Главная
База знаний "Allbest"
Государство и право
Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы правового регулирования
Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы правового регулирования
Муниципальное образование как основа территориальной организации местного самоуправления. Законодательное толкование МО и его обязательные признаки. Направления его совершенствования в России. Проблема неравномерной децентрализации местной власти.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | статья |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 21.06.2019 |
| Размер файла | 49,6 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Размещено на http://www.allbest.ru/
Государственное образовательное учреждение высшего образования
«Коми республиканская академия
государственной службы и управления»
Юридический факультет
Кафедра конституционного и муниципального права
Выпускная квалификационная работа
Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы правового регулирования
Направление подготовки 40.03.01. «Юриспруденция»
Профиль подготовки «Государственное право»
Исполнитель:
студент 233 группы
Канев Дмитрий Владимирович
Сыктывкар 2019
- Содержание
- Введение
- 1. Территориальная организация местного самоуправления: историко-теоретичиский аспект
- 1.1 Муниципальное образование как основа территориальной организации местного самоуправления
- 1.2 Основы правового регулирования территориальной организации местного самоуправления
- 2. Некоторые направления совершенствования территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации
- 2.1 Проблемы совершенствования действующей территориальной организации местного самоуправления
- 2.2 Проблема неравномерной децентрализации местной власти
- Заключение
- Библиографический список
Введение
Анализу местного самоуправления как правового института посвящено значительное число вышедших в последние годы научных работ. Однако их авторы обычно рассматривают вопросы организационных, правовых, финансово-экономических основ местного самоуправления и крайне редко затрагивают проблемы, связанные с территориальными основами местного самоуправления. Вместе с тем, недостатки территориальной организации местного самоуправления нередко являются препятствием для целостного и эффективного решения задач местного самоуправления, комплексной реализации государственной политики. Помимо возможности найти решения указанных проблем, особую актуальность изучению территориальной организации местного самоуправления придает принятый Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соответствии с которым было осуществлено ее реформирование.
Результатом этой реформы стала унификация территориальной организации местного самоуправления, увеличение более чем вдвое количества муниципальных образований, разделение их на типы, определяющие различный статус муниципальных образований, а также детализация процедур участия населения в определении территориальной организации местного самоуправления.
Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», развивая конституционные нормы, закрепил территориально-поселенческий принцип формирования муниципальных образований. В соответствии с нормами этого Закона местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации: в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. В данных источниках законодатель исключает существование каких-либо поселений без местного самоуправления, доводит необходимость его существования до низовых поселенческих звеньев - сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований. Конституция Российской Федерации допускает изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Анализ предпосылок принятия указанного Федерального закона и проблем его реализации необходим не только для идентификации проводимого реформирования в качестве процесса, результатом которого может стать решение обозначенных глобальных проблем, но и для определения предложений, позволяющих преодолеть сложности, возникающие в ходе реформы, а также для осуществления дальнейшего совершенствования территориальных основ местного самоуправления.
Решение этих задач требует комплексного, научного подхода к изучению проблем систематизации и переработки соответствующего понятийного аппарата, типологизации муниципальных образований, определения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, практики реализации законодательства, а также к изучению имеющегося опыта реформирования территориальной организации местного управления и самоуправления. К сожалению, не достаточно хорошо изучены, а потому в должной мере не учитываются при осуществлении правового регулирования, взаимосвязи и взаимозависимости, существующие между территориальными и иными основами местного самоуправления. Кроме того, правовая теория часто не содержит четких ответов на проблемные вопросы территориальной организации местного самоуправления, которые ставит практика. Опыт реформирования территориальной организации местного самоуправления, осуществляемого в субъектах Российской Федерации, в недостаточной мере обобщен и систематизирован на теоретическом уровне.
Местное самоуправление представляет собой один из уровней политико-территориальной организации публичной власти страны наряду с субъектами РФ и государством в целом. Оно заключено в определенные территориальные рамки. Во-первых, пространством осуществления местного самоуправления, как одной из основ конституционного строя страны, является вся территория Российской Федерации. Во-вторых, местное самоуправление как форма организации местных сообществ жителей осуществляется в границах отдельных муниципальных образований. При этом муниципальные образования учреждаются с учетом федеративного устройства государства. В каждом субъекте Федерации создаются собственные муниципальные образования, границы которых не могут пересекать границ субъектов РФ. Муниципальные образования охватывают всю территорию соответствующих субъектов, за исключением территорий с низкой плотностью населения.
