Комплексный анализ сущностных и содержательных аспектов правотворческой деятельности в Российской Федерации

Кроме того, в юридической литературе факторы правотворчества группируются следующим образом.

Во-первых, в системе такого рода факторов выделяют те из них, которые относятся к «естественной среде». Среди них -- биологические, климатические, демографические, географические и другие подобные факторы. Воздействие данных факторов на общественные отношений проявляется, как правило, двумя путями: а) путем «детерминации» объекта правового регулирования и б) путем влияния «на принимаемые в этих рамках нормативные решения».

Во-вторых, в научной литературе особо рассматриваются правообразующие факторы, относящиеся к социально-экономической, политической и идеологической среде. К этой группе относятся: основные экономические структуры определенной формы социальной организации общества с их объективными закономерностями; основные классы, слои и группы, возникающие в том или ином обществе на присущей ему экономической основе; существующие между этими социальными общностями отношения -- их характер и уровень, оказывающие влияние на процесс правообразования и реализации права и господствующая в том или ином обществе идеология.

В-третьих, к особой группе факторов в научной литературе относят те, которые формируют в своей совокупности общий, «человеческий фактор». К ним относится деятельность всех субъектов законодательной инициативы, мнение граждан и их «правовые ожидания», лоббизм, деятельности политических партий, фракций, участие консультантов, экспертов и т. д Марченко М.Н. Указ. соч. С. 662 - 663. .

Как подчеркивает Д.А. Керимов, каждый нормативно-правовой акт, в особенности фундаментальный, каковым является конституция, должен в максимальной степени отражать и учитывать наряду с материальными условиями жизни всего общества, уровнем развития экономики, различных форм собственности и уровнем жизни людей соотношение различных социальных и политических сил, степень политической активности политических партий и движений, состояние отношений между нациями и народностями, взаимоотношений с другими странами и народами место и роль государства в окружающей его международно-правовой среде Керимов Д.А. Культура и техника правотворчества. М., 1991. С. 23..

Таким образом, в современной науке создано достаточно целостное представление о факторах правотворческой деятельности как об особой категории. Дальнейший анализ влияния совокупности факторов на правотворчество позволит более совершенно осуществлять правотворческую деятельность, способствовать более успешному прогнозированию жизнеспособности и результативности разрабатываемых нормативных правовых актов.

Наличие разных точек зрения, разных подходов свидетельствует о том, что проблема правотворчества сложна и имеет многоуровневый характер, что, в первую очередь, обусловлено теоретической и практической значимостью данного вида деятельности любого государства, а также тем обстоятельством, что категория «правотворчество» всегда занимала и занимает одно из важных мест среди других государственно - правовых категорий.

2. ВИДЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА

Правотворчество может быть разделено на определенные виды. Причем речь идет не об искусственной их классификации, поскольку в реальной жизни устойчиво существуют именно виды правотворческой деятельности. Они осуществляются постоянно, как бы сливаясь в общий правотворческий поток, но не теряя своей специфики. Важно и то, что разновидности правотворчества тесно связаны между собой, иногда -- удачно, иногда -- плохо. Их согласованность должна исключать противоречия и взаимное «пересечение», нарушающие общие принципы правотворчества Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Указ. соч. С. 39. .

Рассмотрим позиции ученых по данному вопросу.

Так, А.С. Пиголкиным по субъекту правотворческой деятельности выделяются следующие виды правотворчества: принятие нормативных правовых актов органами государства и местного самоуправления; принятие актов на референдуме; принятие нормативных соглашений Общая теория права / Под общ. ред. А.С Пиголкина. М., 1998. С. 203..

В.К. Бабаев, используя то же основание, выделяет следующие виды правотворчества: непосредственное правотворчество народа (референдум); правотворчество государственных органов; правотворчество должностных лиц Теория государства и права: Учебник / Под ред. B.К. Бабаева. М., 2001. С. 325..

А.В. Малько называет такие виды правотворчества, как непосредственное правотворчество народа; правотворчество государственных органов; правотворчество отдельных должностных лиц; правотворчество органов местного самоуправления; локальное правотворчество; правотворчество общественных организаций Матузов Н.И. Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М., 2005. С. 300..

Таким образом, в основе классификаций правотворческой деятельности юристы-правоведы чаще всего используют вид субъекта, занимающегося правотворчеством. Однако существуют и другие классификации.

В частности, если применять в качестве критерия для разграничения видов правотворчества способы установления правовых норм, то можно выделить: во-первых, непосредственно правоустановительную деятельность; во-вторых, санкционирование. Непосредственно правоустановительная деятельность выражается в том, что субъект правотворчества сам непосредственно устанавливает нормы права. Санкционирование характеризуется тем, что органы государства придают юридическую силу не правовым нормам. Например, это происходит с обычаями.

Также в юридической литературе разграничивается правотворчество, осуществляемое в пределах правотворческой компетенции органа, и делегированное правотворчество Матузов Н.И. Малько А.В. Указ. соч. С. 300..

