Правовое регулирование информационного обеспечения выборов в Российской Федерации

Размещено на http://allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВЫБОРОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ИСТОРИЧЕСКИЙ И МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

1.1 Анализ понятия «информационное обеспечение выборов» в историческом аспекте

1.2 Международно-правовые основы информационного обеспечения выборов

1.3 Становление и развитие правового регулирования института информационного обеспечения выборов в России в постсоветский период

ГЛАВА 2. ИНФОРМИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЕЙ

2.1 Понятие, цели и принципы информирования избирателей

2.2 Субъекты избирательного права, принимающие участие в информировании избирателей, формы их деятельности

ГЛАВА 3. ПРЕДВЫБОРНАЯ АГИТАЦИЯ

2.1 Понятие, цели и принципы предвыборной агитации

2.2 Проведение предвыборной агитации на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях

3.3 Проведение предвыборной агитации посредством агитационных публичных мероприятий, выпуска и распространения агитационных материалов

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность темы настоящей дипломной работы, в первую очередь, обусловлена активным развитием в современной России относительно нового института избирательного законодательства -- информационного обеспечения выборов. Избирательное законодательство Российской Федерации прошло определенные стадии развития. Одновременно с избирательным законодательством эволюцию претерпела и его важнейшая составная часть -- институт информационного обеспечения выборов. Интерес к проблеме правового регулирования информационного обеспечения выборов связан с тем, что углубление правового регулирования в сфере информационного обеспечения выборов, обусловленное происходящими переменами в общественно-политической жизни страны, и укреплением политической системы, предполагает усиление системности нормативного массива, регулирующего составные части информационного обеспечения выборов - информирование избирателей и предвыборную агитацию. В связи с этим необходим поиск современных подходов к вопросу создания, новых и изменения действующих правовых норм, регулирующих информационное обеспечение выборов.

Информационное обеспечение выборов способствует осознанному волеизъявлению граждан, обеспечению гласности и открытости избирательного процесса. Организационно-правовые меры по обеспечению эффективности института информационного обеспечения выборов представляются одними из важнейших составляющих совершенствования избирательной системы в целом. В законодательство Российской Федерации о выборах в последние годы внесено ряд новелл и изменений в части информационного обеспечения выборов, направленных на создание дополнительных условий для проведения свободных и справедливых выборов. Однако в дальнейшем совершенствовании нуждаются отдельные правовые нормы, регулирующие правоотношения, связанные с информированием избирателей и предвыборной агитацией.

Все вышеуказанное подчеркивает актуальность избранной темы для написания дипломной работы.

Актуальность проблемы обусловила цель исследования следующим образом: проанализировать правовые отношения, складывающихся при осуществлении информирования избирателей по вопросам подготовки и проведения выборов в Российской Федерации, проведения предвыборной агитации, взаимодействия участников избирательного процесса по вопросам информационного обеспечения избирательных кампаний.

Вышеперечисленные цели достигаются путем решения следующих задач:

- проанализировать понятие «информационное обеспечение выборов» в историческом аспекте;

- исследовать международно-правовые основы информационного обеспечения выборов;

- анализ становления института информационного обеспечения выборов в Российской Федерации и выявление этапов его развития;

- установление целей, задач, принципов и способов информирования избирателей как неотъемлемой части информационного обеспечения выборов в Российской Федерации;

- определение субъектов информирования избирателей, проведение их классификации и исследование форм их деятельности;

- выявление принципов, целей и задач предвыборной агитации, анализ форм и методов ее проведения в Российской Федерации;

- установление видов организаций, выпускающих средства массовой, информации, исследование особенностей правового регулирования проведения предвыборной агитации на каналах организаций, телерадиовещания и в периодических печатных изданиях и определение путей его совершенствования;

- исследование правовых основ и организационных условий проведения предвыборной агитации посредством агитационных публичных мероприятий, выпуска и распространения агитационных материалов.

Объектом настоящей работы выступают правовые отношения, складывающиеся между субъектами избирательного права в процессе информирования избирателей и предвыборной агитации при подготовке и проведении выборов. Предметом исследования являются нормы права, образующие институт информационного обеспечения выборов в Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составили диалектический метод познания, а также системно-структурный, сравнительно-правовой, логико-теоретический и частно-научные методы изучения социально правовых явлений. Для достижения объективности результатов исследования данные методы применялись комплексно.

Теоретическая и практическая значимость данной дипломной работы определяется возможностью использования рекомендаций, содержащихся в данном исследовании для совершенствования законодательства в сфере информационного обеспечения выборов в Российской Федерации.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации 1993 года, международные правовые акты, устанавливающие международные избирательные стандарты, федеральные законы в сфере избирательного права, законы субъектов Российской Федерации. Были проанализированы указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, затрагивающие вопросы правового регулирования информационного обеспечения выборов, акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Были изучены постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации.

