Нормы права, регламентирующие вопросы дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел

Из сказанного следует, что предметом дисциплинарной практики в органах внутренних дел является совокупность общественных отношений, возникающих на основании применения законов в процессе организации и деятельности командиров и начальников, наделенных дисциплинарной властью по применению мер дисциплинарных поощрений и взысканий.

Анализируя вышеизложенное, мы можем сформулировать определение дисциплинарной практики в органах внутренних дел - это основанная на законах юридическая деятельность начальников органов внутренних дел и их подразделений в процессе оценки служебной дисциплины подчиненных, выраженная в форме издания индивидуальных правовых актов по применению мер дисциплинарных поощрений и взысканий, объективированная в статистической информации.

Функции дисциплинарной практики проявляются на двух уровнях:

- на внешнем, когда роль, которую выполняет социальный институт или система относительно потребностей или интересов всей социальной системы государства, общества, т.е. организации (системы) более высокого уровня. Так, институт дисциплинарной практики в органах внутренних дел, являясь типом практики юридической, выполняет свою роль внутри системы органов исполнительной власти;

- на внутреннем - когда роль, которая ставится в зависимость и наблюдается между различными компонентами единого социального процесса, когда изменения одной части системы оказываются производными от изменений в другой ее части. Например, изменив (ужесточив или ослабив) нормы дисциплинарной ответственности за какой-либо вид дисциплинарных проступков, правомерно и логично ожидать изменений в правоотношениях субъектов дисциплинарной практики. См.: Касюлин В.В. Проблемы дисциплинарной практики органов внутренних дел : Дис… канд. юрид. наук / В.В. Касюлин. - М., 2003.- 210 с.

Кроме общесоциальных можно выделить две основные собственно юридические функции дисциплинарной практики: регулятивную и охранительную.

Несколько иные, разнообразные, имеющие свои специфические оттенки относительно дисциплинарной ответственности, ее функций высказывает Д.А. Липинский. См.: Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности / Д.А. Липинский. - СПб., 2004. - С. 310-333.

Регулятивная функция дисциплинарной ответственности принимает участие в закреплении и упорядочивании трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений по организации труда и управлению трудом, профессиональной подготовке, социальному партнерству, ведению коллективных переговоров, заключению коллективных договоров и соглашений. Регулятивная функция дисциплинарной ответственности осуществляется с помощью не только обязанностей, но и поощрений. Поощрение - наиболее действенный стимул для добросовестного выполнения своих обязанностей и сверхнормативного поведения.

Превентивная функция дисциплинарной ответственности тесно взаимосвязана с регулятивной функцией, но если последняя осуществляется преимущественно путем установления обязанностей, поощрений и закрепления составов правомерного поведения, то превентивная осуществляется как путем установления обязанностей, так и посредством установления составов правонарушений и психологического воздействия на субъекта угрозой применения дисциплинарной санкции. Для формирования поведения некоторых субъектов недостаточно воздействия методами убеждения, тогда и используется угроза реализации дисциплинарной санкции. Превентивная функция дисциплинарной ответственности призвана не допустить нарушения регулятивного правоотношения и реализации карательной функции. См.: Габричидзе Б.Н. Юридическая ответственность : учеб. пособие / Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. - М., 2005. - С. 587-590.

Таким образом, рассмотрение дисциплинарной практики органов внутренних дел позволяет сделать вывод о том, что:

- функции дисциплинарной практики - это относительно обособленные направления однородного ее воздействия на субъективную и объективную реальность, в которых конкретизируется ее природа, проявляются динамизм, творчески преображающий характер, социально-правовое назначение, место и роль в правовой системе (жизни) общества;

- в функциях выражается сущность дисциплинарной практики, особенности ее отдельных сторон и свойств. Изменение функций влияет на структуру дисциплинарной практики, определенные элементы, ее содержания и формы;

- в функциях особенно четко проявляется организационно-конструктивный и динамичный характер дисциплинарной практики, способность связывать воедино ее разнообразные элементы, формировать нормативную базу, объяснять и конкретизировать правовые предписания, обеспечивать их интеграцию и реализацию.

Из всего вышесказанного в данной главе и с учетом приведенных доводов можно сделать вывод, что служебная дисциплина сотрудников милиции имеет свои особенности, отличные от трудовой дисциплины. Она основывается на федеральных законах, регламентирующих деятельность органов внутренних дел, Положении о службе в органах внутренних дел Российской федерации, Присяге, контракте о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, приказах Министра внутренних дел Российской Федерации и прямых начальников.

Дисциплинарная практика органов внутренних дел - это основанная на законах юридическая деятельность начальников органов внутренних дел и их подразделений в процессе оценки служебной дисциплины подчиненных, выраженная в форме издания индивидуальных правовых актов по применению мер дисциплинарных поощрений и взысканий, объективированная в статистической информации.

ГЛАВА 2. ДИСЦИПЛИНАРНОЕ ПРОИЗВОДСТВО В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

2.1 Содержание и виды мер дисциплинарного воздействия в органах внутренних дел

Условия и порядок привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности определены в Законе РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» (в ред. от 27.07.2006 № 153-ФЗ) Закон о милиции с новыми поправками. Положение о службе в ОВД. Финансирование милиции : [в ред. 2006 г.]. - М., 2007. - 80 с. и Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 (в ред. от 01.04.2005 № 27-ФЗ, с изм. от 25.07.2002 № 116-ФЗ) Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации : Постановление ВС РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 (ред. от 02.03.2007) // Ведомости СНД и ВС РФ.- 1993. - № 2. - Ст. 70; Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 10. - Ст. 1151..

