весьма ранних своих ступеней развития процесс правообразования приобретает целеустремленный, целенаправленный характер потому, что объективно обусловленные потребности в правовых нововведениях, основанные на них политико-юридические интересы, как правило, концентрированно выражаются в политических решениях господствующих партий, государства, иных политических образований о необходимости тех или иных преобразований в действующем праве.

Непосредственно правообразующее значение в процессе формирования права имеет деятельность государства, его компетентных органов. И вот с этой стороны, со стороны активно-творческих элементов, выраженных в деятельности компетентных государственных органов, формирование права и выступает в качестве правотворчества.

Следовательно, понятие правотворчества - более узкое и в то же время более качественно насыщенное, отражающее активность процесса больше, чем понятие формирования права (правообразования). Понятие правотворчества охватывает государственное признание необходимости юридического урегулирования, формулирование юридических норм (или их изменение, отмену). Словом, правотворчество начинается тогда, когда потребности общественного развития уже определились, необходимость нововведений назрела и выражена по большей части в политических решениях и на этой основе в процесс правообразования вступают компетентные государственные органы. По своему же значению правотворчество представляет собой решающую, конститутивную стадию правообразования, его логическое завершение. Лишь в результате правотворчества накапливающиеся до того предпосылки, потребности, все то, что можно отнести только к возможности и необходимости преобразований в действующей юридической системе, становятся действительностью, юридической реальностью, воплощаются в правовых нововведениях Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т. М., 1981. Т. 1. С. 308..

Таким образом, именно в правотворчестве находят концентрированное, «конечное» выражение два главных составных процесса правообразования - объективно обусловленные требования социальной жизни, с одной стороны, активная, творческая деятельность компетентных органов по выработке и включению тех или иных норм в действующую правовую систему - с другой.

Понятие «правотворчество» необходимо отличать и от понятия «нормотворчество». В юридической литературе данные термины иногда используются как синонимы Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2001. С. 98., однако, по нашему мнению, больший объем имеет второе из указанных понятий. Нормотворчество включает в себе такие виды как социально-техническое, так и социальное нормотворчество. Последнее охватывает как собственно правотворчество (в том числе законотворчество), так и внеправовое нормотворчество (формирование корпоративных, религиозных, и иных норм). Результатом правотворчества является собственно правовая норма, отличающаяся специфическим правовым содержанием и способом воздействия на общественные отношения, а результатом нормотворчества может быть и другая социальная норма (религиозная, моральная, политическая, корпоративная) Варламова Н.В. Указ. соч. С. 103.. Следовательно, нормотворчество - наиболее широкое понятие, включающее в себя все виды и способы создания правил поведения соответствующим образом уполномоченных субъектов.

Коротко соотношение правотворчества и нормотворчества можно было бы выразить в следующей формуле: всякое правотворчество включает нормотворчество как процесс, но не всякое нормотворчество становится правотворчеством и тождественно ему.

Понятие «правотворчество» является близким по смыслу, но далеко не тождественным понятию «законотворчество». Правотворчество и законотворчество представляют собой взаимосвязанные, однако существенно отличающиеся друг от друга феномены. Их отличие обусловливается следующими факторами.

Во-первых, законотворчество представляет собой результат непосредственной деятельности государственных органов и предметом своим имеет публичные отношения. В свою очередь, правотворчество может осуществляться как на уровне государственных органов, так и в процессе деятельности негосударственных структур, которым государство делегирует полномочия, связанные с реализацией правотворческой функции. При этом в качестве предмета правотворчества наряду с публичными, могут рассматриваться и частные отношения.

Во-вторых, в качестве основной цели законотворчества следует рассматривать разработку и принятие законов, обладающих высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов, тогда как в процессе правотворчества наряду с законами, создаются и наделяются юридической силой иные нормативные правовые акты, а также прочие источники права (прецеденты, договоры, обычаи);

В-третьих, законотворчество осуществляется в порядке строго определенных государством процедур в четко установленные сроки. В свою очередь, правотворчество наряду с формализованными процедурами включает процессы неформального характера, осуществляемые по принципу «разрешено все, что не запрещено законом».

В-четвертых, в отличие от правотворчества в собственном, буквальном смысле слова, законотворчество порождает не всю систему нормативно - правовых актов, только те из них, которые по всем признакам, т.е. по форме и содержанию являются законами.