Дипломная работа состоит из введения, трёх глав, включающих в себя восемь параграфов, заключения и списка использованных источников.

При написании дипломной работы использовалась монографическая и периодическая литература, комментарии к федеральным законам. Все источники, которые были использованы в процессе написания дипломной работы, указаны в сносках и в списке литературы.

ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВЫБОРОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 История развития понятия «информационное обеспечение выборов» и общие принципы информационного обеспечения выборов в России

Институт выборов - необходимый элемент любого демократического государства. Волеизъявление не может осуществляться без информации как основы любой деятельности. Свобода волеизъявления во многом определяется именно количеством и качеством информации, которой оперируют избиратели.

Итак, отправной точкой понятия «информационное обеспечение выборов» стало введение в юридическую практику и науку понятия предвыборной агитации. Это произошло в России в начале прошлого века. Первое упоминание об «избирательной агитации», «агитации при выборах» встречается в монографии В.В. Водовозова «Избирательное право в России и Европе», которая была опубликована в 1906 году Трофимова И.Н. Развитие общественно-политических представлений о государстве и местном самоуправлении в дореволюционной России // История государства и права. 2010. № 22. С. 34.. Термин «предвыборная агитация» в современном значении был впервые сформулирован в Политической энциклопедии 1907 года, где под ним понималось «побуждение масс за кандидатов определенной партии» Цит. по: Навальный C.B. Избирательное право: роль и место в системе права России // Право и политика. № 12. 2003. С. 22-36..

Первым в истории нашего государства законодательным актом, закрепляющим правила предвыборной агитации, было «Положение о выборах в Верховный Совет СССР» от 9 июля 1937 г. Постановление ЦИК СССР от 09.07.1937 «Об утверждении «Положения о выборах в Верховный Совет СССР»// СПС «Консультант плюс», содержащее две статьи, которые непосредственно касались вопросов агитации (ст. ст. 70 и 82). Необходимо отметить, что в указанном документе использовался термин «выборная агитация», достаточно долго применяемый в советском законодательстве и научной литературе. На термин «предвыборная агитация», используемый в настоящее время, он был заменен только в 1978 году. Норм, касающихся информирования избирателей, Положение не содержало.

Основным избирательным законом СССР являлся Закон от 6 июля 1978 г. «О выборах в Верховный Совет СССР» Закон ВС СССР от 06.07.1978 № 7772-IX «О выборах в Верховный Совет СССР» // «Ведомости ВС СССР» 1978. № 28. ст. 441.. Основные гарантии деятельности кандидата в депутаты определялись в ст. 47 Закона 1978 г., содержащей положения, которые в настоящее время, по сути, включаются в понятие «предвыборная агитация»: «все кандидаты в депутаты Верховного Совета СССР со времени их регистрации окружными избирательными комиссиями имеют равное право участвовать и выступать на предвыборных собраниях, совещаниях, митингах, в печати, по телевидению, радио» Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М.: Норма, Инфра-М, 2010. С. 184.. Нормы, посвященные информированию избирателей, в вышеназванном законе по-прежнему отсутствовали.

В новейший период истории отечественный законодатель впервые формулирует понятие «предвыборной агитации» в Положении об информационных гарантиях предвыборной агитации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации «Об информационных гарантиях для участников избирательной кампании 1993 года» от 29 октября 1993 года № 1792 Указ Президента РФ от 29.10.1993 № 1792 «Об информационных гарантиях для участников избирательных кампаний 1993 года» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 01.11.1993. № 44. ст. 4196.. В пункте «а» ст. 2 закреплялось, что предвыборная агитация - это сообщения, материалы (массовая информация), имеющие целью побудить избирателей проголосовать «за» или «против» того или иного кандидата либо избирательного объединения. Нормативный акт затрагивал и некоторые аспекты информирования. Статья 9 Положения гласит: «телерадиокомпания обязана периодически оповещать граждан о времени, месте и теме предстоящих предвыборных дебатов, «круглых столов» с момента получения данной информации и до начала их вещания».

Следующим важным нормативным актом, регулирующим не только правила предвыборной агитации и информирования, но и весь избирательный процесс в целом, стал первый в истории современной России Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 года Федеральный закон от 06.12.1994 № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 12.12.1994. № 33. ст. 3406.. Следует отметить, что в этом Законе впервые предвыборная агитация рассматривается как деятельность, а не как «сообщения, материалы (массовая информация)», что было характерно для начального этапа формирования российского избирательного законодательства. Понимание предвыборной агитации как деятельности следует признать удачным, поскольку любая информация производна от человеческой деятельности.

Вышеназванный Закон был заменен Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г., давшим следующее определение предвыборной агитации - это «деятельность граждан Российской Федерации, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них». Значение этого определения состояло в фиксации полного перечня субъектов избирательного процесса, имеющих право на ведение агитации. В то же время понятие информирования избирателей отсутствует в данном законе.

