Комплексный анализ сущностных и содержательных аспектов правотворческой деятельности в Российской Федерации

Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления: а) издаются в пределах из компетенции; б) имеют юридическую силу; в) обязательны для исполнения всеми гражданами, предприятиями, организациями, учреждениями, расположенными на соответствующей территории; г) не нуждаются в утверждении государственными органами; д) публикуются для всеобщего сведения; е) могут быть обжалованы в судебном порядке или опротестованы в порядке прокурорского надзора Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. М., 2007. С 210. .

Особым видом правотворчества является локальное (корпоративное) правотворчество организаций и предприятий, которое характеризуется следующими основными признаками.

Во-первых, локальное правотворчество осуществляется непосредственно в организациях и, соответственно, его порядок определяет сама организация.

Во-вторых, все принятые в ходе такого правотворчества акты распространяют свое действие только на коллектив организации.

В-третьих, локальное правотворчество в некоторой мере уточняет и детализирует положения законодательных актов государства, но не может им противоречить.

В-четвертых, локальное правотворчество упорядочивает общественные отношения, которые не были урегулированы в централизованном порядке.

В-пятых, локальное правотворчество «выступает как форма саморегуляции субъектами (непосредственно или опосредовано) тех вопросов, которые относятся к компетенции организации, в силу того, что именно субъекты социально-трудовых правоотношений выбирают и устанавливают варианты сотрудничества с учетом специфики складывающихся отношений, технологического процесса, а также понимания путей и способов достижения организацией легитимных целей своей деятельности» Ухина С.В. Локальное нормотворчество (вопросы теории и практики): Дис. … канд. юрид. наук. Коломна, 2005. С. 34.. Локальное нормотворчество может быть представительным, осуществляемым органами, выражающими интересы коллектива предприятия, и опосредованным, являющимся прерогативой исполнительных органов предприятия Кашанина Т.В. Корпоративное (внутрифирменное) право. М., 2005. С. 131-134..

Корпоративные (внутриорганизационные, внутрифирменные) нормативные акты - это акты, которые издаются различными организациями для регламентации своих внутренних вопросов и распространяются на членов этих организаций Кашанина Т.В. Корпоративные акты. М., 2004. С. 6.. Как пишет Т.В. Кашанина, корпоративные акты создаются имеющимися на предприятии органами управления, компетентными в решении тех или иных вопросов производственной и социальной жизни коллектива. В них в той или иной мере должна выражаться воля коллектива, из чего проистекает их властность, даже некоторая авторитарность, а также официальность и обязательность Там же. С. 95..

Целями локального регулирования являются налаживание взаимодействия внутри самих организаций, оптимизация отношений членов организации по вопросам внутреннего распорядка, распределение функциональных обязанностей, упорядочение отношений с другими гражданами и корпорациями. Посредством локального (корпоративного) правотворчества регулируются разнообразные вопросы внутренней жизни предприятий, вопросы закрепления их правового статуса, порядка осуществления деятельности и другие вопросы. К таким предприятиям относятся государственные предприятия и учреждения, коммерческие и некоммерческие организации. Собственное нормативное регулирование в каждом из них отличается характерными особенностями, зависящими от формы собственности, целей, которые ставят перед собой члены корпорации Иванов С.А. Указ. соч. С. 48..

Таким образом, можно сказать, что локальные акты представляют собой конечное звено всей правовой системы нормативных правовых актов, призванной осуществлять процессы регуляции в органах и организациях всех уровней.

Договорное правотворчество. В современный период большое значение приобретает договорное правотворчество как часть механизма правового регулирования общественных отношений. Оно обусловлено несколькими причинами. Изменения, происходящие в экономической сфере, основаны на широкой самостоятельности хозяйствующих субъектов. Углубление начал федерализма сопровождается развитием договорных связей. Многие отношения граждан и юридических лиц регулируются договорами. По сути дела, практически во всех отраслях права договор приобретает смысл важнейшего средства саморегуляции отношений партнеров.

Договоры различаются как юридические документы и как правовые акты, порождающие разнообразные правоотношения. И нормативные договоры, бесспорно, становятся источником права.

Договоры чаще всего регулируют отношения двух сторон и рассчитаны на установление, изменение и прекращение конкретных правоотношений. Договорные обязательства сторон в этом смысле индивидуализированы и не порождают обязательства для других физических и юридических лиц. Такие договоры являются разновидностью правового акта, который предназначен для применен норм права и носит конкретно-индивидуальный характер.

Нормативные же договоры отличаются установлением правил длительного назначения для широкого круга адресатов, которые должны в соответствии с ними издать правовые акты - постановления и др., заключать соглашения, совершать юридически значимые действия Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Указ. соч. С. 287 - 288. .

Основная характеристика этого вида правотворчества - согласование интересов сторон, добровольность.

