Перспективы развития муниципального управления в современной России

Однако процесс формирования законодательства субъектов Российской Федерации проходит очень неравномерно: лишь в незначительной части регионов правовую базу «можно считать удовлетворительной, в большинстве же законы либо не принимаются, либо принимаются с грубейшими нарушениями федерального законодательства». Так, законом Архангельской области устанавливается соподчиненность муниципальных образований, законом Чувашской республики полностью регламентируется деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, законом ряда областей устанавливается структура органов местного самоуправления.

Необходимый элемент правовой основы местного самоуправления - уставы муниципальных образований, в которых на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении определяются организация и формы осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальная, финансово-экономическая основы, а также содержатся другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Необходимость появления в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении уставов муниципальных образований предопределили признаваемые и гарантируемые Конституцией Российской Федерации организационная обособленность органов местного самоуправления в системе управления государством, самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, включая выбор конкретных организационных форм осуществления местного самоуправления, определение структуры органов местного самоуправления.

Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» исходит из того, что каждое муниципальное образование имеет свой устав. Закон определяет «круг основных вопросов, регулируемых уставом муниципального образования, принципы его разработки, принятия и порядок государственной регистрации. В соответствии с законом устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении муниципального образования. Закон предусматривает два пути принятия устава муниципального образования: представительным органом местного самоуправления и населением непосредственно, т.е. местным референдумом или на сходе граждан. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований.

Устав муниципального образования должен содержать, во-первых, наименование муниципального образования с указанием его границ и состава территории.

Во-вторых, в уставе указываются вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования. Их перечень содержится №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Муниципальные образования вправе расширить этот перечень за счет вопросов, отнесенных к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросов, не исключенных из их ведения и не отнесенных к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

В-третьих, устав муниципального образования определяет организационную структуру местного самоуправления, правовой статус органов и должностных лиц местного самоуправления, условия и порядок организации муниципальной службы. В уставе закрепляются структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их наименование и полномочия. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления Органы местного самоуправления должны быть наделены уставом муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Устав муниципального образования закрепляет статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также гарантии прав должностных лиц местного самоуправления. При этом срок полномочий депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления не может быть меньше двух лет. Кроме того, устав должен определять основания и порядок прекращения их полномочий. В соответствии с законом субъекта Российской Федерации устав муниципального образования устанавливает наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу (например, ст. 54 Устава города Красноярска определяет, что «систему правовых актов города образуют: решения, принятые на референдуме, нормативные и индивидуальные акты городского Совета и администрации города»). Уставом муниципального образования определяются выборные и иные органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами.

В-четвертых, в уставе муниципального образования должны быть закреплены формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. Речь идет о таких институтах муниципальной демократии, как местный референдум; муниципальные выборы; собрание (сход) граждан; народная правотворческая инициатива; обращения граждан в органы местного самоуправления, а также территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

В-пятых, устав муниципального образования устанавливает основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

В-шестых, уставом муниципального образования определяются экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

В-седьмых, в уставе муниципального образования могут регулироваться вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций. Устав муниципального образования может содержать и другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

Кроме устава на муниципальном уровне принимаются и другие нормативные правовые акты, регламентирующие отдельные вопросы организации и деятельности местного самоуправления: регламенты представительных органов, положения о территориальном общественном самоуправлении и др.

Таким образом, правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации составляют нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

2.3 Проблемы и перспективы развития системы местного самоуправления в России

Возрождение местного самоуправления в нашей стране связано с общими демократическими преобразованиями, инициированными перестройкой. Причем непосредственным стимулом послужили не политические, а экономические мотивы. Постановление «О проведении в 1990 году экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования» Совета Министров СССР и Совета Министров РСФСР от 12 января 1990 г. представляли собой попытку децентрализации управления на основе хозрасчета - модели, которая, как тогда считалось, способна пробудить инициативу не только в трудовых коллективах, но и в органах власти.

Новый этап развития местного самоуправления начался с принятием 12 декабря 1993 года новой Конституции Российской Федерации. Она определяет суть местного самоуправления как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130). Комментируя конституционные гарантии местного самоуправления, судья Конституционного суда Российской Федерации А.Я. Слива указывает, что формула, аналогичная той, что прописана в ст. 12 Конституции: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление», _ в Основном законе страны используется еще только по отношению к правам человека. «Это означает, что право на местное самоуправление как коллективное право сообщества граждан» неотчуждаемо, его никто не может отнять», как никто не может отнять у человека его права. [11, стр. 28]

В соответствии со статьей 34 ФЗ № 131 структура органов местного самоуправления состоит из двух частей: обязательной и необязательной. Обязательная часть предусматривает наличие следующих элементов: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования). Кроме обязательной части в структуре органов в зависимости от сложности муниципального образования могут быть и другие элементы: контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.[11, стр.28]

Возможные сочетания трех устойчивых элементов системы муниципального управления представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица основываются на следующих вариантах распределения полномочий местного сообщества (ст. 36 ФЗ № 131):

1. Непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенции представительного органа и выборного высшего должностного лица.

