Правовое регулирование информационного обеспечения выборов в Российской Федерации

В указанном нормативном акте впервые сделана попытка законодательно закрепить практически все вопросы информационного обеспечения выборов. Следует отметить, что вопросам агитации в данном Федеральном законе уделяется значительное больше внимания, чем вопросам информирования. По-видимому, это объясняется недостаточным пониманием необходимости законодательного регулирования вопросов информирования избирателей в указанный период и стереотипами прошлого.

Как отмечает В.Н. Фальков, «содержанию предвыборной агитации, присуще постоянное развитие, непосредственно отражающее движение и, изменения материальной и духовной жизни общества» Фальков В.Н. Возникновение и развитие предвыборной агитации в России и за рубежом (историко-правовой аспект) // Право и политика. 2003. № 4. С. 121.. В законе дается новое определение понятию «предвыборной агитации» и впервые формулируется понятие «агитационные материалы». Под «предвыборной агитацией» понимается «деятельность граждан Российской Федерации, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них». Агитационные материалы: «печатные, аудиовизуальные и иные материалы, содержащие признаки предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума и предназначенные для массового распространения, обнародования в ходе избирательной кампании, при проведении референдума». Эти определения (с учетом некоторых изменений в термине «предвыборная агитация») включены в действующее избирательное законодательство.

Существенным дополнением к избирательным законам являлись постановления ЦИК России, регулирующие вопросы информирования избирателей и предвыборной агитации; в том числе постановление ЦИК России от 16 мая 1996 № 95/775-П «О соблюдении установленных избирательным законодательством порядка и правил ведения предвыборной агитации в ходе подготовки к выборам Президента Российской Федерации» Постановление Центризбиркома РФ от 16.05.1996 № 95/775-II «О соблюдении установленных избирательным законодательством порядка и правил ведения предвыборной агитации в ходе подготовки к выборам Президента Российской Федерации» // Вестник Центризбиркома РФ. 1996. № 12.. В связи с поступающими обращениями о нарушениях, связанных с информационным обеспечением выборов, ЦИК России издает постановление от 21 октября 1999 № 27/359-3 «О некоторых вопросах проведения предвыборной агитации в ходе подготовки к выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва» Постановление Центризбиркома РФ от 21.10.1999 № 27/359-3 «О некоторых вопросах проведения предвыборной агитации в ходе подготовки к выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва» // Вестник Центризбиркома РФ. 1999. № 15., в котором дает разъяснения некоторых норм избирательного закона и устанавливает меры по пресечению противоправных агитационных действий.

Важными нормативными актами, которые не регулируют непосредственно избирательный процесс, но содержат правовые нормы, касающиеся проведения выборов, в том числе информирования избирателей и предвыборной агитации, являются кодексы, устанавливающие гражданскую, административную и уголовную ответственность за совершенные правонарушения при подготовке и проведении выборов. Речь идет о Кодексе

Российской Федерации об административных правонарушениях Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 02.04.2012) // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). ст. 1., Гражданском Кодексе Российской Федерации (часть первая) Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 06.12.2011) // Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. № 32. ст. 3301., Уголовном кодексе Российской Федерации Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 01.03.2012) // Собрание законодательства РФ. 17.06.1996. № 25. ст. 2954.. Наиболее значительная регламентация института информационного обеспечения выборов, касающаяся юридической ответственности за нарушение установленного законом порядка проведения предвыборной агитации и информирования избирателей, отражена в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Как отмечают Р.Т. Биктагиров Кодекс содержит 21 состав административных проступков, связанных с нарушением законодательства об информационном обеспечении выборов Биктагиров P.T. Некоторые теоретические и практические проблемы совершенствования избирательной системы Российской Федерации // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2001. № 11. С. 81..

Итак, данный этап развития института информационного обеспечения выборов ознаменовался появлением, более устойчивых норм, регламентирующих процессы информирования, избирателей и предвыборной агитации, и использованием иных нормативных актов как дополнительного и вспомогательного механизма регулирования вопросов информационного обеспечения выборов.

Современный этап развития избирательного и избирательно- процессуального права характеризуется формированием целостной, политически весьма значимой полноценной отрасли, которая в свою очередь делится на четко сформированные институты, среди которых, по объему и значению, важное место принадлежит институту информационного обеспечения выборов. Этот период также отличается от предыдущих расширением перечня подзаконных нормативных актов как дополнительных инструментов правового регулирования избирательного процесса. Временной отрезок данного периода, наиболее продуктивного в плане формирования более совершенной избирательной системы, начинается с 2002 года с принятием третьего варианта Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и продолжается по настоящее время.

Для периода 2002-2011 гг. характерна относительная стабилизация избирательного законодательства в целом, в том числе норм информационного обеспечения выборов. Необходимость периодического принятия новых избирательных законов после каждого федерального цикла выборов сменилась корректировкой отдельных норм выборного законодательства. Отсутствие необходимости в разработке новых избирательных законов свидетельствует, на наш взгляд, о создании современного демократического избирательного законодательства, которое требует лишь отдельных изменений и дополнений, с учетом практики проведения выборов и развития российского законодательства в целом.