Нормативный договор как одно из средств регуляции отношений между определенным кругом субъектов проник практически во все сферы общественной жизни: экономическую, хозяйственную, управленческую и многие другие. Такие соглашения могут быть заключены между различными субъектами права - между государствами, республиками, между правоохранительными органами разных государств. Множество договоров возникает между различными ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации о сотрудничестве, соглашения о программах совместной деятельности, договоры о делегировании полномочий и так далее. Выделяют конституционные, внутрифедеральные, управленческие, функциональные договоры и соглашения, заключаемые между различными государственными органами на добровольной основе. Проводимые переговоры и достижения договоренностей завершаются заключением договоров и соглашений. Содержащиеся в них нормы-обязательства служат основой для принятия других правовых актов и совершения необходимых юридических действий.

Договорное нормотворчество становится все более заметным в общем объеме конституционного и административного правотворчества. Публично - правовые договоры отражают общую тенденцию децентрализации правового регулирования, когда государственные и муниципальные образования, государственные органы заключают договоры в рамках своей компетенции.

3. СТАДИИ ПРАВОТВОРЧЕСТВА

Содержание правотворчества складывается из последовательно осуществляемых организационных действий, образующих в своей совокупности то, что называют правотворческим процессом. Под последним понимается - система юридически установленных процедур деятельности соответствующих субъектов, выражающаяся в строго регламентированном порядке подготовки нормативных правовых актов, их обсуждении, принятии и опубликовании.

Несмотря на многообразие видов правотворчества и имеющихся между ними различий, возможно выделить общие, присущие всем видам правотворчества стадии. При этом, стадия правотворческого процесса есть самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта. Завершение определенной стадии правотворческого процесса свидетельствует о том, что работа по созданию нормативного акта переходит на новую самостоятельную ступень. Таким образом, на каждой новой стадии возникает новое качество создаваемого нормативного акта Правотворчество в СССР. … Указ. соч. С. 152..

В литературе отсутствует единый подход не только к количеству, но и к названию стадий правотворческого процесса: в одних работах правотворчество складывается по общепринятой схеме из: принятия решения о подготовке проекта, подготовки текста проекта, внесения законопроекта в соответствующий правотворческий орган, обсуждения проекта, принятия проекта, официального опубликования принятого нормативного акта Назаренко Г.В. Указ. соч. С. 72-74; Проблемы теории государства и права: Учебник / Под ред. С.С. Алексеева. М., 1987. С. 297.; в других - исключается внесение законопроекта в правотворческий орган Бобылев А.И. Правотворчество и правотворческий процесс // Право и государство. 2006. № 6. С. 12.; в третьих - к этим стадиям добавляется «изучение эффективности функционирования принятого нормативного правового акта совместно с правоприменительными, иными заинтересованными государственными институтами, органами местного самоуправления и принятие совместных мер по его совершенствованию». Существует и узкое понимание стадий: подготовка проекта нормативного правового акта, его принятие и введение в действие Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. Учебник. М., 1998. С. 281-282., Нередко ученые выделяют этапы правотворчества. Так, Г.И. Муромцев полагает, что «правотворческий процесс включает в себя два этапа: правоподготовительный (т. е. сбор материалов, разработку концепции будущего акта, составление его первоначального варианта и т. д.) и правоустановительный, или официальное возведение правящей воли в закон».

На общем фоне вышеуказанных исследований заметно выделяется мнение А.С. Пиголкина, который, в свое время, предлагал различать две стадии правотворческого процесса:

предварительное формирование государственной воли, внешне выражающееся в составлении проекта нормативного акта (здесь создается как бы модель будущей воли народа, формулируются предложения о том, как эту волю целесообразно оформить). Данная стадия состоит из принятия решения о выработке проекта нормативного акта и подготовки его текста, то есть действий, которые непосредственно не порождают правовых норм, однако они создают основу для последующих стадий, имеющих решающее правотворческое значение, являются подготовительными предпосылками для принятия акта Правотворчество в СССР. … Указ. соч. С. 157-158.;

официальное возведение воли народа в закон, воплощение государственной воли в нормах права. На этой стадии проект нормативного акта превращается в правовой акт, имеющий общеобязательный государственный характер. Такое качество ему может придать только деятельность самого правотворческого органа, уполномоченного на создание правовых норм. В эту стадию включается также доведение принятого нормативного акта до сведения исполнителей, официальное его опубликование. Официальное опубликование обеспечивает презумпцию знания юридической нормы, включение вновь принятого акта в общую систему правового регулирования, реальное его осуществление. Указанную стадию правотворческого процесса автор предлагает дифференцировать следующим образом: официальное прохождение проекта нормативного акта в правотворческом органе и официального опубликования принятого акта Правотворчество в СССР. … Указ. соч. С. 158. .

На основании вышеизложенного А.С. Пиголкин предлагает свое определение правотворческого процесса как всей «процедуры деятельности по подготовке, официальному обсуждению, принятию и опубликованию нормативного акта, в которой участвует как сам правотворческий орган, так и различные подготовительные и вспомогательные органы, общественные организации и граждане» Там же. С. 158..

