Система органов местного самоуправления муниципального образования (на примере городского округа "Город Заринск" Алтайского края)

Новый Федеральный закон о местном самоуправлении является четвертым законом, регулирующим деятельность органов местного самоуправления. Данный закон является значительным этапом в развитии правовых основ местного самоуправления, он предлагает значительное расширение правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Лобода Т.И. Реформа местного самоуправления в России. / Т.И. Лобода.// Конституционное и муниципальное право. 2006. № 2. С.39

Новый закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, как и предыдущий, пытается охватить все формы местного самоуправления, устанавливая универсальные модели для всех субъектов Российской Федерации Лаптева Л.Е. О местном уровне управления в российской истории и современности. /Л.Е. Лаптева // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С. 58.

Новый закон предусматривает обязательное наличие представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации, в то время как закон 1995 года, определял обязательное формирование только представительного органа. Структура органов местного самоуправления подлежит изложению в Уставе муниципального образования. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется путем внесения изменений в Устав муниципального образования.

Возможность населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, гарантированная Конституцией РФ, теперь ограничена. По мнению В.И. Васильева таким образом «закон добивается единообразия этой структуры, гарантируя от неоправданной пестроты организационных систем местного самоуправления» Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый./ В.И. Васильев// Журнал российского права. 2004. № 1. С. 35.

Структура органов местного самоуправления определяется представительным органом муниципального образования или на местном референдуме.

Новый закон предусматривает, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определяются Уставом муниципального образования.

В Федеральном законе 2003 г. предусмотрены существенные изменения в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления. Для органов местного самоуправления характерно наделение их статусом юридического лица, в соответствии с Уставом муниципального образования. Новым в структуре органов местного самоуправления является положение, по которому, в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования уже существующего муниципального образования структура органов местного самоуправления определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численным населением ниже 100 человек - на сходе граждан). Причем инициировать проведение референдума должно население. Если же инициатива проведения референдума не была проявлена, то законом субъекта РФ назначаются выборы главы и представительного органа муниципального образования, а структура органов местного самоуправления определяются уже после его избрания.

Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены следующие модели организации органов местного самоуправления:

1. глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа муниципального образования организует председатель, избираемый из числа депутатов, входящих в состав представительного органа.

2. глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем. Руководство местной администрацией осуществляет управляющий, назначаемый по контракту на конкурсной основе.

3. глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и является его председателем. Местную администрацию возглавляет управляющий, назначенный по контракту на конкурсной основе Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учебное пособие. СПб, 2005. С.113.

Для поселений и муниципальных районов предлагаются различные способы формирования представительных органов.

Представительный орган поселений состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, либо не образуется, если численность жителей поселений, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Особый порядок предусмотрен для формирования представительного органа муниципального района, который:

1. Может состоять из глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства.

2. Может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября.

Такая разница объясняется тем, что муниципальный район выступает в качестве «надстроечной» структуры в системе местного самоуправления и его органы должны действовать не в интересах района как такового, а в интересах поселений, входящих в его состав. По мнению Васильева В.И. первый способ «усиливает контакты муниципального образования разных уровней, но может осложнить выполнение функций представительства, ослабить связи с избирателями». В.И. Васильев. Местное самоуправление: закон четвертый. / Васильев В.И.// Журнал российского права, 2004. № 1. С.34

Конституция Российской Федерации признает обязательным использование механизма свободных выборов при осуществлении местного самоуправления и наличии выборного органа в структуре органов местного самоуправления. Этим обеспечивается роль свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа.

Таким образом, по мнению Сергеева А.А. «механизм формирования представительного органа муниципального района из представителей поселений не является свободными выборами. При таком варианте формирования представительного органа в муниципальном районе будет отсутствовать выборный орган местного самоуправления, и не будет использоваться механизм свободных выборов при осуществлении местного самоуправления». Сергеев А.А. О порядке формирования представительных органов муниципальных районов./А.А. Сергеев// Конституционное и муниципальное право. 2004. № 2. С. 28

Для обеспечения гарантий широкого представительства населения в органах местного самоуправления Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010) // Рос. Газ. - 2003. - 8 октября устанавливает минимальную численность депутатов представительного органа. Так в поселениях с численностью населения менее 1000 человек должно быть не менее 7 депутатов. При численности населения от 1000 до 10000 - 10 человек, от 10000-30000 - 15 человек, от 30000-100000 - 20 человек, от 100000-500000 - 25 человек, и более 500000 - 35 человек Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010) // Рос. Газ. - 2003. - 8 октября .