12 июня 2002 года был принят новый Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред от 20.10.2011) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 17.06.2002, № 24, ст. 2253., в котором впервые введено понятие информационного обеспечения выборов, включающее информирование избирателей и предвыборную агитацию. Основной целью информационного обеспечения выборов согласно ст. 44 является способствование осознанному волеизъявлению граждан и гласности выборов. Данный подход надо признать целесообразным и своевременным, поскольку при проведении предыдущих избирательных кампаний много проблем было связано с разграничением информационных и агитационных материалов.

Как и все предыдущие законы о выборах, Федеральный закон «Об основных гарантиях...» включил определение предвыборной агитации - это деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов).

Можно отметить, что определение предвыборной агитации, содержащееся в действующем Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» является результатом его практического становления в ходе избирательных кампаний постсоветского периода и, по нашему мнению, является оптимальным.

Новый Закон упоминает понятие «информирование избирателей», однако не расшифровывает его ни непосредственно в главе «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах», ни в ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях...», содержащей понятия и определения, используемые в этом законе.

Федеральный закон «Об основных гарантиях...» устанавливает цели информирования избирателей, субъектов информирования, способы информирования, а также обязательные случаи информирования: опубликование решения о назначении выборов - не позднее чем через пять дней после его принятия (п. 7 ст. 10); опубликование схемы избирательных округов - не позднее чем через пять дней после ее утверждения (п. 7 ст. 18); опубликование списка избирательных участков, их границ и номеров - не позднее чем за 40 дней до дня голосования (п. 7 ст. 19); официальное опубликование результатов выборов - не позднее чем через один месяц со дня голосования (п. 3 ст. 72). Из совокупности правовых норм, регулирующих этот институт, можно сделать вывод, что под информированием избирателей понимается деятельность уполномоченных субъектов, осуществляемая в установленные законом сроки избирательной кампании и определенном законом порядке по предоставлению избирателям информации о дате голосования, о ходе подготовки и проведения выборов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, о законодательстве Российской Федерации, о выборах, о кандидатах, списках кандидатов и избирательных объединениях.

В.П. Журавлев, изучающий критерии разграничения информирования и предвыборной агитации, определяет информирование избирателей как «распространение сведений об объективно имевших место фактах, связанных с кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, не сопровождаемое оценочными комментариями» Журавлев В.П. Средства массовой информации на выборах // Журнал о выборах. 2005. № 2. С. 18.. С таким подходом к пониманию информирования трудно согласиться, поскольку критерий наличия или отсутствия оценочных комментариев является второстепенным для разграничения: склонить к голосованию «за» или «против» можно без использования комментариев, одним лишь обнародованием фактов о кандидате (избирательном объединении). Сущность информирования состоит не в отсутствии оценок, а в ориентированности на обеспечение процесса выборов, включая участие в них избирателей. В то же время информация, распространяемая в ходе агитации, ориентирована на побуждение к голосованию за или против кандидатов и избирательных объединений. По нашему мнению, основным критерием, разграничивающим информирование и агитацию, является наличие информации, побуждающей к голосованию за или против конкретного кандидата (кандидатов), конкретного избирательного объединения (объединений).

Исследование появления понятия «информационное обеспечение выборов» позволяет сделать ряд выводов.

Началом появления категории «информационное обеспечение выборов» является возникновение и введение в правовую практику и научный оборот понятия «предвыборная агитация».

Для возникновения понятия «информационное обеспечение выборов» характерны следующие основные этапы:

- введение понятия «предвыборная агитация»;

- переход от понимания предвыборной агитации как совокупности агитационных материалов к пониманию ее в качестве деятельности; конкретизация содержания предвыборной агитации путем определения полного круга ее субъектов;

- разграничение понятий предвыборной агитации и информирования избирателей в рамках категории «информационное обеспечение выборов»;

- конкретизация понятия «информирование избирателей».

В качестве критерия разграничения информирования и агитации можно предложить наличие/отсутствие информации, побуждающей к голосованию «за» или «против» конкретного кандидата (кандидатов), конкретного избирательного объединения (объединений).

1.2 Международно-правовые основы информационного обеспечения выборов

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации 1993 г. международно-правовые нормативные акты являются составной частью правовой системы Российской Федерации и имеют приоритет перед нормами национального законодательства, федеральными законами и подзаконными актами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, а так же нормативными актами, принимаемыми на уровне муниципальных образований.

Среди международно-правовых актов регулирующих определенные аспекты информационного обеспечение выборов следует в первую очередь отметить следующие:

- Всеобщую декларацию прав человека, утвержденную Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Международное публичное право: Сб. документов. М.: Юридическая литература, 1996. Т.1. С. 460-464., в ст. 21 которой записано: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования».

- Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый в 1966 году Международный Пакт от 16.12.1966 «О гражданских и политических правах» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12. (далее по тексту - Пакт) Участниками этого Пакта являются 127 государств, что делает его международным инструментом с самым большим количеством участников, гарантирующим право на свободные выборы. Особое значение в области информирования избирателей и предвыборной агитации имеют ст. 21 и 22 Пакта, закрепляющие права на свободу собраний и ассоциаций Коливер С., Мерлоу П. Руководство по освещению избирательных кампаний электронными СМИ в странах с режимом переходной демократии. М.: Инфра-М, 1995. С. 104..

Этим Пактом разработаны международные стандарты, направленные против злоупотреблений свободой слова, информации, выражения своего мнения, что становится особенно актуальным в период избирательной кампании (ст. 2).

Обязательства по обеспечению плюрализма и разнообразия мнений в СМИ в ходе выборов возложены на правительства государств в силу требований ст. 19 и 25 Пакта. Согласно статье 19 Пакта каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору. Пользование вышеуказанными правами налагает особенные обязанности и особую ответственность. Оно может быть сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являются необходимыми для уважения прав и репутации других лиц, для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения.

В пункте 3 статьи 19 Пакта предусматривается возможность частичного ограничения свободы выражения мнения только через закон в тех случаях, когда та или иная деятельность или выражение какого-либо мнения направлены на подрыв других прав, признанных международным сообществом.

По мнению Вешнякова A.A., смысл этих ограничений заключается том, чтобы в период проведения выборов политическая среда была свободна от всех сил, стремящихся запугать избирателей или политических деятелей, а так же нарушить основные права какой-либо группы граждан Вешняков A.A. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. М.: Весь мир, 1997. С 21..

- Наиболее детально свобода слова рассматривается в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950г. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Она ратифицирована Россией в 1998 году) // Шестаков Л.Н. Права человека: Сб. международных документов. М.: Юридическая литература. 1990.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод действует на территории России уже более 7 лет, но до сих пор суды, за исключением Конституционного, редко применяют ее нормы. Это обусловлено рядом причин: прежде всего, незнание указанной Европейской Конвенции, толкующих ее прецедентов Европейского Суда по правам человека, недоступность решений Европейского Суда на русском языке. Все эти проблемы в полной мере относятся и к статье 10 Европейской конвенции, которая гарантирует свободу выражения мнения. Часть 1 ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод фиксирует, что каждый человек имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ Энтин М.Л. Международные гарантии прав человека: опыт Совета Европы. М.: Изд-во МНИП. 2007. С. 248..

Следует обратить особое внимание на то, что ст. 10 указанной Европейской Конвенции устанавливает ряд исключений из общего принципа свободы выражения мнений и соответствию свободы массовой информации.

Во-первых ч. 1 ст. 10 Конвенции закрепляет, что государство может осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий.

Во-вторых, Конвенция подчеркивает, что осуществление этих свобод, налагает обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия Постатейный научный комментарий к Конституции Российской Федерации коллектива ученых-правоведов под руководством ректора МГЮА О.Е. Кутафина (Официальный текст на 1 августа 2003 г.). М. Библиотечка Российской газеты, 2003. С. 155..

Как отмечает Европейский Суд по правам человека, свободные выборы и свобода слова, в особенности свобода политической дискуссии, образуют основу любой демократической системы. Тем не менее, при некоторых обстоятельствах эти права могут вступить в конфликт, и тогда может быть сочтено необходимым «введение ряда ограничений свободы слова, которые были бы неприемлемы в обычных условиях» (Решение Европейского Суда по правам человека от 18.02.1998 Боуман против Соединенного Королевства).

Европейский Суд по правам человека в ряде своих решений обозначил взаимосвязь права на свободу слова и права на предвыборную агитацию следующим образом: «...на прессу возложена ответственность за предоставление информации и идей по вопросам, представляющим всеобщий интерес. Но дело не только в том, что пресса должна представлять такую информацию и идеи: население, кроме того, должно иметь право получать эту информацию и идеи» См.: Решение Европейского суда по правам человека Кастеллс против Испании (Страсбург, 6 июля 1989 г.); Решение Европейского суда по правам человека Лингенс против Австрии (Страсбург, 8 июля 1986 г.) // Международные избирательные стандарты. Сборник документов // Отв. ред. A.A. Вешняков. М.: Весь мир, 2009. С. 653. С. 678..

Принципы, выработанные Европейским Судом по правам человека в области защиты свободы выражения мнения, можно обнаружить в законодательстве многих иностранных государств.

На практике в зарубежных странах требования к распространению информации о политических лидерах в ходе избирательного процесса имеют взвешенный и сбалансированный характер. Соблюдаются принципы свободы слова, с одной стороны, и обеспечивается право граждан на получение полной, достоверной и объективной информации о ходе избирательного процесса с другой.

Как в Европе, так и в США особой защитой пользуется выражение мнений в ходе политических дебатов, особенно если это мнение задевает политиков и других государственных и общественных деятелей.