По кругу субъектов выделяется моносубъектное и полисубъектное правотворчество Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. М.М. Рассолова, B.O. Лучина, Б.С. Эбзеева. М., 2004. С. 284., правотворческая деятельность государства, народа, органов местного самоуправления и делегированное правотворчество Червонюк В.И. Указ. соч. С. 167., а также правотворчество отдельных лиц и администраций государственных объединений, предприятий и учреждений Назаренко Г.В. Теория государства и права: учебный курс. М., 2007. С. 71 - 72. . Нередко сюда включают совместное правотворчество государственных и негосударственных субъектов Толкачев Е.А. Нормативный договор в российской правовой системе: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 58.. В зависимости от значимости правотворчество подразделяют на законотворчество, делегированное и подзаконное Матузов Н.И., Малько А.В. Указ. соч. С. 300.. Встречается и разделение правотворчества по характеру правотворческих полномочий на обычное и делегированное Фаткуллин Ф.Н. Проблемы общей теории социалистической правовой надстройки. Науч. ред. М.Х. Фарукшин. Том первый. Казань, 1980. С. 43. , императивное и диспозитивное Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. М.М. Рассолова ... Указ. соч. С. 284 - 286.. Нередко ученые предлагают классифицировать правотворчество по содержанию: принятие, изменение, дополнение или отмена нормативных правовых актов Иванников И.А. Толковый словарь по теории права. Ростов-на-Дону, 2005. С 74-75.. В литературе можно встретить деление правотворчества по функциональному признаку на текущее правотворчество и правотворчество по упорядочению (систематизации) имеющегося нормативного материала; по форме вносимых в нормативную систему изменений - на положительное (позитивное) и отрицательное (негативное) правотворчество; можно говорить и о правотворческой политике в отношении тех или иных отраслей, подотраслей и институтов права, различных сфер деятельности и конкретных категорий граждан, а также о кодифицированном правотворчестве. Кроме того, возможно выделение национального и внутригосударственного правотворчества, правотворчества федерального, регионального и муниципального уровней Мазуренко А.Л. Виды и субъекты правотворческой политики // Вестник Волжского ун-та им. В. H. Татищева. Тольятти, 2004. С 5,7..

По нашему мнению, для дифференциации правотворчества должны быть использованы следующие основания:

1) прежде всего субъект правотворчества, то есть орган или сообщество, которые вправе принять тот или иной нормативно-правовой акт. Их правомочность обусловлена конституционным или иным законодательным статусом. Именно данный субъект может выступить с инициативой подготовки и принятия правового акта либо реагировать на правотворческую инициативу других субъектов. Рассмотрение предложений последних является либо обязательным, согласно конституционным и иным правилам взаимоотношений органов, либо рекомендательным;

2) особенности регламентации правотворческого процесса, осуществляемого различными субъектами правотворческой деятельности. Регламенты координируют процессы подготовки, обсуждения, принятия и вступления в силу правовых актов. В них точно фиксируются этапы, стадии движения проекта акта, виды совершаемых с ними действий, субъекты -- участники каждой стадии и их права, обязанности и взаимоотношения. Процедуры могут быть в виде регламентов палат парламента, порядка или правил подготовки и принятия актов в органах исполнительной власти.

3) вид нормативного правового акта, который позволяет отделять акт, создаваемый одним органом, от актов других органов. Для этого служат положения конституций, устанавливающие систему, виды, признаки правовых актов и их соотношение между собой. Не меньшее значение имеют специальные законы о правовых актах (Италия, Болгария, Венгрия и др.).

г) принципиальное значение имеет правильное определение темы будущего правового акта, его возможного объема и содержания. Это позволяет избегать ненужного смешения на практике видов актов и решать с помощью законов вопросы, отнесенные к ведению правительства, или с помощью указов вопросы компетенции парламента и правительства. Точное определение предмета правового регулирования позволяет правильно избрать форму акта среди ему однородных (например, кодекса среди законов).

С учетом названных критериев можно выделить шесть основных видов правотворчества: законотворчество, подзаконное правотворчество, прямое, непосредственное правотворчество, локальное правотворчество, правотворчество местного самоуправления, договорное правотворчество.

Законотворчество является основной, главной разновидностью правотворчества, представляет собой чрезвычайно сложный процесс, сочетающий взаимодействие объективных и субъективных факторов. Важность законодательных решений, большая степень их воздействия на все значимые сферы государственной и общественной жизни обусловливает наличие особой процедуры, в рамках которой осуществляется работа по принятию законов.

В современных исследованиях понятие «законотворчество» рассматривается как: «одна из форм правотворческой деятельности государства, осуществляемая специально уполномоченными органами и должностными лицами»; «законодательный процесс, посвященный стадиям и действиям по подготовке, обсуждению и принятию законов»; «деятельность парламента по созданию, изменению и отмене правовых норм» Кашанина T.B. Законотворчество как форма выражения политики // Право и государство: теория и практика. 2005. № 7. С. 7.; «возведение в закон воли граждан, выявление и реализация в законе социальных интересов», а также как «деятельность высшего законодательного органа государственной власти в лице народных представителей или непосредственно самого народа (референдум) по установлению, изменению или отмене правовых норм, закрепляемых в форме закона, осуществляемая в особом процедурном порядке в соответствии с правом на законотворчество, закрепленном в Конституции» Орехова Н.Л. Законотворчество: теоретико-правовые аспекты: Дис. ...канд. юрид. наук. М., 2003. С. 29. и др.

