Правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации

74

Содержание

Введение

Глава 1 Становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации

1.1 Сущность и понятие местного самоуправления

1.2 Система функций и принципов местного самоуправления

1.3 Структура органов местного самоуправления в РФ

Глава 2 Законодательное обеспечение местного самоуправления

2.1 Правовые основы уровней местного самоуправления в РФ

2.2 Правовая база местного самоуправления

2.3 Предметы ведения и полномочия местного самоуправления

Введение

Российская Федерация - демократическое федеративное государство, где местное самоуправление самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Становление местного самоуправления в России сегодня - одна из весьма трудных задач обновления государственности и проведения политической реформы. На пути этого процесса возникает целый комплекс препятствий: экономических, финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения), политических (падение доверия населения к институтам власти).

Реформа местного самоуправления, начавшаяся в России со вступлением в силу ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", идет непросто. Законодательство субъектов Федерации достаточно противоречиво и непоследовательно.

Проводимая в России муниципальная реформа непосредственно затрагивает интересы каждого гражданина, так как именно с местным самоуправлением связано решение большинства повседневных проблем людей. Реформа местного самоуправления, как и реформа федеративных отношений, проводится в соответствии с государственной концепцией разграничения полномочий всех уровней власти и повышения эффективности осуществления полномочий в том числе органами местной власти. В этой связи определение четкой структуры и организации системы органов местного самоуправления является одной из актуальных задач муниципальной реформы.

Перечисленными выше факторами обусловлена актуальность темы дипломного исследования, целью которого является анализ правовых основ деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели в работе решены следующие задачи:

1. раскрыта сущность местного самоуправления;

2. охарактеризованы основные принципы местного самоуправления в Российской Федерации;

3. проанализирована структура органов местного самоуправления;

4. исследованы правовые основы местного самоуправления.

Таким образом, объектом данного исследования является местное самоуправление в Российской Федерации, предметом - правовое регулирование деятельности местного самоуправления.

Дипломная работа написана на 70 листах и состоит из введения, двух глав, разбитых на параграфы, заключения и списка использованной литературы.

Глава 1 Становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации

1.1 Сущность и понятие местного самоуправления

Понятие местного самоуправления относительно недавно стало общеупотребительным в российском праве. В качестве юридического термина оно было закреплено в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. N 1418-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР Закон Союза Советских Социалистических Республик от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (в ред. Закона СССР от 23.10.1990) // Свод законов СССР, т.1, с. 267, 1990 г. - документ утратил силу.".

Начиная с того периода под местным самоуправлением, как правило, понимают обеспечение с помощью властных механизмов каждодневных нужд населения. Но это обыденное понимание. С юридической точки зрения местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства. В том числе как неотъемлемый элемент системы "сдержек и противовесов": представляется, что различные интересы должны сочетаться и "балансироваться" не только на уровнях государственной власти, но и на уровне муниципальных образований. Отражать, артикулировать эти интересы как раз и должно местное самоуправление.

С точки зрения И.И. Овчинникова, "понятие местного самоуправления можно раскрывать как минимум в двух аспектах: как право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами и как одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который вместе с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали). Во всех развитых странах местное самоуправление признается и закрепляется конституцией либо законом в качестве института, который не может быть ликвидирован. Самоуправление как форма организации власти принципиально неприкосновенно, что отражено в ст. 12 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (в ред. Федерального конституционного закона от 21.07.2007 №5-ФКЗ) // Российская газета, №237, 25.12.1993.. Поэтому местное самоуправление - один из важнейших институтов, необходимый элемент демократической организации государственной и общественной жизни любого государства, считающего себя правовым Овчинников И.И. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации (системный анализ концепции и методологии правового регулирования): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 17 - 18.". Данное определение местного самоуправления нельзя признать полным, поскольку оно не указывает на функциональную сущность местного самоуправления. Само название свидетельствует о том, что оно представляет собой особую разновидность социального управления, именно такого, при котором объект управления теоретически может полностью совпадать с субъектом. Хотя, объективно рассматривая последнее утверждение, нельзя не отметить, что подобное достижимо в очень редких случаях, как правило, в небольших муниципальных образованиях. В крупных же, например, городах формы осуществления местного самоуправления с функциональной точки зрения практически ничем не отличаются от способов осуществления государственного управления. Тем не менее функциональные особенности местного самоуправления составляют неотъемлемую часть его понятия, а именно как деятельности местного населения, органов и должностных лиц по решению (самостоятельному и под свою ответственность) вопросов местного значения и (применительно к органам и должностным лицам местного самоуправления) по решению отдельных делегированных им государственных полномочий.