Ю.А. Тихомиров иначе подходит к решению вопроса о стадиях правотворческого процесса и предлагает выделять следующие стадии:

1) изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации;

2) определение вида органа, субъектов, правомочных принять правовые решения, и вида правового акта;

принятие решения о подготовке правового акта;

разработка концепции, идеи, анализа будущего акта;

подготовка проекта правового акта разработчиком, рабочей группой, органом;

предварительное рассмотрение проекта акта;

общественное обсуждение проекта;

официальное рассмотрение проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых процедур;

принятие правового акта, его оформление, подписание, опубликование, вступление в законную силу Общая теория государства и права. Академический кур с в 2-х томах / Под ред. M.H. Марченко. M., 1998. Т. 2. С. 161 - 162. .

А.Б. Венгеров, не говоря о правотворческом процессе, применительно к различным видам нормотворчества, выделяет этапы законотворческого процесса, среди которых называет такие, как:

1) законодательная инициатива;

подготовка законопроекта (деятельность рабочих групп, комиссий: выработка концепции, в том числе научно обоснованной, создание текста, правовая экспертиза, пояснительная записка и т. п.);

обсуждение (выступление в комиссиях и комитетах законодательного органа, заключения, опубликование для обсуждения и т. п.);

принятие закона (внесение на рассмотрение соответствующей палаты, голосование, принятие простым большинством голосов, квалифицированным (2/3, 3/4 и т.д.) от участвующих в голосовании, от всего состава палаты, тайное, открытое, поименное и т.д.);

подписание закона (председателем палаты, монархом, президентом, иным главой государства - в соответствии с конституцией, регламентом);

опубликование (обнародование) закона (срок, порядок, источник опубликования - официальная газета, ведомости) Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вызов. М., 2000. С. 416-417..

В.В. Лазарев и Н.Л. Гранат выделяют шесть стадий правотворческого процесса:

1) стадия законодательной (более широко - нормотворческой) инициативы, когда речь идет об официальном первичном действии компетентного субъекта, состоящем во внесении в правотворческий орган или предложения об издании нормативного акта, или подготовленного проекта акта. При этом круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, строго очерчен в законодательстве, так как законодательная инициатива, в отличие от любого другого обращения в правотворческий орган с законопроектом, предполагает юридическую обязанность компетентного органа рассмотреть поступивший проект или предложение);

2) решение компетентного органа о необходимости издания акта, выработке его проекта, включении в план законопроектных работ и т.п.;

3) разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение (процедуры того и другого различаются в зависимости отважности проекта, от того, кому поручена его разработка, а также от характера будущего нормативного акта (общегосударственный акт или ведомственный). Наиболее важные проекты выносятся на всенародное обсуждение. В подготовке других принимают участие консультативные группы ученых и специалистов);

4) рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять;

принятие нормативного акта;

доведение содержания принятого акта до его адресатов Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2000. С. 183..

С.С. Алексеев выделяет всего три обязательные стадии правотворчества (как законотворчества) и одну субсидиарную (факультативную). Это:

1) законодательная инициатива;

2) принятие подготовленного законопроекта в законодательном органе к рассмотрению и последующее обсуждение законопроекта;

принятие законопроекта;

официальное опубликование закона Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 89-90..

Таким образом, в юридической теории и практике, решая вопрос о стадиях процесса правотворчества, исследователи, за редким исключением, фактически рассматривают проблемы стадий законотворчества. Происходит непроизвольная и ничем не оправданная подмена одного понятия и явления другим.

Анализ вышеприведенных позиций позволяет сделать вывод о том, что правотворчество обязательно проходит следующие стадии, а именно:

принятие решения о подготовке правового акта;

подготовка проекта правового акта;

обсуждение проекта правового акта;

принятие правового акта;

опубликование правового акта.

Полагаем, что ряд предлагаемых стадий самостоятельного выделения и анализа не требуют. Так, изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации, возможно признать стадией правотворческого процесса, однако лишь в том случае, если последний понимать весьма и весьма широко. Однако, с учетом ранее выраженного мнения об узком понимании правотворчества, признание всего вышеперечисленного самостоятельной стадией правотворческого процесса - излишне.

Определение вида органа, субъектов, правомочных принять правовые решения, и вида правового акта тесно связано с первой стадией и подчинено уже существующим правовым актам, в которых закреплена компетенция органов государства, потому, как кажется, не может быть выделена как самостоятельная стадия правотворческого процесса.

Законодательная инициатива не может являться стадией правотворческого процесса, так как является стадией более узкого законотворческого процесса, являющегося лишь видом правотворческого процесса.

Разработка концепции, идеи, анализа будущего акта не может быть самостоятельной стадией правотворческого процесса, так как органично соединена с подготовкой проекта правового акта и является элементом стадии, но не стадией как таковой.

Предварительное рассмотрение проекта и его общественное обсуждение имеет смысл объединить в одну стадию, так как и то, и другое происходит до принятия самого акта и различается, в основном, лишь по субъекту.

Вызывает сомнение высказывание А.С. Пиголкина о том, что «представляется неверным относить вступление нормативного акта в силу к числу стадий правотворческого процесса», так как «стадия правотворческого процесса всегда выступает этапом деятельности по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. …Вступление вновь принятого акта в силу - это юридический факт, который свидетельствует о начале официального действия содержащихся в нем норм. Оно представляет собой юридически значимое последствие принятия или опубликования акта, а не какое-либо действие законодателя» Правотворчество в СССР. … Указ. соч. С. 153.. Представляется, что официальное значение нормативному акту как раз и придается только в момент вступления его в силу, так как до этого момента нормативный акт попросту не существует, он не значим для правовой системы, для системы законодательства, для правоприменителя.