Федеральный закон Там же определил, что депутаты представительного органа муниципального образования работают здесь, как правило, на непостоянной основе. Лишь десять и менее процентов депутатов могут действовать на постоянной профессиональной основе Васильев В.И. О полноте статуса муниципального выборного лица./ В.И. Васильев// Журнал российского права. 2005. № 12. С. 24 .

Срок осуществления полномочий представительного органа муниципального образования определенными временными рамками не ограничивается. Сроки полномочий представительных органов муниципальных образований могут быть различными, но не менее двух лет.

Предусматриваются 2 способа избрания главы муниципального образования:

1. на муниципальных выборах (непосредственно населением);

2. представительным органом муниципального образования из своего состава. Широков А. Организационные основы местного самоуправления./ А.Широков, С. Юркова.// Муниципальная власть. 2003. № 6. С.47

Согласно Федеральному закону Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября должность главы муниципального образования является обязательной, в отличие от предыдущих законов по которым она могла и не вводится в структуру органов местного самоуправления.

Глава муниципального образования, обладая собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в соответствии с Федеральным законом Там же в случае избрания главы муниципального образования населением, он либо входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию.

Если же глава муниципального образования был избран представительным органом из своего состава, то он является председателем представительного органа.

В случаях, когда представительный орган муниципального района формируется из выборных лиц поселений, то глава муниципального района является председателем представительного органа муниципального района. Исключение составляют органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек. В этих поселениях глава муниципального образования, независимо от способа его избрания, может быть, в соответствии с Уставом, одновременно главой местной администрации и председателем представительного органа.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Когда глава муниципального образования исполняет только полномочия председателя представительного органа, представительный орган на конкурсной основе назначает главу местной администрации.

Местная администрация образуется для реализации полномочий местного самоуправления и является органом общей компетенции в сфере исполнительно-распорядительной деятельности. Местная администрация наделяется правами юридического лица.

Местной администрацией на принципах единоначалия руководит глава местной администрации. В соответствии с Уставом муниципального образования главой местной администрации является либо глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определенном в Уставе муниципального образования.

Структура местной администрации утверждается представительным органом по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые и территориальные органы местной администрации (Федеральный закон 1995 года предусматривал не органы местной администрации, а структурные подразделения).

Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября предусматривает возможность наличия в структуре органов местного самоуправления иных органов местного самоуправления, к которым могут относиться:

контрольный орган;

муниципальная избирательная комиссия;

муниципальная милиция;

иные органы местного самоуправления, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и предусмотренные в Уставе муниципального образования Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учебное пособие. СПб, 2005. С.119.

Федеральный закон 2003 года Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября к исключительной компетенции представительного органа относит «контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения» (п.п. 9 п. 10 ст. 35). В целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, образуется контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т.д.). Предусматривается два способа формирования контрольного органа муниципального образования: на муниципальных выборах населением или представительным органом муниципального образования. Способ формирования определяется Уставом муниципального образования Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учебное пособие. СПб, 2005. С.119.

В обеспечение контрольным органом возложенных на него задач органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции. Деятельность контрольного органа должна осуществляться в условиях открытости и гласности, результаты проведенных проверок подлежат опубликованию (обнародованию) Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. М., 2000. С. 272.

Федеральный закон прямо обозначил муниципальную избирательную комиссию в качестве органа местного самоуправления.

Число членов избирательной комиссии муниципального образования с правом решающего голоса устанавливается законом субъекта РФ или Уставом муниципального образования. Деятельность комиссии осуществляется коллегиально. Комиссия правомочна, приступить к работе, если ее состав сформирован не менее чем на 2/3 от установленного состава.