2. Все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа

3. Все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов)

Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых вопросов, социально политической ситуации.

При этом используются организационные модели, которые в мировой практике классифицируются как «сильный совет - сильный мэр», если глава муниципального образования в соответствии с уставом избирается на муниципальных выборах, или «сильный совет - слабый мэр» если глава муниципального образования в соответствии с уставом избирается представительным органом из своего состава.

Местное самоуправление, укрепляя основы народовластия, создавая условия жизнедеятельности людей, стабилизируя политическую систему, является важным механизмом обеспечения единства страны. Именно развитое местное самоуправление может быть одной из наиболее надежных гарантий обеспечения целостности государства. Оно - тот цементирующий раствор, который скрепляет государственную целостность России.

Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть прежде всего созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания.

Местное самоуправление позволяет оптимизировать использование общенациональных ресурсов. Местные сообщества способны решать свои проблемы в наиболее эффективных формах, с учетом конкретных условий каждой отдельной территории. Поэтому реально действующее местное самоуправление позволяет государственной власти сконцентрироваться на решении проблем федерального и регионального уровня, способствует повышению эффективности государственного управления.

Органы государственной власти должны не только создавать правовую и экономическую основы деятельности муниципальной власти, но и разъяснять населению государственную политику в области развития местного самоуправления, способствовать тому, чтобы граждане имели реальную возможность участвовать в решении вопросов местного значения.

Причина происходящего кроется в том, что местное управление в России обладает широким спектром полномочий, но практическая реализация полномочий органов местного управления во многом осложняется трудностями как объективного, так и субъективного характера. До настоящего времени законодательно не закреплены за местными бюджетами помимо части общегосударственных налоговых поступлений собственные доходные источники на базе налогов с физических лиц, налогов на собственность, земельных платежей, местных налогов и сборов. Средства, полученные на местах от местных налогов и сборов, установленных федеральным законодательством, поступают в распоряжение вышестоящих органов, которые потом часть этих средств (около 25-30%) возвращают местам. Если жизненные силы местных сообществ не реализуются, потенциалы их заморожены, а население не проявляет активности, тогда нет источника развития общества, нет надежды на его полное возрождение.

Для дальнейшей работы конкретизируем выявленные проблемные зоны:

§ Несогласованность и несистематизированность локальных нормативных актов и законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации, содержат положения, не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления.

§ Неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции Российской Федерации и принятых нормативных правовых актов не исчерпывают необходимое правовое обеспечение осуществления местного самоуправления, что мешает финансовой самостоятельности местного самоуправления.

§ Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления

§ Недостаточное обеспечение финансово - экономической самостоятельности муниципальных образований.

§ Нехватка квалифицированных муниципальных кадров.

К основным направлениям и задачам реформирования системы местного самоуправления относят.

Переход к рыночным отношениям, базирующимся на экономических методах управления, требует, с одной стороны, знания и использования традиционных подходов к управлению, когда во главу угла ставится контроль над людьми, обеспечение стабильности и создание вертикальной структуры управления (т.е. во главе управляющей ячейки стоит руководитель, осуществляющий единоличное руководство и выполняющий все функции управления). С другой - изучения и применения новых подходов к управлению, предполагающих использование инициативы и творческих способностей людей, поиск новых взглядов, норм и ценностей, открытый доступ к информации. Эти требования в первую очередь касаются местного управления, т.к. это основа государства.

В современном обществе ярко выражена необходимость качественного управления, что обусловлено ужесточением конкуренции регионов за инвестиции и квалифицированную рабочую силу, ускорением научно - технического прогресса, с чем связан рост уровня потребностей населения.

Местное управление относится к числу традиционных демократических институтов и выступает представительным органом государства. Основой этой системы являются местные представительные органы, осуществляющие функцию представительства населения в рамках соответствующих административно - территориальных единиц, и формирующиеся населением в результате свободных, прямых выборов.

Местное самоуправление, укрепляя основы народовластия, создавая условия жизнедеятельности людей, стабилизируя политическую систему, является важным механизмом обеспечения единства страны. Именно развитое местное самоуправление может быть одной из наиболее надежных гарантий обеспечения целостности государства. Оно - тот цементирующий раствор, который скрепляет государственную целостность России.