В качестве самостоятельной стадии правотворческого процесса не должны рассматриваться организационные действия, которые в своей совокупности создают все необходимые условия для успешной реализации правотворчества, но в то же время не представляют какого-либо отдельного этапа деятельности по выработке нормативного акта. Например, деятельность по учету, анализу и обобщению предложений по совершенствованию законодательства создает условия для реализации правотворческой деятельности, однако стадией последней не является.

Первая стадия правотворчества - это принятие решения о подготовке проекта нормативного правового акта. Именно с этого момента у некоторых субъектов появляются права и обязанности по поводу создания нормативного акта того или иного рода; возникает правоотношение. Правотворческое решение о подготовке проекта нормативного правового акта основывается «на процессе исследования взаимодействия объективных и субъективных факторов, определяющих необходимость нового правотворческого решения».

Решение о подготовке правового акта может быть принято в различных формах: а) может состоять в поручении вышестоящего органа нижестоящему разработать проект конкретного акта; б) решение может принять по собственной инициативе орган, на который возложена общая юридическая обязанность подготовки проектов правовых актов (например, Правительство); в) правотворческий орган или его руководство могут принять решение подготовить проект правового акта своими силами или поручить специально созданной при правотворческом органе комиссии; г) обязанность подготовки проектов правовых актов может заранее предусматриваться планом подготовки проектов, утвержденным или одобренным вышестоящим органом.

Принятие решения о подготовке проекта нормативного правового акта предполагает право каждого субъекта выступить с инициативой подготовки такого проекта или с предложением о разработке соответствующего акта. Речь идет о правотворческой инициативе, реализация права которой может служить основанием того, чтобы правотворческий орган начал свою правотворческую деятельность». Правотворческий орган, таким образом, получает, с одной стороны, информацию о возникших в общественно-политической деятельности новых явлениях, требующих издания нового нормативного акта, с другой - информацию о тех недостатках действующего законодательства, которые требуют устранения.

Говоря о понятии «правотворческая инициатива», следует отграничивать его от понятия «законодательная инициатива». Как уже было ранее указано, законодательная инициатива, являясь первой стадией законодательного процесса, представляет собой форму правотворческой инициативы, реализуемую в «сфере законотворчества - особом виде правотворчества, направленном на создание законов в точном, формальном смысле слова как актов высшего законодательного органа». Перечень субъектов законодательной инициативы закрепляется конституционно и «предоставляется только наиболее основным, компетентным органам законодательной, судебной, исполнительной власти, а также самим законодателям».

Как правило, активная роль в принятии решения о подготовке проекта нормативного правового акта принадлежит государственным органам. Но он может быть подготовлен и по инициативе или предложению президента, правительства, министерств и ведомств путем создания рабочих групп, которыми впоследствии инициируются ряд актов. С правотворческой инициативой могут выступать политические и общественные объединения, сотрудники научных учреждений, ведущие специалисты в различных отраслях знаний.

Вторая стадия - подготовка проекта нормативного правового акта. Работу над проектом осуществляет тот орган, который инициировал проект либо которому поручено его разработать. На данной стадии ведется работа над текстом нормативного правового акта, разрабатывается концепция, если это - закон, если же - другой нормативный акт, то подготавливаются его основные положения.

В практике отечественного правотворчества сложились определенные требования, предъявляемые к составлению проектов нормативных актов:

а) проект должен соответствовать назревшим общественным потребностям. Соблюдение этого правила столь важно, что оно должно быть юридически закреплено с тем, чтобы не допустить внесения ненужных проектов. Для повышения уровня проектов нормативных актов необходимо требовать обоснования их принятия всеми объективными данным, в частности должно быть тщательно проверено и обосновано наличие реальных возможностей, материальных, трудовых и иных ресурсов для проведения мер, предусмотренных в проекте.

б) предлагаемый проект должен содержать оптимальные нормативные решения, которые отвечали бы потребностям сегодняшнего дня и воздействовали бы на общественные отношения наиболее эффективным способом при наименьших отрицательных побочных результатах.

в) проектом должно быть учтено место будущего акт в единой системе законодательства, его роль как нового компонента правового регулирования отношений в обществе Нашиц А. Указ. соч. С. 166. .

Как отмечается в литературе, перед проектантами встают три задачи поискового плана: 1) сформулировать эффективно действующие нормы права; 2) создать надежный механизм их реализации в конкретных отношениях; 3) согласовать нормы права с системой действующего законодательства Сырых В.М. Указ. соч. С. 175..

Вторая стадия (условно) может состоять из следующих элементов:

Во-первых, предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта правового акта. На данном этапе весьма важно получить подробную информацию о действующем законодательстве по затрагиваемому вопросу, проанализировать его состояние, практику применения. Анализ состояния законодательства по вопросам, относящимся к теме проекта, помогает ответить на вопрос, можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или действительно необходимо подготовить новый акт. Заранее должны быть определены возможные последствия действия акта: экономические, социальные, юридические, экологические и другие, а также «просчитаны» возможные затраты материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимых для решения вопроса, доходы, издержки и т.д.