Председатель ЦИК России В.Е. Чуров занимает сдержанную позицию по отношению к периодическому совершенствованию избирательного законодательства. В письме в газету «Время новостей» он отмечает, что «в соответствии с принятым 30 октября 2002 года Сводом рекомендуемых норм при проведении выборов (руководящими принципами и пояснительным докладом к нему) Совета Европы частые изменения избирательного законодательства не поощряются» Избирательное законодательство должно быть стабильным // Время новостей, 2008. № 100. 7 июня. http://www.vremya.rU/2008/100/4/205731.html (дата обращения: 15.04.2012)..

В 2002 году впервые был законодательно закреплен термин «информационное обеспечение выборов», что явилось важным шагом в дальнейшем развитии правовых норм, регламентирующих информационные процессы, связанные с избирательной кампанией. Как указано в рамочном Федеральном законе о выборах и референдумах (ст.44), информационное обеспечение выборов и референдумов включает в себя информирование избирателей, участников референдума, предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума и способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдумов.

Период с 2002 по 2011 гг. характеризуется изданием большого числа нормативных актов, развивающих и дополняющих нормы избирательных законов, в том числе и по вопросам информирования избирателей и предвыборной агитации. Следует подчеркнуть, что вопросам информационного обеспечения выборов в данный период уделяется повышенное внимание.

В 2002 году принят новый вариант Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 20.10.2011) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 17.06.2002. № 24. ст. 2253.. Указанный федеральный закон является рамочным законом, универсальным нормативным актом, регулирующим выборы различного уровня. Остановимся более подробно на новациях данного закона.

В законе по сравнению с Федеральным законом от 19 сентября 1997 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» расширен перечень основных терминов и понятий в целом, а также касающихся информационного обеспечения выборов. Взамен понятия «сроки проведения агитации» впервые вводится термин «агитационный период»: период, в течение которого разрешается проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума (ст. 2). В законе уточнено определение предвыборной агитации, причем за время действия закона оно было незначительно скорректировано в 2005 году и с этого времени является неизменным. Как отмечают Р.Т.Биктагиров, А.А.Фомин, С.М.Шапиев, в отличие от ранее действовавшего законодательства теперь деятельность, имеющая целью побудить и побуждающая избирателей к участию в выборах, не может быть квалифицирована как предвыборная агитация Бикгагиров Р.Т., Фомин А.Л., Шапиев С.М. Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (обзор новейшего законодательства). М.: РЦОИТ. 2007. С. 89..

В законе существенно, расширена норма о недопустимости использования преимуществ должностного или служебного положения кандидатами, в том числе касающаяся, вопросов информационного обеспечения выборов (п.5. ст.40). Следует отметить, что указанная норма претерпела ряд изменёний по сравнению с первоначальной редакцией закона от 12 июня 2002 г. Закон также дополнил и уточнил перечень представителей СМИ, которым запрещено участвовать в освещении избирательной кампании в средствах массовой информации (п.7. ст.40).

Принципиальные нововведения в законе касаются содержания и структуры главы VII, название которой отражает не только вопросы агитации, как было в предыдущих федеральных законах об основных гарантиях, но и в целом широкий круг вопросов, связанный с информационном обеспечением выборов. Как было отмечено выше, в законе впервые вводится термин «информационное обеспечение выборов».

Структура главы VII «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах» включает в себя, помимо статьи «информационное обеспечение выборов и референдумов» (ст.44), впервые выделенные в отдельные статьи -- статьи «информирование избирателей и участников референдума» (ст.45) и «опросы общественного мнения» (ст.46).

Расширено содержание и изменены, по сравнению с федеральным законом от 19 сентября: 1997 № 124-ФЗ названия статей, касающихся классификации организаций телерадиовещания и^: периодических печатных изданий; применительно к выборам предвыборной агитации, сроков и общих правил ее проведения, видов агитации, ограничений при ее проведении.

Следует подчеркнуть, что вышеуказанные нормы данной главы в ходе совершенствования избирательного законодательства подвергались ряду изменений и дополнений, что нашло свое отражение в различных редакциях указанного федерального закона.

Как мы уже отмечали, названный федеральный закон является рамочным, основополагающим законом и принятые впоследствии Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального^; Собрания Российской Федерации» Федеральный закон от 18.05.2005 № 51-ФЗ (ред. от 20.10.2011) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 23.05.2005. № 21. ст. 1919. и Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ (ред. от 20.10.2011) «О выборах Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 13.01.2003. № 2. ст. 171. приведены в соответствии с ним, в том числе в регулировании вопросов института информационного обеспечения выборов. Следовательно, это обстоятельство освобождает автора диссертации рассматривать эволюцию данного института в указанных федеральных законах с тем, чтобы избежать повторов.

