Административное пересечение как мера административного принуждения

61

Министерство образования Российской Федерации

Томский государственный университет

Юридический институт

Кафедра теории, истории государства и права и административного права

ДОПУСТИТЬ К ЗАЩИТЕ В ГАК заведующий кафедрой теории, истории государства и права и административного права

доктор юрид. наук, профессор

_________ В.Ф. Волович

“____” _______________ 2001 г.

Фролов Вячеслав Владимирович

Административное пресечение

как мера административно-правового принуждения

(дипломная работа)

Научный руководитель

канд. юрид. наук,

доцент

________ Л.С. Шейфер

Дипломная работа Автор работы

защищена “___” ____________ 2001 г. _________ В.В. Фролов

Оценка __________________________

Председатель ГАК ________________

ТОМСК - 2002

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение 3

1. Принуждение в административном праве 5

1.1 Принуждение в теории права 6

1.2 Понятие и виды административно-правового принуждения 12

2. Понятие и виды мер административного пресечения 26

2.1 Общетеоретическое понятие и характеристика пресечения в административном праве 26

2.2 Виды мер административного пресечения 35

2.3 Меры административного пресечения, применяемые к нарушителю 38

2.4 Меры пресечения имущественного характера 61

2.5 Меры пресечения технического характера 67

2.6 Меры пресечения санитарно-эпидемиологического характера 70

2.7 Меры пресечения финансово-кредитного характера 71

3. Контроль за соблюдением законности при применении мер административного пресечения уполномоченными органами 72

3.1 Общетеоретическое понятие законности 72

3.2 Судебный контроль за деятельностью органов, осуществляющих административное пресечение 79

3.3 Надзор прокуратуры за деятельностью органов, управомоченных применять меры административного пресечения 88

Заключение 95

Литература 98

Введение

В связи с проведением в Российской Федерации демократических преобразований особую актуальность принимает одна из важнейших проблем реального обеспечения прав и свобод человека, в том числе и путем защиты личности от противоправных посягательств. В зависимости от того, каким образом и как быстро данная проблема получит разрешение, находится характер будущего российского государства, а также темпы его интеграции в мировое сообщество. Но, к сожалению, на данном этапе развития в России существует большой разрыв между теоретической моделью общественных отношений в сфере прав и свобод, установленных Конституцией, и реальной ситуации, которая сложилась в стране. Вследствие высокого уровня преступных посягательств на такие важные права человека, как жизнь, здоровье, свобода и собственность, процесс правовых и экономических преобразований не может получить развития. Таким образом, данное положение оправдывает усиление правоохранительной функции государства, проводимое исполнительной властью.

Существенную роль в охране прав и свобод граждан призваны играть правоохранительные и иные органы, которые наделены соответствующими государственными полномочиями оперативно и своевременно реагировать на происшествия и другие события, в силу которых они вынуждены в отдельных случаях применять различные меры принудительного воздействия в целях предотвращение и пресечения противоправных действий и недопущения наступления общественно опасных последствий.

В силу того, что административно-правовое принуждение и административное пресечение как его вид, на протяжении более пятидесяти лет подвергались неоднократному исследованию, в юридической науке сформировалось множество различных позиций, которые нередко противоречат. Таким образом, особую актуальность приобретает систематическое изучение сформировавшихся позиций для приведения накопившихся теоретических разработок в аргументированную точку зрения.

Необходимость комплексного исследования мер административного пресечения вызвана двумя основными проблемами. Во-первых, возникают теоретические разногласия по поводу отнесения тех или иных мер к мерам административного пресечения, а во-вторых, частое неправомерное применение данных мер, происходящее в силу недостаточной теоретической разработки их классификации и отсутствия их системы в едином нормативно-правовом акте. Таким образом, теоретическое осмысление названных проблем и их исключительная практическая важность определили выбор темы дипломной работы.

Объектом исследования данной работы стали нормативные основы, правоприменительная практика в сфере применения мер административного пресечения под углом зрения существующих возможностей и перспектив усиления охраны прав и свобод граждан, а также важнейших интересов государства.

Основная цель дипломной работы заключается в комплексном исследовании мер административного пресечения. Для достижения этой цели в дипломной работе представляется необходимым:

выяснить правовую природу мер административного принуждения и административного пресечения как его вида;

сформулировать определение понятия “меры административного пресечения”;

классифицировать и детально рассмотреть виды мер административного пресечения;

проанализировать осуществление контроля за соблюдением законности при применении мер административного пресечения уполномоченными органами.

Указанные вопросы содержатся в трех главах (двенадцати параграфах), которые и составляют основную часть настоящего исследования.

Принуждение в административном праве

Реализация исполнительной власти, обеспечение правопорядка и дисциплины в государстве находит свое практическое осуществление лишь непосредственно с помощью определенных способов и методов стратегического воздействия на сознание и поведение людей. В качестве этих способов на данном этапе развития общества выступают два взаимодополняющих метода государственного управления - убеждение и принуждение. Свое социальное назначение, а также эффективность своего воздействия данные методы находят в том, что они, во-первых, обуславливаются общими социально-экономическими закономерностями развития общества, во-вторых, обязательно должны находиться в неразрывном единстве, в-третьих, находятся в зависимости от того, насколько правильно и социально адекватно отражают требования жизни, экономические и политические потребности развития общества.