Разработка проектов без увязки с действующими актами усугубляет и без того довольно значительную разбалансированность и внутреннюю противоречивость законодательства. Вот почему по каждому проекту перед началом его разработки целесообразно подготовить справку о действующем регулировании по соответствующему вопросу. Уместно также составление справки о зарубежном законодательстве по теме проекта.

В ходе подготовки проекта нормативного правового акта, важное значение имеет утверждение плана или графика работ над проектом и подбор материалов, необходимых для разработки проекта.

На начальной стадии работы вырабатываются основные положения будущего акта, которые должны обеспечить решение поставленных задач, достижение требуемых результатов, а также устранение недостатков действующего по данному вопросу законодательства. Для законопроекта и проекта другого важного акта в ряде случаев необходима и разработка его научной концепции.

Во - вторых, разработка текста первоначального варианта проекта. Для выработки важных и сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов. В случае необходимости комиссии создают подкомиссии, рабочие и редакционные группы.

К работе подготовительных комиссий, разрабатывающих проект того или иного акта, привлекаются заинтересованные ведомства, научные и практические учреждения, отдельные ученые, представители делового мира, предприниматели, квалифицированные юристы. Главное при этом - обеспечить работоспособный и компетентный состав комиссии. Она должна сочетать в своей работе демократизм, профессионализм и деловитость.

В подготовке проектов обязательно участие юридических подразделений органов и организаций, разрабатывающих проект. Такое участие обеспечивает высокую юридическую культуру проекта, правильное его оформление и соблюдение правил законодательной техники, стыковку с действующим регулированием по теме проекта.

Правотворческий орган может поручать подготовку альтернативных проектов нескольким органам, организациям, творческим коллективам или отдельным лицам либо заключать с ними договоры, а также объявлять конкурсы на лучший проект. Это дает возможность получить неординарные решения, отразить плюрализм мнений и позиций, выработать оптимальное решение того или иного вопроса Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под общ. ред. А.С. Пиголкина. М., 2003. С. 209 - 210. .

В - третьих, доработка и согласование проекта. Важно создать условия, обеспечивающие конструктивное творческое рассмотрение и обсуждение различных вариантов решений, а также имеющихся альтернативных проектов. В этом одна из важных предпосылок подготовки обоснованного качественного решения.

Подготовленные проекты должны быть подвергнуты всесторонней правовой, финансовой, экологической и иной специализированной, экспертизе. Такая экспертиза, будучи постоянной и обязательной, призвана способствовать повышению качества подготавливаемых нормативных решений, эффективности правотворческой работы. После учета замечаний и предложений проект окончательно отрабатывается и редактируется.

В - четвертых, окончание работы над проектом правового акта. Состоит из решения органа, готовящего проект, о направлении его на рассмотрение правотворческого органа. Правоотношения по выработке первоначального текста проекта на этом этапе исчерпываются, вместо них возникают новые правоотношения, связанные с необходимостью рассмотреть в официальном порядке проект и принять по нему определенное решение.

Третья стадия - обсуждение проекта нормативного правового акта.

Обсуждение может проходить в форме парламентских слушаний, рецензирования проекта научно-исследовательскими учреждениями, отзывов и заключений правительства, согласования с заинтересованными органами и организациями. Последняя форма применима к тем случаям, когда проекты нормативных правовых актов разрабатываются по инициативе правительства и до их представления они подлежат согласованию с заинтересованными органами и организациями. Возможно и общественное обсуждение проектов, осуществляемое вне рамок представительного органа. Разновидностью последнего является всенародное обсуждение, проводимое по значимым и спорным вопросам предполагаемого нормативного правового акта, проект которого публикуется в газетах и журналах, рассматривается в трудовых коллективах предприятий и учреждений, общественных объединениях. Обсуждение может проходить и на соответствующих конференциях, встречах депутатов с избирателями. Проекты нормативных правовых актов, «вынесенные на обсуждение, публикуются в официальных изданиях, специализированных журналах, освещаются в иных средствах массовой информации» Шидловская Т.Ю. Указ. соч. С. 126..

В юридической литературе имеется точка зрения, согласно которой обсуждение проекта правовой нормы (нормативного акта) является факультативной стадией, поскольку обсуждение проекта - это часть процедуры принятия, самой по себе опосредованной правовыми нормами, поэтому не всегда требующейся (например, при единоличном принятии нормативного акта - Президент РФ, работодатель при принятии локального нормативного акта трудового законодательства) Кайтаева Х.И. Правотворчество в правовом государстве. Дис. … канд. юрид. наук. М. 2005. С. 44..

Четвертая стадия правотворчества - принятие нормативного правового акта. Заключается в том, что уполномоченный на то субъект дает свое согласие на действие нормативного правового акта. Здесь возможно и отклонение проекта.