В некоторых странах (Франция, Нидерланды, Норвегия) от истца, если он официальное лицо, политический и (или) общественный деятель, возбуждающий гражданский иск о защите чести и достоинства, требуется de facto или даже по закону (США) представить более основательные доказательства ложности фактов или несправедливости высказанных о нем мнений, чем от частного лица Черников О.Ю. Защита доброго имени: проблемы терминологии // Право: теория и практика. 2008. № 8. С. 43..

Так, например, Верховный Суд США установил, что официальное лицо, если оно хочет добиться удовлетворения иска о клевете, должно доказать как ложность соответствующих заявлений, так и наличие у авторов «злого умысла», т.е. доказать, что ответчик опубликовал ложные сведения, зная о том, что они неверны, или проявив преступное безразличие к их истинности или ложности Вешняков А.А. Выборы и организация избирательного процесса в США. M.: Норма. 2010. С. 111..

Законодательство США в вопросе, касающемся свободы слова и печати, придерживается следующей позиции: первая поправка к Конституции США предусматривает, что « Конгресс не должен принимать ни одного закона ..., ограничивающего свободу слова или печати...». Однако существует ряд исключений из первой поправки, а именно методов, с помощью которых Верховный суд США позволяет не предоставлять защиты или предоставлять ограниченную защиту некоторым видам самовыражения Там же. С. 117..

Так, Верховный суд США принял решение о том, что первая поправка не предоставляет полной защиты коммерческому слову и самовыражению, устной и письменной клевете, слову и самовыражению, могущему нанести вред детям, слову, передаваемому по радио и телевидению, и слову и самовыражению государственных служащих. Даже слово или самовыражение, которое пользуется самой широкой защитой первой поправки, может подвергаться «воздействию регулирующих правил, обусловленных временем, местом и характером этого слова или самовыражения, правил, которые являются нейтральными по отношению его содержанию, хорошо приспособлены для того, чтобы для того, чтобы служить тому или иному важному государственному интересу, и оставляют простор для использования вполне достаточных альтернативных каналов передачи мыслей, сведений, новостей и прочей информации» Хаустов С.А. Верховный суд и права человека в США // Международное уголовное право и международная юстиция. 2010. № 4. С. 8.. Иными словами, американское законодательство признает возможность ограничения свободы слова в интересах общества и государства, что особенно важно в период информационного обеспечения выборов в интересах избирателей, а так же субъектов агитационного процесса.

Несколько стран использует понятие «политический общественный деятель» («публичная фигура»), хотя рамки этого понятия не всегда точно определяются (Голландия). Во Франции эта категория лиц определяется как «лица, выполняющие общественные функции», и в нее включаются министры, члены парламента, государственные служащие или любые граждане, выполняющие общественные обязанности, хотя бы даже временно (например, члены жюри присяжных или свидетели). Вышеназванным лицам законодательство указанных стран предоставляет большую степень свободы массовой информации, чем частным лицам. Однако распространение безосновательно очерняющей, порочащей информации не разрешается никому.

Законодательство Швеции отличается от других тем, что не позволяет компаниям, организациям и государственным органам возбуждать иски о диффамации. В результате пресса пользуется широкой свободой в расследовании деятельности правительства, бизнеса и других общественных институтов и их критике. Однако в профессиональном Кодексе прессы, которому добровольно подчиняются средства массовой информации в Швеции, есть положение, согласно которому общественные институты имеют право ответить на критику, если считают, что приведенные о них факты не соответствуют действительности Черников О.Ю. Защита доброго имени: проблемы терминологии // Право: теория и практика. 2008. № 8. С. 45..

В связи со вступлением России в Совет Европы нормы соответствующих общеевропейских актов и практика их применения становятся непосредственно влияющими на содержание свободы массовой информации применительно к избирательному процессу. Наиболее интересным в свете исследуемой проблематики кажется Декларация о свободе политической дискуссии в СМИ, принятая 12 февраля 2004 г. на 872 заседании Комитета Министров Совета Европы Декларация о свободе политической дискуссии в СМИ (Принята 12 февраля 2004 г. Комитетом Министров Совета Европы) // СПС «Консультант плюс» (далее по тексту - Декларация).

Особое внимание эта Декларация уделяет принципам распространения информации и выражения мнений о политических деятелях и государственных лицах в СМИ. Согласно ст. 7 Декларации частная и семейная жизнь политических деятелей и государственных должностных лиц должна быть защищена от освещения в СМИ. Однако информация об их частной жизни может распространяться в тех случаях, когда имеется общественная обеспокоенность непосредственно в отношении того, как они исполняли или исполняют свои обязанности, с учетом необходимости избегать нанесения ненужного вреда третьим лицам. В случае, если политические деятели или государственные должностные лица обращают внимание общества на те или иные стороны своей частной жизни, СМИ имеют право подвергать эту информацию тщательному анализу.