Актуальность нашего исследования заключается в том, что в сфере местного самоуправления, в связи с реформой территориальной организации и приведением структур органов местного самоуправления в соответствие с новой редакцией Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" возникли различные пробелы в правовом регулирование в реализации принципов территориальной организации органов местного самоуправления.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при территориальной организацией местного самоуправления.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие территориальную организацию местного самоуправления.
Целью исследования заключается в разработке предложений по совершенствованию правового регулирования территориальной организацией местного самоуправления.
В соответствии с поставленной целью были сформулированы следующие задачи:
1. Раскрыть понятие муниципального образования;
2. Провести анализ основ правого регулирования территориальной организации местного самоуправления;
3. Привести в качестве примеров, проблемы направлений совершенствования территориальной организации местного самоуправления и предложить пути решения.
При проведении исследования использовались следующие методы: историко-правовой, сравнительно-правовой, юридический анализ, наблюдение.
Теоритической основой исследования стали работы таких ученых, как М.В. Баглая, О.Е. Кутафина, В.И Фадеева, И.Н. Барцица, А.С. Саломаткина, А.Н. Демьяненко, А.Л. Обушенкова, В.Б. Зотова, А.С. Маршалова, О.Е. Кутафанина, В.И. Фадеева, О.В. Берг, В.А. Черкасова, А.Н. Кокотова, А.А. Замотаева,
Нормативно-правовой основой исследования стали Конституция Российской Федерации от 12.12.1993; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ; Закон Республики Коми «О территориальной организации местного самоуправления в Республике Коми», от 05.03 2005 года N 11-РЗ.
Цель и задачи определили структуру работы, которая состоит из ведения, основной части, объединения двух глав и четырех параграфов, заключения и библиографического списка.
1. Территориальная организация местного самоуправления: историко-теоретичиский аспект
1.1 Муниципальное образование как основа территориальной организации местного самоуправления
Территориальная организация - один из самых сложных вопросов формирования системы местного самоуправления в России. Выбор оптимальных размеров территории, на которой должно осуществляться местное самоуправление, зависит от многих факторов. Этот вопрос по-разному решался на отдельных этапах становления и развития местного самоуправления в России. Так, Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и Закон Российской Федерации "О местном самоуправлении" предусматривали осуществление местного самоуправления на территориях существующих административно-территориальных единиц: сельсовет, поселок, сельский район, город, район в городе и т.п. При этом одна самоуправляемая единица находилась в административном подчинении другой. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 1995 года для описания самоуправляемой территории был введен термин "муниципальное образование" и дано его определение: "Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления" Саломаткин А.С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации (вопросы теории и практики). - М.: Манускрипт, 2008. -342с..
В этом определении фактически были перечислены признаки муниципального образования. Таким образом, муниципальное образование - населенная территория, в пределах которой:
- осуществляется местное самоуправление;
- имеется муниципальная собственность;
- имеется местный бюджет;
- имеются выборные органы местного самоуправления.
Иногда в качестве признаков муниципального образования называют: население, территорию, решение вопросов местного значения, муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы. Некоторые исследователи группируют указанные критерии, выделяя организационные (наличие местного самоуправления, его выборных органов) и материальные (наличие муниципальной собственности и местного бюджета).
Первого мая 2019 года Президент Владимир Путин подписал федеральный закон № 87-ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно внесенным изменениям, к действующим видам муниципальных образований добавился новый вид «Муниципальный округ» О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": федеральный закон от 01.05.2019 № 87-ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 2019. - № 18. - Ст. 2211., а также в главе 1 появилась новая статья 9.1. Наименования муниципальных образований. В настоящее время законодатель дает следующие толкования муниципальных образований:
· Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
· Городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
· Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
· Муниципальный округ - несколько объединенных общей территорией населенных пунктов (за исключением случая, предусмотренного настоящим Федеральным законом), не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
· Городской округ - один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, при этом не менее двух третей населения такого муниципального образования проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах.
В соответствии ФЗ-136 от 27 мая 2014 г., с целью приближения местной власти к населению, вводится дополнительно два новых типа муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район
· Городской округ с внутригородским делением - городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;
· внутригородской район - внутригородское муниципальное образование в части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением.
Каждый тип муниципальных образований наделяется собственной компетенцией в решении вопросов местного самоуправления, а также наделяется муниципальным имуществом и имеет свои источники доходов. При этом сельские населенные пункты могут становиться муниципальными образованиями, в пределах которых осуществляется местное самоуправление или входить в состав городских округов и не становиться самостоятельными муниципальными образованиями.