Законотворчество - это вид правотворческой деятельности по созданию, изменению и отмене нормативных правовых актов, обладающих высшей юридической силой и регламентирующих кардинальные вопросы жизни общества - законов.

При этом в общей теории права, а также в теории конституционного права понятия «законодательный процесс», «законодательная деятельность», «законотворчество», «законотворческий процесс» не имеют строго однозначного определения Поленина С.В. Указ. соч. С. 22..

О законодательной деятельности можно говорить в широком и узком смысле. В широком смысле законодательная деятельность - это возникновение самой идеи о необходимости принятия (издания) того или иного закона, научная экспертиза законопроекта, его обсуждение, принятие и обнародование. В узком смысле законодательная деятельность сводится к разработке, составлению текста конкретного законопроекта, формулированию его норм. Необходимо отметить тот факт, что в правоведческой литературе нередко акцентируется внимание именно на последнем аспекте законодательной деятельности См.: Пиголкин А.С., Студеникина М.С., Рахманина Т.Н. Проблемы совершенствования российского законодательства // Юридический мир. 1998. № 11-12; Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982; Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР. Автореферат докторской диссертации. М., 1972..

Для обозначения процесса создания законов наряду с термином «законодательный процесс» зачастую используется термин «законотворческий процесс», очевидно, по аналогии с правотворческим процессом. Вышеуказанные термины вполне могут использоваться как тождественные. Но, в тоже время они несут в себе несовпадающие смысловые акценты. Если в термине «законодательный процесс» на первый план выходит официальная, властная сторона этого процесса, а также процедура создания закона, то в термине «законотворческий процесс» проявляется интеллектуальное, созидательное начало анализируемой деятельности.

Следует присоединиться к имеющемуся в юридической науке мнению о различении законодательного и законотворческого процесса, о том, что «законотворчество как более широкое понятие включает в себя действия и отношения, предваряющие законодательный процесс, как деятельность, ограниченную лишь рамками парламента» Парламентское право России / Под ред. Степанова И.М., Хабриевой Т.Я. М., 1999. С. 98. , законодательный процесс является частью законотворческий процесс, «отражая процессуальную сторону этого явления» Шумаков А.И. Взаимообусловленность законотворческого и законодательного процесса в контексте современного российского правотворчества // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 4. С. 9..

Можно выделить следующие виды законотворчества: законотворчество представительного (законодательного) органа государства (парламента), законодательную деятельность монарха в государствах с абсолютной монархической формой правления, иные непарламентские формы осуществления законодательной власти Орехова Н.Л. Указ. соч. С. 31. и делегированное законотворчество. В рамках настоящей работы следует рассмотреть законотворчество законодательного органа государства и делегированное законотворчество.

Как было отмечено, специальным уполномоченным органом по принятию законов является парламент, законотворческая деятельность которого характеризуется той же сущностью, что и законотворчество в целом. Вместе с тем, существуют и некоторые особенности. В частности, законотворческий процесс непосредственно зависит от вида законодательной компетенции парламента. По этому критерию парламенты можно разделить на: парламенты с абсолютно неограниченной законодательной компетенцией, юридически обладающие правом принимать законы по любым вопросам; парламенты с абсолютно ограниченной компетенцией, относящиеся к федеративным государствам, где конституции разграничивают права федерации и ее субъектов; парламенты с относительно ограниченной компетенцией, рамки которой довольно подвижны. Если уточнять характер ограниченной законодательной компетенции, то следует заметить, что «ограничение законодательных прав парламентов проходит, прежде всего, по таким главным направлениям, как утрата законодательной инициативы», сосредотачиваемой в руках правительства, и делегирование права издания актов, имеющих силу закона, исполнительной власти, а также «в связи с вступлением многих стран в различные союзы и блоки, особенно такие, которые имеют тенденцию к преобразованию или преобразованы в конфедеративные формы объединений» Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов /Под общ. Ред. М.В. Баглая, Ю.Л. Лейбо, Л.М. Эйтина. М, 2000. С 247-248..

Особым видом законотворчества является делегированное законотворчество. В литературе сложилось мнение, что делегированное законотворчество представляет собой санкционированное предоставление парламентом права издания нормативных правовых актов, имеющих силу закона, высшим органом исполнительной власти государства, изначально не обладающими такими полномочиями Троицкий B.C. Делегированное законотворчество: теория и практика: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 26; Суставова Е.Н. Делегированное законодательство // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 114..

Акт делегированного законотворчества приобретает силу закона с момента его принятия, «ибо столь высокую юридическую силу акт приобретает в силу парламентского акта о делегировании или исходя из конституции» Там же. С. 25.. Делегированное законотворчество осуществляется в порядке субсидиарности законодательным органам. При этом заметим, что органам, не обладающим законодательными полномочиями, они передаются дополнительно и временно.