Хотя позиция неразрывного единства убеждения и принуждения на теоретическом уровне и поддерживалась уже во времена становления советской власти, и это отчетливо видно в работах В.И. Ленина, где он указывал, что “диктатура пролетариата была успешна, потому что умела соединять убеждения и принуждения…” Ленин В.И. Соч. т.31. С.465. , но все же свое реальное практическое применение данная позиция находит на современном этапе развития демократии России. Но в соответствии с тем, что Российское государство, будучи по своей природе демократическим государством, не может строить отношения с населением на каких-либо иных основаниях, кроме как убеждение граждан в праве своей политики и непосредственного принуждения в отношении лишь тех, чьи устремления и действия расходятся с волей общества. Вследствие этого в интересах создания необходимых условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие прав человека и гражданина, государством и используется убеждение и принуждение.

В свою очередь, широкое применение убеждения в качестве метода государственного управления вовсе не снимает вопроса о применении принуждения в разумных его пределах. Так как в отношении отдельных лиц, нарушающих нормы общества, метод убеждения уже не может оказывать необходимого результата воздействия. Поэтому государство, защищая права и свободы граждан, интересы общества, принуждает лиц, не поддающихся мерам убеждения и общественного воздействия, к соблюдению порядка, устанавливает различные виды ответственности за совершение правонарушения. “Принуждение обусловлено объективными потребностями общества, является свойством государственной власти, поскольку оно - необходимый элемент всякой организации и качество всякой власти” Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право России. М., 1999. С.294..

1.1 Принуждение в теории права

Государственно-правовое принуждение как социальное явление представляет собой многоаспектную юридическую категорию. В теории права государственное принуждение рассматривается прежде всего как средство (метод) организации волевых устремлений субъектов с целью подчинения государственной воле Алексеев С.С. Общая теория права: Курс в 2-х томах. Т.1. М., 1989. С.267.. Причем в широком смысле государственно-правовое принуждение рассматривается иногда как потенция неблагоприятных последствий в случае нарушения норм права, оказывающих предупредительное воздействие на психику Базылев Б.Т. Государственное принуждение и правовые формы его осуществления в советском обществе: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. Киев, 1968. С.3-4.. В предметном проявлении, с точки зрения деятельности государственных органов, правовое принуждение определяется как процесс воздействия на управляемый объект с целью принудить его к должному поведению способами, указанными в законе Алексеев С.С. Теория права. М., 1993. С.179.

. Таким образом, под принуждением можно понимать сознательное отрицание воли подвластного и внешнее непосредственное воздействие на его поведение. Поскольку “команда” не выполнена, то есть нарушена воля управляющего, последний реализует возможность воздействия на моральную, имущественную, физическую сферу подвластного, все это делается с целью преобразования его воли, то есть чтобы добиться строго подчинения. Таким образом, принуждение является методом, способным формировать состояние подчиненности субъектов, и представляет собой властное веление или прямое действие.

Приведенные выше подходы выявляют особенности стадий процессов правового регулирования: правовые нормы лишь могут предусматривать возможность государственного принуждения, на самом деле, в реальной ситуации оно, опосредовавшись в праве, выступает в форме правового принуждения, выражаясь в конкретных принудительных мерах, и применяется компетентными государственными органами в ходе осуществления специальной деятельности по применению права.

С точки зрения содержания, государственное принуждение выражается в правоограничении личного, имущественного и организационного характера, то, что С.С. Алексеев называет “правовым уроном” Алексеев С.С. Общая теория права: Курс в 2-х томах. Т.1. М., 1989. С.268-269.. Причем правоограничение выступает как средство, призванное “…обеспечить такое фактическое состояние, которое если и не исключает решение человека из цепи детерминации, то во всяком случае, ставит человека в положение, когда у него нет выбора для избрания иного варианта поведения” Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). М., 1976. С.59.. С этих позиций, в зависимости от конкретного содержания, принято различать психическое и физическое принуждение. Д.Н. Бахрах при рассмотрении вопросов о видах принуждения, кроме физического и психического принуждения выделяет еще материальное и организационное. Примером организационного воздействия является увольнение, исключение, лишение прав, ликвидация организаций Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С.440.. Но данное деление в значительной степени является условным, так как нередко приведенные способы влияния на граждан и организации сочетаются друг с другом.

На мой взгляд, не совсем правильным будет связывать государственное принуждение лишь с физическим принуждением Ребайне И.А. Убеждение и принуждение в деле борьбы с посягательствами на советский правопорядок: Автореф. дисс... д-ра юрид. наук. М., 1968. С.31., игнорируя роль психического принуждения. Принуждение, как верно отмечается, состоит в возбуждении мотива требуемого поведения, который должен склонить подвластного к подавлению своей воли и осуществлению воли властвующего Базылев Б.Т. Государственное принуждение и правовые формы его осуществления в советском обществе: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. Киев, 1968. С.2.. При этом достижение требуемого результата в процессе принуждения осуществляется фактически вопреки воле субъекта, при его внутреннем психическом протесте Ардашкин В.Д. О подчинении и принуждении в советском государственном управлении: Вопросы государства и права. Томск, 1966. С.248-249.