В указанный период основные нормы об информировании избирателей и предвыборной агитации при проведении выборов в органы местного самоуправления воспроизводились также в Федеральном законе «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ (ред. от 09.11.2009) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 02.12.1996. № 49. ст. 5497. и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 07.12.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. ст. 3822..

Необходимо особо подчеркнуть возникновение Государственной автоматизированной системы (ГАС) «Выборы», которая была создана Указом Президента Российской Федерации «в целях совершенствования информационного обеспечения избирательной системы Российской Федерации, сокращения, сроков подведения итогов голосования и финансовых затрат на проведение избирательных кампаний» Указ Президента РФ от 23.08.1994 № 1723 «О разработке и создании государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» // Собрание законодательства РФ. 29.08.1994. № 18. ст. 1723.. В настоящее время ее деятельность регулируется Федеральным законом «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» Федеральный закон от 10.01.2003 № 20-ФЗ (ред. от 11.07.2011) «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» // Собрание законодательства РФ. 13.01.2003. № 2. ст. 172., иными нормативными актами.

По мнению ряда специалистов в области избирательного права, ГАС «Выборы» можно рассматривать как часть информационного обеспечения выборов. Подобного мнения придерживаются Р.Т.Биктагиров и Б.И.Кинзягулов, которые отмечают, что циркуляция информации внутри системы избирательных комиссий, общее информирование избирателей о ходе и результатах выборов, осуществляются, главным образом, посредством общегосударственной автоматизированной информационно коммуникационной системы Российской Федерации «Выборы» печатными и электронными средствами массовой информации, избирательными комиссиями Биктагиров Р.Т., Кинзягулов Б.И. Курс современного избирательного и референдумного права России: теория, законодательство, практика. Т.1. Уфа: Уфимский полиграфкомбинат. 2011. С. 181.. Такую же позицию занимают С.В.Большаков и А.Г.Головин, которые считают, что «...исходя из определения ГАС «Выборы», согласно которому под указанной системой понимается автоматизированная информационная система, реализующая информационные процессы при подготовке и проведении выборов и референдума, а также из очевидной терминологической и содержательной взаимосвязи законодательства о ГАС «Выборы» и об информации, можно говорить о том, что использование ГАС «Выборы» при подготовке и проведении выборов и референдумов является составной частью информационного обеспечения избирательного (референдумного) процесса в широком смысле слова» Большаков C.B., Головин А.Г. Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации. М.: Весь мир. 2007. С. 25..

В рассматриваемый период увеличилось количество рассматриваемых в судах различного уровня избирательных споров, касающихся вопросов информационного обеспечения выборов. Ряд постановлений судебных органов по данному вопросу имели широкий общественный резонанс и, в некоторых случаях, существенно корректировали правоприменительный процесс в части информирования и агитации. Наиболее ярким примером может служить постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 № 15-П Постановление Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова» // Собрание законодательства РФ. 03.11.2003. № 44. ст. 4358..

Таким образом, резюмируя вышеизложенное, подчеркнем три периода развития института информационного обеспечения выборов:

1. 1991-1993 гг. - начальный период формирования нормативной базы информирования избирателей и предвыборной агитации- в рамках эволюции избирательного законодательства,

2. 1994-2001 гг. - совершенствование правовой основы информирования избирателей и предвыборной агитации,

3. 2002-2012 гг. - переход к качественному новому институту -информационному обеспечению выборов, включающему в себя два субинститута: информирование избирателей и предвыборную агитацию, нашедшему юридическое закрепление в федеральных законах и подзаконных актах этого периода.

При выделении данных этапов развития института информационного обеспечения выборов в рамках избирательного права учитывалась цикличность проведения федеральных избирательных кампаний и регулярное существенное обновление избирательного законодательства накануне федеральных избирательных кампаний.

Парламентские и президентские выборы проходили в 1991 и 1993 гг., в 1995-1996 гг., 1999-2000 гг., 2003-2004 гг., 2007-2008 гг., что нашло свое отражение в предложенной нами периодизации развития избирательного законодательства и его составной части - института информационного обеспечения выборов. В 2011-12 гг. выборы только закончились и несомненно, после подведения итогов выборов Президента и Государственной Думы будут внесены изменения в существующее законодательство в плане его совершенствования с учетом вновь выявленных проблем.

Необходимо подчеркнуть, что при включении в российское избирательное законодательство норм информационного обеспечения выборов в течение всех этапов развития данного правового института учитывались общемировые критерии свободных и справедливых выборов, в частности:

- обеспечение государством свободы выражения мнений, особенно во время политических собраний и митингов;

- свободы в распространении взглядов партий и кандидатов среди избирателей;

- их возможность равного доступа к государственным СМИ;

- принятия необходимых мер государством, гарантирующих беспристрастность в освещении избирательной кампании государственными СМИ.