На данном этапе проект нормативного правового акта рассматривается непосредственно в правотворческом органе. Эта стадия характеризуется возникновением правоотношения между субъектом, подготовившим проект и правотворческим органом, связанные с действиями по передаче акта в правотворческий орган и правоотношения внутри правотворческого органа, связанные с действиями по рассмотрению, доработке во внутренних вспомогательных подразделениях правотворческого органа. Здесь «уясняется концепция законопроекта или рассматриваются основные положения иного нормативного правового акта» Орехова Н.Л. Указ. соч. С. 116., дорабатываются его отдельные пункты и вносятся поправки либо принимается решение об отклонении. Особое внимание должно быть уделено проверке «лингвистических ошибок, внутренних противоречий, правильности взаимосвязей статей» Там же. С. 129..

Четвертую стадию условно можно разделить на несколько этапов:

официальное внесение проекта правового акта в правотворческий орган (при этом предполагается соблюдение трех условий: проекты вносятся только в письменной форме; вносится не просто предложение о необходимости подготовки и утверждения правового акта и даже не отдельные формулировки предполагаемых решений, а именно готовый проект со всеми нужными атрибутами соответствующего акта; проект должен вноситься в тот орган, в компетенцию которого входит разрешение вопросов, составляющих содержание проектируемого акта);

рассмотрение и доработку проекта во вспомогательных подразделениях и аппарате правотворческого органа;

включение в повестку дня заседания правотворческого органа рассмотрения внесенного проекта;

обсуждение проекта правового акта на заседании правотворческого органа;

принятие официального решения по проекту правового акта.

Принятие нормативного правового акта может осуществляться по-разному. В коллегиальных органах нормативный правовой акт принимается голосованием, в органах, основанных на единоначалии, - подписанием подготовленного проекта Шидловская Т.Ю. Указ. соч. С. 127.. Обязательным условием при принятии проекта голосованием является кворум, т. е. необходимое количество депутатов, присутствующих на заседании законодательного органа, и определенное число голосов, поданных за предложенный проект. Как правило, это 50% плюс один человек. В некоторых странах кворум составляет 1/3 депутатов палаты Орехова Н.Л. Указ. соч. С. 130.. Принятие законопроекта необходимым числом голосов завершает его прохождение через палату законодательного органа, а в двухпалатном парламенте означает его переход в другую палату для обсуждения, хотя в ряде государств отдельные проекты законов принимаются только в одной палате.

Возможны следующие варианты решения вопроса о принятии нормативного акта: 1) утвердить внесенный акт без изменений; 2) утвердить с внесением в проект определенных поправок и дополнений; 3) воздержаться от утверждения представленного проекта, отклонить его; 4) принять нормативный акт с последующим внесением редакционных изменений и уточнений; 5) принять за основу с поручением специальной комиссии отредактировать и доработать проект и рассмотреть вопрос о проекте на очередном заседании; 6) возвратить проект на доработку.

Подписание нормативного правового акта заключается в его санкционировании высшим должностным лицом государства. Иногда проект подписывается исполнительной властью или председателями и секретарями палат законодательного органа.

Если нормативный правовой акт подписывает глава государства, то он может и не согласиться с законопроектом или его отдельными положениями, то есть он реализует право вето. Вето может быть направлено на то, что закон не будет принят вообще или будет возвращен в парламент для его доработки и повторного принятия. Во многих странах отказ подписать закон не допускается, за исключением некоторых законопроектов, например, снижающих или превышающих статьи расходов, предложенные исполнительной властью Орехова Н.Л. Указ. соч. С. 131-133, 136..

Заключительной стадией правотворчества является опубликование нормативного правового акта.

После подписания нормативный правовой акт публикуется и вступает в силу. Основным видом обнародования является публикация нормативного правового акта в официальном источнике и обнародование через средства массовой информации, рассылку в государственные органы, предприятия и организации. Таким образом, обычно обнародуются законодательные акты, нормативные решения Президента и Правительства. Во многих странах установлено правило, согласно которому неопубликованный в официальном издании акт (кроме актов, содержащих государственную или военную тайну) не влечет правовых последствий и лицо (орган) не несет юридической ответственности за нарушение его предписаний.

Так, в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии с Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», официальным опубликованием названных актов считается их первая полная публикация в «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации СЗ РФ. 1994. №8. ст. 801..

Таким образом, официальное опубликование - основной способ обнародования законов, заключающийся в имеющем официальное юридическое значение и нормативно урегулированном объявлении во всеобщее сведение полного и точного текста принятого закона в источнике официального опубликования.

Нормативные правовые акты, принимаемые федеральными или региональными органами исполнительной власти, публикуются в издаваемых этими органами бюллетенях (если таковые имеются), а также в официальном порядке рассылаются в подчиненные органы, учреждения, организации. Акты местных органов самоуправления публикуются в соответствующих бюллетенях, а также развешиваются на видных местах.

Но не все нормативные акты публикуются в общедоступной печати. Например, внутриведомственные акты, регулирующие порядок внутри конкретного ведомства, не доводятся до граждан через средства массовой информации, а регистрируются в органах Министерства юстиции.