В Законе 2003 года термин «муниципальное образование» определяется иначе, признаки муниципального образования не перечисляются. В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Таким образом, вместо того чтобы определить, что такое муниципальное образование, законодатель ограничился перечислением разных видов муниципальных образований.
Однако, несмотря на такой подход законодателя, ученые формулируют определение и называют признаки муниципального образования, основываясь на новом законе. Так, по мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, муниципальное образование - это населенная территория, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения. Обязательными признаками каждого муниципального образования, по мнению ученых, являются:
- наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта Федерации в соответствии с требованиями Закона 2003 года;
- наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления;
- наличие собственной экономической основы, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований;
- наличие собственных выборных и иных органов местного самоуправления;
- наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, составляющих в совокупности систему муниципальных правовых актов муниципального образования (они принимаются населением непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления);
- право устанавливать в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 2006. - С. 301 - 302.
Не смотря на разную интерпретацию законодателем понятия муниципального образования в законе 1995 и 2003 года, ученые сходятся во мнении, что в определении необходимо указывать признаки муниципального образования, необходимые элементы дающие статус муниципального образования, способ осуществления местного самоуправления и цель муниципального образования. В противном же случае, муниципальное образование является не чем иным, как общим названием видов территориальных объединений населения, для осуществления местного самоуправления.
1.2 Основы правового регулирования территориальной организации местного самоуправления
В условиях реформирования территориальной организации местного самоуправления важное практическое значение имеет уровень качества соответствующей правовой базы, должной служить основой сложных процессов, характерных для современного этапа развития местного самоуправления.
Правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления характеризуется многоуровневостью и включает в себя:
· уровень актов международного права;
· уровень нормативных правовых актов Российской Федерации;
· уровень нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Для того, что разобраться в сложной системе правового регулирования территориальной организации местного самоуправления, претерпевшей существенные изменения в связи с принятием Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года, необходимо провести анализ соответствующих нормативно-правовых актов.
И начать следует с Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. Европейская хартия местного самоуправления не закрепляет никаких требований к составу или границам муниципального образования. В преамбуле данного международного документа лишь указывается на то, что местное самоуправление обеспечивает приближенное к гражданам управление. Статья 5 Европейской хартии устанавливает, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления. Системный подход. М., 2007. С. 508
В соответствии с частью 1 статьи 131 Конституции в Российской Федерации «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях». Данную норму можно толковать так, что местное самоуправление осуществляется, в основном, в поселениях (городских, сельских) и, в виде исключения, на других территориях.
Изменение границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения проживающей на данной территории, регламентируется частью 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 // Рос. газета. - 1993. - 25 дек..
Федеральный закон № 154-ФЗ 1995 года предоставлял субъектам Российской Федерации право самостоятельно определить уровень, на котором создаются муниципальные образования, исходя из специфики того или иного региона, социально-экономических условий, особенностей решения государственных и местных задач, а также на основе учета мнения населения. Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил допустимость такого решения и указал в ряде своих актов, что определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Федерации.
Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 года изъял у субъектов Федерации полномочия по определению принципов территориальной организации местного самоуправления, закрепил обязательность унифицированной двухуровневой модели, определил систему требований, в соответствии с которыми должны устанавливаться территории муниципальных образований. Регионам оставлено лишь полномочие по установлению и изменению границ конкретных муниципальных образований в порядке и на условиях, заданных Федеральным законом.
Вторая глава Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года раскрывает принципы территориальной организации местного самоуправления. Принципы в свою очередь отвечают на вопросы затрагивающие значение территорий, границ и изменения границ, а также преобразование муниципальных образований, упразднение поселений и создание вновь образованных поселений на межселенных территориях. Не просто законодатель уделил целую главу вопросу о территориальной организацией. Территория муниципального образования является основополагающим элементом, без которого не было и самого муниципального образования. Согласно части 1 и 2 статьи 10 № 131-ФЗ 2003 года, местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, муниципальных и городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения, а границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11 - 13 настоящего Федерального закона. Статья 11 закона 2003 года посвящена границам муниципальных образований и разделена по пяти частям. Первая устанавливает требования в соответствие, с которыми устанавливаются и изменяются границы муниципальных образований. Во второй части второй главы, говориться о наделении городского поселения статусом городского округа, и что оно осуществляется законом субъекта Российской Федерации. Частями 3 и 4 дается интерпретация, что относиться к территориям с низкой и высокой плотностью сельского населения отдельных муниципальных районов субъектов РФ, в конце частей говорить, что «Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 2019.. Заключительная часть говорит о том, что срок указанные в части 3 и 4 не относиться к территории нового субъекта Российской Федерации, образованного в составе Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в таком субъекте Российской Федерации к территориям с низкой плотностью сельского населения или территориям с высокой плотностью сельского населения.