Заключение

В работе были рассмотрены основные концепции муниципального управления, понятия муниципального управления, система местного самоуправления в современной России, а также рассмотрение зарубежного опыта организации местного самоуправления.

Муниципальное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие местных органов власти на общественную жизнедеятельность населения муниципального образования в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на их властную силу.

Содержанием муниципального управления являются все процессы управления социально-экономическими системами и объектами муниципального образования.

Обладает признаками критерия:

возможность самостоятельного существования территориального образования (автономный бюджет, административный контроль над подведомственными ему территориями);

отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности местного органа власти вышестоящему органу государственной власти;

участие населения территории муниципального образования в процессах принятия решений по вопросам местного значения;

выборность местных органов власти, их подотчетность населению;

гарантии социальной защиты населения со стороны органов местного самоуправления.

Местное управление в его современном понимании стало формироваться на рубеже XVIII - XIX веков. В общественной науке сложились две основные теории местного управления: общественная и государственная с различными модификациями и вариантами. С течением времени пришли к выводу: согласно теориям местного управления, муниципальная власть, с одной стороны, является частью социальной системы, несет на себе ее интересы, а с другой стороны, является структурой в государстве и несет в себе его функции. Местное управление в системе публичной власти является наиболее приближенным к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местного значения.

В западных странах наибольшее распространение получили англосаксонская и французская (континентальная) модели. Англосаксонская модель характеризуется четким законодательным закреплением перечня муниципальных полномочий. Французская модель система межмуниципального сотрудничества. В любом государстве уровни власти подразделяются на федеральный, региональный или уровень субъекта.

Международные организационные структуры местной власти весьма многообразны, каждая из рассмотренных моделей представляет собой уникальный материал по реализации прав граждан на участие в управлении государством, это эффективные модели, но они действуют только в рамках тех социальных, экономических, политических и культурных систем, в которые поставлено государство, поэтому не представляется возможным применить эти модели в условиях другого государства.

Выделяют три устойчивых элемента местной власти: представительные и исполнительные органы, главное должностное лицо. Они в соответствии с Конституцией РФ и другими нормативно-правовыми актами реализуют цели управления: оптимально сочетать интересы и права человека (религиозные, общегосударственные), удовлетворить потребности населения, реализовать государственные проекты на местном уровне.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Таким образом:

* исполнительный орган местного управления - это орган управления общей компетенции, организующий исполнение решений представительного органа местного управления, осуществляющий исполнительно - распорядительную деятельность на территории муниципального образования в финансово - экономической, хозяйственной, социально - культурной сферах, в области охраны общественного порядка и обеспечения прав и интересов населения;

* представительный орган местного управления - это орган управления, избранный путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования, для реализации права органов местного самоуправления регламентировать часть государственных дел и управлять ими;

* глава муниципального образования - высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное полномочиями исполнительно - распорядительного и организационного характера по отношению к деятельности органов местного самоуправления;

* органы муниципального управления в Российской Федерации признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации составляют нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

Местное самоуправление, укрепляя основы народовластия, создавая условия жизнедеятельности людей, стабилизируя политическую систему, является важным механизмом обеспечения единства страны. Именно развитое местное самоуправление может быть одной из наиболее надежных гарантий обеспечения целостности государства.

Терминологический справочник

Англосаксонский тип управления - тип, характеризующийся глубокой автономией местных органов и отсутствием выраженного подчинения их вышестоящим органам, центру

Графство - единица административно-территориального деления штатов, органы управления которой обеспечивают проведение политики штата на данной территории, организуют выборы, оценку собственности, подлежащей налогообложению, сбор поимущественных налогов, поддержание общественного порядка, охрану среды (экологии), строительство и содержание дорог. Не обладает законодательной инициативой

Инфраструктура - (от лат . infra - ниже, под и structura - строение, расположение), совокупность сооружений, зданий, систем и служб, необходимых для функционирования отраслей материального производства и обеспечения условий жизнедеятельности общества. Различают производственную (дороги, каналы, порты, склады, системы связи и др.) и социальную (школы, больницы, театры, стадионы и др.) инфраструктуры. Иногда термином "инфраструктура" обозначают комплекс т. н. инфраструктурных отраслей хозяйства (транспорт, связь, образование, здравоохранение и др.). ;

Компетенция местного управления - это круг его предметов ведения, выделенных и удостоверенных федеральными законами, а так же права и обязанности органов управления

Континентальный тип управления - тип, отличающийся развитой системой административного контроля центральной власти над местными органами управления