В соответствии со ст. 38 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации за нарушение служебной дисциплины на сотрудников органов внутренних дел могут налагаться следующие виды дисциплинарных взысканий:

- замечание;

- выговор;

- строгий выговор;

- предупреждение о неполном служебном соответствии;

- понижение в должности;

- снижение в специальном звании на одну ступень;

- лишение нагрудного знака;

- увольнение из органов внутренних дел.

В учебных заведениях Министерства внутренних дел Российской Федерации кроме перечисленных видов взысканий применяются взыскания в виде назначения вне очереди в наряд по службе (за исключением назначения в караул или дежурным по подразделению), а также отчисление из учебного заведения.

Дисциплинарная ответственность осуществляет не только общую, но и частную превенцию. Некоторые дисциплинарные санкции лишают субъекта фактической возможности совершить новое правонарушение, поскольку исключают его из определенной сферы трудовых правоотношений. К такой мере ответственности относится увольнение. См.: Касюлин В.В. Проблемы дисциплинарной практики органов внутренних дел : Дис… канд. юрид. наук / В.В. Касюлин. - М., 2003.- 210 с.

Правовые средства карательной функции дисциплинарной ответственности шире, чем средства карательной функции материальной ответственности. Анализ нормативно-правовых актов, регулирующих дисциплинарную ответственность государственных служащих, показывает, что для этой категории работников установлены следующие виды дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение, понижение в должности, понижение в звании.

Такие меры дисциплинарной ответственности, как замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, в основном воздействуют на психику правонарушителя, порицают правонарушителя и относятся к карательному воздействию неимущественного характера. И.С. Самощенко и М.Х. Фарукшин отмечают, что «немалая часть карательных санкций состоит лишь во властном осуждении поведения правонарушителя» Самощенко И.С. Ответственность по советскому законодательству / И.С. Самощенко, М.Х. Фарукшин. - М., 1971. - С. 57.. Кроме того, за осуждением следует состояние наказанности - то время, в течение которого работник (служащий) считается имеющим дисциплинарное взыскание.

Понижение в должности, звании, отстранение от работы, перевод на другую работу, лишение права управления заключаются как в лишениях организационных, личного неимущественного характера, так и в имущественных ограничениях, поскольку проявление карательного воздействия в этих случаях многоаспектное. Например, понижение в должности или звании означает порицание виновного (его осуждение), организационное смещение на менее престижную должность - более низкую заработную плату.

Содержание карательного воздействия дисциплинарной ответственности зависит от занимаемой должности, опасности труда, а также от возможности наступления особо тяжких последствий, которые могут наступить в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения трудовых обязанностей.

Во всех регионах без исключения широко применяются меры как поощрения (материальные и моральные), так и дисциплинарного взыскания. Об этом свидетельствуют как ежегодные отчеты МВД, УВД субъектов РФ, так и данные социологических опросов. Опрошенные отмечают в частности, что за последние 5 лет (2002-2006 гг.) они неоднократно и поощрялись (98%) и наказывались (100%) Адян А.О. Стимулирование в органах внутренних дел: анализ существующей практики и пути ее совершенствования // Рос. следователь. - 2003. - № 12. - С. 60-61.. Среди различных форм поощрений используются как традиционные, предусмотренные Положением о службе в органах внутренних дел, так и другие, такие, как присвоение звания «Лучший по профессии», предоставление помощи семьям сотрудников и их родственникам, направление благодарственных писем родителям молодых сотрудников, в воинские части и трудовые коллективы, рекомендовавшие их на службу в органы внутренних дел, вручение памятных адресов и поздравлений сотрудникам в связи с каким-то знаменательным событием в их жизни и службе, выпуск стенгазет, молний, боевых листков в связи с добросовестным исполнением сотрудником своего служебного долга или проявлением им находчивости, бдительности, настойчивости и т.д. в необычайной или критической ситуации.

При этом чаще всего использовалась в качестве стимула денежная премия. На это указали 95,4% опрошенных. Другими стимулами, тоже довольно активно используемыми на практике, являются: награждение нагрудным знаком, почетная грамота, письменное объявление благодарности, ценный подарок и досрочное присвоение очередного звания. Частота использования других видов поощрения значительно уступает названным выше, что видно из приводимой таблицы.

Таблица 1. Частота использования различных видов поощрений в ОВД (2002 - 2006 гг.) Адян А.О. Стимулирование в органах внутренних дел: анализ существующей практики и пути ее совершенствования // Рос. следователь. - 2003. - № 12. - С. 62.

В некоторых МВД, УВД, УВДТ наряду с традиционными формами поощрения используются и сравнительно новые. Так, в УВД Ивановской области на каждого сотрудника заведен лицевой счет участия в раскрытии преступлений. Ежеквартально отдел по работе с личным составом подводит итоги, на основании которых от каждой службы начальником управления поощряется по три сотрудника.

В здании УВД оборудован стенд «Лицевой счет участия в раскрытии преступлений», на котором вывешиваются фотографии лучших. Такая практика не только стимулирует сотрудников органов внутренних дел к более активному участию в оперативно-розыскной деятельности, но и вооружает руководителей объективными критериями при определении меры поощрения своих подчиненных.