Вступление в силу закона завершает правотворческий процесс, так как этим официально реализуется стоящие перед правотворчеством задачи.



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование правотворчества в современной России позволяет сделать определенные выводы.

Правотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности, имеющую своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение.

После принятия Конституции Российской Федерации стали проводиться крупные преобразования в правовой системе государства. Быстро меняющиеся общественные отношения вызвали принятие большого количества нормативно-правовых актов. В связи с этим перед теорией права и государства возникла необходимость формировать теоретические концепции, научные выводы и положения, практические рекомендации и предложения, связанные с правотворческой деятельностью.

Одним из проблемных вопросов в этой области является определение понятия «правотворчество». Традиционное представление о правотворчестве как о форме или виде государственной деятельности, направленной на создание, изменение или упразднение правовых норм, называют правотворчеством в узком смысле слова. В широком понимании данного понятия правотворчество определяется как процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур.

По мнению автора дипломной работы, правотворчеству характерны следующие признаки. Во-первых, оно представляет собой организационно-правовую деятельность государства, а также иных субъектов правотворчества, непосредственно направленную на создание, изменение или отмену правовых норм; во-вторых, правотворчество нацелено на образование единой внутренне согласованной системы норм права; в-третьих, оно является созидательно-интеллектуальной деятельностью; в-четвертых, правотворчество является процессуальной деятельностью, так как оно имеет определенные стадии и осуществляется в установленном порядке; в-пятых, общая цель правотворческой деятельности - регулирование общественных отношений, которая определяется направленностью всего праворегулятивного процесса, целью второго порядка является создание, изменение или аннулирование правовой нормы.

Итак, правотворчество -- это деятельность, направленная на создание правовых норм, их изменение, а при необходимости и отмену, которая носит интеллектуально - волевой, управленческий характер, осуществляется уполномоченными субъектами с применением определенных методов и способов в рамках соответствующих процедур, с целью удовлетворения потребности в регулировании общественных отношений.

Проведенное исследование позволяет утверждать, что понятие «правотворчество» - более узкое и в то же время более качественно насыщенное, отражающее активность процесса больше, чем понятие формирования права (правообразование). Правотворчество начинается тогда, когда потребности общественного развития уже определились, необходимость нововведений назрела и выражена по большей части в политических решениях и на этой основе в процесс правообразования вступают компетентные органы. По своему значению правотворчество представляет собой решающую, конститутивную стадию правообразования, его логическое завершение.

Необходимо также различать термины «правотворчество» и «нормотворчество». Нормотворчество включает в себя такие виды как социально-техническое и собственно социальное нормотворчество. Последнее включает в себя как непосредственно правотворчество (в том числе законотворчество), так и внеправовое нормотворчество (формирование корпоративных, религиозных, и иных норм). Таким образом, всякое правотворчество охватывает нормотворчество как процесс, но не всякое нормотворчество становится правотворчеством и тождественно ему.

Понятие «правотворчество» является близким по смыслу, но далеко не тождественным понятию «законотворчество». Правотворчество и законотворчество представляют собой взаимосвязанные, однако существенно отличающиеся друг от друга феномены. Их отличие обусловливается следующими факторами. Во-первых, законотворчество представляет собой результат непосредственной деятельности государственных органов и предметом своим имеет публичные отношения. В свою очередь, правотворчество может осуществляться как на уровне государственных органов, так и в процессе деятельности негосударственных структур, которым государство делегирует полномочия, связанные с реализацией правотворческой функции. При этом в качестве предмета правотворчества наряду с публичными, могут рассматриваться и частные отношения. Во-вторых, в качестве функции законотворчества следует рассматривать разработку и принятие нормативно-правовых актов, тогда как в процессе правотворчества наряду с нормативно-правовыми актами (законодательными), формируются и наделяются юридической силой другие источники права (прецеденты, договоры, обычаи). В-третьих, законотворчество осуществляется в порядке строго определенных государством процедур в четко установленные сроки. В свою очередь, правотворчество наряду с формализованными процедурами включает процессы неформального характера, осуществляемые по принципу «разрешено все, что не запрещено законом». В-четвертых, в отличие от правотворчества в собственном, буквальном смысле слова, законотворчество порождает не всю систему нормативно - правовых актов, только те из них, которые по всем признакам, т.е. по форме и содержанию являются законами.

По нашему мнению, для дифференциации правотворчества должны быть использованы следующие основания: во-первых, субъектный состав правотворчества; во-вторых, особенности регламентации правотворческого процесса; в-третьих, виды нормативных правовых актов, определяемых законами; в-четвертых, тема будущего нормативного правового акта.

Вышеназванные критерии позволяют выделить шесть видов правотворчества: законотворчество, подзаконное правотворчество, прямое, непосредственное правотворчество, локальное правотворчество, правотворчество местного самоуправления, договорное правотворчество.

Содержание правотворчества складывается из последовательно осуществляемых организационных действий, образующих в своей совокупности то, что называют правотворческим процессом. Под последним понимается - система юридически установленных процедур деятельности соответствующих субъектов, выражающаяся в строго регламентированном порядке подготовки нормативных правовых актов, их обсуждении, принятии и опубликовании.