Таким образом, в пределах муниципального образования осуществляется муниципально-властное воздействие, реализуемое относительно целостной и самостоятельной системы муниципальных органов.

В том, как закреплен статус органов местного самоуправления в Федеральном законе Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября, выражается стремление законодателя как можно подробнее урегулировать все значимые аспекты организации и функционирования местного самоуправления уже на федеральном уровне, ограничив тем самым свободу усмотрения на местном и региональном уровнях. Подобная регламентация позволяет предотвратить ошибки, которые могут быть порождены недостатком знания и опыта при формировании системы органов местного самоуправления. Однако при реализации этого подхода наблюдается отход от конституционных норм о местном самоуправлении. Федеральные законы, законы субъектов не могут переходить к детальному однозначному регулированию, а должны иметь характер общих принципов, в то время как глава об органах местного самоуправления нового Федерального закона не совсем соответствует этому требованию. Так как данный закон в определении структуры органов местного самоуправлении, фактически предлагает выбор из нескольких вариантов структуры, что ведет к значительному сужению смысла конституционной нормы.

Кроме этого новый закон усилил влияние региональных властей на процесс формирования органов местного самоуправления, что может привести к усилению взаимосвязей во властной вертикали. Такое усиление просматривается в положении закона, по которому при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе одна треть ее членов назначаются законодательным органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ.

Таким образом, органы местного самоуправления действуют на основе законов государственной власти, и заинтересованы во взаимодействии с ними, так как решение основных проблем обеспечения жизнедеятельности населения осуществление прав и свобод человека определяют смысл и содержание деятельности, как государственных органов, так и органов местного самоуправления.

Выдающийся российский конституционалист Б.Н. Чичерин большое внимание уделял проблемам местного самоуправления. Ученый считал очень важным вопрос о степени централизации и взаимоотношениях органов местного самоуправления и вышестоящих органов, подчеркивая, что «основное политическое правило» заключается в том, что местное самоуправление должно согласовываться с центральным. Государство, - по его мнению, - требует единства действий, не только во внешних сношениях, но, прежде всего, в ходе внутренних дел. Само внешнее единство зависит от внутреннего; на последнем основана вся сила государства»

Развитие России в качестве демократического правового государства во многом определяется тем, насколько рациональной и эффективной является организация власти в государстве, причем не только центральной, но и - прежде всего - местной власти, представленной системой органов местного самоуправления. Местное самоуправление - одна из фундаментальных демократических основ конституционного строя Российской Федерации.

2 Формирование системы органов местного самоуправления городского округа «Город Заринск»

2.1 Представительный орган местного самоуправления

В данной главе рассмотрим формирование и построение органов местного самоуправления в связи с реформированием законодательства о местном самоуправлении на примере органов местного самоуправления городского округа «Город Заринск». А также проведем их сравнительный анализ с органами местного самоуправления муниципального района «Краснощековский район».

В октябре 2003 года был принят новый закон о местном самоуправлении на основании, которого, были внесены изменения в Уставы муниципальных образований, а в 2005 году приняты новые уставы муниципальных образований. В соответствии с данным законом муниципальные образования стали подразделяться на муниципальный район, городской округ и сельские поселения, а так же разграничились предметы из ведения (ст. 14, 15 Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября).

В системе органов, формируемых в муниципальном управлении, ведущая роль принадлежит представительным органам местного самоуправления, состоящих из депутатов.

Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Представительный орган непосредственно выражает волю населения муниципального образования, реализуя ее в своих решениях. Представительный орган наделен общей нормотворческой компетенцией. Представительный орган обладает финансово-экономической самостоятельностью, так как все расходы на его содержание и обеспечение деятельности предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой.

На взгляд С.Г. Соловьева, представительный орган местного самоуправления в силу прямых выборов депутатов и своей коллегиальности выступает единственным представительным органом муниципального образования. Избрание главы муниципального образования так же непосредственно населением не делает его представительным органом. Свойство представительности может иметь только коллегиальный орган, когда его члены в совокупности представляют интересы различных групп населения. Соловьев С.Г. Проблемы функционального разграничения компетенции главы муниципального образования и местного представительного органа в системе муниципальной власти./ С.Г. Соловьев.//Государство и право. 2004. № 3. С.32

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Уставом (Основным законом) Алтайского края, законом Алтайского края «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае», Уставом муниципального образования «Город Заринск», представительным органом местного самоуправления в городе Заринске, является Заринское городское Собрание депутатов (далее - городское Собрание депутатов).