Кроме того, Декларация устанавливает правило, согласно которому политические деятели и государственные должностные лица должны иметь возможность пользоваться теми же средствами правовой защиты от нарушения их прав со стороны СМИ, что и частные лица. Размеры компенсаций за нанесенный ущерб и штрафов, взыскиваемых за клевету или оскорбление, должны быть соразмерны степени нарушения прав и подрыва репутации других лиц, с учетом любых возможных добровольных компенсационных мер, предлагаемых самими СМИ и принимаемых потерпевшими.

Указанные документы являются основными источниками международных стандартов в области прав человека, касающихся свободных и справедливых выборов, а так же информационного обеспечения избирательного процесса. Согласно этим документам подготовка и проведение свободных выборов невозможны без установления норм, закрепляющих такие права, как право на свободу мнений, право на свободу слова, право на свободу информации, право на свободу собраний и ассоциаций Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. М.: Весь мир, 2007. С 17..

Что касается других международных документов в области прав человека, касающихся свободных выборов, таких как резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, Совета Межпарламентского Союза и др, то они, в отличие от ранее названных, не являются источниками международных избирательных стандартов, так как не несут юридических обязательств, а могут рассматриваться лишь как рекомендации и служить основой для разработки соответствующих договоров, конвенций в области прав человека Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов. / Отв. ред. Иванченко A.A. М.: Норма, 2002. С. 72..

Существуют в международном праве и специальные акты, посвященные вопросам выборов и их информационного обеспечения. Например, в рамках СНГ 7 октября 2002 г. на заседании совета глав государств СНГ в Кишиневе главами Армении, Грузии, Кыргызстана, Молдовы, Российской Федерации, Таджикистана и Украины была подписана Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств, которая была ратифицирована Российской Федерацией в июле 2003 года Федеральный закон от 02.07.2003 № 89-ФЗ «О ратификации Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств» // Собрание законодательства РФ. 07.07.2003. № 27 (ч. 1). ст. 2703.. Статья 13 указанной Конвенции регламентирует государственную информационную поддержку выборов и агитационную деятельность.

Следует так же обратить внимание на принятые в рамках СНГ Рекомендации для международных наблюдателей СНГ по наблюдению за выборами Рекомендации для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами // Вестник ЦИК РФ. 2002. № 11., где помимо непосредственно рекомендаций содержатся положения, касающиеся обеспечения права на предвыборную агитацию.

1.3 Становление и развитие правового регулирования института информационного обеспечения выборов в России в постсоветский период

Условно можно выделить три основных этапа развития института информационного обеспечения выборов в рамках эволюции избирательного законодательства в целом. Развитие современной избирательной системы ведет отсчет с первых выборов Президента РСФСР в 1991 году. Именно тогда происходило первоначальное формирование демократической законодательной базы «института выборов, в том числе вопросов информационного обеспечения выборов» Носов С.И. Правовая реформа в Российской Федерации: проблемы, тенденции развития: лекция. М.: Изд-во РАГС, 2009. С. 15.. Этот период характеризуется многообразием видов нормативных актов, регулирующих избирательные отношения и избирательный процесс. Временной отрезок этого периода можно обозначить в границах 1991-1993 гг.

Период 1991-1993 гг., можно, на наш взгляд, охарактеризовать как начало становления современного российского избирательного законодательства. На данном, этапе нормативное регулирование избирательных действий происходило недостаточно четко в силу неразвитости полноценной законодательной базы. Основные нормы института информационного обеспечения выборов в тот период были закреплены не только в федеральных законах, но и в указах, положениях и иных нормативных актах, что вносило некоторую правовую нестабильность. Подзаконные акты, в этот период фактически заменяют полноценную законодательную базу. Об этом, например; свидетельствует тот факт, что выборы депутатов Государственной Думы, депутатов Совета Федерации (так члены верхней палаты парламента названы в соответствующем Указе Президента РФ 1993 года), представительных органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в то время проводятся не на основе законов, а на основе указов Президента Российской Федерации.

В рассматриваемый период 1991-1993 гг. вопросы информационного обеспечения выборов затрагивались в Конституции Российской Федерации, в федеральных законах, а также в указах Президента Российской Федерации, распоряжениях Правительства Российской Федерации, постановлениях Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, иных нормативных актах.

Фактически первым нормативном актом по выборам в новой России стал, на наш взгляд, утративший ныне силу Закон РСФСР «О выборах Президента РСФСР» Закон РСФСР от 24.04.1991 № 1096-1 «О Выборах Президента РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 25.04.1991. № 17. ст. 510., в соответствии с которым проходили выборы первого Президента России, состоявшиеся 12 июня 1991 года. В указанном законе вопросам информационного обеспечения выборов отводилась лишь одна небольшая статья 4 главы 1. Эта статья затрагивает вопросы и информирования, и предвыборной агитации. Положения указанного закона, касающиеся вопросов информирования и агитации, нашли свое отражение в дополненном, расширенном и уточненном варианте в последующих нормативных актах по вопросам выборов.