. Тот факт, что угроза, действующая в психическом принуждении, может оказаться бессильной против другого мотива, под влиянием которого находится воля принуждаемого не заслоняет сути психического принуждения и его обособленной роли в процессе реализации государственного принуждения. К психическому принуждению относятся, например, официальное требование сотрудника милиции о недопустимости противоправного поведения; предупреждение, вынесенное в установленной форме, за совершение административного правонарушения гражданином или должностным лицом и др.

Фактическое воздействие как форма государственного принуждения, направлено на личную или организационную сторону существования субъекта и выступает в виде акции непосредственного физического принудительного характера Алексеев С.С. Общая теория права: Курс в 2-х томах. Т.1. М., 1989. С.269.. Что же касается воздействия на материальную строну существования, то некоторыми авторами выделяется уже упоминавшееся ранее материальное принуждение Коренев А.П. Административное право России: Часть общая. М., 1997. С.191., которое воздействует на поведение личности, на должностных и юридических лиц через принадлежащие им денежные средства и имущество. Оно выражается в определенных ограничениях владения, распоряжения и пользования имуществом; в лишении некоторых материальных благ, имеющихся в распоряжении владельца; во взыскании с правонарушителя денежных сумм, штрафа и др. Выделение такого государственного воздействия как материальное принуждение безусловно с точки зрения теории права имеет важное значение, как более детальное изучение методов государственно-правового воздействия. Но, как уже было сказано выше, на практическом уровне данное деление в значительной степени условно, ибо нередко различные способы влияния на граждан и организации сочетаются. Вследствие этого некоторые авторы не считают необходимым выделение материального воздействия в отдельный вид государственно-правового принуждения и рассматривают его в качестве составного элемента непосредственного физического принуждения. Так, по мнению Л.Л. Попова, в качестве непосредственного объекта физического принуждения выступает личность и ее материальное положение. Физическое принуждение, по его мнению, может выражаться в конкретных мерах, оказывающих воздействие на личность, его имущество и денежные средства, то есть оно реализуется в определенных ограничениях, лишении некоторых благ, имеющихся в распоряжении субъекта Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право России. М., 1999. С.295.

.

Если рассматривать физическое принуждение в узком смысле, то есть отграничив от него меры материального воздействия, то к нему относятся такие меры, которые непосредственно воздействуют на личность, ограничивая ее свободу действий, пресекая противоправные деяния. Примером физического принуждения в узком смысле может служить применение мер административного пресечения к лицу, совершающему правонарушение, в виде его задержания либо применению для пресечения его действий физической силы, специальных средств и оружия.

По юридическому критерию очень важно различать легальное (правовое) и нелегальное, не основанное на законе принуждение (насилие). Видами нелегального являются агрессия других государств, завоевание, внешнее насилие. Внутри страны источником насилия могут быть преступность, охлократия (власть толпы), бандократия (власть полулегальных формирований, например, мафии, хунвейбинов, черной сотни, Ку-Клукс-Клана.). Источником насилия внутри страны нередко являются злоупотребление ее властных структур, некомпетентность, халатность должностных лиц, то есть административный произвол. Его яркие проявления - раскулачивание, выселение целых народов, история деятельности ВЧК-ОГПУ-НКВД-КГБ Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С.440-441..

Большое теоретическое и практическое значение имеет вопрос об основаниях правового принуждения. Некоторые авторы в качестве основания правового принуждения выделяют лишь противоправное поведение и считают, что если нет неправомерных действий, - нет и принудительных акций Там же. С.441.. Другие авторы считают, что “…в качестве таких оснований могут также выступать и противоправное поведение, и экстремальные социальные условия” Князьков А.С. Применение и использование огнестрельного оружия сотрудниками милиции как мера административно-правового пресечения: Дисс... канд. юрид. наук / ТГУ ЮИ, 1998. С.25.. Схожей точкой зрения по вопросу оснований применения правового принуждения обладает Козлов Ю.М., по мнению которого “…основанием применения правового принуждения являются: во-первых, совершение противоправного деяния, во-вторых, наступление особых условий, предусмотренных правовой нормой, например, эпидемий, стихийных бедствий, катастроф техногенного характера и других чрезвычайных обстоятельств, при которых меры правового принуждения используются при отсутствии правонарушения и вины человека в целях предупреждения возникновения тех или иных опасных последствий, их локализации” Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право России. М., 1999. С.297..

Говоря о государственно-правовом принуждении как средстве охраны правопорядка, а также методе государственной деятельности, следует выделить некоторые особенности, качественно характеризующие его с позиции теории права.

Правовое принуждение осуществляется посредством юрисдикционных, правоприменительных актов. “Сами по себе юридические нормы предусматривают лишь возможность принуждения. Реально же властно-принудительные свойства правового регулирования концентрируются в актах применения права” Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1966. С.158..

Принуждение применяется на основе права. Юридические нормы регулируют, какие меры, при каких условиях, при каком порядке, кем могут применяться.