Эффективная реализация принципа самостоятельности предполагает наличие в системе местного самоуправления, у определенных его субъектов, специальных полномочий, позволяющих им либо самостоятельно решать вопросы в интересах населения муниципального образования, либо участвовать в выработке и принятии решений на уровне государственной власти, если этими решениями затрагиваются интересы местного самоуправления.

Любое государство должно в своей деятельности ориентироваться на интересы граждан. Местное самоуправление должно функционировать исходя из этой же цели. Проблема заключается в том, что интересы государства в целом и отдельных его территорий могут не совпадать. В такой ситуации возможны конфликты между государством и местным самоуправлением. Государство обладает неизмеримо большей "мощью" в сравнении с любым муниципальным образованием. Поэтому крайне важно четко определить "правила игры", установить нормы, регулирующие взаимодействие государственной власти и местного самоуправления, закрепить способы решения конфликтов.

При этом не следует забывать, что местное самоуправление должно заниматься преимущественно решением вопросов местного значения (которые, как правило, оказывают наибольшее влияние на повседневную жизнь граждан). И государство, если оно желает освободить себя от "текучки", от решения повседневных, "хозяйственно-бытовых" вопросов жизни каждого человека, должно создать все необходимые условия для нормального функционирования местного самоуправления. Ключевыми из них являются:

- определение территориальных пределов юрисдикции местного самоуправления;

- закрепление прав населения непосредственно решать вопросы местного значения (установление форм прямой демократии, с помощью которых население муниципального образования выражает свою волю, установление соответствующих процедур);

- урегулирование статуса органов местного самоуправления, в том числе определение пределов их полномочий (должно сочетаться с конституционным полномочием государства и его субъектов устанавливать только общие принципы организации местного самоуправления);

- закрепление правовых основ экономического взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления (поскольку интересы большинства жителей муниципального образования лежат именно в хозяйственной сфере).

Развитое местное самоуправление повышает эффективность государственной власти, поскольку освобождает ее от необходимости концентрироваться на решении незначительных (в общегосударственном масштабе) вопросов, возникающих на местном уровне.

Во многих странах местное самоуправление в экономическом смысле полностью зависит от государства. На содержание местного самоуправления и решение им вопросов местного значения многие страны выделяют большие средства. Очевидно, что текущие потребности людей, такие как свет, дороги, тепло и прочее, требуют государственного финансирования, независимо от того, существует на данной территории местное самоуправление или нет. Преимущество же органов местного самоуправления заключается в том, что они формируются самим населением муниципальных образований из своего состава. Они досконально знают все местные проблемы, принимают на себя обязательства по их решению и несут ответственность непосредственно перед своими избирателями.

После распада социалистической системы, а потом и системы Советов местная власть в Российской Федерации была организована по-новому. Вопросы, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения, отошли к ведению органов местного самоуправления. Но при этом, как отмечают исследователи, "местное самоуправление в последнее десятилетие, будучи утвержденным в качестве одной из основ конституционного строя, оказалось на обочине государственных забот. Несмотря на многочисленные программы государственной поддержки местного самоуправления, муниципалитеты, во всяком случае значительная их часть, хирели. Конституционные принципы самостоятельности местного самоуправления привели на деле не только к отделению местного самоуправления от государства, но, к сожалению, и к отделению государства от самоуправления. Государство фактически устранилось, в частности, от забот жилищно-коммунального хозяйства, решив, что свою роль в значительной мере выполнило, передав жилье в собственность граждан, и окончательно ее выполнит, настояв на приватизации жилищно-коммунального хозяйства Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 6.". Сложно согласиться с утверждением о полном отделении государством от себя местного самоуправления, но во многих случаях государство действительно откладывало решение проблем организации и осуществления местного самоуправления в "долгий ящик".