Следует отметить, что на протяжении практически двух десятилетий нормативные акты по выборам, касающиеся вопросов регулирования деятельности средств массовой информации в период избирательных кампаний, приводились в соответствие с Законом Российской Федерации «О средствах массовой информации» Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 (ред. от 11.07.2011) «О средствах массовой информации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 13.02.1992. № 7. ст. 300.. Средства массовой информации (далее - СМИ) являются одним из субъектов информационного обеспечения выборов. Необходимо подчеркнуть, что указанный закон имел в 1991 году и имеет в настоящее время важное значение для регулирования вопросов информационного обеспечения выборов. Практически без учета норм закона о СМИ не может быть принят ни один нормативный акт по выборам, касающийся средств массовой информации, в то же время практика проведения избирательных кампаний «диктует» необходимость внесения корректив в данный закон, дополняющих и уточняющих его.

Наиболее подробно для периода становления избирательного законодательства вопросы информационного обеспечения выборов проработаны в следующих указах Президента Российской Федерации: «Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период» Указ Президента РФ от 01.10.1993 № 1557 «Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 11.10.1993. № 41. ст. 3907., «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» Указ Президента РФ от 27.10.1993 № 1765 «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 01.11.1993. № 44. ст. 4189., «Об информационных гарантиях для участников избирательных кампаний 1993 года» Указ Президента РФ от 29.10.1993 № 1792 «Об информационных гарантиях для участников избирательных кампаний 1993 года» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 01.11.1993. № 44. ст. 4196..

Фактически, за небольшим исключением, вопросы информационного обеспечения выборов были в одном ключе отражены в двух вышеуказанных - нормативных актах и более подробно закреплены в Указе Президента об- - информационных гарантиях. Необходимо отметить одинаковую структуру данных указов - указами утверждались соответствующие Положения о выборах, которые и закрепляли основные положения информационного обеспечения данных выборов.

Итак, одним из наиболее фундаментальных документов, изданных в октябре 1993 года и регулирующих вопросы информационного обеспечения выборов, в частности вопросы предвыборной агитации, явился, как мы уже отмечали, Указ Президента РФ «Об информационных гарантиях для участников избирательных кампаний 1993 года».

Хотелось бы подчеркнуть, что хотя, этот Указ и соответственно утвержденное им Положение в настоящее время утратило юридическую силу, этот документ имеет большое методическое значение для дальнейшей разработки вопросов, связанных с участием СМИ в избирательных кампаниях Постников А.Е. Тенденции развития институтов конституционного права // Журнал российского права. 2011. № 10. С. 27 - 34.. На наш взгляд, этот документ не имеет себе равных по глубине проработки техники теледебатов и в целом по регулированию предвыборной агитации, в том числе избирательных действий субъектов агитационной деятельности.

Оценивая нормативные акты по выборам в Государственную Думу в 1993 г., касающиеся вопросов информирования и агитации, Н.Т.Рябов, являвшийся в 1993-1996 гг. председателем ЦИК России, отмечал, что их строгое выполнение обеспечивая «...равенство возможностей избирательных объединений, и кандидатов в депутаты в ведении предвыборной агитации .. через средства массовой информации имеет очень важное значение». Он подчеркивал, что Центральная избирательная комиссия утвердила график выступления кандидатов в депутаты по общефедеральным каналам телевидения и радио, обеспечивая при этом получение эфирного времени на равных основаниях (по продолжительности- выступления, времени выхода в эфир и других условиях)» Рябов Н.Т. Новая избирательная система действует // Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1993, № 8. С. 6..

Н.Т. Рябов призывал «сделать все для того, чтобы каждый, кандидат в депутаты вел свою предвыборную агитацию в равных с его соперниками условиях». Одновременно он подчеркивал, что «выборы - самый демократичный и надежный способ преодоление кризиса власти. Это - лучшая возможность для граждан страны делегировать в законодательный орган России людей, которым они действительно доверяют свою судьбу и судьбу Российской Федерации» Рябов Н.Т. Сделать правильный выбор // Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1993, № 1.С. 6..

Р.Т. Биктагиров отмечал появление новых принципов избирательного права в 1993 году и в последующие годы в результате реформы: это, в частности, гласность и открытость избирательного процесса, равенство и состязательность кандидатов в предвыборной деятельности, свобода предвыборной агитации Биктагиров P.T. Некоторые теоретические и практические проблемы совершенствования избирательной системы Российской Федерации // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2001. № 11. С. 76..

Следующий этап развития избирательного законодательства характеризовался преобладанием федерального закона как основного правового регулятора общественных отношений, складывающихся в сфере выборов. В этот период, в отличие от предыдущего, подзаконные нормативные акты, закрепляющие различные аспекты избирательного процесса, осуществляли дополнительные и вспомогательные функции по отношению к федеральным законам, регулирующим выборы, а не являлись превалирующими в вопросах законодательной подготовки избирательных кампаний, как в предыдущий период становления избирательного законодательства. Временные границы этого периода охватывают 1994-2001 гг.

В период 1994-2001 доля подзаконных актов в системе регулирования вопросов избирательного законодательства, в том числе информационного обеспечения выборов, уменьшается, что, на наш взгляд, во многом связано со стабилизацией общественно-политической обстановки в стране и активизацией работы по формированию единого правового поля. Подзаконные акты рассматриваемого нами периода выполняют функцию дополнительного регулятора института информационного обеспечения выборов, а приоритетной формой правового регулирования вопросов подготовки и проведения выборов, в том числе их информационного обеспечения, является федеральный закон.

Характеризуя правовую базу избирательного законодательства председатель ЦИК России в 1996-1999 гг. А.В.Иванченко отмечал, что «в бурной политической жизни 1993-1996 гг. российское избирательное законодательство оформилось и доказало свою действенность...» Иванченко A.B. Избирательная система Российской Федерации, новый этап развития // Журнал российского права, 1998. № 9. С. 3..

В свою очередь председатель ЦИК России в 1999-2007 гг. А.А. Вешняков Вешняков А.А. Избирательное право и избирательный процесс в РФ. М.: Норма, 2003. С. 359 - 360. подчеркивал важность для дальнейшего развития избирательного законодательства принятия в 1994 г. первого рамочного федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» Федеральный закон от 06.12.1994 № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 12.12.1994. № 33. ст. 3406..

С этими оценками солидарны и другие ученые. Так, Ю.А. Веденеев и отмечал, что вступление в силу этого закона определило основные направления, развития избирательной системы России на ближайшие годы и открыло путь к принятию федеральных законов о выборах депутатов Государственной Думы, Президента Российской Федерации, а также законов субъектов Российской Федерации о выборах в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления. Именно на их основе в России были проведены в 1995-1996 гг. масштабные избирательные кампании по выборам депутатов Государственной Думы второго созыва и Президента Российской Федерации, которые открыли новый этап развития избирательного законодательства России - период регулярного парламентского законодательства Веденеев Ю.А. Избирательное право. М.: Юриспруденция, 2001. С. 180.

В 1994 году был издан, утративший ныне юридическую силу, уже упомянутый нами первый Федеральный рамочный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» Федеральный закон от 06.12.1994 № 56-ФЗ (ред. от 26.11.1996) «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 12.12.1994. № 33. ст. 3406.. Разработка и принятие этого закона было обусловлено отсутствием конституционной регламентации избирательной системы и большим количеством различных; подзаконных актов, которые, в том числе и по вопросам информационного обеспечения выборов, требовали систематизации и обобщения.

В Федеральном законе появилась статья «Гласность в деятельности избирательных комиссий», ранее отсутствовавшая в положениях о выборах различного уровня, утвержденных указами Президента РФ, о чем мы упоминали выше. В данной статье была закреплена норма об опубликовании решений избирательных комиссий, однако эта норма была не совсем совершенна, так как не поясняла круг субъектов, обязанных публиковать решения избирательных комиссий, и требовала дальнейших уточнений. Впервые в федеральном законе закреплено определение «предвыборной агитации» -- деятельность граждан Российской Федерации, общественных объединений по подготовке и распространению информации, имеющей целью побудить избирателей принять участие в голосовании за или против тех или иных кандидатов (списков кандидатов).

Глава «Предвыборная агитация» включала ряд важных новаций в регулировании предвыборной агитации. К явным плюсам данной главы можно отнести появление статьи «Недопустимость злоупотреблений правом на проведение предвыборной агитации», в которой говорилось о недопустимости агитации, возбуждающей социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду...(ст.25). Также к положительной стороне указанного закона относится и императивная норма о финансировании предвыборной агитации только из денежных средств, перечисленных в избирательные фонды (ст.28).

Важная норма данного закона о запрете журналистам, должностным лицам СМИ участвовать в освещении избирательной кампании через СМИ (ст.23), если они являются кандидатами либо доверенными лицами кандидатов, была в дальнейшем уточнена и дополнена Кошемарина С.В. Информационное обеспечение выборов: проблемы и перспективы правового регулирования // Право и политика. 2005. № 5. С. 23.. Появление данного закона явилось важным шагом на пути совершенствования избирательного законодательства, в том числе вопросов, информирования избирателей и предвыборной агитации. Как указывал А.Г.Головин, 1994 год стал годом принятия решения о модели построения системы, избирательного законодательства в Российской Федерации Головин А.Г. Эволюция системы избирательного законодательства в Российской Федерации: тенденции и перспективы. M.: Московское бюро по правам человека, 2011. С. 48..

Фактически новый подход к законодательному решению вопросов информирования и агитации был закреплен в новом рамочном Федеральном законе от 19 сентября 1997 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Федеральный закон от 19.09.1997 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 22.09.1997. № 38. ст. 4339., который в настоящее время утратил юридическую силу.