Законодательством определяются основания для применения органами власти мер принуждения, закрепляются признаки (составы нарушений), при наличии которых применяются принудительные средства. В нормативном порядке устанавливается, какие принудительные меры и в каком размере могут применяться при наличии законных оснований. Большое значение имеет четкая регламентация порядка применения принудительных средств, определение круга субъектов принуждения и их компетенции. Процедура осуществления принудительного воздействия устанавливается правом и создает необходимые гарантии для охраны прав и интересов граждан и организаций.

Существует государственная монополия на правовое принуждение. Только государство вправе издавать юридические нормы и применять установленные им санкции. Только государство, обладающее специальным аппаратом принуждения, вправе применять принудительные меры к гражданам и организациям, коллективным субъектам. Что же касается негосударственных организаций, то они могут применять меры принуждения только к своим членам на основе своих уставов (положений), и только те, которые непосредственно связаны с членством в организации. Частные организации не могут физически воздействовать на своих членов.

С целью привлечения граждан к охране правопорядка государство предоставило народным дружинам, природоохранным инспекциям право применять к гражданам меры принуждения на основе юридических норм. Общественные органы могут осуществлять принуждение в отношении граждан только по поручению государства, в установленных законом случаях и, как правило, под государственным контролем.

В теории права с точки зрения цели государственного принуждения принято различать те или иные его способы, которые, как верно замечает Алексеев С.С. “…с фактической стороны выражаются в мерах, то есть в таких юридически реальных явлениях, образующих содержание правоохранительных и иных государственно-властных отношений, которые олицетворяют действия, реализацию правового принуждения в том или ином конкретном жизненном случае” Алексеев С.С. Теория права. М., 1993. С.269.. Правовое принуждение, единое по своей сущности, предполагает его отраслевую дифференциацию. Это обусловлено разнородностью регулируемых общественных отношений, а также разнохарактерностью посягательств на них, в силу чего существует необходимость применения различных мер видов и мер правового принуждения, которые отличаются друг от друга по своему содержанию, основаниям и порядку реализации. Вполне вероятно, что характер той или иной меры принуждения, прежде всего будет определяться тем видом принуждения, в кругу которого данная мера принуждения существует.

Поскольку меры правового принуждения разнообразны и обладают многочисленными признаками, возможна различная классификация их в зависимости от избранного критерия. Так, по субъекту можно различать государственное, муниципальное и общественно-правовое принуждение. Первое, в свою очередь, делится на судебное и внесудебное.

Основная задача принудительных актов - защита правопорядка. Таким образом, по способу его охраны следует различать четыре вида принуждения: предупреждение, пресечение, наказание (взыскание), восстановление.

В зависимости от основания и процедурных особенностей выделяют уголовное, административное, дисциплинарное, гражданско-правовое и иные виды принуждения.

Принуждение можно различать и по отраслевому критерию: какой отраслью права установлены принудительные меры. Соответственно принято различать принуждение по государственному, гражданскому, уголовному, уголовно-процессуальному, трудовому и административному праву.

Подробное изучение каждого из видов государственно-правового принуждения не входят в план данной дипломной работы. В следующем параграфе тщательному анализу будет предан лишь отдельный вид государственно-правового принуждения, а именно - административно-правовое принуждение. Будет сделана попытка выявления сущности административно-правового принуждения, его признаков, оснований применения, его видов и т.д.

1.2 Понятие и виды административно-правового принуждения

Научно-теоретическое исследование административно-правового принуждения отечественными учеными в своем летоисчислении насчитывает более ста лет. Большая роль в исследовании и разработке теории административно-правового принуждения принадлежит ординарному профессору кафедры государственного и административного права Демидовского юридического лицея (г. Ярославль), в дальнейшем профессору Московского университета И.Т. Тарасову.

По его мнению, среди различных методов административного воздействия принуждение представляет собой крайнюю меру, которой располагает исполнительная власть для реализации распоряжения: “Принуждением называется та деятельность администрации, посредством которой устраняется и подавляется встречаемое администрацией сопротивление при исполнении ее законных задач” Тарасов И.Т. Краткий очерк науки административного права: В 2-х томах. Т.1. Ярославль, 1888. С.188-189.. Применению административного принуждения должны предшествовать превентивные меры, одна из них - приказание с угрозой физического принуждения. По преимуществу такие меры необходимы для пресечения или предупреждения наиболее тяжких административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и установленный порядок управления. Меры административного принуждения, сопряженные с физическим или моральным воздействием, неизбежно ограничивают права и интересы подозреваемого в совершении проступка, поэтому их применение невозможно без надлежащих правовых гарантий. Процессуальные гарантии подозреваемого, полномочия органов исполнительной, судебной власти, их должностных лиц определяются правом принуждения или правом принудительной власти. Право принудительной власти базируется на следующих основополагающих принципах:

меры физического и морального воздействия должны быть соразмерны методам противоправного действия нарушителя, размеру вреда, причиняемого проступком;

применению карательных санкций должно предшествовать противодействие нарушителя, прекращение противоправных действий и прекращение принудительных мер;

законность применения мер физического и морального воздействия может быть подтверждена или отвергнута при обжаловании подозреваемыми лицами или в процессе судебного контроля. Подозреваемый в совершении административного проступка может обжаловать применение принудительных мер до начала производства по делу или после завершения административного производства.