Большой интерес представляет практика стимулирования деятельности начальников ГРОВД в МВД Республики Коми, где периодически пересматриваются их должностные оклады (в пределах установленной вилки) в зависимости от результатов оперативно-служебной деятельности их подразделений, соблюдения законности и дисциплины.

В Кузбасском УВДТ с 1996 г. проводятся соревнования на звание «Лучший коллектив» и «Лучший по профессии». Разработаны Условия и Положение о соревновании, итоги подводятся по результатам работы за полугодие и год и утверждаются на аттестационной комиссии УВДТ. Победителям соревнования на коллегии УВДТ вручаются переходящие вымпелы и денежные премии, их имена заносятся в Книгу и на Доску Почета.

В ГУВД Краснодарского края ежегодно вручаются премии имени Героя Советского Союза П.Г. Гуденко и имени генерал-майора В.А. Милякова (бывшего начальника УВД Краснодарского крайисполкома). Последняя премия вручается начальнику ГОРОВД, добившемуся лучших результатов в работе по отбору, обучению и воспитанию сотрудников. Там же издаются плакаты и книги о прославленных сотрудниках ОВД, участниках войны и рассылаются во все органы и подразделения. Одной из таких книг является книга воспоминаний ветерана МВД РФ, Героя Советского Союза командира батальона, штурмовавшего Рейхстаг С.А. Неустроева.

Практика стимулирования сотрудников ОВД с использованием именных премий широко распространена и в УВД Челябинской области и в Забайкальском УВДТ. В целях увековечения памяти сотрудников ОВД, воспитания личного состава на идеях преданности Родине, бескомпромиссной борьбы с преступностью в УВД Челябинской области вручаются по итогам работы за год специальные премии, утвержденные постановлением Губернатора области.

Меры дисциплинарного воздействия, применяемые в органах внутренних дел, также являются традиционными и определяются нормами Положения о службе. В этот перечень входят: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии. При этом чаще всего, как это видно из приводимой таблицы, руководители ОВД и их структурных подразделений прибегали к устному замечанию и выговору.

Таблица 2. Частота применения различного рода санкций к сотрудникам ОВД (2002 - 2006 гг.) Адян А.О. Стимулирование в органах внутренних дел: анализ существующей практики и пути ее совершенствования // Рос. следователь. - 2003. - № 12. - С. 63.

В некоторых органах внутренних дел апробирована практика направления писем-предупреждений в семьи сотрудников, систематически нарушающих дисциплину, а также приглашение лиц из этой категории на заседания аттестационной комиссии, Совет ветеранов, отдельных нарушителей дисциплины обсуждают на заседаниях судов чести, лишают денежной надбавки «за сложность» и пр.

Показала свою эффективность такая форма воспитательного воздействия, как проведение собеседований с сотрудниками, к деятельности и поведению которых имеются обоснованные претензии, с последующим оформлением результатов собеседования в виде служебных записок, приобщаемых к личному делу (УВД Курской, Мурманской обл.).

Продуктивной оказалась практика проведения в УВД Владимирской области ежемесячных дней дисциплины с приглашением представителей прокуратуры, юстиции, адвокатуры и суда.

В УВД Рязанской области в целях предупреждения и пресечения дисциплинарных проступков и иных противоправных действий, совершаемых личным составом ОВД, усилена координирующая роль аттестационных комиссий УВД и ОВД области в работе с кадрами. Стало нормой проведение на них ежемесячных отчетов руководителей служб и подразделений по вопросам укрепления дисциплины и законности личного состава, а также внеочередного аттестования руководителей кадровых аппаратов органов и подразделений внутренних дел. На основе анализа состояния дисциплины и законности личного состава в ОВД области ежеквартально в УВД составляется обзор, рассылаемый на места вместе с конкретными предложениями по устранению выявленных недостатков.

Вместе с тем следует отметить, что несмотря на широкое применение как поощрений, так и санкций, это, по-нашему мнению, не всегда ведет к достижению цели, т.е. к повышению активности сотрудников, их прилежности, качеству выполняемой работы и т.д. или, по крайней мере, если результаты и есть, то не столь значительные, какими они в действительности могли бы быть. Причины этому следующие.

Во-первых, анализ существующей практики стимулирования сотрудников дает основание утверждать, что многие из традиционных форм стимулирования утратили свой стимулирующий эффект или произошло его значительное ослабление. В первую очередь это относится к таким формам поощрения, как устное выражение благодарности сотруднику, вручение грамоты, занесение его фамилии в Книгу почета, помещение фотографии сотрудника на Доску почета, фотографирование у развернутого Знамени ОВД. Несмотря, однако, на существующую «девальвацию» указанных видов поощрения, они как раз чаще всего и применяются на практике.

В плане дисциплинарных воздействий то же самое можно сказать о замечаниях, выговоре, строгом выговоре. Характерна в этом отношении реакция начальников ГРОВД на дисциплинарные меры, применяемые к ним лично. В своем кругу эти лица даже с некоторой гордостью называют количество наложенных на них взысканий в период пребывания в должности начальника органа внутренних дел. Ясно, что эти меры также не оказывают заметного дисциплинирующего воздействия.

Сказанное вовсе не означает, что от этих форм дисциплинарного воздействия следует отказаться. Во-первых, далеко не всегда эти формы могут быть заменены на более «сильнодействующие».

Недостаточная эффективность как положительного, так и отрицательного стимулирования вызывается, по нашему мнению следующими причинами:

- запаздыванием стимулирования, особенно положительного (в среднем поощрения за качественно выполняемую работу, проявленную инициативу, упорство, большой объем проделанной работы и т.д. сотрудники получают спустя 4-5 дней, а в отдельных случаях и немного позже);

- отсутствием морального поощрения за какие-то действия, работу и т.д., которые по своей значимости не являются существенными и в силу этого, с одной стороны не могут служить основанием для серьезного поощрения, но с другой - отражают происходящие у сотрудников изменения в лучшую сторону в отношении к выполнению данного им поручения, в качестве выполняемой работы, ответственности в ситуации, когда можно было от нее и уклониться и т.д.;

- отсутствием у сотрудников при получении ими премий по итогам деятельности за квартал, полугодие, год ощущения связи этих поощрений с индивидуальным их вкладом в общие результаты деятельности;

- недостаточной объективностью руководителей при исполнении ими санкций на своих подчиненных (в среднем степень объективности, по мнению респондентов, составляет в настоящее время 47,8%) Адян А.О. Стимулирование в органах внутренних дел: анализ существующей практики и пути ее совершенствования // Рос. следователь. - 2003. - № 12. - С. 64..

Мы считаем, что для укрепления служебной дисциплины в органах внутренних дел необходимо конкретизировать основания применения всех форм поощрения и санкций и более детально урегулировать порядок применения к сотрудникам мер дисциплинарного воздействия.

2.2 Основания привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности

Дисциплинарная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности, существующий в отечественной правовой системе. Одной из важнейших особенностей данного вида юридической ответственности является ее междисциплинарный характер, который во многом предопределяет сложности изучения этого правового явления. Вопросы дисциплинарной ответственности традиционно рассматриваются в рамках трудового и административного права. Дискуссионным является вопрос о юридической природе принудительных мер, которые могут применяться к лицам, отбывающим уголовные наказания или привлекаемым к уголовной ответственности. Некоторые исследователи также относят такие меры к дисциплинарной ответственности. См. : Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство в СССР / Ю.С. Адушкин. - Саратов, 1986. - С. 30.

Выделение муниципального права в самостоятельную отрасль привело к тому, что проблемы дисциплинарной ответственности муниципальных служащих стали предметом изучения этой отрасли права. Подобное «расщепление» дисциплинарной ответственности между различными отраслями неизбежно предопределило в основном односторонний подход к ее изучению, осуществляемый с методологических позиций какой-либо одной правовой отрасли. Мы предприняли попытку комплексного подхода к изучению одного из ключевых вопросов дисциплинарной ответственности - основания ее наступления - с учетом всего комплекса нормативного и теоретического материала, затрагивающего этот вид ответственности.

Специалистами не выработано более или менее единого понимания понятия дисциплинарной ответственности.

По мнению, например, Ю.Н. Старилова, основным видом ответственности является дисциплинарная ответственность за совершение должностного проступка. См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция / Ю.Н. Старилов. - М., 2001. - С. 72.

Основанием дисциплинарной ответственности является установленный в предусмотренном правовыми нормами порядке факт совершения лицом дисциплинарного (должностного) проступка. См.: Сергеев А.В. Основание дисциплинарной ответственности / А.В. Сергеев // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. - 2005. - № 4. - С. 77.

Основание - это существенный признак, по которому распределяются явления, понятия. Определение основания привлечения к дисциплинарной ответственности означает установление обстоятельств, в связи с которыми этот вид юридической ответственности существует и применяется. См.: Корякин В.М. Комментарий законодательства о дисциплинарной ответственности военнослужащих / В.М. Корякин, А.В. Кудашкин, К.В. Фатеев // За права военнослужащих. Серия «Право в Вооруженных Силах - консультант», 2007.

Поскольку дисциплинарная ответственность проходит стадии установления и применения, постольку выделяют основания установления дисциплинарной ответственности и основания ее применения.

Основаниями установления дисциплинарной ответственности, т.е. признания деяний нарушениями воинской дисциплины, являются: совершение этих деяний (либо наличие реальных предпосылок их совершения); опасность (общественная вредность) таких деяний для интересов органов внутренних дел; их относительная распространенность; невозможность воздействия на них иными средствами (дисциплинарного пресечения, убеждения и т.п.).

Теория права, как и любое другое правонарушение, рассматривает содержание дисциплинарного проступка через совокупность юридических признаков: субъект, субъективная сторона, объект, объективная сторона. Иными словами, формально-правовым основанием привлечения к дисциплинарной ответственности является наличие в деянии нарушителя признаков юридического состава дисциплинарного проступка.

Объектом посягательства любого проступка в системе государственной гражданской службы являются общественные отношения, складывающиеся при осуществлении того или иного вида государственной деятельности. Посягательства на данные общественные отношения выступают в виде нарушений государственной дисциплины или отдельных ее видов. Манохин В.М. Государственная дисциплина в народном хозяйстве / В.М. Манохин. - М., 1970. - С. 78. В качестве объекта, на который непосредственно посягает тот или иной дисциплинарный проступок, выступают конкретные правомочия (их неосуществление или превышение) или обязанности (их неисполнение или ненадлежащее исполнение). Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство в СССР / Ю.С. Адушкин. - Саратов, 1986. - С. 38.

К признакам объективной стороны дисциплинарного проступка прежде всего относится само противоправное деяние, посягающее на государственную дисциплину. Оно может быть выражено в форме как действия, так и бездействия. Круг таких деяний весьма широк и неоднороден, что является одной из причин отсутствия в дисциплинарном законодательстве единой, целостной системы составов проступков. См.: Государственная дисциплина и ответственность / Под. ред. Л.И. Антоновой, Б.И. Кожонина. - Л., 1990. - С. 83.

Субъектами дисциплинарного проступка в юридической литературе признаются только физические лица. В качестве субъектов дисциплинарных проступков могут выступать как рядовые гражданские служащие, так и должностные лица, причем в отличие от законодательства об административных правонарушениях должностные лица несут дисциплинарную ответственность на равных основаниях с рядовыми служащими.

Субъективной стороной дисциплинарного проступка в государственном аппарате является совокупность признаков, характеризующих психическое отношение правонарушителя к своему противоправному деянию и к его возможным вредным последствиям. Прежде всего в качестве такого признака выступает вина. С точки зрения теории наличие виновности лица является одним из обязательных условий его привлечения к юридической ответственности (некоторые исключения предусмотрены при привлечении лица к гражданско-правовой ответственности, которая носит правовосстановительный характер). Поскольку дисциплинарная ответственность наряду с административной и уголовной относится к карательным видам юридической ответственности, то в данном случае речь идет скорее о недостаточном уровне юридической техники, чем о принципиальной позиции законодателя, установившего дифференцированный подход к основаниям дисциплинарной ответственности для публичных служащих и иных категорий работников.

В зависимости от формы вины дисциплинарные проступки квалифицируются как умышленные (совершенные с прямым и косвенным умыслом) и неосторожные (явившиеся результатом самонадеянности или небрежности). Умышленным является такое поведение гражданского служащего, когда он сознает противоправный характер своего поведения, предвидит его вредные последствия и желает или сознательно допускает их наступление либо относится к ним безразлично. Неосторожность имеет место, если лицо не предвидит вредных последствий своего поведения, однако могло и должно было предвидеть их наступление. Чанов С.Е. Особенности дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих / С.Е. Чанов // Трудовое право. - 2006. - № 6.

Таким образом, как и для привлечения к любой иной ответственности, для применения мер дисциплинарной ответственности требуется наличие состава правонарушения.

Во-первых, действия работника должны быть противоправными, то есть нарушать законодательство, либо локальные нормативные акты, либо требования трудового договора.

Во-вторых, действия работника причинили вред работодателю независимо от его характера. Это может быть имущественный ущерб либо вред, нанесенный порядку, существующему в организации.

В-третьих, вина. При отсутствии вины работника привлечение его к ответственности недопустимо. Матвеенко П.В. Ответственность должностных лиц организации за нарушение трудового законодательства // Налоги. - 2007. - № 3.

Единообразное правовое определение понятия «дисциплинарный (должностной) проступок» в российском законодательстве отсутствует. Наиболее широкое распространение как в нормотворческой практике, так и в теории получила следующая дефиниция: дисциплинарный проступок - неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей. Сергеев А.В. Основание дисциплинарной ответственности / А.В. Сергеев // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. - 2005. - № 4. - С. 78. Термин «дисциплинарный проступок» традиционно используется в юридической литературе, а также в нормативных правовых актах, относящихся к трудовому праву. Термин «должностной проступок» применяется в законодательстве, регулирующем вопросы государственной и муниципальной службы. Сравнительный анализ позволяет сделать вывод о фактическом совпадении этих двух терминов. Подобная унификация юридической терминологии представляется вполне целесообразной, так как позволяет избежать неясностей в вопросе о соотношении этих двух терминов.

В целом дисциплинарное законодательство не содержит исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков. В этом проявляется одна из особенностей дисциплинарной ответственности. В то же время в действующем законодательстве можно встретить примеры отдельных деяний, признаваемых дисциплинарными проступками для некоторых категорий работников. Так, статья 7 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» предусматривает дисциплинарную ответственность должностных лиц, принявших решение о засекречивании не подлежащих засекречиванию сведений в зависимости от причиненного обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба. О государственной тайне : Закон от 21.07.1993 № 5485-1 (ред. от 01.12.2007) (с изм. и доп., вступающими в силу с 15.12.2007) // Собрание законодательства. - 1996. - № 15. - Ст. 1768; 1997. - № 41. - Ст. 8220-8235, ст. 4673; 2002. - № 52 (2 ч.). - Ст. 5288; 2003. - № 6. - Ст. 549; № 27 (ч. I). - Ст. 2700; № 46 (ч. 2). - Ст. 4449; 2004. - № 27. - Ст. 2711; № 35. - Ст. 3607; 2007. - № 49. - Ст. 6055, ст. 6079.

Помимо общего определения дисциплинарного проступка, приведенного ранее, в российском законодательстве имеются специальные дефиниции, учитывающие особенности правового статуса отдельных категорий работников и служащих, характер выполняемых ими служебных обязанностей, а также специфику некоторых трудовых и учебных коллективов. Например, ст. 12.1 ФЗ «О статусе судей в РФ» определяет дисциплинарный проступок как нарушение норм настоящего закона, а также положений кодекса судейской этики, утверждаемого Всероссийским съездом судей. О статусе судей в Российской Федерации : Закон РФ от 26.06.1992 № 3132-1 (ред. от 24.07.2007) // Российская газета. - 1992. - № 170; 2007. - № 165. Схожая трактовка дисциплинарного проступка содержится в ст. 15 ФКЗ «О конституционном суде РФ». О Конституционном суде Российской Федерации : Конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 05.02.2007) // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 13. - Ст. 1447; 2007. - № 7. - Ст. 829. Основание дисциплинарной ответственности учащихся высших учебных заведений закреплено в ст. 9 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»: в соответствии с этой статьей дисциплинарные взыскания могут быть применены в случае нарушения студентом обязанностей, предусмотренных уставом высшего учебного заведения и правилами его внутреннего распорядка. О высшем и послевузовском профессиональном образовании : Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ (ред. от 13.07.2007) // Российская газета. - 1996. - № 164; 2007. - № 152. Согласно ст. 48 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ, военнослужащие лично несут дисциплинарную ответственность за нарушение воинской дисциплины или общественного порядка. См.: Дисциплинарный устав Вооруженных сил Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 14.12.1993 № 2140) (ред. от 30.06.2002). - М., 1994; Российская газета. - 2002. - № 119. Как нетрудно заметить, в приведенных определениях дисциплинарного проступка законодатель уточняет содержание понятия «служебные обязанности» для отдельных категорий субъектов дисциплинарной ответственности, используя при этом бланкетные нормы. В других случаях понятие дисциплинарного проступка может расширять территориальные границы действия дисциплинарной ответственности, выводя ее за рамки конкретного рабочего места. Так, в ст. 13 Устава о дисциплине работников морского транспорта дисциплинарным проступком признается нарушение работником морского транспорта трудовой дисциплины не только на борту судна, но и в служебных помещениях, и на территории организаций морского транспорта. Об утверждении Устава о дисциплине работников морского транспорта : Постановление Правительства РФ от 23.05.2000 № 395 // Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 22. - Ст. 2311.

От сотрудника органов внутренних дел как обязанного лица требуется не просто поведение как таковое‚ а поведение‚ соответствующее образцу. Образец такого поведения зафиксирован в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом 17.12.1979 Резолюцией 34/169 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН.

Кодекс поведения для должностных лиц по поддержанию правопорядка устанавливает, что те, кто обладает полицейскими полномочиями, обязуются уважать и защищать права человека по отношению ко всем лицам. См.: Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (Принят 17.12.1979 Резолюцией 34/169 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Международная защита прав и свобод человека. Сб. документов.- М., 1990. - С. 319 - 325

Кодекс чести рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации закрепляет, что сотрудники органов внутренних дел должны быть внимательны, справедливы и беспристрастны при выполнении своих функций и, в частности, в своих отношениях с общественностью. Они никогда не оказывают какое бы то ни было неправомерное предпочтение какой-либо группе лиц или отдельному лицу, не допускают дискриминации по отношению к какой-либо группе лиц или отдельному лицу или не злоупотребляют иным образом предоставленными им полномочиями и властью. См.: Об объявлении решения коллегии МВД России от 29 октября 1993 г. № 5 КМ/1 (вместе с «Кодексом чести рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации» : Приказ МВД РФ от 19.11.1993 № 501 / СПС «КонсультантПлюс».

В юридическом плане о дисциплинарном проступке можно говорить лишь тогда, когда в действиях лица содержатся все признаки состава дисциплинарного проступка. Состав дисциплинарного проступка может быть определен как «совокупность признаков, характеризующих деяние с объективной и субъективной сторон, необходимых и достаточных для привлечения лица к дисциплинарной ответственности». Сергеев А.В. Основание дисциплинарной ответственности / А.В. Сергеев // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. - 2005. - № 4. - С. 80.

В действующем законодательстве действия или бездействие, образующие должностной проступок, в отличие от уголовных преступлений и административных правонарушений не представлены составом юридических фактов в силу их чрезвычайного многообразия. Именно по этой причине любые нарушения обязанностей, возложенных на государственного служащего, считаются должностным проступком. Имело место нарушение служебных обязанностей или нет, решает компетентный орган или руководитель по обстоятельствам каждого конкретного случая.

Характерной особенностью дисциплинарной ответственности является тот факт, что в нормативных актах, как правило, нет описаний конкретных составов дисциплинарных проступков, которые влекли бы применение установленных дисциплинарных взысканий. В первую очередь это связано с большим разнообразием трудовых и учебных коллективов, и соответственно разнообразием должностных обязанностей нарушение которых является дисциплинарным проступком. Это не свойственно другим видам карательной юридической ответственности (административной и уголовной), где составы правонарушений определены предельно четко и каждому составу соответствует своя санкция.

Кроме того, необходимо учитывать, что привлечение работника к дисциплинарной ответственности - это право, а не обязанность работодателя. Поэтому ничто не мешает работодателю в каждом конкретном случае внимательно изучить обстоятельства совершенного правонарушения, в том числе и меры ответственности, которые уже были применены к лицу, его совершившему, и на этой основе принять решение о привлечении лица к дисциплинарной ответственности или ограничиться устным замечанием.

Некоторые исследователи, решая вопрос о соотношении дисциплинарной ответственности с иными видами карательной юридической ответственности, в качестве особого основания для применения дисциплинарных взысканий указывают совершение лицом иных видов правонарушений (уголовных преступлений или административных правонарушений). См., например : Молодцов М.В. Трудовое право: Учебник для вузов / М.В. Молодцов, С.Ю. Головина. - М., 2003. - С. 176; Кожохин Б.И. Государственная дисциплина и ответственность / Б.И. Кожохин, Л.И. Антонова. - Л., 1990. - С. 82.

Для отдельных категорий работников предусмотрена дисциплинарная ответственность за совершение ими аморального проступка, или проступка, порочащего его честь и достоинство.

На наш взгляд, аморальные поступки (действия, порочащие честь и достоинство лица) невозможно выделять в качестве самостоятельного основания дисциплинарной ответственности. С теоретических позиций основанием любого вида юридической ответственности может служить лишь соответствующий вид правонарушения. Аморальные поступки нарушают нормы морали и нравственности и являются основанием иного вида социальной ответственности - моральной. Между правовыми и моральными (нравственными) нормами существует теснейшая взаимосвязь.

В соответствии с требованиями п. 13.4 Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации См.: Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации : Приказ МВД от 14.12.1999 № 1038 (в ред. от 05.05.2006) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2000. - № 17; 2005. - № 21. взыскание должно соответствовать тяжести совершенного проступка и степени вины. При определении вида и меры взыскания принимаются во внимание: характер проступка, обстоятельства, при которых он был допущен, прежнее поведение сотрудника, допустившего проступок, признание им своей вины, его отношение к службе, знание правил ее несения и другое. При нарушении дисциплины совместно несколькими лицами дисциплинарные взыскания налагаются на каждого виновного в отдельности и только за совершенное им нарушение (с учетом степени вины сотрудника в совершенном проступке).

Крайней мерой дисциплинарного взыскания признается увольнение из органов внутренних дел (п. 13.5 Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации).

Условием применения мер дисциплинарной ответственности является признание неисполнения или ненадлежащего исполнения служебных обязанностей должностным проступком. Полномочным органом (руководителем) должны быть выявлены юридические признаки действия или бездействия государственного служащего, образующие в своей совокупности состав конкретного должностного проступка. По завершении проверки составляется заключение, которое представляется руководителю. Заключение будет являться основанием для издания приказа о привлечении работника к дисциплинарной ответственности.

В соответствии с п. 13.9 Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации к сотрудникам милиции, имеющим дисциплинарные взыскания, в качестве меры поощрения может применяться досрочное снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания.

Таким образом, Инструкцией о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации предусмотрены специальные правила привлечения сотрудников милиции к дисциплинарной ответственности. Так, наложение дисциплинарного взыскания за проступки, совершенные во время дежурства, несения патрульно-постовой службы, может быть осуществлено только после смены виновного сотрудника с дежурства, караула, поста или после его замены другими лицами.

При привлечении сотрудника к ответственности за пребывание на службе в нетрезвом состоянии необходимо руководствоваться результатами медицинского освидетельствования, а в случае отказа сотрудника от освидетельствования -- показаниями не менее двух свидетелей. Получать какие-либо объяснения от сотрудника милиции, предположительно находящегося в состоянии опьянения, до его вытрезвления запрещается. См.: Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации : Приказ МВД от 14.12.1999 № 1038 (в ред. от 05.05.2006) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2000. - № 17; 2005. - № 21.

Наложенное на сотрудника дисциплинарное взыскание считается снятым, если в течение года со дня его наложения этот сотрудник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию.

Наложенное дисциплинарное взыскание сотрудником милиции может быть обжаловано в судСм. : Определение Судебной коллегии Верховного Суда РФ от 16 сентября 1994 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 1995. - № 4. и (или) вышестоящему в порядке подчиненности начальнику. Между тем подача такой жалобы не приостанавливает приведение в исполнение наложенного дисциплинарного взыскания.

Однако зависимость между дисциплинарным проступком и дисциплинарным взысканием не объясняет наказуемости, не отвечает на вопрос, почему виновного следует наказывать, привлекать к дисциплинарной ответственности. Командир (начальник) имеет определенные дозволения, связанные с применением дисциплинарного взыскания. Подводя итог данному параграфу, отметим, что основанием дисциплинарной ответственности является нарушение сотрудниками органов внутренних дел служебной дисциплины, выраженное в дисциплинарном проступке. Дисциплинарный проступок можно определить как неисполнение или ненадлежащее исполнение сотрудником органов внутренних дел по его вине возложенных на него должностных обязанностей, не соблюдение требований морали и нравственности, предъявляемых к субъектам правоохранительной деятельности международными правовыми актами и обществом в целом, не влекущее уголовной ответственности.

2.3 Дисциплинарное производство. Порядок наложения и исполнения дисциплинарных взысканий

Конституционное закрепление административного судопроизводства в качестве самостоятельной формы правосудия Конституция Российской Федерации: офиц. текст. - М., 1993. - 64 с. позволяет констатировать надобность законодательного развития такого важного процессуального института, как дисциплинарное производство. По традиции отечественной науки дисциплинарное производство рассматривается в рамках административного процесса. Поэтому формирование модели дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел должно осуществляться с учетом особенностей данного вида судопроизводства.

Вопросы о привлечении сотрудника органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности решаются в ходе дисциплинарного производства. Под дисциплинарным производством в юридической литературе понимаются нормативно установление порядок и формы осуществления юридических действий рассмотрения и разрешения дисциплинарных проступков, а также юридические формы результатов соответствующих процессуальных действий. Дроздов А.Г. Дисциплинарная ответственность судей Российской Федерации / А.Г. Дроздов, В.И. Кайнов. - СПб., 2004. - С. 103.

Правовую основу дисциплинарного производства в отношении сотрудников органов внутренних дел составляют Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и раздел 13 Инструкции о порядке применения данного Положения.

Еще в 1888 году Н.О. Куплевасский писал: «Дисциплинарное разбирательство часто не имеет в виду взыскание за проступок, а имеет в виду разрешение спорного вопроса - совместимо ли данное положение служащего лица с обязанностями службы, или нет. Под дисциплинарными взысканиями разумеются такие, которые налагаются или для того, чтобы направить данное должностное лицо на путь, требуемый его долгом, то есть с целью улучшения его для государственной службы, или же, в крайних случаях, для того, чтобы очистить среду должностных лиц путем удаления из нее лиц, по нравственным качествам непригодных». Куплеваский Н.О. Государственная служба в теории и в действующем праве Англии, Франции, Германии и Цислейтанской Австрии / Н.О. Куплевасский. - Харьков, 1888. - С. 4.

Всемерное укрепление законности и дисциплины является одной из важнейших задач руководителей органов внутренних дел и их подразделений. При нарушении служебной дисциплины подчиненным сотрудником начальник обязан предупредить его о недопустимости таких действий, а при необходимости, в зависимости от тяжести совершенного проступка и степени вины, провести служебную проверку, наложить на виновного дисциплинарное взыскание или передать материалы о проступке на рассмотрение суда чести.

В российском законодательстве термины «расследование» и «служебное расследование» употребляются в уголовном и административном процессах. В уголовном процессе этот термин обозначает понятие форм предварительного расследования (ст. 150 УПК РФ). Названные термины закреплены также в позитивном (правоприменительном) и юрисдикционном видах административного процесса.

КоАП РФ содержит ст. 28.7 «Административное расследование», определяющую порядок этой процедуры. Дисциплинарное (или кадровое) производство, представляющее собой вид административно-юрисдикционного процесса, включает такую стадию, как возбуждение дела о дисциплинарном проступке (служебное расследование).

Термин «расследование» определяет большую группу производств позитивного процесса по установлению причин происшествий природного и техногенного характера. При этом единого понимания этого термина в различных нормативных актах, регулирующих производство расследования, нет. Трудовым кодексом РФ узаконено расследование несчастных случаев на производстве. Появилась новая форма расследования - парламентское.

Процедура наложения дисциплинарного взыскания должна включать следующие стадии:

1) выявление дисциплинарного проступка и расследование дела.

2) вынесение решения о необходимости привлечения сотрудника органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности и выбор применяемой меры ответственности.

3) исполнение дисциплинарного взыскания.

4) обжалование взыскания.

5) прекращение дисциплинарного дела в связи с окончанием срока действия дисциплинарного взыскания или досрочным его снятием. См.: Полетаев Ю.Н. Правовое положение государственных гражданских служащих в сфере труда / Ю.Н. Полетаев. - М., 2005.

1). На стадии выявления дисциплинарного проступка и расследования представитель нанимателя до применения дисциплинарного взыскания должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме (согласно ст. 39 Положения о службе в органах внутренних дел). При необходимости проводится проверка указанных в нем сведений с вынесением заключения по результатам проверки. См.: Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации : Постановление ВС РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 (ред. от 02.03.2007) // Ведомости СНД и ВС РФ.- 1993. - № 2. - Ст. 70; Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 10. - Ст. 1151.

Затребовав указанное объяснение, представитель нанимателя сможет установить в действиях работника вину, правильно оценить ее степень, выявить причины и обстоятельства нарушения служебной дисциплины, а следовательно, и определить справедливую меру наказания. При этом отказ гражданского служащего дать указанное объяснение в письменной форме не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. В этом случае составляется соответствующий акт.

В работе по укреплению служебной дисциплины и законности важную роль играет обучение руководящего состава органов внутренних дел практике проведения служебных проверок. Их назначение состоит в том, чтобы обеспечить субъекта дисциплинарной Власти подробной информацией, необходимой для законного и объективного решения дела, Она может иметь место лишь при наличии данных, указывающих на совершение лицом дисциплинарного или иного проступка. С целью обучения личного состава ОВД методике и порядку проведения служебных проверок учебными заведениями ОВД периодически издаются методические рекомендации о порядке проведения служебных проверок.

Задачами служебной проверки в органах внутренних дел являются:

- полное, объективное и всестороннее исследование обстоятельств нарушения служебной дисциплины или иных правонарушений, совершенных сотрудниками органов внутренних дел;

- выявление причин и условий, способствовавших их совершению;

- установление виновных и обеспечение правильного применения действующих нормативных актов с тем, чтобы каждый, совершивший нарушение, был подвергнут справедливому наказанию Нырков В.В. Поощрение и наказание как парные юридические категории : Автореф. дис… канд. юрид. наук / В.В. Нырков. - Саратов, 2003. - С. 22. и ни один невиновный не был привлечен к ответственности.

К проведению служебных проверок в первую очередь привлекаются руководители, сотрудники кадровых аппаратов, службы собственной безопасности. В отдельных случаях на основании письменного приказа или распоряжения их можно поручать сотрудникам, обладающим опытом следствия или дознания, а также знающим специфику той служебной деятельности, в сфере которой совершено нарушение.