В целом, Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 года не предусматривает возможности какого-либо развития, детализации в законах субъектов Федерации предусмотренного им механизма определения территорий и преобразования муниципальных образований. Представляется, что такой подход не будет способствовать оптимизации правовой базы местного самоуправления и не согласуется в полной мере с принципом федерализма. При этом соответствующие полномочия должны реализовываться путем принятия законов субъектов Федерации.
Таким образом, появление новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» повлекло необходимость территориального переустройства местного самоуправления во многих субъектах Российской Федерации.
Для раскрытия правового регулирования территориальной организации субъекта Российской Федерации, разберем закон о территориальной организации местного самоуправления в Республике Коми от 05.03.2005 № 11-РЗ. Республиканский закон устанавливает перечень территорий муниципальных образований в Республике Коми, состав муниципальных образований (перечень населенных пунктов, входящих в состав городского округа, или перечень поселений, входящих в состав муниципального района), статус муниципальных образований, административные центры муниципальных образований, границы муниципальных образований. В первой стать главы № 1, устанавливаются виды действующих муниципальных образований на территории Республики Коми, в которых осуществляется местное самоуправление и имеющих статус:
· городских или сельских поселений;
· муниципальных районов (в будущем сюда добавиться статус муниципальных округов);
· городских округов.
Вторая глава описывает территории муниципальных образований в городах республиканского значения и в районах Республики Коми с указанием территорий, на которых образуются муниципальные образования поселений. Последующие главы регулируют состав, статус, административный центр и границы муниципальных образований указанных во второй главе закона Республики Коми о территориальной организации местного самоуправления. В приложениях к данному закону, используют картографическое описание границ муниципальных образований. Приложения детально описывают, как проходит граница каждого муниципального образования, которые есть в Республики Коми, для понимания с какой точностью расписаны границы, мы взяли часть из описания границ муниципального образования городского округа на территории города Воркуты с подчиненной ему территорией:
«Граница городского округа на территории города Воркуты с подчиненной ему территорией начинается в устье реки Утка-Тывис (приток реки Кары) и проходит, преимущественно в южном направлении, по границе Республики Коми с Ямало-Ненецким автономным округом до истока реки Погурей. Далее на северо-запад по оси реки Погурей вниз по течению до места ее впадения в реку Пагу. Далее по прямой в северо-западном направлении на протяжении 6,7 км до истока реки Наръю (в месте выхода реки Наръю из озера без названия). Далее по оси реки Наръю вниз по течению до ее устья. Далее по прямой в северо-западном направлении на протяжении 11,3 км до устья ручья без названия (приток реки Усы), расположенного в 2,4 км ниже устья ручья Филат-Ель. Далее по оси ручья вверх по течению до пересечения с осью железной дороги Москва - Воркута…». О территориальной организации местного самоуправления в Республике Коми: закон Республики Коми от 05.03.2005 № 11-РЗ // Собр. законодательства РФ. - 2019.
Безусловно, законы субъектов Федерации не должны снижать уровень гарантий, предоставленных местному самоуправлению федеральным законодателем, они не могут содержать специальных норм, конкурирующих с общими нормами федеральных законов. Однако они могут устанавливать дополнительные гарантии прав граждан на участие в выборе оптимального территориального устройства местного самоуправления и предлагать нормативные решения тех вопросов, которые остались вне поля зрения федерального законодателя.
Муниципальное территориальное устройство представляет собой форму территориальной организации местного самоуправления, связывающую муниципально-территориальное деление (проводимое с целью эффективного решения вопросов местного значения и выполнения на местах отдельных государственных полномочия и с учетом предусмотренных федеральным законом требований деление территории субъекта Российской Федерации на поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории в городах федерального значения) и муниципальный территориальный процесс (совокупность законодательно закрепленных процедур установления и изменения границ муниципального образования, порядок принятия решений о создании поселений, муниципальных районов, процедур преобразования муниципальных образований, в том числе наделения городского поселения статусом городского округа).
муниципальный самоуправление децентрализация власть
2. Некоторые направления совершенствования территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации
2.1 Проблемы совершенствования действующей территориальной организации местного самоуправления
В Конституции Российской Федерации целая глава и 20 статей посвящены местному самоуправлению. При этом надо отметить, что многие идеи организации местного самоуправления в стране были восприняты Конституцией Российской Федерации из Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., которая была ратифицирована Российской Федерацией гораздо позже, лишь в 1998 г. Обобщающим принципом Европейской хартии местного самоуправления является принцип субсидиарности. В части компетенций он означает, что публичные полномочия должны осуществляться на уровне власти, который ближе всего к гражданам.
С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в Российской Федерации была сформирована единообразная для всей страны модель муниципальной власти, что гарантировало закрепленное Конституцией Российской Федерации и Европейской хартией местного самоуправления право граждан на местное самоуправление.
Несмотря на значительные корректировки принципов участия субъектов Российской Федерации в муниципальной практике в сторону их расширения, с уверенностью можно констатировать: основные институциональные подходы к организации местного самоуправления в целом стабильны, при этом правовое регулирование достаточно разработано и позволяет решать практически все вопросы.
Однако некоторые аспекты территориальной организации местного самоуправления нуждаются в законодательном уточнении.
В соответствии с п. 3 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления "осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам". Этот уже упомянутый принцип субсидиарности по инициативе Президента Российской Федерации лег в основу Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и последовательно, с начала 2000-х годов и по сегодняшний день, отстаивается Президентом Российской Федерации. В очередной раз в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 г. Президент Российской Федерации обратил внимание, что "местная власть должна быть устроена так - а ведь это самая близкая власть к людям, - чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой".
Проводимый Комитетом анализ практики применения законодательства о местном самоуправлении показывает, что процесс оптимизации территориальной организации местного самоуправления - как в правовом, так и в практическом плане - выявляет известную недостаточность законодательного регулирования этой сферы.
К сожалению, нельзя не отметить определенную негативную роль, которую в этом плане сыграло знаковое для местного самоуправления решение Конституционного Суда Российской Федерации по так называемому "Удмуртскому делу". В нем в мотивировочной части (п. 4) Конституционный Суд среди прочего отметил: "Из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в статьях 1 (часть 1), 11 (часть 2), главе 3 "Федеративное устройство" (в том числе в статьях 66 (часть 1), 71, 72, 73, 76, 77) Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве Удмуртская Республика вправе решить сама, причем по своей природе он имеет конституционное значение. В Конституции Удмуртской Республики этот вопрос урегулирован в статье 67 (пункт "б" части 2), а также в статьях 74 и 75 главы IV "Административно-территориальное устройство". В статье 74 перечислены районы и города республиканского подчинения, которые непосредственно входят в состав Удмуртской Республики в качестве ее административно-территориальных единиц" Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. N 1.. Из этой правовой позиции у многих специалистов на долгие годы сложилось убеждение, что на федеральном уровне нет и не может быть единого подхода к территориальной организации Российского государства в целом при всей множественности видов его территориального деления. И это 20-летнее убеждение мы только сейчас начинаем преодолевать. Хотя на самом деле речь шла о конкретных решениях по территориальной организации своего региона, которые может и должен принимать субъект Федерации, но не об установлении общих подходов к определению административно-территориальных единиц, которыми являются населенные пункты и их виды.
Территориальная организация местного самоуправления выступает в качестве одного из видов организации территории государства, при этом очевидно, что законодательством недостаточно четко определено, как оно соотносится с некоторыми другими его видами (административно-территориальным устройством Российской Федерации ее субъектов, градостроительным, земельно-правовым устройством, выделением избирательных округов).
О необходимости регулирования данной сферы говорил Президент Российской Федерации В.В. Путин, выступая на заседании Государственного совета еще в далеком 2002 году: "Полагаю, что единые принципы территориальной организации муниципалитетов должны быть установлены федеральным законом".
Фактически единственным законодательным актом в этой сфере в настоящее время остается Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР". Иных, более современных ориентиров относительно отнесения населенных пунктов к категории городов, рабочих, курортных и дачных поселков, сельских населенных пунктов, включения населенных пунктов в состав городов и поселков в настоящее время нет.
Поскольку эта задача и сегодня не теряет актуальности, следует признать необходимость принятия федерального закона об общих принципах (основах) административно-территориального устройства (территориальной организации) в Российской Федерации, в котором были бы определены правовое содержание понятия "населенный пункт" как родового и его виды (город, поселок, сельский населенный пункт), критерии отнесения населенных пунктов к тем или иным видам, порядок наделения населенных пунктов соответствующим видовым статусом и лишения этого статуса, понятия административно-территориальных единиц и административно-территориального устройства в субъекте Российской Федерации.