Анализируя деятельность принудительной власти, И.Т. Тарасов не отграничивает полномочий в сфере административного пресечения, осуществляемого должностными лицами, от публично-правовых санкций государственных органов. К формам принуждения он относит вооруженное принуждение и объявление осадочного и чрезвычайного положения Тарасов И.Т. Краткий очерк науки административного права: В 2-х томах. Т.1. Ярославль, 1888. С.192..

Ощутимый вклад в развитие отечественной административно-правовой науки внес профессор Императорского Казанского университета В.В. Ивановский. В своей основной работе “Русское государственное право” Ивановский В.В. Русское государственное право: В 2-х томах. Казань, 1898. он предпринял попытку обосновать единство публично-правовых дисциплин: административного, государственного, полицейского, уголовного, уголовно-исполнительного и муниципального права. Таким образом, в сферу научных изысканий ученого входили и проблемы административного принуждения. В.В. Ивановским были обоснованы отраслевые полномочия органов административного принуждения. В России рубежа XIX-XX веков отсутствовало четкое разграничение полномочий судов и органов юстиции: министр юстиции был вправе своими решениями инициировать производство по делам о политических преступлениях либо прекращать производство, он же рассматривал ходатайства Сената о смягчении виновным дворянам и чиновникам отдельных уголовных наказаний или о помиловании. В.В. Ивановский отмечал наделение органов юстиции (“органов судебного управления”) особыми властными полномочиями. Он писал, что “…в отношении большинства административных вопросов, рассматриваемых в Правительствующем Сенате, министру юстиции принадлежат генерал-прокурорские права, что ставит его не только выше прочих министров, но и выше самого Сената” Ивановский В.В. Русское государственное право: В 2-х томах. Т.1: Верховная власть и ее органы. Выпуск второй: Органы центрального управления. Казань, 1896. С.427.. Аналогичным статусом обладали и министерства юстиции большинства стран Европы.

В.В. Ивановским была четко определена компетенция Министерства внутренних дел, состоящая из двух групп полномочий:

к ведению полиции безопасности были отнесены собственно полицейская деятельность, обеспечивающая государственную и общественную безопасность (корпус жандармов и Департамент полиции);

контроль в сфере цензуры, осуществляемый Главным управлением по делам печати.

Таким образом, органы полиции рассматривались как составная часть “органов внутреннего управления”, возглавляемых Министерством внутренних дел.

Полномочия министерства внутренних дел в сфере здравоохранения были отнесены к ведению Медицинского департамента и Медицинского совета.

Органы исполнительной власти отождествлялись с органами администрации. В.В. Ивановский выделял отраслевые административные органы, возглавляемые соответствующим министерством, например, органы финансовой администрации входили в систему Министерства финансов и т.д. Под административным производством понималась исполнительная и распорядительная деятельность должностных лиц, “органы центрального управления” и муниципальных органов: земских, окружных, пограничных, уездных начальников почтово-телеграфных и таможенных округов. К ведению указанных начальников было отнесено дисциплинарное производство, они же были адресатами обжалования подданными действий государственных органов. Четких различий дисциплинарной и административной ответственности не было: деятельность начальников таможенных органов по рассмотрению жалоб подчиненных им лиц таможенного управления и наложению взысканий отождествлялась с наложением административных взысканий Ивановский В.В. Русское государственное право: В 2-х томах. Т.1: Верховная власть и ее органы. Выпуск второй: Органы центрального управления. Казань, 1896. С.294..

Выдающийся отечественный полицеист, ректор С.-Петербургского университета и профессор кафедры полицейского права И.Е. Андреевский был сторонником централизованной исполнительной власти, наделенной значительными карательными полномочиями. Виды административных санкций должны быть адекватны общественной опасности деяния, при этом особое значение должно уделяться превентивным мерам: преступления и проступки, посягающие на государственную собственность, могут быть предотвращены надлежащими мерами учета и контроля. Контрольные полномочия подразделялись на внутренний контроль, основанный на субординационном подчинении должностных лиц и внешний контроль, осуществляемый специализированными государственными органами Андреевский И.Е. Полицейское право. Т.1: Полицейская безопасность. СПб., 1874. С.283.

.

Превентивные меры в отношении проступков, посягающих на общественный порядок, должны быть отнесены к ведению органов исполнительной полиции, последние вправе применять и меры физического принуждения. В содержании превентивных мер различались меры, “предупреждающие и удаляющие опасность”. Виды предупреждающих мер зависят от субъективных и объективных мер, не зависящих от воли нарушителя, обстоятельств. Предупреждающие меры идентичны первичной превенции и заключаются в выявлении факторов правонарушения, тогда как вторичные, “удаляющие опасность”, устраняют неблагоприятный фактор. Меры, “предупреждающие и удаляющие опасность”, рассматривались И.Е. Андреевским в органическом единстве - одна из них неизбежно предшествует другой. Пресечение правонарушения сопряжено с применением мер физического и морального воздействия, ограничивающих права подданных, они неизбежны даже в случаях незначительных преступлений или проступков.

Творческое наследие отечественных административистов отличается от современной административно-правовой науки объектом исследования. На рубеже XIX-XX веков они обосновывали единство общественных отношений, регулируемых различными (в современном восприятии) отраслями права: административного, уголовного, уголовно-исполнительного. Деятельность правоохранительных органов рассматривалась в их логической последовательности, невзирая на очевидные предметные различия. К мерам административного принуждения И.Т. Тарасов и другие отечественные полицеисты относили все действия полиции, направленные на предупреждение, пресечение и раскрытие уголовных преступлений и административных проступков, среди них: обыски, выемки, освидетельствования, секвестр и арест имущества, личное задержание и т.п. В современном восприятии меры принудительного воздействия, осуществляемые в процессе оперативно-розыскной деятельности, рассматриваются в курсах уголовно-правового цикла, но отечественному административному (полицейскому) праву XIX-XX века не были свойственны подобные различия.

Таковы были первые истоки теоретического изучения развития и применения административного принуждения в отечественной правовой науке. На сегодняшний момент времени в научной и учебной литературе немало написано об административном принуждении. Но, в свою очередь, хотелось бы отметить тот факт, что корректнее было бы говорить об административно-правовом принуждении, так как история многих стран, в том числе и России, предлагает много оснований для плачевных выводов о том, что административное принуждение по своим возможностям намного шире административно-правового, что оно нередко связано с произволом и даже насилием. Для административного принуждения правовая форма еще не стала таким четким атрибутивным свойством, как для уголовной ответственности. Сейчас оно состоит из двух частей: административного произвола и административно-правового принуждения.

Административно-правовое принуждение - один из видов государственно-правового, вследствие этого ему присущи все признаки последнего (оно осуществляется от имени государства, призвано обеспечить защиту правопорядка, реализуется в рамках охранительных правоотношений и др.). В то же время ему характерен ряд особенностей, которые и предопределяют его качественное своеобразие.

Административно-правовое принуждение является особым видом государственного принуждения, имеющим своим назначением охрану общественных отношений, складывающихся преимущественно в сфере государственного управления. Меры административного принуждения используются в процессе реализации исполнительной власти соответствующими органами и должностными лицами, что является результатом проявления их государственно-властных полномочий. Всем мерам административного воздействия присущ властно-принудительный характер. Данный признак административно-правового принуждения необходимо выделить особо, поскольку некоторые авторы отрицают принудительный характер ряда мер административного воздействия, например, карантина, таможенного досмотра, отождествляя их с правовыми запретами и обязанностями, самими обязывающими нормами права, которые, разумеется, мерами принуждения не являются Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С.447.

.

В тоже время, говоря о карантине, таможенном досмотре и других подобных принудительных мерах, хотелось бы согласиться с авторами, что имеются в виду не общие запреты, не диспозиция норм права, а конкретные меры государственного принуждения, выражающиеся в непосредственной оперативной деятельности государственных органов, должностных лиц, в фактических актах прямого воздействия на поведение людей, их волю, в частности, помещение людей, находящихся в карантинной зоне, в обсерватор, производство личного досмотра пассажиров и т.п. При этом добровольное и сознательное выполнение установленных правил (карантинного режима, таможенного досмотра) и связанных с ними конкретных государственных акций теми субъектами, к которым они обращены, не устраняет их объективно принудительного содержания - серьезных правоограничений их личной свободы, личной и имущественной неприкосновенности Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право России. М., 1999. С.296..

В ряде случае отрицается принудительный характер административно-правовых мер, например, задержания и доставления в милицию, применяемых к невменяемым лицам, находящимся в состоянии сильного алкогольного или наркотического опьянения и которые полностью или частично теряют способность к сознательному и, следовательно, волевому поведению. Данная позиция обосновывается тем, что в подобных случаях отсутствует волевой объект принуждения. Однако, согласиться с отрицанием принудительного характера указанных и других аналогичных мер также нельзя. Объясняется это тем, что принудительность воздействия направлена против воли субъекта, а это воздействие осуществляется независимо от его воли и непреодолимо для субъекта. И если лицо не способно сознавать, воспринимать и оценивать характер оказываемого на него воздействия, то это, конечно, не устраняет объективно принудительного содержания такого воздействия.

Внешние формы проявления административно-правового принуждения весьма различны. Данное обстоятельство обуславливается громадным разнообразием обеспечиваемых с их помощью общественных отношений, содержанием компетенции органов и должностных лиц, которые наделены правом использования этих мер, и рядом других обстоятельств. Личные ограничения могут выражаться, например, в административном аресте за мелкое хулиганство, задержании и доставлении нарушителя в милицию. К организационным ограничениям относятся, например, закрытие предприятий общественного питания ввиду их антисанитарного состояния. К имущественным ограничениям относятся, в частности, штраф, конфискация, реквизиция.

Все меры административно-правового принуждения, являясь результатом реализации государственно-властных полномочий, имеют своей целью побудить лицо к исполнению юридических обязанностей и запретов. Таким образом, объектом принудительного воздействия в конечном итоге оказывается не сама личность, а ее поведение Черников В.В. Административное принуждение в механизме обеспечения сохранности социалистической собственности // Правовое принуждение в борьбе с преступностью: Межвуз. сб. науч. тр. М., 1989. С.40..

Меры административно-правового принуждения могут устанавливаться только правовыми актами. Применение этих мер допускается лишь на основе законов и других нормативных предписаний и только в пределах и формах, предусмотренных нормами права. В противном случае административное принуждение принимает обличие административного произвола. Следовательно, административное принуждение является правовым принуждением, направленным на реализацию правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления.

Административно-правовое принуждение применяется лишь уполномоченными на то органами и должностными лицами, круг которых строго определен правовыми актами. Как правило, к ним относятся исполнительные органы и их должностные лица, уполномоченные на осуществление правоохранительных функций в сфере государственного управления (например, органы внутренних дел, контрольно-надзорные органы и др.). Таким образом, административное принуждение характеризуется множественностью органов и должностных лиц, полномочных применять меры данного принуждения.

Специфика управленческих отношений объективно определяет необходимость самостоятельной и быстрой реакции соответствующих должностных лиц на правонарушения, оперативного использования ими дозволенных правом мер. В этой связи очевидной становится особенность административного принуждения, которое должно заключаться в немедленном его применении с целью предупредить, пресечь противоправное посягательство, безотлагательном следовании за совершенным правонарушением. Именно в этом и состоит эффект административного принуждения.

Реализация административно-правового принуждения возможна без предварительной судебной оценки, устанавливающей законность того или иного управленческого решения Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1917. С.167.. Таким образом, административно-правовое принуждение характеризуется внесудебным порядком его применения соответствующими органами и должностными лицами в процессе реализации своей компетенции без обращения в суд. Однако правом административной юрисдикции наделены суды и единолично судьи, которые рассматривают значительную категорию дел об административных правонарушениях и применяют к виновным меры административного наказания (административные взыскания, например, за мелкое хулиганство).

Административно-правовое принуждение осуществляется в рамках особых охранительных правоотношений, складывающихся в сфере государственного управления и направленных на защиту общественного порядка и общественной безопасности.

Административно-правовое принуждение характеризует и то обстоятельство, что компетентный государственный орган и лица, к которым оно применяется, не связаны отношениями организационного соподчинения, в отличие от дисциплинарного принуждения, реализуемого в рамках государственно-служебных отношений. Таким образом находит свое объяснение то обстоятельство, что административно-правовое принуждение может использоваться в отношении широкого круга субъектов административного права.

Применение мер административно-правового принуждения опосредуется регламентированным процессуальным порядком их реализации, причем процессуальный порядок применения мер административно-правового принуждения по сравнению с процессуальным регламентом уголовного и гражданского судопроизводства элементарен, прост, экономичен и лишен относительно громоздкой процедуры.

Административно-правовое принуждение применяется не только к физическим лицам (гражданам РФ, иностранным гражданам и лицам без гражданства), но и в отношении юридических лиц. В связи с переходом к рыночной экономике и появлением частных, акционерных и других негосударственных предприятий, учреждений и организаций расширяется сфера применения административно-правового принуждения в виде достаточно крупных штрафных санкций за нарушение юридическими лицами общеобязательных правил, установленных законодательными актами в области строительства, за нарушение земельного, налогового и таможенного законодательства, нарушения правил пожарной безопасности, законодательства о рекламе. Посредством применения мер административно-правового принуждения вызывается особый юридический правоохранительный режим, для которого характерно неравенство органа исполнительной власти или должностного лица, применяющего ту либо иную меру административно-правового принуждения, и физического или юридического лица, к которому данные меры применяются.

Практическое применение административно-правового принуждения способствует профилактике правонарушений. Прежде всего, это обусловлено тем, что органы внутренних дел, государственные инспекции и другие субъекты исполнительной власти систематически осуществляют контроль за соблюдением соответствующих правил и могут своевременно реагировать на их нарушение. Административно-правовое принуждение включает в себя большое количество средств пресечения (задержание граждан, запрещение эксплуатации механизмов и т.д.), использование которых прекращает антиобщественные действия, предотвращает наступление общественно вредных последствий. Во многих случаях административно-принудительные средства применяются к людям, в сознании которых еще не укрепились антиобщественные привычки, которые впервые, случайно совершили правонарушения. Поэтому нередко они оказывают большое воспитательное воздействие, являются важным звеном в системе профилактики преступлений. Практика убедительно свидетельствует о том, что безнаказанность мелких нарушений (пьянства, мелких хищений и т.д.), непринятие мер административно-правового принуждения к виновным увеличивает вероятность совершения новых правонарушений и даже преступлений.