Несмотря на многообразие видов правотворчества и имеющихся между ними различий, возможно выделить общие, присущие всем видам правотворчества стадии, а именно: 1) принятие решения о подготовке правового акта; 2) подготовка проекта правового акта; 3) обсуждение проекта правового акта; 4) принятие правового акта; 5) опубликование правового акта.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что для решения задачи по формированию правотворческой базы Российской Федерации, уполномоченным субъектам необходимо четко ориентироваться в сложном комплексе теоретических, практических проблем организационно-правового порядка в области правотворческой деятельности. Четкое сопоставление понятийных характеристик основных категорий правотворчества, предельное внимание к выработанным в юридической науке и практике путям решения соответствующих проблем, позволит хоть на шаг приблизиться к пока еще призрачной цели построения в Российской Федерации подлинно правового государства.



Список использованных источников

Нормативные правовые акты

1. Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.

2. О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 22.07.2010) // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

3. О референдуме: Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008) // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.

4. О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания: Федеральный закон от 14.06.1994 № 5-ФЗ (ред. от 22.10.1999) // СЗ РФ. 1994. № 8, Ст. 801.

5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.11.2010) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

6. О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22.01.1998 № 2134-II ГД (ред. от 26.11.2010) // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.

7. О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30.01.2002 № 33-СФ (ред. от 25.12.2009) // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 635.

8. Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации: Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (ред. от 15.05.2010) // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

9. О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 (ред. от 15.05.2010) // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.

Литература

10. Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т. М., 1981.

11. Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. М., 1994.

12. Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999.

13. Алешкова Н.П. Современное понятие муниципального правотворчества // Административное и муниципальное право. 2009. № 5.

14. Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормативный процесс в Российской Федерации: Монография. Барнаул, 2002.

15. Бобылев А.И. Правотворчество и правотворческий процесс // Право и государство. 2006. № 6.

16. Боровикова Ю.Л. Правовые акты федеральных министерств и ведомств: характеристика и виды. M., 2004.

17. Варламова Н.В. Правотворчество и правообразование. // Правотворчество и законность. М., 1999.

18. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. М., 2000.

19. Горшенев В.М. Участие общественных организаций в правовом регулировании. М., 1963.

20. Гавришев А.Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2004.

21. Дмитриевцев К.Н. Процесс правотворчества в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н.Новгород, 1994.

22. Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998.

23. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000. С. 120.

24. Иванов С.А. Нормативные правовые акты Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2004.

25. Иванников И.А. Толковый словарь по теории права. Ростов-на-Дону, 2005.

26. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. М., 2007.

27. Кашанина Т.В. Корпоративные акты. М., 2004.

28. Кашанина Т.В. Корпоративное (внутрифирменное) право. М., 2005.

29. Кашанина T.B. Законотворчество как форма выражения политики // Право и государство: теория и практика. 2005. № 7.

30. Кайтаева Х.И. Правотворчество в правовом государстве. Дис. … канд. юрид. наук. М. 2005.

31. Керимов Д.А. Культура и техника правотворчества. М., 1991.

32. Ковачев Д.А. Механизм правотворчества в социалистическом государстве. М., 1977.

33. Комаров С.А. Общая теория государства и права: Курс лекций. М., 2004.

34. Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: Учебное пособие. М., 1998.

35. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов /Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.Л. Лейбо, Л.М. Эйтина. М., 2000.

36. Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник. М., 1998.

37. Лукин Д.Г. Право законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ: Дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2005.

38. Лукич Р. Методология права. М., 1981.

39. Мазуренко А.Л. Виды и субъекты правотворческой политики // Вестник Волжского ун-та им. В. H. Татищева. Вып. 42. Тольятти, 2004.

40. Макуев Р.Х. Теория государства и права: Учебник. М., 2010.

41. Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. М., 2006.

42. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М., 2005.

43. Морозова Л.А. Теория государства и права: Учебник. М., 2005.

44. Научные основы советского правотворчества / Под ред. P.O. Халфиной. М., 1981.

45. Назаренко Г.В. Теория государства и права: Учебный курс. М, 2007.

46. Нашиц А. Правотворчество: теория и законодательная техника. М., 1974.

47. Нерсесянц B.C. Общая теория права и государства. Учебник для юридических вузов и факультетов. М., 1999.

48. Общая теория государства и права: Академический курс: В 3-х т. / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2007.

49. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах / Под ред. M.H. Марченко. M., 1998.

50. Общая теория государства и права: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2000.

51. Общая теория права / Под общ. ред. А.С. Пиголкниа. М., 1998.

52. Общая теория права. Курс лекций. / Под общ. ред. В.К. Бабаева. Нижний Новгород, 1993.

53. Общая теория права: Учебник для юридических вузов / Ю.А. Дмитриев, И.Ф. Казьмин, В.В. Лазарев и др.; Под общ. ред. А.С. Пиголкина. М., 1998.

54. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1970.

55. Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. М., 1996.

56. Орехова Н.Л. Законотворчество: теоретико-правовые аспекты: Дис. ...канд. юрид. наук. М., 2003.