С точки зрения теории права, идеи построения правового демократического государства эта позиция была вполне объяснима. Норма ст. 12 Конституции Российской Федерации, закрепляющая отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти, рассматривалась через призму теории естественного права и тесно связанной с ней теории "естественных прав общины". Теория эта основана на "естественном" процессе формирования общин, возникающих независимо от государства и отдельно от него. Вследствие этого община является особым, отличным от государства субъектом, она наделена "особыми", неотчуждаемыми правами (по аналогии с "естественными" правами человека).

Практика быстро показала неполноту данной теории, невозможность ее последовательной реализации. Во все периоды становления местного самоуправления в Российской Федерации за ним закреплялись государственные полномочия, причем полномочия эти органы местного самоуправления были обязаны выполнять (другое дело, что ответственность за отказ от их реализации не была предусмотрена). В своей деятельности любые органы местного самоуправления используют в случае необходимости аппарат принуждения. Все это "дает основание говорить о весьма относительном характере его (местного самоуправления) "отделения" от государства. Но хотя в современном муниципальном праве - как российском, так и зарубежном - все отчетливее отражается близость местного самоуправления и государственной власти, в доктрине продолжают получать поддержку идеи о местном самоуправлении как структуре гражданского общества, о местном сообществе как субъекте местного самоуправления и т.д. Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. С. 7.". Данной позиции придерживается, например, Т.М. Говоренкова Говоренкова Т.М. Не ускользнула бы удача и на этот раз // Муниципальная власть. 1997. N 1.; на это указывает в своих исследованиях И.И. Овчинников Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 20..

Между тем различия самоуправляющихся структур и институтов гражданского общества достаточно очевидны, они неоднократно выявлялись и обосновывались в теории муниципального права. Так, И.И. Овчинников указывает на следующие отличия органов местного самоуправления от общественных объединений: органы местного самоуправления формируются по императивному предписанию государства, в то время как общественные объединения формируются определенными слоями населения по добровольному принципу; в сферу деятельности общественных объединений по общему правилу не входит решение государственных дел, в то время как органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями; сфера деятельности общественного объединения может не ограничиваться территорией определенной административно-территориальной единицы в отличие от органов местного самоуправления, которые всегда имеют четкую территориальную привязку Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. С. 97..

До принятия в 2003 г. нового Федерального закона о местном самоуправлении Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 08.11.2007 №257-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, №40, ст. 3822. попытка реализации дуалистической модели, максимально приближенной к идеям "хозяйственного" самоуправления, длилась более десяти лет. На основе норм федеральной Конституции был принят базовый Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации Федеральный закон Российской Федерации от 25.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 21.07.2005 №97-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 28.08.1995, №35, ст. 3506." (далее - Закон 1995 г., Федеральный закон 1995 г.), ряд специальных законов, многочисленные подзаконные акты, сформированы законодательство субъектов Российской Федерации и правовая база в муниципальных образованиях. Но, несмотря на многочисленность правовых норм (их совокупность составила особую отрасль российского права - муниципальное право Российской Федерации), эффективным, работоспособным местное самоуправление в России не стало. И это дало объективные основания к пересмотру основ местного самоуправления с позиции усиления государственных черт в его природе. Именно с учетом этого был разработан и принят в 2003 г. новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Эволюция взглядов на роль местного самоуправления не могла не привести и к переоценке тех принципов, на которых должно строиться взаимодействие государственной власти и местного самоуправления.