Известно, что закон -- это акт высшей юридической силы, призванный регулировать важнейшие общественные отношения, принимаемый законодательным и представительным органом в особом порядке и обладающий стабильностью. Содержание законов, принимаемых в Российской Федерации, определяется в юридическом смысле объемом предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов. Разграничение их установлено в ст. 71, 72 Конституции РФ СЗ РФ. 2009. № 4. ст. 445., и аналогичных статьях конституций (уставов) субъектов РФ.

В юридических актах -- положениях конституций, регламентах палат парламентов, законов об организации парламентов -- подробно регламентируется порядок подготовки и принятия законов. Наиболее важными и типичными аспектами законотворческого процесса являются следующие.

Во-первых, устойчивое признание и использование понятий «законодательный процесс», «законодательная процедура», «порядок подготовки и принятия законов» в конституциях, регламентах и иных актах подавляющего большинства государств. Например, в Регламенте Государственной Думы РФ есть раздел III «Законодательная процедура» СЗ РФ. 1998. № 7. ст. 801.. В Регламенте Совета Федерации есть часть вторая об участии его в законодательной деятельности СЗ РФ. 2002. № 7. ст. 635..

Во-вторых, в конституциях и регламентах точно установлен круг субъектов права законодательной инициативы. В каждой стране их круг неодинаков. Общим же является легальное, официальное признание того или иного круга органов, правомочных вносить проект закона или законодательное предложение, участвовать в его доработке, рассмотрении и принятии, с одной стороны, инициировать стадии законодательного процесса и всех лиц, обязанных на них действовать, -- с другой. В России право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы РФ, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ.

В-третьих, четкая и детальная регламентация всех этапов движения законопроекта -- внесение, представление необходимых документов, регистрация, рассмотрение в профильном комитете, экспертное заключение, общественное обсуждение и парламентские слушания, первое, второе, третье и четвертое -- при необходимости -- чтения законопроекта, принятие и одобрение, подписание, опубликование и вступление закона в силу. В свое время Е.Н. Трубецкой указывал, что через три основные стадии должен пройти каждый закон во всех государствах: «Прежде чем принять закон, необходимо подвергнуть его обсуждению в законодательном учреждении. Чтобы закон получил обязательную силу, он должен быть утвержден верховной властью. Наконец, для того чтобы он действовал, необходимо обнародовать его, довести до сведения всех граждан» Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. СПб., 1998. С. 94..

Таким образом, значение законотворчества состоит в том, что, отражая назревшие и назревающие потребности современного общества, оно является непосредственным источником закона, дает «жизнь» закону. Сущность законотворчества проявляется в том, что оно выражает общую волю граждан, тогда как подзаконные нормативные акты являются выражением воли либо отдельных должностных лиц, либо государственных органов, либо администраций предприятий, учреждений, организаций при создании корпоративных нормативных актов. Задача законотворчества состоит в обеспечении нормального, свободного развития общественных отношений путем закрепления общезначимого интереса в законе, «придав ему, таким образом, легальный характер и государственную поддержку», в противном случае «закон не достигнет поставленной цели и общество отторгнет его» Орехова Н.Л. Указ. соч. С. 17, 23, 28 - 29..

Нормативно-правовые акты, принимаемые на основе и во исполнение законов, называются подзаконными, а деятельность государственных органов и должностных лиц по их подготовке и принятию составляет другой вид правотворческой деятельности государства -- подзаконное правотворчество. В Российской Федерации подзаконные нормативно-правовые акты принимают Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства, иные центральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов РФ. Нормативно-правовые акты могут также издаваться руководителями государственных предприятий, учреждений, организаций.

Существование подзаконного правотворчества наряду с законотворчеством представительных органов государства обусловливается тем, что представительные органы не способны собственными силами подготовить и принять весь массив нормативно-правовых актов, необходимых для регулирования всех сфер общества. Сказывается сложность процедур законотворческого процесса, прохождение которых требует длительного времени и не позволяет оперативно вносить изменения в действующее законодательство. Вследствие этого происходит передача правотворческих полномочий другим субъектам правотворчества. Члены представительного органа не обладают той глубиной профессиональных знаний, которая требуется для компетентных решений в специальных, предметных сферах, а кроме того, не все вопросы современного общества должны рассматриваться парламентом. Многие предписания целесообразнее и эффективнее издавать на уровне подзаконного правотворчества. Это, например, касается вопросов внутренней деятельности федеральных органов исполнительной власти, которые наиболее компетентным и результативным образом могут быть урегулированы самими ведомствами на уровне подзаконного правотворчества. Так или иначе, но ни одно современное государство не обходится без предоставления органам исполнительной власти права принимать нормы права Сырых В.М. Указ. соч. С. 160..

Тенденция увеличения подзаконного нормотворчества наблюдается во всех странах. По подсчетам разных исследователей, на 10 законов, принятых парламентом, приходится от 100 до 140 нормативных актов правительства Теория государства и права: Учебник для вузов / Авт. кол.: С.С. Алексеев, С.И. Архипов, Г.В. Игнатенко и др.; Отв. ред. В.Д. Перевалов. М., 2007. С. 263.

При этом наличие общественных отношений, неурегулированных актами высшей юридической силы, объективно порождает необходимость в подзаконном правотворчестве.