Именно основные элементы муниципального образования: населенный пункт с его градообразующим инфраструктурным (производственным, жилищно-коммунальным, социально-бытовым, культурно-информационным) комплексом, его количественные и качественные характеристики; жители - и существенные характеристики их муниципального коллектива; цель существования и деятельности муниципалитета должны являться основой юридического конструирования и типологизации муниципальных образований. В свою очередь, основу правовой типологизации населенных пунктов должны составить существенные свойства составляющих его элементов: населения, инфраструктурного комплекса, территории. Особенно важно установить федеральным законом правовое определение понятия "город", критерии и порядок наделения населенного пункта статусом города и лишения этого статуса, а также дать более четкую корреляцию разных видов населенных пунктов с разными видами муниципальных образований.
Установление на федеральном уровне подобных общих подходов помогло бы в значительной степени предотвратить имеющую место негативную практику в сфере территориальной организации местного самоуправления (неоправданное укрупнение поселений, создание в сельской местности городских округов на месте муниципальных районов), избежать возможного нарушения прав граждан на местное самоуправление и т.п.
2.2 Проблема децентрализации местной власти
При разработке и принятии Федерального закона о местном самоуправлении от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ в качестве основной цели реформы обозначалось приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации сельских и городских поселений. Общее направление реформы можно охарактеризовать как децентрализацию и переход к двухуровневой модели, предполагающей создание муниципалитетов как отдельных поселений (городских и сельских), составляющих первый уровень, так и муниципальных районов, составляющих второй уровень территориальной организации местного самоуправления.
К настоящему времени соответствующие нормы данного закона можно считать реализованными. За прошедший период законами субъектов Российской Федерации были установлены границы и определен статус муниципальных образований и сегодня можно оценить достоинства и недостатки произведенных преобразований и выработать предложения по развитию территориальной организации местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ориентирует субъекты РФ на создание относительно крупных сельских поселений, имеющих достаточное население и инфраструктуру для решения вопросов местного значения. Небольшие села с численностью населения менее 1000 человек, расположенные поблизости, объединяются, преследуя цель создания экономически состоятельных муниципальных образований.
Установление обязательного формирования муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения - являлось концептуальным положением Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и большим достижением муниципальной реформы 2003 г., заложившей законодательный фундамент для развития нашей провинции, наших малых городов и сельской местности. С тех пор основным критерием отнесения вопроса местного значения к компетенции либо поселения, либо муниципального района является круг субъектов правового регулирования: поселения - непосредственно для жителей (здесь власть на расстоянии "вытянутой руки"), муниципальный район - для поселений.
Ограничение в Федеральном законе возможных вариантов преобразований муниципальных образований, не допускающее установления законодательными актами субъектов Российской Федерации новых вариантов изменения (преобразования) или прекращения статуса того или иного муниципального образования, направлено на обеспечение стабильности этой системы.
В то же время на практике в целом ряде субъектов Российской Федерации имели место отступления от двухуровневой модели за счет создания вместо муниципальных районов, так называемых городских округов. В разное время подобные процессы имели место в Свердловской, Калининградской, Тульской, Иркутской, Магаданской и Московской областях, в Пермском и Ставропольском краях и ряде других регионов.
На примере одного, выше указанного региона, я приведу пример с разбором, в котором покажу, как на региональном уровне происходит централизация местной власти, из-за пути искусственной урбанизации включив практически всех сельских жителей в состав городских округов.
При численности населения Свердловской области более чем 4.3 млн. человек (состоящее из городского около 3.6 млн. человек и сельского около 600 тысяч человек), на территории области образовано: 94 муниципальных образования, в том числе: - 68 городских округов, - 5 муниципальных районов, в которые вошло 21 поселение (5 городских и 16 сельских) Интернет сайт - Управление федеральной службы государственной статистики по Свердловской и Курганской области.. Сельские поселения, в которых действует местное самоуправление, включают 123 сельских населенных пункта из 1821 сельского населенных пунктов.
Вряд ли исторически сложившейся территорией города можно считать территорию другого города или поселка, находящегося от него на расстоянии в десятки километров.
Таким образом, вместо децентрализации и переходе к двухуровневой модели местного самоуправления, фактически была установлена одноуровневая, городская система местного самоуправления, которая имеет свои отрицательные последствия, прежде всего для сельских жителей. Их формально присоединили к городским округам, а фактически лишили права на местное самоуправление на своей территории. Это выражается в том, что основные функции местного самоуправления не могут быть реализованы населением в сельских населенных пунктах, вошедших в составе городских округов. Интересы селян и горожан не могут совпадать, а поскольку городская власть территориально отдалена от селян, то и возможность влиять на нее у них ограничена.
Как часть гражданского общества, местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в решении вопросов местной жизни, в управлении местными делами. Различие между городскими и сельскими жителями существенны, они вытекают из различий видов хозяйственной деятельности, формы расселения и уклада жизни. Однако присоединив сельские территории к городским округам, интересы сельских жителей растворились в городских интересах, и селяне потеряли право на самоуправление в пределах своей территории. Олицетворением власти на местах в советский период были сельские советы, а с их упразднением на селе исчезло низовое звено власти. Такое положение способствует усугублению деградации сельских территорий.
Таким образом, сложившаяся «городская структура» местного самоуправления противоречит основному направлению реформы местного самоуправления. Вместо создания двухуровневой системы местного самоуправления была создана фактически одноуровневая городская система самоуправления и уничтожена самоуправляющаяся система власти низового уровня на селе. В этой связи необходима постепенная, последовательная и продуманная модернизация сложившейся системы местного самоуправления.
Согласно ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в состав городского округа могут входить сельские территории. Однако указанную норму недопустимо рассматривать как разрешающую включать в состав городского округа территории в размерах территорий муниципальных районов. Наделять статусом городского округа целесообразно урбанизированную территорию, а не территорию, которая по своему экономическому потенциалу, по характеру занятий населения является сельской. Если принять позицию, допускающую упразднение муниципальных районов с заменой их городскими округами, мы тем самым сделаем возможной ситуацию создания городских округов, состоящих из сельских территорий. В том числе и в целях недопущения подобных "трансформаций" в нормах Федерального закона (в п. 5 ч. 1 и в абзаце втором ч. 2 ст. 11) закреплена взаимосвязь между перспективами территориального развития и статусом муниципального образования.
Однако недавно был принят Федеральный закон от 3 апреля 2017 г. N 62-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": федеральный закон № 62-ФЗ от 03.04.2017., расширивший возможности создания городских округов на территориях нескольких населенных пунктов. Эти новеллы можно оценивать по-разному, однако Закон принят. При этом даже в данном Законе содержится такая норма: границы городского округа устанавливаются с учетом необходимости создания условий для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, обеспечения органами местного самоуправления городского округа единства городского хозяйства, а также для осуществления на всей территории городского округа отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (п. 15.1 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в редакции Федерального закона N 62-ФЗ). Тем самым подчеркивается, что статусом единого городского округа должна наделяться не любая совокупность населенных пунктов, а представляющая собой единый хозяйственный организм. По сути, эти нормы ориентированы на агломерации, складывающиеся на плотно заселенных территориях страны, где населенные пункты постепенно срастаются друг с другом и между ними остаются лишь условные административные, исторические границы.
Как показала нам практика, существующее правовое регулирование приводит к тому, что некоторые городские округа включают в себя многие населенные пункты и повторяют территориальную организацию муниципальных районов, лишая население сел и поселков возможности реализовать гарантии на осуществление местного самоуправления.
Для решения существующих в настоящий момент проблем в правовом регулировании, требуется нормативное уточнение критериев для наделения городского поселения статусом городского округа. Представляется, что данные критерии должны ориентироваться на определенную численность населения, содержать пешеходную и транспортную доступность для жителей населенных пунктов, которые могут входить в состав городского округа, на каком расстоянии могут находиться населенные пункты города.
Вызывает разночтения при установлении статуса городского поселения, в который входит город или поселок, поэтому следовало бы уточнить - "поселок городского типа". Требуется дальнейшее совершенствование норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам формирования территорий муниципальных образований в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям, учитывая их географическое положение, суровые климатические условия, отдаленность, транспортную труднодоступность, что накладывает особую специфику на деятельность органов местного самоуправления в северных территориях субъектов РФ.
Институт территориальной организации местного самоуправления требует постоянного внимания, как законодателей, так и управленцев, он должен постоянно совершенствоваться в силу изменяющихся потребностей общества. Суть территориального устройства заключается в ориентации на формирование экономически и финансово дееспособных муниципальных образований, что будет способствовать эффективному решению вопросов местного значения.
Заключение
Территориальная организация местного самоуправления является одной из ключевых составляющих территориальной организации Российской Федерации. Наряду с федеративным устройством она фиксирует пространственную структуру участия граждан в управлении государством а, следовательно - является одной из основ народовластия.
Переход к экономическому и политическому плюрализму в постсоветский период привел к усложнению территориальной организации государства (по сравнению с советским и дореволюционным периодами), в том числе, в связи с обеспечением автономии местного самоуправления. Однако радикальные и быстрые изменения всей системы общественных отношений в 1980-х - 2000-х годах не позволили обеспечить последовательное и четкое совершенствование территориального устройства государства и местного самоуправления.
Можно констатировать, что в постсоветский период наблюдалась не системная работа по развитию территориальной организации Российского государства, а обособленное развитие каждого из видов территориального устройства (муниципально-территориального, административно-территориального, градостроительного, земельно-правового). Отсюда - противоречивость законодательства и проблемы в правоприменении.
Одним из ответов на это стала попытка унификации муниципальной территориальной организации, предпринятая в Федеральном законе от 6.10.2003 г. № 131-Ф3. Однако невозможность единообразно регламентировать критерии выделения территорий муниципальных образований с учетом огромного разнообразия местностей в России привели к тому, что установленные критерии оказались и негибкими, и нечеткими одновременно.
Закономерно, что подобная юридическая регламентация критериев определения территорий муниципальных образований привела на практике к субъективному наделению муниципальных образований тем или иным статусом, в зависимости от усмотрения органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Городскими округами стали как города-миллионники, так и территории с менее чем 2 тыс. жителей, в которых наличие инфраструктуры для самостоятельного решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий вызывает большие сомнения. Статус поселений и муниципальных районов получили самые разные по размеру территории, численности и составу жителей, организационной и финансовой дееспособности муниципальные образования. При наличии «единых» критериев территории поселений зачастую многократно превышают территории районов, а статус муниципальных районов получили даже бывшие субъекты федерации с территорией, сопоставимый с территорией федеральных округов в европейской части России (Таймырский и Эвенкийский муниципальные районы Красноярского края).
Очевидно, что наделение одинаковым муниципально-правовым статусом столь разных территорий снижает уровень юридических гарантий права на осуществление местного самоуправления. Важно заметить при этом, что размытость критериев, с которыми Федеральный закон связывает выделение территорий осуществления местного самоуправления и отнесения их к тем или иным видам муниципальных образований, привело и к формированию противоречивой судебной практики. В этих условиях судебная защита также не стала действенной гарантией защиты своего права на местное самоуправления жителями тех или иных территорий.
Подобные документы
Территориальные основы местного самоуправления и их место в системе органов местного самоуправления. Вопросы реформирования территориальной организации местного самоуправления. Реализация новых принципов территориальной организации в Тюменской области.
дипломная работа [102,8 K], добавлен 02.06.2010Понятие, функции и принципы местного самоуправления. История становления местного самоуправления в Росси. Система и полномочия органов муниципальной власти. Правовая, территориальная и организационная и экономическая основа местного самоуправления.
курсовая работа [61,4 K], добавлен 16.02.2011Организация местного самоуправления в РФ. Принципы становления территориальной организации местного самоуправления. Административно-территориальное деление субъектов Федерации. Формы создания, преобразования и упразднения муниципальных образований.
курсовая работа [28,5 K], добавлен 29.06.2012История развития местного самоуправления, этапы и направления данного процесса в России, описание современной модели. Особенности реформирования местного самоуправления. Проблемы муниципальной власти и направления и возможности ее совершенствования.
курсовая работа [51,2 K], добавлен 11.02.2012Становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Сущность и понятие, система функций и принципов, структура органов местного самоуправления в РФ. Законодательное обеспечение, правовые основы уровней местного самоуправления в РФ.
дипломная работа [85,5 K], добавлен 26.09.2010Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере образования. Особенности компетенции органов местного самоуправления в области образования в субъектах Российской Федерации: проблемы правового регулирования и реализации.
дипломная работа [83,8 K], добавлен 07.08.2017Муниципальное образование как объект управления, его место в системе местного самоуправления. Характеристика и особенности муниципального образования, его признаки и виды. Осуществление власти в муниципальных образованиях органами местного самоуправления.
реферат [41,6 K], добавлен 22.04.2012Вопрос соотношения институтов местного самоуправления с институтами государственной власти. Характеристика местного самоуправления в современной России. Российский опыт выстраивания вертикали власти. Сочетания принципов централизации и децентрализации.
реферат [43,5 K], добавлен 06.08.2009Теоретические основы организации местного самоуправления. Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения. Правовая основа местного самоуправления в ХМАО-Югре. Субъекты правового регулирования. Система муниципальных правовых актов.
курсовая работа [54,7 K], добавлен 13.01.2011История местного самоуправления в России, направления институционального развития. Концепция реформы, её истоки; федеральное законодательство, модели организации местной власти на современном этапе на примере муниципальных органов Краснодарского края.
реферат [57,9 K], добавлен 13.01.2011