1.2 Система функций и принципов местного самоуправления

В ст. 3 Конституции Российской Федерации, как известно, закреплен принцип народовластия в Российской Федерации. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации признается ее многонациональный народ. Данное положение является основополагающим для объяснения демократической природы местного самоуправления. Осуществление власти на местном уровне, понимаемое как решение местных вопросов, требует наличия постоянно действующих органов местного самоуправления, которые формируются с помощью демократических процедур и находятся под контролем населения. Это и есть один из способов осуществления народом принадлежащей ему власти в Российской Федерации. Кроме того, в особо важных случаях население вправе непосредственно решать эти вопросы с помощью институтов прямой демократии.

Другой базовой нормой Конституции, на которой основано местное самоуправление, является, как уже отмечалось, ст. 12 Конституции Российской Федерации. Этой статьей местное самоуправление признается как одна из основ конституционного строя и гарантируется государством. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Ряд исследователей оценивают данную норму как свидетельство "осознания" государством "социальной ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти, реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства и ряда других основных прав, позволяющих территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, создающих предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М., 2002. С. 95.".

Однако в науке муниципального права существует и другая позиция: ее суть заключается в том, что природа самоуправления до сих пор неясна. Конституционная норма, содержащаяся в ст. 12, о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти", а также нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. свидетельствуют о стремлении отделить органы местного самоуправления от органов государства, показать их общественную природу. Однако такое решение носит скорее политический характер и очень трудно переводимо на язык конкретных юридических формул. Таким образом, конституционная формула статуса местного самоуправления на самом деле заключает в себе противоречия, являющиеся следствием неадекватного юридического отражения его политической природы Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. С. 11 - 15..

Как представляется, наличие данной нормы позволяет сделать вывод о господстве доктрины естественного права при формировании в 1993 г. концепции нового местного самоуправления. "Естественное происхождение" данного права предполагает невозможность населения отказаться от него по своей воле (равно как и по принуждению государства). В подтверждение этой позиции можно привести, например, тот факт, что Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст. ст. 3 (ч. 2), 12, 32 (ч. 2), 130, 131, 133 положения п. 3 и п. 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области, предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта Российской Федерации Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" // Российская газета. 19 декабря 2000 г. N 239.. Норма о признании и гарантированности местного самоуправления была включена в Конституцию, в том числе и с целью соблюдения требований Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 декабря 1985 г. (ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления Федеральный закон Российской Федерации от 11.04.1998 №55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ, 13.04.1998, №15, ст. 1695.").

Как политико-правовая категория местное самоуправление представляет собой такую форму организации, в которой реализуются закономерности, присущие всякому социальному управленческому процессу вообще и государственному управлению в частности. Будучи общим понятием, отражающим процесс становления и реализации народовластия на местах, оно в реальной действительности может строиться на основе разных принципов и воплощаться в разных организационно-правовых формах (городское и сельское самоуправление, двухуровневая и иные модели самоуправления и т.д.) Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. С. 12.. А с функциональной точки зрения местное самоуправление следует определить как самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения, а также по реализации отдельных государственных полномочий.

С закреплением в федеральном законодательстве последнего определения местного самоуправления не согласна А.А. Акмалова. По ее мнению, оно создало предпосылки, с одной стороны, для неоправданного расширения прав местного самоуправления: вряд ли можно согласиться с правами представительного органа местного самоуправления на установление местных налогов и сборов, а также порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью Акмалова А.А. Особенности местного самоуправления в Российской Федерации. Теория вопроса и опыт регулирования. М., 2002. С. 57.. С другой стороны, это определение наложило жесткие ограничения на органы государственной власти. Наконец, данное определение местного самоуправления, по мнению А.А. Акмаловой, противоречит международным, в частности европейским стандартам. В качестве доказательства последнего исследователь указывает на расхождения положений федерального законодательства и ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления: "Нетрудно заметить, что трактовка российскими законодателями правовой природы местного самоуправления имеет принципиальную разницу: (1) это право населения, а не только органов местного самоуправления; (2) наряду с государственными делами, признается существование вопросов местного значения - собственной компетенции и т.д. Там же. С. 57 - 58.".