Одним из важнейших признаков административно-правового принуждения является специфическая юридическая природа оснований его применения. Основанием административно-правового принуждения являются, как правило, административные проступки. В отличии от авторов, связывающих реализацию данных мер лишь с административными правонарушениями Козырева Т.И. Административно-правовое принуждение и его виды: Лекция для студентов ВЮЗИ. М., 1957. С.10.; Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С.445., а также в строго определенных случаях и с преступлениями, не представляющими большой общественной опасности Севрюгин В.Е. Проблемы административного права: Учеб. пособие. Тюмень, 1994. С.90., я поддерживаю авторов, которые в качестве основания применения административно-правового принуждения, помимо названных выше обстоятельств, называют:

экстремальные социальные условия, предусмотренные правовой нормой, например, эпидемий, стихийных бедствий и других чрезвычайных обстоятельств, при которых меры административно-правового принуждения используются при отсутствии правонарушения и вины человека в целях предупреждения возникновения тех или иных опасных последствий, их локализации Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право России. М., 1999. С.299.;

преступления любой степени общественной опасности;

объективно противоправные деяния Еропкин М.И., Попов Л.Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Л., 1973. С. 169-171..

Среди ученых и практиков существуют различные мнения о содержании понятия административно-правового принуждения. С точки зрения способа упорядочения общественных отношений правовое принуждение в целом и административно-правовое - в частности, рассматривается отдельными учеными как метод государственного воздействия, обеспечивающий выполнение определенных действий либо воздержания от их совершения Кожевников С.Н. Государственное принуждение: особенности и содержание // Советское государство и право. 1978. №5. С.51.; Севрюгин В.Е. Проблемы административного права: Учеб. пособие. Тюмень, 1994. С.90..

По мнению других авторов, “…административно-правовое принуждение - это … применение субъектами функциональной исполнительной власти установленных нормами административного права принудительных мер” Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С.445., “… в целях граждан и должностных лиц к исполнению юридически закрепленных правил для предотвращения правонарушений, обеспечения общественной безопасности, прекращения правонарушений и наказания нарушителей” Кузьмичева Г.А. Административная ответственность. Изд-во МУ., 1984. С.13-14.. И в этом смысле административное принуждение рассматривается как совокупность принудительных средств, определенных законом Советское административное право. Методы и формы государственного управления. М., 1977. С.109..

Наконец, некоторые авторы считают, что под таковым принуждением следует понимать как психическое либо физическое воздействие на сознание и поведение субъекта с целью понудить их путем угрозы применения предусмотренных законом санкций к должному поведению, так и само применение мер административно-правового воздействия Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Административное принуждение; Административная ответственность; Административно - юрисдикционный процесс: Учеб. пособие. Воронеж, 1993. С.15..

В моем понимании административно-правового принуждения я опираюсь на позицию тех авторов, которые предлагают различать административно-правовое принуждение как способ защиты правопорядка - с одной стороны, и меры административного принуждения - с другой. Эти два понятия соотносятся как содержание и форма. Внешнее проявление административного принуждения и есть та или иная административно-принудительная мера. Посредством правовой регламентации отдельных мер принуждения происходит регламентация оснований, порядка и содержания правового воздействия Князьков А.С. Применение и использование огнестрельного оружия сотрудниками милиции как мера административно-правового пресечения: Дисс... канд. юрид. наук / ТГУ ЮИ, 1998. С.32.. Следует отметить большое количество терминов, означающих административно-правового принуждения: “административно-принудительные средства”, “административно-принудительные меры”, “меры принудительного обеспечения должного поведения”, “принудительные правоохранительные средства воздействия” и другие. Причем эти понятия употребляются авторами как синонимы мер административного принуждения Попов Л.Л. Убеждение и принуждение в административной деятельности советской милиции: Учеб. пособие. М., 1983. С.23-25.; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право России: Учебник. М., 1996. С.262-265.; Кучинский В.А. Правовые средства обеспечения правомерного поведения граждан и их применение в правоохранительной деятельности ОВД // Правовые средства обеспечения социалистической законности в деятельности ОВД: Сб. науч. тр. МВШ МВД СССР. Минск, 1989. С.33-34.; Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 1996. С.256-258..

Административно-правовое принуждение включает в себя различные по своему характеру и назначению принудительные меры. Эти меры могут быть объединены в различные группы в зависимости от конкретных целей. Классификация мер административного принуждения имеет не только важное теоретическое, но и практическое значение, так как позволяет определить место каждой такой меры в системе административно-принудительных средств воздействия и, следовательно, установить основания и порядок ее применения.

До 50-х годов в юридической литературе господствовала двухчленная классификация. Все меры административно-правового принуждения сводились к двум группам: административные взыскания и иные меры административного принуждения, которые будучи по своей сути принудительными, лишены характера наказания Студеникин С.С., Власов В.А., Евтихиев И.И. Советское административное право. М., 1950. С.173-191.; Ямпольская Ц.А. Об убеждении и принуждении в советском административном праве / Вопросы административного права и финансового права. М, 1952. С.175-181.; Козырева Т.И. Административное принуждение и его виды: Лекция для студентов ВЮЗИ. М., 1957. С.21..

В 1956 году М.И. Еропкин обосновал трехчленную классификацию мер административного принуждения, которой долгое время придерживалось большинство ученых - административистов. По этой классификации меры административно-правового принуждения подразделяются на три группы: административно - предупредительные меры; меры административного пресечения; административные взыскания (административная ответственность). В основе этой классификации лежат цели и способ обеспечения правопорядка Еропкин М.И. О классификации мер административного принуждения / Вопросы административного права на современном этапе. М., 1963. С.60-69..