Заринское городское Собрание депутатов представляет все население городского округа и осуществляет от его имени местное самоуправление в пределах установленных Конституцией РФ, Федеральным законом 2003 года, законами Алтайского края.

Устав городского округа «Город Заринск» регламентирует количество депутатов представительного органа. В Уставе муниципального образования «Город Заринск» (далее - Устав города в соответствующем падеже) установлено, что городское Собрание депутатов состоит из 25 депутатов Устав муниципального образования «город Заринск». Заринск, 25.03. 2005 г.// Новое время. - 2005. - 27 августа..

Городское Собрание депутатов может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Срок полномочий городского Собрания депутатов исчисляется со дня его первого правомочного заседания.

Полномочия городского Собрания депутатов прекращаются с момента начала первого правомочного заседания городского Собрания депутатов нового созыва, за исключением случаев досрочного прекращения полномочий Там же.

По законодательству РФ срок полномочий представительного органа не может быть менее 2-х лет и более 5 лет. Окончание срока полномочий представительного органа данного созыва означает и окончание срока полномочий депутатов данного созыва. Срок полномочий городского Собрания депутатов и его депутатов составляет 5 лет. Установленный срок полномочий не может быть изменён в течение текущего срока полномочий.

Городское Собрание депутатов осуществляет свои полномочия и принимает решения в коллегиальном порядке.

Городское Собрание депутатов выступает единственным представительным органом муниципального образования. Представительный орган является ведущим в системе органов местного самоуправления. Его ведущая роль обусловлена тем, что депутаты избираются непосредственно населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Городское Собрание депутатов выражает волю всего населения муниципального образования и придает ей общеобязательный характер посредством принятия нормативных актов, обладающих высшей юридической силой по сравнению с актами других органов местного самоуправления. Ему подотчетна и подконтрольна деятельность других органов местного самоуправления, в том числе и главы муниципального образования.

Основными функциями городского Собрания депутатов является: соблюдение и защита прав и свобод жителей муниципального образования, представительство населения и осуществление от его имени власти, привлечение населения к управлению делами муниципального образования, принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, контроль за деятельностью органов и должностных лиц муниципального образования.

Новой редакцией Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября как и предыдущей, устанавливается его исключительная компетенция (п. 10 ст. 35), которая дублируется в Уставе города. К исключительной компетенции относится, в соответствии со статьей 24 Устава города Устав муниципального образования «город Заринск». Заринск, 25.03. 2005 г.// Новое время. - 2005. - 27 августа.:

- принятие Устава муниципального образования и внесение в него дополнений;

- утверждение городского бюджета и отчета о его исполнении;

- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с федеральным законодательством о налогах и сборах;

- принятие планов и программ развития городского округа, утверждение отчётов об их исполнении;

- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

- определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений,

- определение порядка принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

- определение порядка участия городского округа в организациях межмуниципального сотрудничества;

- определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

- контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

- принятие решения об удалении главы города в отставку. Устав муниципального образования «город Заринск». Заринск, 25.03. 2005 г.// Новое время. - 2005. - 27 августа.

Это положение обеспечивает гарантии принятия решений по важнейшим вопросам местной жизни представителями населения, но не ограничивается круг вопросов, которые могут быть отнесены к компетенции представительного органа. Кроме того, Федеральный закон 2003 года позволяет устанавливать иные полномочия представительного органа, но при условии установления их в Федеральных законах и законах субъектов, уставах муниципальных образований принимаемых в соответствии с Федеральными законами Ширков А. Организационные основы местного самоуправления./ А.Ширков, С. Юркова.// Муниципальная власть. 2003. № 6. С.47.