С изложенными доводами нельзя согласиться по следующим основаниям. Во всех случаях, в том числе и оспариваемых автором, речь идет об осуществлении указанным в законе кругом субъектов определенного вида управленческой деятельности - деятельности самостоятельной и под свою ответственность. Возможно, более правильным было бы определение местного самоуправления как формы народовластия, но такое определение уже содержит Конституция Российской Федерации, и Федеральный закон 2003 г. его не отменяет, при том что для определения общих принципов организации местного самоуправления гораздо большее значение имеет функциональная составляющая реализации власти на местном уровне. А она как раз-таки и состоит в заведовании местными делами, т.е. решении вопросов местного значения (хотя и, безусловно, не только в этом).

Следует отметить и тот факт, что право на установление местных налогов и сборов за местным самоуправлением закреплено в ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации. И изъятие этой нормы из Закона 2003 г. никаким образом не повлияло бы на определение функциональных особенностей реализации местной власти, а исключительно - на объем ее компетенции. Что касается закрепления за органами местного самоуправления права на определение порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, то оно, будучи прямо прописано в той же ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации, логически вытекает из ст. 8 Конституции, которая устанавливает принцип признания и равной защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Субъекты права муниципальной собственности вправе обладать абсолютно теми же правомочиями собственника, что и субъекты права государственной или частной собственности. А к числу этих правомочий, как известно, относится и владение, и пользование, и распоряжение объектами собственности. Совокупность двух последних правомочий как раз и объединяется термином "управление", так как предполагает возможность определения порядка и использования и дальнейшей судьбы имущества или имущественного права.

Запрет на делегирование отдельных государственных полномочий иначе как путем принятия специального закона также выглядит вполне обоснованным. Как известно, государственная власть может и должна налагать на себя самоограничения с тем, чтобы не нарушать права и законные интересы каких-либо субъектов права, в том числе и субъектов муниципального права. Принцип детального разграничения полномочий и источников их финансирования между уровнями власти, последовательно реализуемый государством в настоящее время, требует введения таких механизмов, которые позволили бы уровням публичной власти более низкого уровня чувствовать себя, во-первых, защищенными от произвольного перекладывания на них несвойственных им задач и функций, а во-вторых, в случае передачи полномочий с одного уровня на другой должна быть гарантирована передача и необходимых для их реализации материальных и финансовых ресурсов. Как представляется, установление правила, согласно которому наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями возможно только посредством закона, является весьма удачным решением этой сложной проблемы.

Далее, следует подчеркнуть, что последовательная реализация принципа детального разграничения полномочий между уровнями власти логически обусловливает запрет на вмешательство в их исполнение другим уровням власти в обычных условиях. Поэтому норма о запрете на осуществление вопросов местного самоуправления органами государственной власти и их должностными лицами также выглядит абсолютно обоснованной и правомерной.

Наконец, трактовка Европейской хартии местного самоуправления, как известно, неоднозначна. Например, по мнению А.А. Замотаева, "слова... переведенные на русский как "органы местного самоуправления", во французской версии звучат как "collectivites locales", а в английской - "local authorities". ...Их можно перевести словами "местные власти", "местное начальство", "власть на локальной территории". Для большей четкости перевода следует указать, что французский термин является множественным числом выражения, возможными переводами которого на русский являются "коллектив соседей", "общность местных жителей", "община", а английское "authorities" - множественным числом слова, которое можно перевести как "власть", "авторитет", "полномочие". Таким образом, в данном случае речь идет не столько об учреждениях, сколько о местном населении, объединенном с целью осуществления властных полномочий для защиты интересов, обусловленных в основном фактором проживания на определенной, обособленной каким-либо образом (локальной) территории, т.е. о населении как субъекте власти. В связи с чем представляется более приемлемым использовать в русской версии Хартии в качестве перевода "local authorities" и "collectivites locales" понятие "местное сообщество Замотаев А.А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция. 1996. N 6.".