Изучение проблем правотворческой деятельности обязательно предполагает выявление различных факторов, воздействующих на правотворчество, их тщательный анализ и определение места и роли каждого их них в этом процессе. Уровень качества и эффективности нормативных правовых актов в огромной степени зависит от того, насколько точно и всесторонне учитываются при их подготовке и издании все существующие на данный момент факторы, насколько адекватно отражается в них объективная действительность.

В теоретико-правовой литературе, посвященной проблеме изучения факторов правотворчества, проводилась их классификация по различным основаниям.

Некоторые авторы выделяют факторы законотворчества, однако их также можно рассматривать и в качестве общих правотворческих факторов, поскольку законотворчество - это основополагающий вид правотворческой деятельности.

В частности, С.В. Поленина подразделила все факторы на две большие группы - внешние (основные) и внутренние (процессуальные) факторы Поленина С.В. Указ. соч. С. 78.. Внешние факторы обуславливают возникновение проблемной ситуации, требующей законодательного регулирования, и влияют на характер ее разрешения. В отличие от них внутренние факторы обеспечивают надлежащее разрешение проблемной ситуации, возникшей под влиянием внешних факторов, путем издания акта. В числе основных факторов она называет: экономический, экологический, демографический, национальный, политико-правовой, ценностно-психологический, социокультурный. К внутренним факторам относятся: организационный, информационный, научный и программирующий.

Факторы правотворчества Ю.А.Тихомиров разделяет на три группы -факторы, определяющие предмет правового регулирования; факторы, выражающие позиции участников правотворческой деятельности; факторы собственно юридического характера, причем их удельных вес меняется. К числу объективных факторов Ю.А. Тихомиров относит экономические, политические, социальные, психологические, многие из которых приобретают значение правообразующих, поскольку в них зарождается и обнаруживается объект будущего регулирования. По своему воздействию на правовые акты факторы подразделяются на «нормальные», способствующие спокойному и ритмичному правотворчеству, «отклоняющиеся», «нормально-чрезвычайные», «форс-мажорные». С каждым из них связана та или иная степень риска в принятии и реализации актов. Также Ю.А. Тихомиров выделяет субъективные факторы правотворчества. К их числу относятся: выбор средств правового обеспечения реформ, давление общественного мнения, влияние разных политических сил, заимствование правовых стандартов иностранных государств и так далее. Игнорирование или слабое использование их под предлогом явного приоритета объективных факторов делает законодательство внутренне противоречивым и структурно неупорядоченным Тихомиров Ю.А. Котелевская И.В. Указ. соч. С. 36 - 37..

Н.Н. Червяков выделяет следующие блоки взаимосвязанных факторов: факторы, порождающие потребность правовой регламентации; факторы, определяющие форму и содержание нормативного правового акта; факторы, оказывающие влияние на пределы правового регулирования; факторы, определяющие эффективность реализации нормативных актов. По мнению Н.Н. Червякова, в каждом из этих блоков присутствуют экономические, социальные и собственно юридические факторы. Надстроечные факторы в большей степени касаются процедурной стороны правотворчества Червяков Н.Н. Проблемы совершенствования ведомственного нормотворчества на материалах МВД России: Дис. …канд. юрид. наук. М., 2000. С. 45..

М.Ю. Спирин делит все факторы на три группы (категории). Факторы первой группы являются одновременно условиями возникновения и течения законотворческого процесса (предзаконодательные факторы), факторы второй группы проявляются в самом законотворческом процессе и воздействуют на него одновременно с его реальным течением (синхронные факторы), и, наконец, факторы третьей группы - это последствия законотворчества, выраженные в различных обстоятельствах, влияющих на последующие законотворческие процедуры (постзаконодательные факторы). Факторы первой и третьей группы соединены в момент начала соответствующего законотворческого процесса и обуславливают существование друг друга. Образуется своеобразная «спираль факторов», в которой каждый последующий по времени действия фактор основан на действии предыдущего Спирин М.Ю. Указ. соч. С. 26, 80.. Кроме того, М.Ю. Спирин анализирует такие факторы правотворчества, как биологический, демографический, географический, социально-экономический, политический, идеологический, человеческий (личностный).