Исключительные полномочия, а именно их содержание и значимость, позволяют представительному органу влиять на все сферы жизни муниципального образования. Контрольные полномочия обеспечивают ему возможность проверять, как администрация муниципального образования, ее органы и должностные лица местного самоуправления исполняют свои полномочия.

Представительный орган местного самоуправления является обязательным органом муниципального образования и только в поселениях с численностью населения менее 100 человек представительный орган может не образовываться, а его функции будет выполнять собрание (сход) граждан данного поселения Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. М., 2000. С. 231.

Представительный орган городского округа избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании.

Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября предусмотрел два варианта формирования представительного органа муниципального района:

представительный орган муниципального района может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании;

представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального образования и из депутатов представительных органов данных поселений, избираемых представительным органом поселений из своего состава в соответствии с нормой представительства.

В случае если представительный орган района формируется по второму варианту, то глава районной администрации назначается представительным органом по контракту.

Таким образом, Федеральный закон Там же, предоставляет право муниципальным образованиям самостоятельно выбрать и закрепить в своих Уставах один из двух возможных способов формирования представительного органа, но в любом случае представительный орган формируется из лиц уже прошедших через муниципальные выборы. Таким образом, жители получают возможность реализовать свое избирательное право на поселенческом уровне, а механизм формирования представительного органа муниципального района, по сути, является двухступенчатыми выборами.

При разработке Устава города Устав муниципального образования «город Заринск». Заринск, 25.03. 2005 г.// Новое время. - 2005. - 27 августа. было упущено прямое указание на способ формирования представительного органа муниципального образования «Город Заринск». Однако статья 9 Устава регламентируем право граждан на участие в выборах депутатов городского Собрания депутатов, а статья 11 порядок проведения муниципальных выборов. На основании этого можно сделать вывод о том, что городское Собрание депутатов состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. большинства.

Формирование представительного органа в сельских поселениях на территории Заринского района происходит также посредством муниципальных выборов. Не применение способа формирования представительного органа из глав или депутатов поселений, входящих в состав муниципального района, обусловлено в большинстве своем тем, что отсутствует какая-либо практика такого формирования в соответствии с действующим законодательством, которое еще не достаточно четко и полно регулирует данный вариант формирования представительного органа.

В соответствии с Федеральным законом 2003 года Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября в Уставе муниципального образования должна закрепляется внутренняя структура представительного органа, содержащая следующие структурные подразделения: руководитель представительного органа, которым является либо глава муниципальной образования, либо председатель представительного органа; заместитель руководителя, комитеты и комиссии; территориальные депутатские группы и аппарат представительного органа. Так в Уставе муниципального образования «Город Заринск» Устав муниципального образования «город Заринск». Заринск, 25.03. 2005 г.// Новое время. - 2005. - 27 августа. закреплена следующая структура представительного органа: глава города - председатель городского Собрания депутатов; заместитель председателя городского Собрания депутатов; постоянные комиссии; секретариат.

Помимо Устава, представительный орган, в своей деятельности, руководствуется также другими нормативными актами, такими как: положение о постоянных комиссиях и другими актами, регулирующими деятельность данного органа.

Основной формой деятельности городского Собрания депутатов является заседание, посредством которой реализуется принцип коллегиальности в принятии решений. Периодичность проведения сессий устанавливается в уставах муниципального образования.

В Уставе муниципального образования «Город Заринск» установлено, что сессии проводятся не реже 1 раза в квартал.

Сессии могут быть как очередными, так и внеочередными. Заседания проводятся гласно и носят открытый характер. Городское Собрание депутатов может принять решение о проведении закрытого заседания (закрытом слушании вопроса). В ходе проведения сессии по обсуждаемым вопросам, которые должны быть включены в повестку сессии, принимаются правовые акты. В соответствии со ст. 43 Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября представительный орган по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на всей территории муниципального образования. Руководитель представительного органа (глава муниципального образования или председатель представительного органа) по вопросам организации деятельности представительного органа издает постановления и распоряжения.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования «Город Заринск» осуществляет глава муниципального образования, который возглавляет представительный орган и председательствует на его заседаниях. Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября предусмотрел досрочное прекращение полномочий представительного органа, в отличие от Федерального закона 1995 года, в котором данное положение первоначально отсутствовало. Случаями досрочного прекращения полномочий представительного органа являются:

- его роспуск законом Алтайского края в соответствии со статьей 73 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ;

- принятия городским Собранием депутатов решения о самороспуске;

- вступления в силу решения Алтайского краевого суда о неправомочности данного состава депутатов, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

- преобразования городского округа.

Кроме того, Федеральный закон 2003 года, а так же Устав городского округа предусматривают, что досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов. Но полномочия представительного органа муниципального образования по решению вопросов местного значения, по мнению М.М. Курманова «не могут прекращаться, а только приостанавливаются в связи с невозможностью осуществления этих полномочий депутатами данного созыва». Курманов М.М. Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования.// М.М. Курманов// Журнал российского права. - 2004. - № 11. - с. 55

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа, избранного населением не позднее чем через 3 месяца должны быть проведены досрочные выборы в представительный орган. Если же депутаты представительного органа были избраны представительным органом поселений, то данные органы поселений должны в течение 1 месяца избрать других депутатов в представительный орган муниципального района.

Таким образом, представительный орган муниципального образования «Город Заринск» формируется в соответствии с новым Федеральным законом о местном самоуправлении и характеризуется достаточно широкими полномочиями.

2.2 Правовой статус главы муниципального образования

Закон Алтайского края «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае» содержит нормы, соответствующие нормам ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления. Так, ст. 18 определяет, что глава муниципального образования - является выборным должностным лицом, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования "Об основах местного самоуправления в Алтайском крае" Закон Алтайского края 5.12.1995 года № 29-ЗС // «Алтайская правда» - 1995. - 7 декабря.

Правовой статус главы муниципального образования согласно Закону Алтайского края определяется в Уставе муниципального образования. Глава муниципального образования именуется: глава города, района, поселка, сельсовета, если иное не предусмотрено уставом муниципального образования.

Положения, касающиеся главы муниципального образования содержатся также в ст. 36 Федерального закона 2003 года и конкретизируются в Уставе муниципального образования «Город Заринск». Глава города является высшим должностным лицом городского округа. Глава города избирается городским Собранием депутатов из своего состава на срок его полномочий. Глава города осуществляет свои полномочия на непостоянной основе. Устав муниципального образования «город Заринск». Заринск, 25.03. 2005 г.// Новое время. - 2005. - 27 августа.

Срок полномочий главы муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, устанавливается Уставом муниципального образования. Закон устанавливает минимальный и максимальный пределы данного срока, таким образом, срок полномочий главы муниципального образования не может быть менее двух лет и более пяти лет. В случае, когда глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, то срок полномочий главы муниципального образования ограничивается сроком полномочий представительного органа. Последняя схема характерна для муниципальном образовании «Город Заринск», глава города выбирается из состава депутатов городского Собрания депутатов на открытом заседании тайным голосованием с использованием бюллетеней.

Раньше в Алтайском крае подавляющее большинство глав муниципальных образований возглавляли и местные администрации, и представительный орган, но Федеральный закон 2003 года ввел ограничения на такое совмещение, разрешив его только в сельских поселениях Вольфсон И.Б. О некоторых «новеллах» нового Федерального закона о местном самоуправлении и практике его реализации в Алтайском крае./И.Б. Вольфсон.// Муниципальный мир. 2005. № 2. С.127. Так и в городском округе «Город Заринск» глава города Заринска до принятия Федерального закона 2003 года, возглавлял представительный орган и руководил местной администрацией.

С принятием федерального закона 2003 года глава муниципального образования, стал обязательным субъектом среди органов местного самоуправления, его статус, права и обязанности определяются в зависимости от того, кем он был избран, и закрепляются в Уставе муниципального образования.

В связи с тем, что совмещение главой муниципального образования функций руководителя представительного органа и местной администрации стало невозможным в соответствии с новым законодательством о местном самоуправлении, в декабре 2003 года в Устав муниципального образования «Город Заринск» были внесены изменения, в соответствии с которыми изменилась схема построения органов местного самоуправления, а именно поменялся статус главы муниципального образования. По данным изменениям городское Собрания депутатов (представительный орган) стал возглавлять председатель городского Собрания депутатов Постановление о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования «Город Заринск»: принято Заринским городским Собранием депутатов.// Новое время. - 2006. - , а городскую администрацию (исполнительно-распорядительный орган), стал возглавлять глава администрации города - лицо замещающее должность на контрактной основе.

Данные изменения были обусловлены тем, что проведение муниципальных выборов это довольно большие дополнительные затраты средств местного бюджета, которые могли бы пойти на другие цели, поэтому изменения в правовом положении главы муниципального образования путем внесения изменений в Устав муниципального образования, а также контрактная основа деятельности главы администрации города - это наиболее экономичный способ.

Вышеназванные изменения в статусе главы города были закреплены в Уставе муниципального образования «Город Заринск», принятого в 2005 году.

Председателем Собрания депутатов является глава города, который избирается городским Собранием депутатов из своего состава на открытой сессии тайным голосованием на срок полномочий представительного органа, т.е. 5 лет.

Главой муниципального образования может быть избран депутат не моложе 21 года. Кандидат на должность главы района считается избранным, если за него проголосовало более половины установленной численности депутатов. Если не один из кандидатов не набрал требуемого для избрания числа голосов, то проводится повторное голосование по двум кандидатурам, набравшим большее количество голосов. Если и в данном случае они не набрали необходимого числа голосов, то проводится повторное голосование с новым выдвижением кандидатур Устав муниципального образования «город Заринск». Заринск, 25.03. 2005 г.// Новое время. - 2005. - 27 августа.. Заринское городское Собрание депутатов по данной схеме 18 марта 2008 года своим постановлением избрал главу города. В течение 10 дней после избрания глава города вступает в должность. При вступлении в должность глава города в присутствии депутатов городского Собрания депутатов приносит присягу: «Клянусь верно служить народу, добросовестно выполнять возложенные на меня обязанности главы города Заринска, уважать, защищать права и свободы человека и гражданина, соблюдать законодательство и Устав города» Там же.

С момента принесения присяги глава города считается вступившим в должность. Полномочия прежнего главы города с этого момента прекращаются.

Глава города отчитывается перед избирателями о своей деятельности во время встреч с ними и через средства массовой информации. Ежегодный доклад Главы города о деятельности администрации города в истекшем году публикуется для всеобщего сведения.

Глава города обязан соблюдать ограничения, связанные с выполнением им своих полномочий, установленные действующим законодательством.

Глава города обладает неприкосновенностью, аналогичной неприкосновенности депутата городского Собрания, пользуется социальными гарантиями, установленными действующим законодательством.

Глава города вправе в любое время уйти в отставку, направив в городское Собрание письменное заявление с указанием мотивов отставки. Городское Собрание принимает отставку либо отклоняет ее, но на срок не более одного месяца, в течение которого глава города вправе отозвать заявление об отставке.

Для руководства администрацией города назначается глава администрации города. Он назначается на должность городским Собранием депутатов на открытой сессии тайным голосование по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности, на срок полномочий не превышающий срок полномочий назначившего его Собрания депутатов. Он осуществляет свои полномочия на постоянной основе Устав муниципального образования «город Заринск». Заринск, 25.03. 2005 г.// Новое время. - 2005. - 27 августа..

В пределах своей компетенции в соответствии с Уставом города, глава города осуществляет следующие полномочия:

представление без доверенности городского округа, городского Собрания депутатов в отношениях с органами местного самоуправления, в том числе других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;

организация деятельности городского Собрания депутатов;

созыв заседаний, доведение до сведения депутатов и населения времени и места их проведения, а также проекта повестки дня, руководство подготовкой заседаний;

ведение заседаний городского Собрания депутатов, обеспечение при этом соблюдения Регламента, повестки дня и порядка проведения заседаний;

подписание и обнародование решений, принятых городским Собранием депутатов, подписание протоколов сессий и других документов. Документы подписываются с указанием должности «глава города»;

оказание содействия депутатам в осуществлении ими своих полномочий;

дача поручений постоянным комиссиям во исполнение решений городского Собрания депутатов;

организация приёма граждан в городском Собрании депутатов, рассмотрение их обращений;

осуществление функций распорядителя бюджетных средств по расходам, предусмотренным городским бюджетом на подготовку и проведение заседаний, постоянных комиссий, и другим расходам, связанным с деятельностью городского Собрания депутатов;

открытие и закрытие счетов городского Собрания депутатов, выполнение функций распорядителя по этим счетам;

подписание от своего имени и от имени городского Собрания депутатов исковых заявлений в суды;

взаимодействие с администрацией города по обеспечению деятельности городского Собрания депутатов;

организация обеспечения депутатов необходимой информацией, рассмотрение вопросов, связанных с освобождением депутатов от выполнения ими служебных или производственных обязанностей для работы в городском Собрании депутатов и его органах;

координация деятельности постоянных комиссий, депутатских объединений, оказание им помощи и контролирование их работы;

принятие мер по обеспечению гласности и учёту общественного мнения о работе городского Собрания депутатов и постоянных комиссий, освещению их деятельности в средствах массовой информации;

принятие мер по взаимодействию городского Собрания депутатов с общественными объединениями;

осуществление контроля за реализацией предложений населения, высказанных депутатам на встречах, отчётах, на личном приёме;

совместно с администрацией города участие в организации учёбы кадров в городском округе;

обеспечение осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Алтайского края;

осуществление иных полномочий в соответствии с законодательством, настоящим Уставом и решениями городского Собрания депутатов. Устав муниципального образования «город Заринск». Заринск, 25.03. 2005 г.// Новое время. - 2005. - 27 августа.

Глава города по вопросам, отнесенным к его ведению издает постановления и распоряжения.

В отличие от него, глава муниципального образования, являющегося главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, с мотивированным обоснованием отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений (отлагательное вето). Это решение может быть продлено представительным органом, если при повторном голосовании за принятие данного акта проголосовало не менее 2/3 от установленного числа депутатов (квалифицированное большинство). В этом случае глава муниципального образования обязан подписать и обнародовать нормативно-правовой акт Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в РФ: Монография. М., 2005. С.56 .

Полномочия главы муниципального образования (как главы города, так и главы сельсовета) могут быть прекращены досрочно в случаях:

- его смерти;

- отставки по собственному желанию;

- отрешения от должности в рамках ответственности перед государством;

- признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

- признания его судом безвестно отсутствующим или умершим;

- вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

- его выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;

- прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

- его отзыва избирателями;

- установленной в судебном порядке его стойкой недееспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября.

преобразования городского округа, осуществляемого в соответствии с частями 3, 5,7 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, а также в случае упразднения городского округа;

увеличения численности избирателей городского округа более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ городского округа или объединения поселения с городским округом. Устав муниципального образования «город Заринск». Заринск, 25.03. 2005 г.// Новое время. - 2005. - 27 августа.

Федеральный закон 2003 года, в отличие от Федерального закона 1995 года, установил, что глава муниципального образования может возглавлять либо представительный орган, либо местную администрацию, а одновременно оба этих органа возглавлять он не может (за исключением поселений с численностью населения менее 1000 человек). И. Фасеев считает такую новеллу в законодательстве позитивной и отмечает, что «совмещение должности главы муниципального образования и председателя законодательного органа власти не может привести к положительным результатам работы главы местного самоуправления».

Кроме того, Федеральный закон 2003 года в обязательном порядке связывает должность главы муниципального образования с руководством одним из органов местного самоуправления.

Тем не менее, независимо от того какой орган возглавляет глава муниципального образования, муниципальные органы должны функционировать как единое целое, так как они делят между собой все функции, связанные с решением местных вопросов, и поэтому они должны работать в структуре муниципально-властного аппарата синхронизировано и сбалансировано.

2.3 Администрация как исполнительно-распорядительный орган

Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, который в соответствии с Федеральным законом 2003 года является постоянно действующим органом местного самоуправления.

Администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В отличие от представительного органа и главы муниципального образования, законодательство не содержит норм о возможности и порядке прекращения полномочий местной администрации Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. М., 2000. С.165.