В любом случае следует помнить о том, что Хартия содержит лишь минимальные гарантии местного самоуправления. Ее нормы вовсе не требуют их детальной имплементации в национальном законодательстве. Если национальное законодательство содержит более широкие гарантии самостоятельности местного самоуправления, чем это предусмотрено Хартией, то это полностью соответствует если не букве, то духу данного международно-правового документа.

Вплоть до последнего времени ключевым понятием в определении местного самоуправления, выводимым из вышеизложенных конституционных норм, была "самостоятельность". Если взять за основу лексическое значение термина "самостоятельность", то он выражает такое качественное состояние субъекта, при котором он лишен каких-либо ограничений и никому не подчиняется Краткий толковый словарь русского языка. М., 1988. С. 179.. Но ст. 12 Конституции Российской Федерации, как известно, установила границы самостоятельности местного самоуправления, в качестве которых выступают пределы полномочий, определенные государством. Такое ограничение самостоятельности в полной мере свидетельствует о производном характере природы муниципальной власти: она зависит от государственных установлений и ограничивается их рамками. Поэтому и сам термин "самостоятельность" не может истолковываться лишь в его собственном лексическом значении.

Таким образом, как представляется, значение данного термина, зафиксированное его употреблением в указанной статье Конституции Российской Федерации, не свидетельствует о полной автономии самоуправления, отсутствии каких-либо связей местного самоуправления и государственной власти.

Однако в отдельных случаях самостоятельность понималась практически как полная "автономия" местной власти Костюков А.Н. Введение в муниципальное право. Омск, 2002. С. 146 - 147. в тех пределах, которые для нее установлены Конституцией и законодательством. Органы государственной власти должны устанавливать лишь общие принципы, в остальном же местное самоуправление самостоятельно в пределах собственных полномочий. То есть органы местного самоуправления вправе по собственному усмотрению решать вопросы местного значения: определять структуру своих органов, организацию их работы, формировать бюджет, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, принимать общеобязательные решения и т.п. Свои права, в случае необходимости, органы местного самоуправления вправе защищать в суде. При этом решения, принимаемые органами местного самоуправления, не нуждаются в каком-либо согласовании или утверждении органами государственной власти, не могут быть отменены или приостановлены ими.

Однако на практике реализация принципа полной самостоятельности местного самоуправления привела к негативному состоянию, которое было охарактеризовано А.А. Сергеевым как "абсолютизация самостоятельности органов местного самоуправления, отрицание необходимости законодательного регламентирования их деятельности Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления. Воронеж, 1999. С. 65.". Значение государства в такой ситуации неминуемо уменьшалось. Все правомочия органов местной власти должны быть перечислены в законе об общих принципах организации местного самоуправления, т.е., согласно распространившейся в указанный период доктрине, государственная власть может влиять на местное самоуправление только с помощью общего регулирования, и этого вполне достаточно для обеспечения единства государственной власти.

Практика доказала ошибочность этой теории. Довольно быстро выяснилось, что нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. оставили большое количество пробелов, которые не заполнялись ни органами государственной власти субъектов Российской Федерации, ни органами местного самоуправления. Неурегулированность определенных сфер общественных отношений порождала крайне неблагоприятные политические, социальные и иные последствия.

Поэтому вслед за рамочным Законом стали приниматься и другие: о местных финансах, о муниципальной службе и т.д. Для того чтобы (хотя бы формально) соблюсти требования ст. 72 Конституции Российской Федерации, эти законы декларировали установление лишь "общих принципов": основ муниципальной службы, финансовых основ местного самоуправления и т.п., но, в сущности, они, конечно же, содержали не общие принципы, а детальное, совершенно конкретное правовое регулирование вопросов муниципальной службы, финансовых прав органов местного самоуправления и пр.

В обоснование этого появились другие теории: ряд исследователей стали трактовать принцип самостоятельности лишь как формальность, своего рода "техническую" норму, определяющую взаиморасположение отдельных элементов государственного аппарата. Так, по мнению И.И. Овчинникова, "Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. С. 68.".