Для характеристики современного подзаконного правотворчества можно привести высказывание В.Н. Синюкова: «Подзаконная сфера - это социальный феномен, который нельзя недооценивать, характеризующийся определенной зрелостью и жизненной силой» Синюков В.Н. Российская правовая система. Введение в общую теорию. Саратов, 1994. С. 358. .

Подзаконное правотворчество отличается рядом особенностей.

Во-первых, результатом подзаконной правотворческой деятельности могут быть исключительно подзаконные нормативные акты, т.е. акты, изданные не иначе как на основе закона, исходящего от парламента. Такие акты признаны осуществлять правовую регламентацию лишь по тем вопросам, нормативное урегулирование которых необходимо для обеспечения исполнения заложенных в законе положений.

Во-вторых, подзаконное правотворчество характеризуется меньшей формальностью, более упрощенным, по сравнению с законотворчеством, порядком подготовки, принятия и опубликования актов. Ему не присуща многоступенчатость, которая характерна для законотворческого процесса.

В-третьих, подзаконное правотворчество является более оперативным и динамичным по своей процедуре, что должно способствовать быстрому и гибкому реагированию на изменение жизненной обстановки.

В-четвертых, данный вид правотворчества отличается большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов, их знанием местных и иных условий, увеличивающих эффективность принятого юридического решения. Поэтому каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласования, рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания.

В-пятых, подзаконное правотворчество имеет развивающее значение для законотворческой деятельности. Благодаря этому свойству подзаконного правотворчества происходит дальнейшее развитие, углубление и конкретизация законов.

В - шестых, в результате подзаконного правотворчества принимаются разнообразные виды нормативных правовых актов - указы, постановления, инструкции, положения, приказы и так далее, которые характеризуются высокой степенью неоднородности и имеют разную юридическую силу, наименование и форму издания.

Таким образом, подзаконное правотворчество - это деятельность по созданию, изменению и отмене норм права, развивающих и организующих исполнение законов, которое осуществляется разнообразными субъектами в упрощенном порядке на основе и во исполнение законов.

Разумеется, подзаконное правотворчество имеет как положительные, так и отрицательные стороны. К последним можно отнести закрытость процесса принятия правового решения, сложность обзора и применения норм из-за большого числа нормативных актов, отсутствие контроля общества за правотворческой работой бюрократии и др.

В рамках подзаконного правотворчества выделяют его виды: правотворчество Президента Российской Федерации, правотворчество Правительства Российской Федерации, ведомственное правотворчество (правотворчество федеральных органов исполнительной власти), правотворчество органов власти субъектов Российской Федерации.

Правотворчество Президента Российской Федерации. В Конституции России дается неоднозначная характеристика актов Президента РФ. В ст. 90 говорится о том, что Президент РФ издает указы и распоряжения. В п. 1 ст. 115 речь идет о нормативных указах как основании для издания актов Правительства РФ, а в п. «а» ст. 125 - о разрешении Конституционным Судом РФ дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ. Приведенные конституционные характеристики раскрывают разные грани правовых актов Президента РФ.

Выделим наиболее важные признаки президентских актов. К их числу можно отнести: а) высокое место этих актов в правовой системе, после Конституции и законов; б) широта регулируемых актами Президента РФ общественных отношений в силу масштабности его функций и полномочий; в) общеобязательность исполнения указов и распоряжений Президента РФ на всей территории Российской Федерации; г) единоличный порядок издания актов главы государства, сочетаемый с использованием консультативно - совещательных процедур их подготовки и предварительного рассмотрения; д) соответствие президентских актов Конституции РФ и федеральным законам; е) многообразие содержания актов ввиду сочетания в них общенормативных, конкретно-регулирующих и оперативных мер Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Указ. соч. С. 157. .

Многие указы Президента РФ обладают комплексным характером и содержат как правовые нормы, так и оперативные предписания, конкретные поручения и задания. При таком сочетании достигается больший эффект указов, хотя нередко оно является явно преувеличенным. Граница между указами и законами нередко стирается за счет чрезмерного объема общенормативных положений, а между актами Президента РФ и Правительства РФ - за счет сужения сферы деятельности последнего и даже дублирования этих актов Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. М., 1996. С. 89 - 94.. По юридической силе различают нормативные указы (содержащие правовые нормы), ненормативные указы (являющиеся актами применения норм права, например, указы о назначении на должность, награждении).

Акты Президента РФ находятся в общей правовой системе нашего государства. Поэтому принципиальное значение имеет положение п. 3 ст. 90 Конституции РФ: «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам».

Распоряжения Президента РФ отличаются ненормативным характером. Чаще всего они издаются по вопросам создания рабочих комиссий и групп по подготовке проектов актов, программ, выделения регионам средств из резервного фонда Президента РФ, назначения представителей, ведения переговоров, командировок и т.п. Это - оперативные акты, позволяющие быстро и конкретно решать вопросы на уровне главы государства.

Правотворчество Правительства Российской Федерации. Согласно статье 115 Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента издает постановления и распоряжения. Указанные правовые акт обязательны к исполнению в Российской Федерации. Порядок деятельности Правительства РФ определяется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» СЗ РФ. 1997. №51. ст. 5712., Регламентом Правительства РФ, а также Положением об Аппарате Правительства РФ СЗ РФ. 2004. №23. ст. 2313..

Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ. Порядок принятия этих актов устанавливается федеральным Правительством РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ.

Правовые акты Правительства РФ составляют верхний слой пирамиды актов всех звеньев исполнительной власти, которые издают свои правовые акты в соответствии с решениями федерального Правительства. Иерархичность построения органов исполнительной власти предполагает, что федеральные органы исполнительной власти, правительства республик, главы администрации других субъектов Федерации, нижестоящих звеньев действуют на основе актов Правительства РФ. Это вытекает из смысла п. 2 ст. 77 Конституции РФ о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации. На практике, однако, данное положение не всегда адекватно отражается в конституциях и уставах субъектов Федерации и в деятельности их исполнительных органов.

Ввиду высокой степени нормативности правовых актов Правительства РФ в них отражаются вопросы его компетенции. С помощью этих актов регулируются основные сферы государственной, экономической и социально-культурной жизни; устанавливаются общие нормы для всех органов исполнительной власти, предприятий и учреждений, граждан; вводится нормативно-правовая основа для издания других правовых актов системе исполнительной власти.

Акты Правительства РФ отличаются широтой охвата регулируемых отношений. Это выражается в системном отражении основных задач и проблем организации государственного управления, экономического и социального развития, в решении преимущественно комплексных государственных задач наряду с задачами отраслевого и регионального характера, в использовании различных видов актов, в сочетании программных, целевых, компетенционных, регулятивных, конкретно-оперативных норм, а также заданий и поручений.

Правотворчество федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации (ведомственное правотворчество) - означает деятельность министерств и ведомств, осуществляемую на делегированной и компетенционной основе, по созданию, изменению или отмене нормативных правовых актов, регулирующих как внутренние, так и внешние общественные отношения Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормативный процесс в Российской Федерации: Монография. Барнаул, 2002. С. 35. .

Важным является правило: федеральные органы исполнительной власти не вправе издавать акты нормативного характера, кроме случаев, предусмотренных действующим законодательством. Необходимо обратить внимание на то, что при подготовке федеральным органом исполнительной власти нормативного акта в нем указывается, во исполнение какого акта (его статьи или пункта) издается данный акт. Кроме того, государственной регистрации в Министерстве Юстиции РФ подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Для ведомственных актов характерны специфические признаки: а) принимаются органами исполнительной власти, обладающими специальной компетенцией, к числу которых относятся федеральные министерства, федеральные службы и агентства; б) издаются на основе и во исполнение закона в соответствии с актами Президента РФ и Правительства РФ, других вышестоящих органов; в) отличаются конкретностью своих предписаний, адресованностью строго определенному кругу лиц и организаций; г) обязательны для исполнения в той или иной сфере, отрасли управления; д) содержат как правовые нормы, так и конкретные и оперативные меры индивидуального и разового характера, а также информацию об актах вышестоящих органов.

Ведомственные акты отличаются большим разнообразием по своему содержанию и формам. Поэтому Правительство РФ 13 августа 1997 г. утвердило Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации СЗ РФ. 1997. № 33. ст. 3895..

В целом, к ведомственным правовым актам можно отнести: постановления и распоряжения, свойственные в большей мере коллегиальным органами исполнительной власти; инструкции, содержащие правила, регулирующие отдельные аспекты функционирования министерства или ведомства; приказы как правовые распорядительные акты нормативного или ненормативного характера; протоколы, фиксирующие обсуждение вопросов и принятие решений на заседаниях коллегиальных органов; указания, издаваемые по вопросам информационно-методического характера; правила, имеющие значение для регулирования конкретного вида работ; решения, принимаемые в целях разрешения основных вопросов развития какой-либо отрасли; регламенты, определяющие процедуру деятельности ведомства или министерства; рекомендации, ориентирующие на выбор и использование оптимальных средств организации деятельности; положения, определяющие порядок образования и деятельности органа или организации, их функции и полномочия Боровикова Ю.Л. Правовые акты федеральных министерств и ведомств: характеристика и виды. M., 2004. С. 12-14..

Для нашей страны проблемы ведомственных актов традиционно являются актуальными. В советский период законодательная база была во многом недостаточна, и поэтому ведомственное правотворчество развивалось очень интенсивно, зачастую подменяя собой сферу регулирования законом. Однако и в современном массиве нормативных правовых актов удельный вес ведомственных актов также продолжает оставаться значительным.

Правотворчество исполнительных органов субъектов Федерации. Органы власти и управления субъектов Федерации, разрешая задачи, которые встают перед ними, и согласно своей компетенции принимают решения, облекая их в правовую форму. Согласно статье 76 Конституции субъекты Федерации могут издавать помимо законов, иные нормативные правовые акты. В учредительных документах субъектов Федерации, за представительными органами закрепляется право принимать, кроме законов, постановления или решения. Такие акты имеют главным образом информативный и правоприменительный характер, а в редких случаях - нормативный. В основном, подзаконными нормативными правовыми актами являются акты глав субъектов Федерации (указы и распоряжения) и акты исполнительных органов субъектов Федерации (постановления и распоряжения). Издаваемые ими нормативные правовые акты распространяются лишь на территории соответствующих регионов. Решения областного уровня (законы, распоряжения) доводятся до исполнителей в течение семи дней со дня их принятия, но не позднее даты вступления в силу.

Разновидностью правотворчества играющим значительную роль в демократическом государстве, необходимо считать прямое или непосредственное правотворчество народа. Прямое правотворчество характеризуется тем, что граждане конкретного государства вправе вносить проекты нормативных правовых актов в органы государственной власти или органы местного самоуправления и непосредственно осуществлять правотворчество путем референдума и всенародных обсуждений. Но нужно отличать народное правотворчество от правотворческих предложений граждан. Последние не являются публично-властными решениями: органы власти или местного самоуправления «должны учитывать их в своей деятельности, но не обязаны рассматривать и принимать соответствующие правовые акты», а «решение граждан о вынесении на рассмотрение органов власти или избирателей проекта правового акта», напротив, является публично-властным решением и при соблюдении установленных процедур «влечет за собой начало правотворческого процесса».

Анализ правотворческой практики позволяет выделить следующие формы прямого правотворчества: внесение проектов нормативных правовых актов в органы государственной власти и органы местного самоуправления; референдум; всенародное обсуждение. Особой формой народного правотворчества является так называемое «народное вето» Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург, 2003. С. 240-252..

Характеризуя внесение проектов нормативных правовых актов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, следует отметить, что конституционное законодательство многих государств не устанавливает точное число граждан, управомоченных выступить с подобной инициативой. Исключение составляют лишь предложения, связанные с изменениями конституций. Однако существуют определенные ограничения вносимых в законопроект вопросов: исключаются предложения, направленные на ограничение или отмену общепризнанных прав и свобод человека и гражданина; содержащие положения о функционировании органов государственной власти, бюджете государства и т. д. Народные инициативы могут быть оформлены либо в форме предложения в общих выражениях, либо в виде предложения, содержащего законопроект Лукин Д.Г. Право законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ: Дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2005. С. 193 - 195..

Органы государственной власти и органы местного самоуправления наделяются полномочиями по принятию и рассмотрению внесенного проекта нормативного правового акта. Участие граждан при его рассмотрении требуется лишь в тех случаях, если орган власти существенно изменит содержание нормативного правового акта. Доминирующая роль органов государственной власти при рассмотрении проектов нормативных правовых актов, по существу, сводит на нет главное предназначение данного института, состоящее в предоставлении субъектам гражданского общества возможности регулировать общественные отношения, игнорируемые государственной властью. Поэтому наиболее эффективной формой народного правотворчества является референдум, который применяется для достижения высшей легитимности в важнейших случаях, например, при принятии конституции или внесения в нее поправок. Референдум часто является и своеобразным инструментом государственной власти, когда «она не решается брать на себя ответственность» Поленина С.В. Указ. соч. С. 122. . Кроме того, ставя предел могуществу парламента, он является «подтверждением народовластия на деле» Руденко В.Н. Указ. соч. С. 240-252..

Согласно ст. 3 Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

На основании Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3921., референдум Российской Федерации - это всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.

Референдум характеризуется рядом признаков: а) проводится по инициативе групп граждан, населения (определенной численности); б) в референдуме участвуют избиратели, чья совокупная воля является прямым и единственным источником конституции, другого закона или иного решения; в) итоги референдума (народного голосования) являются окончательными, не подлежат какому-либо утверждению и обладают наивысшей юридической силой; г) подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, общественные организации, чьи права и обязанности подчинены достижению главной цели -- обеспечить полное и свободное народное волеизъявление.

В науке референдум подразделяют на конституционный и законодательный. Первым признается референдум, предметом которого является внесение изменений в основной закон государства или принятие новой конституции. Он характеризуется сложной процедурой проведения. Например, для признания референдума состоявшимся устанавливается требование большего числа проголосовавших граждан, чем при законодательном референдуме. Законодательный референдум состоит в принятии или отклонении законопроекта, внесении изменений или отмене действующих нормативных правовых актов. Законодательные референдумы, в свою очередь, делятся на дозаконодательные и послезаконодательные в зависимости от начала проведения голосования - до или после рассмотрения парламентом законопроекта. Голосование по проекту закона после его принятия парламентом - это послезаконодательный референдум, его сущностью является поддержка народом закона, который впоследствии изменяется только референдумом. Аналогичен по своей сути и добровольный референдум, проводимый после того, как нормативный правовой акт был принят с целью выяснения мнения граждан по спорным вопросам. Дозаконодательный референдум проводится по подготовленному исполнительной властью проекту, минуя представительный орган Комарова В.В. Указ. соч. С. 57..

Признание референдума как особого вида правотворчества вполне правомерно, поскольку инициатива в его проведении принадлежит самому населению и их общественным объединениям. Благодаря референдуму гражданское общество выступает самостоятельным субъектом правотворчества на всех его этапах и стадиях -- от подготовки инициативного законопроекта до придания ему силы закона, по своей юридической значимости не уступающего законам государства.

Всенародные обсуждения - это институт, позволяющий «соединять выгоды парламентаризма с выгодами непосредственного правления» Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000. С. 120. и носящий консультативный характер. Они не только совершенствуют проект нормативного правового акта, конкретизируют его, но и повышают политическую активность граждан, так как нормативные правовые акты затрагивают их интересы, «а процесс всенародных обсуждений способствует формированию у граждан идеи сопричастности» Там же. С. 124. к их созданию. Степень участия населения в обсуждении различных вопросов неодинакова. Если речь идет о проекте основного закона, то в обсуждении принимают участие все слои населения, а обсуждение какого-либо другого акта затрагивает меньший круг людей Мурашин А.Г. Непосредственное народовластие в системе социалистического самоуправления народа. Казань, 1989. С. 69..

До всенародного обсуждения проект акта опубликовывается для обозрения, одновременно принимаются предложения по нему Законодательный процесс… Указ. соч. С. 125.. Обсуждения проходят по месту жительства и в трудовых коллективах граждан.

В целом всенародные обсуждения решают комплекс задач в рамках правотворческого процесса, прежде всего, анализ и учет вносимых в ходе обсуждения предложений и замечаний по разрабатываемому проекту и информирование населения о деятельности законодательных органов Мурашин А.Г. Указ. соч. С. 122,129-130..

Народное вето как форма непосредственного правотворчества представляет собой «право граждан отклонять путем голосования на референдуме принятые представительным органом государственной власти (органом местного самоуправления) и вступившие в силу законы (акты органов местного самоуправления) или их отдельные положения» Руденко B.H. Указ. соч. С. 240.. Оно может быть общим, отменяющим нормативный правовой акт полностью, и частичным, влекущим отмену отдельных его положений; абсолютным, т. е. окончательно отменяющим действие нормативного правового акта. Инициатива народного вето принадлежит гражданам, органам государственной власти и органам местного самоуправления, административно-территориальным образованиям, установленному числу депутатов. Его главной особенностью является отсутствие согласительных процедур и возможности доработки законопроекта, его результатом всегда является аннулирование нормативного правового акта.

Муниципальное правотворчество. Провозглашение местного самоуправления одной из основ конституционного строя Российской Федерации требует рассмотрения места и роли муниципального правотворчества в системе правотворчества. Муниципальное правотворчество возникло внутри, в «недрах» правотворчества и, в определенной мере, соотносится с последним как часть и целое, имея при этом свою правовую целостность. Муниципальное правотворчество не существует вне правотворчества, но оно обладает только ему присущими чертами.

Специфика муниципального правотворчества определена особенностями местного самоуправления, которое представляет собой децентрализованную форму организации территориальной публичной власти, обеспечивающую исполнение законов и других нормативных правовых актов органов государственной власти в пределах территории соответствующих видов поселений самим населением, образуемыми им самостоятельно органами местного самоуправления, избираемыми или назначаемыми соответствующим образом должностными лицами Алешкова Н.П. Современное понятие муниципального правотворчества // Административное и муниципальное право. 2009. № 5. С. 21. .

Можно выделить характерные черты муниципального правотворчества.

Во-первых, муниципальное правотворчество является частью системы правотворчества Российской Федерации и обладает всеми признаками правотворчества;

Во-вторых, муниципальное правотворчество имеет двойственную цель: создание правовой нормы и достижение цели, конкретно стоящей перед субъектом правотворчества. Первая - едина для всех субъектов муниципального правотворчества, вторая - различная;

В-третьих, локально-территориальный характер муниципального правотворчества, воплощающийся в распространении действия нормативных правовых актов, принимаемых в муниципальном образовании, на всю его территорию, в пределах осуществления местного самоуправления;

В-четвертых, специфический субъектный состав: первичным субъектом является население муниципального образования, а вторичным - органы местного самоуправления;

В-пятых, муниципальное правотворчество осуществляется по вопросам местного значения, перечень которых, а также полномочия органов местного самоуправления определяются законодательством государства;

В-шестых, муниципальное правотворчество носит неоднородный характер Гавришев А. Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2004. С. 7 - 10. .

Следовательно, муниципальное правотворчество - это деятельность, по созданию уполномоченными субъектами правовых норм в области местного самоуправления, а также их дальнейшему совершенствованию, изменению или отмене.

В сферу реализации муниципального правотворчества составляют не только вопросы местного значения, но и делегированные местному самоуправлению отдельные государственные полномочия. В последнем случае правотворчество осуществляется только на основе, во исполнение и в рамках законов, которыми органы местного самоуправления наделяются такими полномочиями.

Согласно ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» СЗ РФ. 2003. № 40. ст. 3822. в систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Все эти акты находятся между собой в определенной связи, причем, не только в содержательном плане. Приоритет принадлежит актам, которые принимаются самим населением. Отступления от этого приоритета на практике ведет к возрождению прежних административных актов и сужению сферы общественного саморегулирования Пешин Н.Л. Правовое регулирование местного самоуправления: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8. С. 34..

Решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муниципального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме (сходе граждан). Такое решение, как акт самоуправления, обладает юридической силой, если оно принять применительно к установленному (в законе, положении) кругу вопросов, если правильно проведено голосование, если решение удостоверено подписями и печатью.