Местное управление - это самостоятельный вид профессиональной деятельности, основанный на принципе самоуправления и направленный на удовлетворение интересов и потребностей общества в рамках законов государства

Местное управление - традиционный демократический институт, выступающий представительным органом государства, выполняющий обязательные и факультативные полномочия

Муниципалитет - орган местного управления, обладающий широким спектром функций и уровнем финансирования. В ведении муниципалитетов находятся: образование, полиция, противопожарная охрана, жилищное строительство, реконструкция городов, здравоохранение, социальная помощь, получение части общегосударственных налогов и сборов, выпуск облигаций, установление местных налогов и сборов

Обязательные полномочия - полномочия, которым придается общегосударственное значение и которые должны исполняться в обязательном порядке

Представительный орган местной власти - орган, члены которого избираются всем населением муниципального образования (городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселений и иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное управление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного управления) на основе всеобщего равного и тайного голосования, обладают правом представлять интересы населения и принимать от его имени решение, действующее на территории муниципального образования

Управление - это осознанная целенаправленная деятельность человека, с помощью которой он упорядочивает и подчиняет своим интересам элементы окружающей среды

Факультативные полномочия- полномочия, реализующиеся местными властями по их усмотрению в зависимости от конкретных финансовых возможностей.

Список используемой литературы

1. Абрамов, В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // СоцИс : Соц. исслед. - М.,2007. - N 1.- 167c.

2. Андреев С. С. Управление и самоуправление: природа соотношения (Текст) / Андреев С. С. - М., Академия- . 2005 -. 268 c.

3. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т., Местное самоуправление: история и современность (Текст)/ Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. - Екатеринбург: Изд- во УРГЭУ, 2000-296с.

4. Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и Россиийская действительность / Государство и право.- 2006.-№11.-С. 12Мацузато К. Реформы местного самоуправления в Японии и России. Сравнительный очерк // Третье звено государственного строительства в России. - Саппоро, 2008 (в печати; на рус. яз.).

5. Бородкин Ф.М. Проблемы самоуправления в России и задачи социологии // Регион : экономика и социология .-2003.- № 1.- 44c.

6. Бойтон Р.,Десантис В. Формы местного самоуправления в США: анализ официальных и неофициальных функций мэров, городских управляющих и глав администраций. Серия рефератов. №12.- М. 2006.- 324c.

7. Бусыгина И., Европейские и российские регионы: стратегия выживания в эпоху глобализации.www.globalculture.ru./news/

8. Васильев В.И. Местного самоуправления и государственная власть // Вестиник государственной службы.-2003.- №11.-196c.

9. Вершигора Е.Е., Менеджмент (Текст): учебное пособие для среднего и профессионального образования/ Москва: Инфра - М, 2003 - 284с.

10. Зеевальд О. Значение местного самоуправления и его основные модели в европейских странах // Местное самоуправление: теория и практика / Под ред. Г.Люхтерхандт. (2-е издание). - М., 2009. -345 c.

11. Кулиева, С.Г. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования/ (текст) Кулиева, С . - М.: Луч, 2004. - 464 с.

12. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы: Материалы науч.-практ. конф., 25 янв. 2004 г. / МГУ им. М.В.Ломоносова. Юрид. фак. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 2004.

13. Международный справочник по менеджменту (Текст)/ под редакцией И.В.Лехма, Ф.Н. Петрова - 5 издание, Москва: «Филинъ» 2000

14. Минькова Н.Р. Местное самоуправление в США // Губерния. - Пенза, 2006. - 2. - 245c.

15. Рыженков С.А. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в реформе системы местного самоуправления / под ред. Г.Люхтерхандт. - М., 2007 (2-е издание).

16. Сенатова О. Институт местного самоуправления и российское общество // Местное самоуправление: теория и практика / Под ред. Г.Люхтерхандт. - М., 2005 (2-е издание). - 246 c.

17. Соловьев А.К., Местное управление в России: факт или фикция? www.globalculture.ru./news/

18. Стратегии выживания в эпоху глобализации (Текст)/ под редакцией А.Г. Доценко - 8 издание, Москва, «Академия» 1999

19. Уткин Э.А., Денисов А.Ф., Государственное и муниципальное управление(Текст)/ Уткин Э.А., Денисов А.Ф.- Москва: Академия - 2002 - 105с.

20. Федеральный закон «Об общих принципах и гарантиях организации местного самоуправления в РФ» - №131 от 6 октября 2003 год

21. Шахрай С.П. Федерализм, национальные отношения и местное самоуправление // Федерализм и межнациональные отношения в современной России (Всероссийская научно-практическая конференция). - М., 2004.

Размещено на Allbest.ru