С этим выводом нельзя согласиться. Следуя подобной логике, легко предположить, что любой элемент, не имеющий отношения к какой-либо целостной системе, может рассматриваться как ее структурное подразделение. Речь в данном случае вовсе не идет о том, что местное самоуправление никаким образом не связано с системой государственной власти. Но оно не является ни подсистемой, ни структурным элементом собственно государственной власти. Местное самоуправление - это особый социально-политический феномен, одна из разновидностей публичной власти. И Конституция, и федеральное законодательство последовательно определили сферу деятельности органов местного самоуправления и установили механизмы их взаимоотношений с органами государственной власти. Эти механизмы не предполагают (в обычных ситуациях) ни подчиненного положения органов местного самоуправления по отношению к органам государственной власти, ни возможностей административного воздействия со стороны органов государственной власти на органы местного самоуправления, ни даже (в обычных ситуациях) возможностей вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления. Все это прямо указывает на то, что органы местного самоуправления являются самостоятельной частью аппарата публичной власти, достаточно тесно связанной (в связи с публично-правовым характером реализуемых полномочий) с системой органов государственной власти, но в то же время юридически отделенной от них. Практика же установления тотального контроля государственной власти над местным самоуправлением приводит к не менее негативным последствиям, поскольку создает предпосылки для вмешательства органов государственной власти в компетенцию местного самоуправления.

Часть 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации в развитие положений основ конституционного строя Российской Федерации установила, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Именно в этом и состоит, как уже отмечалось, социальная функция местного самоуправления. Конституция России назвала и главный субъект местного самоуправления - население. Именно оно, сообщество граждан, проживающее на территории муниципального образования, коллективно должно реализовать свое право на местное самоуправление. Причем это "комплексное" право на местное самоуправление детализируется через систему совершенно конкретных прав и свобод человека, закрепленных в гл. 2 Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации определила территориальные пределы местного самоуправления. Статья 131 установила, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Тем самым Конституция установила поселенческий принцип местного самоуправления, выделив две их главные разновидности - города и села. Именно на этом подходе в полной мере основан новый Федеральный закон 2003 г., который развивает, прежде всего, поселенческие принципы организации местного самоуправления. Вопрос о том, на каких территориях должно осуществляться местное самоуправление, неоднократно рассматривался Конституционным Судом. В целом его правовая позиция заключается в следующем: перечень территорий муниципальных образований является открытым, и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 45. Ст. 5241..

Конституция Российской Федерации в самом общем виде определила сферу деятельности местного самоуправления: это вопросы местного значения. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. назвал около 30 предметов ведения местного самоуправления, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. - около 40. Следует отметить, что ч. 2 ст. 6 Федерального закона 1995 г. допускала расширение этого перечня: муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Данное положение было скорректировано в Законе 2003 г. (возможность закрепления вопросов местного значения в законах субъектов Российской Федерации была исключена) вследствие новой концепции разграничения полномочий, суть которой в том, что все полномочия всех уровней власти должны быть четко определены и распределены по уровням.

Наконец, в ст. 8 и ст. 132 Конституции Российской Федерации определены экономическая и финансовая основы местного самоуправления: муниципальная собственность, местные бюджет и налоги. Муниципальная собственность признается и защищается наравне с другими формами собственности. Эти конституционные положения развиваются в других нормах российского законодательства. Право муниципальной собственности регулируется нормами Гражданского кодекса Российской Федерации Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ (в ред. Федерального закона от 06.12.2007 №333-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, №32, ст. 3301. (ст. 125 и др.). Очень важно при этом отметить положение ч. 3 ст. 212 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающее, что особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, включая имущество, находящееся в собственности муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом. Развивают нормы Конституции о ресурсной основе местного самоуправления и нормы федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации как 1995, так и 2003 г.