ГЛАВА 2. ИНФОРМИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЕЙ

2.1 Понятие, цели и принципы информирования избирателей

Информационное обеспечение выборов, как уже отмечалось, включает в себя информирование избирателей и предвыборную агитацию. Законодатель не дает определения информирования избирателей, что является, по нашему мнению, пробелом в действующем избирательном законодательстве, который необходимо восполнить. Ряд ученых предлагают различные варианты понятия «информирование избирателей».

Как отмечают Р.Т.Биктагиров и Б.И.Кинзягулов, информирование избирателей можно рассматривать в двух аспектах - как совокупность правовых норм, регламентирующих порядок информирования граждан о выборах и референдуме, а также как информационную деятельность определенных законом субъектов, осуществляемую в ходе избирательной кампании, кампании референдума Биктагиров Р.Т., Кинзягулов Б.И. Курс современного избирательного и референдумного права России: теория, законодательство, практика. Т.1. Уфа: Уфимский полиграфкомбинат. 2011. С. 201. Несколько иное определение приводят С.В. Большаков и А.Г. Головин. С.В. Большаков полагает, что информирование избирателей - это осуществляемая в рамках информационного обеспечения избирательной кампании деятельность определенных законом субъектов избирательного процесса по реализации прав граждан и общественных объединений на получение информации о дне голосования, о кандидатах (о списке кандидатов), их программах, о сроках и порядке совершения избирательных действий, о ходе избирательной кампании, об итогах голосования и результатах выборов Большаков C.B., Головин А.Г. Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации. М.: Весь мир. 2007. С. 25..

По мнению А.Г. Головина, информирование избирателей -- это осуществляемая в период избирательной кампании систематическая деятельность по доведению до сведения избирателей объективной и достоверной информации, связанной с выборами, не носящей агитационного характера Головин А.Г. Избирательное право России: курс лекций. М.: Норма, 2007. С. 291..

Чуров В.Е. отмечает, что «отношения в процессе производства и распространения электоральной информации регулируются нормами избирательного и информационного права, что предопределение общностью предмета регулирования - отношений, возникающих в сфере производства и распространения информации». Он считает, что «между субъектами информационного права возникают правоотношения, которые являются предметом регулирования информационного права; если указанные субъекты права являются одновременно участниками избирательной кампании, между ними возникают такие правоотношения, которые являются предметом регулирования избирательного права» Чуров В.Е. Избирательное законодательство и выборы в современном мире. М.: МедиаПресс, 2009. С. 415..

Поскольку законодательство Российской Федерации о выборах не содержит дефиниции - информирования избирателей необходимо внести в ст. 45 рамочного Федерального закона о выборах и референдумах определение информирования избирателей как деятельности, осуществляемой субъектами информирования в период избирательной кампании и имеющей целью способствовать осознанному волеизъявлению граждан Российской Федерации посредством, распространения информации о выборах, не содержащей признаков агитации.

Целями информирования является доведение до сведений избирателей всей полноты информации о выборах в том числе о дате и месте голосования, о кандидатах и избирательных объединения, об итогах голосования и др.

Предметом информирования, на наш взгляд, является широкий круг сведений, связанных с подготовкой и проведением избирательной кампании, в том числе информация о начале избирательной кампании, о плане избирательной комиссии по подготовке и проведению выборов, о выдвижении кандидатов в депутаты, на иные выборные должности, об их регистрации, о поступлении и расходовании средств избирательных фондов кандидатов, о числе избирателей, принявших участие в голосовании, о результатах выборов, иная информация.

Разновидностью информирования избирателей законодатель считает опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами (рамочный Федеральный закон о выборах и референдумах п.1.ст.46). Законодатель выделяет данный вопрос в отдельную статью, по-видимому, исходя из особого правового режима регулирования информирования избирателей. Так, в соответствии с рамочным Федеральным законом о выборах и референдумах, при опубликовании (обнародовании) результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами и референдумами, редакции средств массовой информации, граждане и организации, публикующие (обнародующие) эти результаты, обязаны указывать организацию, проводившую опрос, время его проведения, число опрошенных (выборку), метод сбора информации, регион, где проводился опрос, точную формулировку вопроса, статистическую оценку возможной погрешности, лицо (лиц), заказавшее (заказавших) проведение опроса и оплатившее (оплативших) указанную публикацию (обнародование) (п.2.ст.46).

Одним из видов такого социологического исследования как опрос является экзит-пул. И если опрос - это метод сбора первичной информации со слов опрашиваемого, то «экзит-пул» - особый вид электорального социологического исследования, проводимого в день выборов «у выхода» из избирательных участков путем проведения интервью с избирателями. «Экзит- пул» - новый современный вид социологического опроса, который требует тщательного правового регулирования. Однако, на наш взгляд, однозначно определить данный вид опроса как разновидность информирования избирателей, было бы не совсем правильно, так как данный опрос в силу распространяющегося на него запрета обнародования (опубликования) до окончания голосования, не несет в чистом виде информативной функции. Скорее это метод сбора первичной информации, а вовсе не информирование.

Одной из наиболее актуальных проблем информационного обеспечения, выборов является разграничение понятий «информирование» и «предвыборная агитация». Трудности разграничения предвыборной агитации и информирования избирателей явились причиной большинства жалоб участников избирательных кампаний по вопросам информационного обеспечения выборов, которые рассматривались в ходе федеральных избирательных кампаний на заседаниях рабочих групп по информационным спорам и иным вопросам информационного обеспечения выборов, а также в судах различных уровней. Широкий резонанс получило рассмотрение в Конституционном Суде Российской Федерации дела о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы Российской» Федерации и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по этому делу, в частности, говорится о критерии, позволяющим различить информирование и предвыборную агитацию.

По мнению суда, таким критерием может служить «лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели - склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. В противном случае, как указывается в постановлении, «граница между информированием и предвыборной агитацией стиралась бы, так что любые действия по информированию избирателей можно было бы подвести под понятие агитации, что в силу действующего для представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, запрета неправомерно ограничивало бы конституционные гарантии свободы слова и информации, а также нарушало бы принципы свободных и гласных выборов». В документе отмечено, что «умысел...заключается лишь в осознании прямой цели данного противоправного действия» Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М.: Норма, Инфра-М, 2010. С. 156.. Признавая важнейшее значение данного постановления Конституционного Суда Российской Федерации для правоприменительной практики по вопросам информационного обеспечения выборов, необходимо отметить, что доказать в судебном порядке наличие умысла предоставляется крайне затруднительным. Очевидно, что этот вопрос необходимо дополнительно тщательно проработать и внести уточняющие изменения в избирательное ₍ законодательство в части, регулирующей порядок информирования избирателей и проведения предвыборной агитации.

Важным для правоприменительной практики явилось решение Верховного Суда Российской Федерации по разрешению избирательного спора в связи с распространением агитационных материалов одной из*, политических партий, участвующих в выборах в Ставропольском крае.

Верховный Суд Российской Федерации рассмотрел кассационную жалобу председателя Избирательной комиссии Ставропольского края на решение Ставропольского краевого суда от 5 марта 2007 года, которым удовлетворены требования, заявленные избирательным объединением региональное отделение политической партии «Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь» в Ставропольском крае о признании незаконным и отмене Постановления Избирательной комиссии Ставропольского края, касающегося нарушений данным избирательным объединением ст.45 Федерального закона «Об основных гарантиях...» Определение Верховного Суда Российской Федерации от 21 марта 2007 № 19-Г07-13 ... // Цит. по: В.И. Казьмин. Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного суда Российской Федерации. М.: Новости, 2008. С. 366.. Указанное избирательное объединение в ходе выборов депутатов Государственной Думы Ставропольского края, назначенных на 11 марта 2007 г., выпустило агитационный материал, соблюдая требования, предъявляемые к данному виду агитации. Однако избирательная комиссия посчитала данный материал информационным, так как в нем содержалась информация о дате выборов. Верховный Суд оставил без изменения решение Ставропольского краевого суда, а кассационную жалобу председателя Избирательной комиссии Ставропольского края без удовлетворения.

Подытоживая вышесказанное необходимо отметить, что информирование не должно содержать признаки предвыборной агитации, указанные в п.2. ст.48 рамочного Федерального закона о выборах и референдумах. Информационный материал не должен способствовать созданию положительного или отрицательного образа кандидата на выборные должности или в целом политической партии, участвующей в выборах, не может содержать призывы, предпочтения; информировать о негативных или позитивных последствиях в случае избрания (или не избрания) того или иного кандидата (списка кандидатов).

В рамочном Федеральном законе о выборах и референдумах четко указаны принципы информирования. В законе отмечается, что «содержание информационных материалов, размещаемых в средствах массовой информации или распространяемых иным способом, должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений» (п.2.ст.45).

Эта норма в числе других стала предметом оспаривания в Конституционном Суде Российской Федерации. Один из заявителей, К.А. Катанян, утверждал, что ряд норм, в том числе п.2 ст.45 «...несоразмерно ограничивают право гражданина на участие в свободных выборах, право каждого свободно производить и распространять информацию, право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а потому противоречат статьям 3, 29, 32, 34 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации». В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 г. № 15-П отмечено, что производство по делу в части, касающейся проверки конституционности пункта 2 статьи 45 прекращено Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М.: Норма, Инфра-М, 2010. С. 158..

Требование закона к объективности материала означает, что информационный материал должен содержать конкретные факты, а не предположения или домыслы. Пользователь информации должен видеть, четкие различия между представленной информации и ее комментариями. Задача четко разграничить информационной текст и авторские комментарии- возлагается на журналистов, готовивших данный материал.

Достоверность информации, предполагает опубликование (обнародование) материалов, содержащих конкретную информацию о фактах, имевших место в действительности. Журналист не должен предоставлять непроверенную информацию; содержащую ошибки и фактические неточности.

Принцип соблюдения равенства кандидатов, избирательных объединений заключается в обязанности СМИ информировать в одинаковом объеме (по количественным и качественным показателям- эфирного времени и печатной площади) об участии всех кандидатов, избирательных объединений в избирательных кампаниях.

В п.4 ст.45 рамочного Федерального закона о выборах и референдумах подчеркивается, что деятельность организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, по информированию избирателей, участников референдума, осуществляется свободно. Вместе с тем, как отмечает А.П. Фоков, императивным требованием является размещение сообщения о проведении предвыборных мероприятий исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев, в информационных теле- и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях. В п.5 ст.45 отмечается, что в данных сообщениях не должно отдаваться предпочтение какому-то бы ни было кандидату, избирательному объединению, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, объему печатной площади, отведенной для таких сообщений Фоков А.П. Защита избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации // Российский судья. 2011. № 7. С. 2 - 10..

Необходимо еще раз подчеркнуть важность соблюдения принципов информирования - объективности, достоверности, бёспристрастности особенно для СМИ, так как от них во многом зависит, насколько полную информацию получит избиратель. Вот что отмечается в этой связи в указанном постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 № 15-П: «исходя из того, что пользование свободой массовой информации - по смыслу статьи 29 Конституции Российской Федерации, пункта 2 статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и пункта 3 статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах - налагает на организации, осуществляющие выпуск СМИ, особые обязанности и особую ответственность, представители этих организаций, действующих на основе редакционной независимости и вырабатываемых журналистским сообществом норм саморегуляции, то есть правил профессии и этических принципов, должны занимать этичные и взвешенные позиции'и освещать избирательные кампании справедливым, сбалансированным и беспристрастным образом» Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М.: Норма, Инфра-М, 2010. С. 160..

Необходимо подчеркнуть, что принципы формирования и обнародования информационных материалов, связанных с выборами, остаются неизменными вне зависимости от видов информирования.

В заключение необходимо отметить, что наиболее труднорегулируемым остается порядок распространения информации о выборах через информационно-телекоммуникационные сети общего пользования (включая сеть «Интернет»). Если данные субъекты зарегистрированы в качестве СМИ, то на них распространяется соответствующий правовой режим. В случае, если указанный информационный ресурс не зарегистрирован как СМИ, то его деятельность регулируется названным Федеральным законом от 27 июля 2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ (ред. 21.07.2011) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства РФ. 31.07.2006. № 31 (1 ч.). ст. 3448., Федеральным законом от 7 июля 2003 № 126-ФЗ «О связи». В соответствии со ст.37 и ст. 39 Федерального закона «О связи» Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ (ред. от 08.12.2011) «О связи» // Собрание законодательства РФ. 14.07.2003. № 28. ст. 2895. в случае нарушения законодательства указанными субъектами применяются меры ответственности, вплоть до аннулирования лицензии.

На наш взгляд, необходимо расширять меры ответственности за нарушения установленного законом порядка информирования избирателей, в том числе важно законодательно предусмотреть ответственность за незаконное вмешательство в работу Интернет-сайтов избирательных комиссий.

Резюмируя вышеизложенное, можно сделать следующие выводы.

Информирование избирателей -- деятельность, осуществляемая субъектами информирования в период избирательной кампании и имеющая целью способствовать осознанному волеизъявлению граждан Российской Федерации посредством распространения информации о выборах, не содержащей признаков агитации.

Целями информирования, является доведение до сведений избирателей всей полноты информации о выборах, в том числе о дате и месте голосования, о кандидатах и избирательных объединения, об итогах голосования и др. Задачи информирования заключаются в обеспечении получения избирателем объективной и максимальной по объему информации о ходе избирательной кампании, которая способствовала бы осознанному волеизъявлению избирателя. Принципами информирования избирателей являются объективность, достоверность, соблюдения равенства кандидатов, избирательных объединений.

Необходимо выработать четкие критерии разграничения предвыборной агитации от информирования избирателей с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации. Одним из наиболее существенных критериев» отличия предвыборной агитации от информирования избирателей является нейтральный характер распространяемой информации.

§2. Субъекты избирательного права, принимающие участие в информировании избирателей, формы их деятельности

Субъекты информирования являются важнейшими фигурами, реализующими правовые нормы субинститута информирования. В избирательном законодательстве нет термина «субъект избирательного права». Этот вопрос малоизучен. Мы будем руководствоваться определением, которое предлагает Р.Т. Биктагиров и которое вполне применимо, на наш взгляд, и для субъектов информирования. По мнению ученого, субъекты избирательного права - это физические и юридические лица, а также социальные общности и социальные образования, не наделенные правами юридического лица, которые в соответствии с нормами избирательного права обладают правосубъектностью и участвуют в осуществлении избирательно- правовых действиях, направленных на формирование выборных органов государственной и муниципальной власти, на реализацию конституционного права граждан избирать и быть избранными в указанные органы публичной власти Биктагиров Р.Т. Субъекты избирательного права: теоретико-правовой анализ // «Черные дыры» в Российском Законодательстве. 2008. № 5. С. 12..

В рамочном Федеральном законе о выборах и референдумах перечислены субъекты информирования: органы государственной власти, органы местного самоуправления, комиссии, организации, осуществляющие выпуск СМИ, физические и юридические лица в соответствии с данным Федеральным законом (п.1.ст.45):

Субъекты информирования имеют различные предметы информирования, классифицируются на виды, осуществляют информирование с помощью различных методов в определенных формах.

Следует подчеркнуть, что едиными для всех субъектов информирования являются принципы информирования, которые исследовались в предыдущем параграфе. Также имеется ограничительная норма, которая распространяется на все субъекты информирования -- требование о запрете публикации (обнародования) данных об итогах голосования, о результатах выборов, в том числе размещение таких данных в информационно-телекоммуникационных сетях общего подключения (включая «Интернет») в день голосования до момента окончания голосования на территории соответствующего избирательного округа. Эта норма относится не только к СМИ, но и ко всем субъектам информирования. К примеру, представители избирательных комиссий должны воздержаться от обнародования этих данных при проведении пресс-конференций, интервью, даже, несмотря, например, на заверения представителей СМИ, что данный материал (сюжет) выйдет после окончания голосования Ныров Б.Ф. Состояние законодательства относительно информирования населения в ходе муниципальных выборов // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 9. С. 14..

Органы государственной власти, и органы местного самоуправления информируют избирателей о назначении выборов в соответствии со своей компетенцией, о мерах, предпринимаемых ими, по оказанию содействия избирательным комиссиям в подготовке и проведении выборов. К примеру, орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по регистрации СМИ в соответствии с пунктом 7 статьи 47 рамочного Федерального закона, о выборах и референдумах обязан предоставить соответствующей избирательной комиссии для опубликования перечень государственных и (или) муниципальных организаций телерадиовещания, а также государственных и (или) муниципальных периодических печатных изданий, которые обязаны предоставлять эфирное время, печатную площадь для проведения предвыборной агитации.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления не вправе информировать избирателей о кандидатах, об избирательных объединениях. Данное информирование является прерогативой избирательных, комиссий:

Предметом информирования избирателей избирательными комиссиями в соответствии с п.3 ст.45 рамочного Федерального закона о выборах и референдумах является ход подготовки и проведения выборов, референдумов, срок и порядок совершения избирательных действий, действий по участию в референдуме, а также информирование о законодательстве Российской Федерации о выборах и референдумах, о кандидатах, об избирательных объединениях. Избирательная комиссия также информирует о графике распределения бесплатного эфирного времени, о доходах, и имуществе зарегистрированных кандидатов, финансовых отчетах политических партий, зарегистрированных кандидатов, сведениях о поступлении и расходовании средств избирательных фондов политических партий, зарегистрированных кандидатов.

Следует отметить, что предмет информирования избирательными комиссиями может отличаться в зависимости от уровня избирательной комиссии. ЦИК России, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации обязаны информировать граждан о результатах проверки сводных финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств политических партий. В свою очередь, участковая избирательная комиссия информирует население об адресе и о номере телефона участковой комиссии, времени ее работы, а также о дне, времени и месте голосования, обеспечивает информирование избирателей о зарегистрированных кандидатах, об избирательных объединений, зарегистрировавших списки кандидатов (рамочный Федеральный закон о выборах и референдумах п.6. ст.27).

В п.2 ст.30 рамочного Федерального закона о выборах и референдумах указано, что решения комиссий, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, референдума, публикуются в государственных или муниципальных периодических печатных изданиях либо доводятся до сведения избирателей, участников референдума иным путем, а также передаются в иные средства массовой информации в объеме и в сроки, которые установлены законом.

Следует подчеркнуть масштабную информационно-разъяснительную работу с избирателями в ходе федеральных избирательных кампаний 20112012 гг., осуществленную ЦИК России совместно с Российским центром обучения избирательным технологиям (РЦОИТ при ЦИК России) и избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации. Так, в ходе выборов Президента Российской Федерации в 2012 году в целом по стране изготовлено и размещено в общественных местах на рекламных конструкциях около 15 млн. экземпляров наглядных информационных материалов. Из них, например, более 7 млн. плакатов, более 50 тысяч видеорядов на электронных носителях (светодиодных панно, электронных табло, видео- и плазменных экранах) Гаранников П.С. Роль избирательных комиссий в организации и проведении выборов // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 4. С. 36..

Предмет информирования, осуществляемого СМИ, физическими и юридическими лицами, чрезвычайно широк, так как, за небольшим исключением, носит преимущественно неофициальный характер и определяется в основном в зависимости от категории субъекта информирования.

Существенная роль в вопросах информирования отводится средствам массовой информации. По мнению С.В.Большакова и А.Г.Головина, участие СМИ в информационном обеспечении выборов возможно в четырех основных формах:

1) предоставление эфирного времени, печатной площади для размещения обязательных для опубликования в силу закона документов и информации;

2) осуществление в инициативном порядке в соответствии с законом информирования избирателей (неофициальное информирование);

3) предоставление эфирного времени, печатной площади на бесплатной и платной основе для проведения предвыборной агитации организациями, на которые законом возложена соответствующая обязанность ;

4) предоставление в инициативном порядке в соответствии с законом эфирного времени, печатной площади на платной основе для проведения предвыборной агитации Большаков C.B., Головин А.Г. Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации. М.: Весь мир. 2007. С. 63-64..

Субъектами информирования в соответствии с п.1 ст.45 могут выступать физические и юридические лица.

На наш взгляд, к юридическим лицам, осуществляющим информирование, можно отнести политические партии, поскольку, в соответствии с указанным Федеральным законом «О политических партиях», политическая партия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, вправе свободно распространять информацию о своей деятельности Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 02.04.2012) «О политических партиях» // Собрание законодательства РФ. 16.07.2001. № 29. ст. 2950.. Однако ряд юристов придерживается мнения о невозможности для политических партий, кандидатов, доверенных лиц, быть субъектами информированияСм.:Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» / Отв.ред. к.ю.н. А.А.Вешняков, научн. ред. и составитель д.ю.н., заслуженный юрист Российской Федерации В.И.Лысенко. М.: Норма. 2007. С. 301..

С учетом соблюдения политической партией, участвующей в выборах, избирательного законодательства, в том числе в вопросах информационного обеспечения, политическая партия, по мнению В.И. Ергыгиной, может и должна выполнять функции информирования по вопросам, связанным с ее деятельностью. Важно, чтобы указанное информирование носило нейтральный характер, что характерно для данного субинститута информационного обеспечения выборов, и не имело признаков агитационной деятельности. Предмет данного информирования будет, что очевидно, иметь узкую направленность. К примеру, политическая партия может проинформировать о чрезвычайном происшествии с кем-то из зарегистрированных кандидатов. Кроме данного субъекта информирования, указанную информацию по объективным причинам никто предоставить не может Ерыгина В.И. Политико-правовые тенденции возрастания роли политических партий в избирательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 19. С. 51..

Выступать в качестве субъектов информирования могут юридические лица, которые не участвуют напрямую в избирательном процессе, а выполняют сопутствующие функции для реализации гражданами своих избирательных прав. В соответствии с п.1. ст.54 рамочного Федерального закона о выборах и референдумах, организации, индивидуальные предприниматели, выполняющие работы или оказывающие услуги по изготовлению печатных агитационных материалов, обязаны опубликовать сведения о размере и других условиях оплаты на соответствующие работы и услуги не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов. В случае невыполнения указанных требований данные субъекты не вправе выполнять работы или оказывать услуги по изготовлению печатных агитационных материалов.

Юридическими лицами, являющимися субъектами информирования, также могут являться различные научные учреждения, которые, к примеру, выпускают сборники, содержащие научно-практические комментарии избирательного законодательства, организуют проведения «круглых столов», конференций.

В качестве субъектов информирования могут выступать зарегистрированные кандидаты, доверенные лица политических партий и зарегистрированных кандидатов, уполномоченные по финансовым вопросам, иные должностные лица, официально работающие с данной политической партией или зарегистрированным кандидатом. Практика проведения выборов показала именно такую тенденцию, когда информация, к примеру, о происшествиях, случившимся с кандидатом, предоставляется либо самим кандидатом, либо указанными выше лицами, к примеру, его представителем. Например, информация о дате подаче кандидатом финансового отчета может быть предоставлена его уполномоченным по финансовым вопросам. Важно, чтобы все указанные лица строго соблюдали принципы информирования Чуров В.Е., Эбзеев Б.С. Демократия и управление избирательным процессом: отечественная модель // Журнал российского права. 2011. № 11. С. 5..

Одними из важнейших субъектов информирования являются командиры воинских частей, капитаны кораблей, руководители дипломатических представительств РФ и консульских учреждений Российской Федерации, которые, как указывает В.М. Корякин, наряду с комиссиями, вправе распространять, в том числе и через СМИ, достоверные сведения (информацию) о назначении выборов, о ходе подготовки и проведения выборов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, о законодательстве Российской Федерации о выборах, об итогах голосования и о результатах выборов Корякин В.М. Правовые аспекты проведения предвыборных мероприятий с участием военнослужащих и военных организаций // Право в Вооруженных Силах. № 9. 2003. С. 21..

Субъектами информирования, на наш взгляд, также являются ученые, которые посредством своих научных трудов и непубличных выступлений могут информировать о тех или иных вопросах избирательного законодательства.

Необходимо отметить, что приведенный перечень физических и юридических лиц не является исчерпывающим.