Все названные нормы Конституции Российской Федерации в той или иной степени оказали воздействие на становление модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти. Однако при их применении достаточно часто возникали вопросы, и по большей части разрешать их приходилось Конституционному Суду Российской Федерации. Несомненно, в целом ряде случаев правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации оказали определяющее воздействие на становление современной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Основными элементами, включенными Конституционным Судом Российской Федерации в эту модель, являются следующие:

- допустимость создания органов государственной власти вместо органов местного самоуправления при условии учета мнения населения соответствующей территории Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5. Ст. 708.. Этот элемент должен рассматриваться в системной связи с рассмотренным выше принципом, запрещающим прекращение осуществления местного самоуправления на части территории Российской Федерации. Таким образом, создание органов местного самоуправления вместо органов государственной власти должно означать исключительно изменение уровня, на котором осуществляется местное самоуправление, но не его отмену;

- возможность регулирования местного самоуправления федеральным законом в тех случаях, когда соответствующие отношения должны регулироваться законом субъекта Федерации, но этот закон не принят Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 45. Ст. 5241.;

- правомерность досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления при условии, что процедура применения этой санкции определена федеральным законом и решение о ее применении принято в форме закона Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 42. Ст. 4902..

- право органов местного самоуправления непосредственно применять федеральные нормативные акты, если субъект Российской Федерации не принял собственный нормативный акт или если он (нормативный акт субъекта Российской Федерации) противоречит федеральному закону Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 45. Ст. 5241.;

- неправомерность установления федеральными органами государственной власти сроков проведения выборов (после проведения первоначальных выборов в органы местного самоуправления) Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 23. Ст. 2811.;

- право Российской Федерации, как суверенного государства, предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и, как разновидность ответственности, соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 42. Ст. 4902.;

- отсутствие различий в правовом статусе муниципальных образований. Муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований Там же.;

- неправомерность предложения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностными лицами кандидатур на должность глав муниципальных образований в случае, если глава муниципального образования избирается представительным органом местного самоуправления из своего состава. Указанные органы и должностные лица также не вправе вносить предложения об освобождении главы муниципального образования от занимаемой должности Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5. Ст. 708; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 4. Ст. 532.;

- закрепление срока полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления только в уставе муниципального образования. Он не должен закрепляться в каких-либо нормативных актах субъектов Российской Федерации, не исключая и их конституции (уставы) Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 50. Ст. 4943..

Кроме того, методологическое значение для определения принципов построения модели взаимоотношений государства и местного самоуправления имеют Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2000 г., содержащее положение о том, что местное самоуправление реализуется на основе сочетания государственных и общественных начал, не изменяет природу местного самоуправления и не затрагивает право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2000 г. N 236-О "По запросу Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики о проверке конституционности пункта "е" статьи 81 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, статьи 2 и пункта 3 статьи 17 Закона Кабардино-Балкарской Республики "О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 2. Ст. 214., и Определение от 4 февраля 1999 г., в котором для характеристики органов государственной власти и органов местного самоуправления используются как одни и те же правовые термины, так и различные. Например, понятие "публичная власть" подчеркивает общность природы государственной власти и местного самоуправления, тогда как понятие "государственная природа" используется для характеристики исключительно органов государственной власти субъектов Российской Федерации Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 1999 г. N 1-О "О прекращении производства по делу о проверке конституционности ряда положений Конституции Республики Хакасия, Закона Республики Хакасия "Об органах власти района, города республиканского значения в Республике Хакасия" и Закона Республики Хакасия "О Правительстве Республики Хакасия" в связи с запросом Верховного Суда Республики Хакасия" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 8. Ст. 1092..

Вышеуказанные решения Конституционного Суда Российской Федерации оказали важное, во многом решающее влияние на формирование конституционной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Не следует забывать о том, что Конституционный Суд Российской Федерации во всех своих решениях основывается на нормах Конституции Российской Федерации. Следовательно, все особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, которые были сформулированы Конституционным Судом Российской Федерации, вытекают из Конституции Российской Федерации. Исходя из этого вполне логично предположить, что такая модель взаимоотношений (будучи основанной на федеральной Конституции) не может корректироваться федеральными законами. И в этом заключается одна из самых главных проблем нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Как будет показано ниже, новый Федеральный закон существенным образом изменяет модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, формы и методы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, и такие изменения неизбежно вступают в коллизию с нормами Конституции Российской Федерации и правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации.