Система органов местного самоуправления муниципального образования (на примере городского округа "Город Заринск" Алтайского края)

Дипломная работа

на тему Система органов местного самоуправления муниципального образования (на примере городского округа «Город Заринск» Алтайского края)

Введение

Актуальность выбранной темы дипломной работы обусловлена тем, что интерес к проблемам организации местной власти не ослабевает и, кроме того, вопросы развития местного самоуправления признаны федеральной властью как одна из приоритетных задач государства. Местное самоуправление в России имеет исторические корни, хотя современная ситуация и отличается от той, что сложилась ранее, но при выборе рациональной системы организации местной власти не следует забывать об историческом опыте при создании нормативной правовой базы регламентирующей деятельность органов местного самоуправления.

Сегодня уже можно оценить практику реализации нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г., (далее - Федеральный закон, 2003) учитывая, что в 46 субъектах Российской Федерации он реализуется с 1 января 2006 г., а отдельные его положения действуют еще с октября 2003 г., диагностировать достоинства и недостатки сложившейся модели местного самоуправления, понять перспективы развития российской муниципальной системы.

Система органов местного самоуправления оговаривается в Конституции РФ и включает в себя перечень органов местного самоуправления, создаваемых в каждом муниципальном образовании. Система органов местного самоуправления, как самостоятельный раздел науки муниципального права, разработан сравнительно неплохо. Проблемам становления системы органов местного самоуправления в научной литературе уделяется сегодня достаточно большое внимание, но, тем не менее, не все вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления, определения их места и значения в системе публичной власти исследованы всесторонне. Многие российские ученые, обращают внимание на проблемы, связанные с применением на практике действующего законодательства о местном самоуправлении.

Целью работы является исследование не только теоретических основ организации системы органов местного самоуправления - результатов проведения муниципальной реформы, но и практически функционирования системы органов местного самоуправления на примере муниципального образования «Город Заринск».

Цели исследования обусловили постановку и решение следующих задач:

- изучение системы органов местного самоуправления как обособленной системы управления;

- осмысление роли и места органов местного самоуправления в государственном управлении;

- выявление особенностей структуры органов местного самоуправления;

- исследование формирования и организации деятельности органов местного самоуправления на примере муниципального образования «Город Заринск».

При написании работы использовалось федеральное, региональное законодательство, регулирующее деятельность органов местного самоуправления, действующие (и ранее действовавшие) нормативные правовые акты и иные источники права России, публикации ученых и практиков. А так же местное нормотворчество, которое непосредственно определяет деятельность органов местного самоуправления, их структуру и полномочия. Кроме того, в работе так же были использованы учебные пособия, справочники, монографии, периодические издания, которые позволили наиболее разносторонне рассмотреть заявленную проблематику.

Методологическую основу исследования составляют научные труды в области муниципального права, В работе использованы общие и частные методы исследования, в том числе, историко-юридический, сравнения и другие, системный анализ изучаемых явлений и результатов.

Объектом исследования дипломной работы является местное самоуправление в Российской Федерации. Современное законодательство унифицирует систему местного самоуправления, давая исчерпывающие определения муниципальным образованиям.

Система органов местного самоуправления в городе Заринске является предметом исследования дипломной работы. Проблемы становления, развития и реформирования системы органов местного самоуправления - это основные аспекты исследования.

Местное самоуправление довольно хорошо изученная тема. Данное направление является одним из приоритетных в деятельности государства. В рамках программы «государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» созданы и работают многие научно исследовательские институты. Однако их деятельность ограничивается разработкой и составлением отчетов о развитии местного самоуправления на федеральном уровне, не затрагивая проблем отдельных муниципальных образований.

Отличительной особенностью всех моногородов России, таких как город Заринск, является наличие одного градообразующего предприятия, которое строилось, во времена «комсомольских строек». Наличие развитой городской инфраструктуры, «волновой» демографической ситуации и некоторых других факторов диктует свои особенности административной системы муниципального образования.

Структуру данной работы составляют: введение, две главы, заключение, приложения и список использованных источников.

1. Общеисторические аспекты становления системы органов местного самоуправления

1.1 Зарождение и развитие органов местного самоуправления в России

Местное самоуправление существует на протяжении всей истории существования российского государства. В разные периоды истории оно выражалось по-разному и реализовалось через различные органы.

Исследователи не достигли единого мнения о времени зарождения самоуправления. Одни ведут отчет российского городского самоуправления с рубежа XI-XII вв., от вольнодумства двух русских феодальных республик - Новгорода и Пскова. Они считали вече (от славянского «вет» - совет) органом народной власти, народоправства.

Возникло местное самоуправление из родовой общины - первичной ячейки человеческого общества. Именно в этот период возникли определенные правила самоорганизации совместной жизни, ограничивающие интересы каждого человека в отдельности во имя общих, групповых интересов. Власть в данном обществе принадлежала старейшинам родов (общин), обладающим определенными знаниями и навыками. Этот исторический период можно считать основой самоуправления.

С развитием жизни, учитывая прогрессивные предпосылки, усложнялись и формы самоорганизации людей, в результате чего возникло государство и как следствие - необходимость в органах управления данным государством.

Исконной формой территориального самоуправления Древней Руси являлось самоуправление в соседских общинах-вервях Пресняков А.Е. Княжное право в Древней Руси. Лекции по русской истории. Киевская Русь. М., 1993., С. 394. Главным способом самоуправления в таких общинах являлось вече (собрание (сход) жителей), на котором решались наиболее важные вопросы жизни общин.

По мере складывания Московского государства местное самоуправление ослабевало, происходила централизация власти. Но данное управление было неэффективным и поэтому в XVI веке появляется губное, а позднее и земское самоуправление.

Во главе губного управления стояли губные старосты, которые избирались на всесословном уездном съезде по одному или два старосты на уезд. Старосты вели дела вместе с губными целовальниками, их выбирали из своей среды тяглые люди, посадские и сельские. Старостам были подчинены сотские, пятидесятские и десятские Кокотов А.Н., Соломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник., М., 2005, С.61. Данные лица составляли губные избы. Губные избы осуществляли уголовную и тюремную политику уездов.

В XVIII веке была предпринята попытка преобразования органов местного самоуправления через изменение территориальной организации государства. Страна стала делиться на губернии, губернии - на провинции, провинции - на дистрикты. Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый царем, ему помогали ландраты, избираемые местными дворянами, они решали вопросы, отнесенные к их компетенции коллегиально. Во главе провинции стоял воевода. Во главе дистриктов - земские комиссары.

Екатерина II вернулась к проблеме укрепления городского самоуправления, в 1785 году она утвердила «Жалованную грамоту городам». В управлении городом некоторые права получило собрание городских обывателей, которое состояло из депутатов от каждого из разрядов населения. Данное собрание избирало из своего состава городскую думу (представительный орган), состоящую из городского главы и гласных Там же.

По жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской империи 1785 года в городах вместе с магистрами как судебными учреждениями возникают полицейско-хозяйственные городские структуры Емельянов Е.Е. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения./ Е.Е. Емельянов. М., С.54.

Одним из основных моментов в развитии местного самоуправления и органов местного самоуправления в России можно считать земскую реформу 1864 года и городскую реформу 1870 года. Данные реформы были направлены на укрепление самостоятельных местных обществ, их органов, соединение разных групп населения, сословий в решение общих дел и задач по месту жительства.

Органами управления по земской реформе были земские собрания, которые являлись выборными органами и избирались на три года. Они обладали полномочиями по общему заведованию местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, дома призрения.

Органами городского самоуправления являлись городская дума и городская управа. Городская дума избиралась на четыре года и на срок своих полномочий избирала городскую управу.

Земские и городские органы не были подчинены местной государственной администрации, которая существовала параллельно с местными органами самоуправления, но контролировала их.

Александр III в период своего правления усилил контрольные функции государственной власти по отношению к местной власти.

Таким образом, до 1905 года самоуправленческие начала в российской государственной системе то усиливались, то ослабевали. В ходе первой буржуазно-демократической революции в 1905 году в России возникли Советы, которые выступали как органы классового представительства пролетариата. Депутаты данных советов избирались исключительно рабочими. Выборы депутатов в данные Советы являлись преимущественно прямыми и равными. Депутаты некоторых Советов избирались путем тайного голосования (например: Киевский Совет). Депутаты каждого из Советов имели прочную обратную связь с теми коллективами, которые их выбирали. Депутаты должны были не только выражать волю своих избирателей, но и точно выполнять данные им наказы избирателей. Кроме того, наряду с Советами рабочих депутатов создаются крестьянские революционные комитеты.

Советы 1905 года брали на себя функции власти, они вводили новый «прием борьбы не только против старой власти, а борьбы посредством революционной власти…». Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т.12, С.366

В этот период Советы решали задачи присущие органам местного самоуправления, они имелись в каждом городе и действовали в пределах этого города. Наиболее существенные вопросы депутаты решали коллегиально на общих собраниях Советов, которые созывались 2-4 раза в месяц. В период между собраниями деятельность Советов продолжали депутаты, избранные в исполнительные комитеты, исполнительные бюро, комиссии. Вскоре внутри Советов появляется партийное ядро, что обеспечивает партийное руководство Советами, таким образом, советы попали под влияние партии, которая руководила ими через работающих в них членов партии.

Важной особенностью местного самоуправления в России до 1917 года было сочетание территориального и корпоративного принципов в организации управления на местах.

Новая попытка реформирования органов местного самоуправления была предпринята после февральской революции 1917 года. В мае 1917 года Временное правительство приняло пакет законов о земской и городской реформе, было воссоздано 9,5 тысяч волостных земств, но данная реформа до конца доведена не была, наступил октябрь 1917 года, власть в стране захватили большевики, Российская империя как государство было разрушено.

Сразу после победы Октябрьской революции центральные органы Советского государства придают первостепенное значение «развертыванию деятельности Советов на местах, взятию ими на себя решения всех вопросов местного значения и реализации через них указаний центра» Советы народных депутатов: Справочник. Лукьянов А.И., Авакьян С.А., Гуреев П.П. и др.; М.; 1984., С.18. Советы, являясь органами власти на местах, самостоятельны в решении вопросов местного характера, но всегда действуют в соответствии с декретами и постановлениями, как центральной Советской власти, так и более крупных советских объединений, в состав которых они входят. Таким образом, в основу советской системы был положен принцип централизма, то есть принцип единства власти на всех уровнях, с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Все Советы действовали под контролем коммунистической партии.

Система местных органов власти в годы гражданской войны строилась в соответствии с конституцией РСФСР 1918 года.

В статьях 56 и 60 Конституции РСФСР 1918 года было зафиксировано, что в границах своего ведения каждый областной, губернский, уездный, волостной съезд Советов, и каждый городской и сельский Совет есть «Высшая в пределах данной территории власть» Советы народных депутатов: Справочник. Лукьянов А.И., Авакьян С.А., Гуреев П.П. и др.; М.; 1984., С.20.

В соответствии с Конституцией 1918 года в уездных центрах должно быть два Совета (уездный съезд и городской совет) и два исполкома, а в губернских центрах - три Совета (губернский, уездный съезды и городской Совет) и три исполкома История Советского государства и права. Кн.1, под ред. Косицына А.П., М.; 1968. С. 382.

Система местных органов власти в годы гражданской войны продолжала базироваться на административно-территориальном делении царской России, которая была нецелесообразна. Именно в это время появились новые административно-территориальные единицы - районы, отвечавшие потребностям разукрупнения уездов и укрупнения волостей, и были образованы районные Советы.

Необходимость скорейшего преодоления разрухи после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику, которая допускала некоторую децентрализацию власти и организацию хозяйственного самоуправления на местах.

С совершенствованием административно-территориальной системы и развитием национальной государственности изменялась и система местных органов История Советского государства и права. Кн.2, под ред. Косицына А.П., М.; 1968.,С. 229. С образованием нового административно - территориального деления - область (край), округ, район - стали создаваться областные (краевые), окружные и районные съезды Советов.

Перестройка деятельности советов началась с их организационного укрепления. На VIII Всероссийском съезде Советов, в декабре 1920 года, было признано необходимым образовать городские Советы во всех поселениях городского типа, регулярно проводить перевыборы Советов, созывать съезды Советов и заседания исполкомов в установленные сроки. Съезд обязал местные органы обсуждать все основные вопросы местной жизни, а членов Советов активно участвовать в выполнении принятых решений и регулярно отчитываться перед избирателями. Съезды Советов …, Т.1, 1959., С.144

26 января 1922 года ВЦИК утвердил положения о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа, об уездных съездах Советов и их исполнительных комитетах, о волостных съездах Советов и волостных исполнительных комитетах и о сельских Советах. История Советского государства и права. Кн.1, под ред. Косицына А.П., М.; 1968., С. 389

В данных Положениях были закреплены успехи, достигнутые в организационном укреплении Советов, расширены права Советов и их исполкомов по руководству хозяйственным и культурным строительством, уточнены и разграничены права съездов Советов, исполкомов и их президиумов, увеличен количественный состав исполкомов, определен порядок их образования и структура, определены права и обязанности членов исполкомов, Советов.

В.И. Ленин, оценивая реорганизацию местных органов власти, сказал, что хотя задача установления правильных взаимоотношений мест и центра решена еще не идеально, но «искреннее, правдивее и прочнее, чем в каком бы то ни было другом государстве» В.И. Ленин. Полное собрание сочинений., Т.45, С.249.

После проведения IX Всероссийского съезда Советов было решено объединить соседние губернии, имевшие родственную экономику и связанные между собой удобными путями сообщения, что привело к сокращению числа губернских исполкомов.

19 декабря 1924 г. Президиум ЦИК СССР постановил образовать всесоюзное совещание по вопросам советского строительства. Совещание разработало инструкции о перевыборах Советов, положения по улучшению работы волостных (районных) исполкомов и сельских Советов, а так же об укреплении социалистической законности на местах История Советского государства и права. Кн.1, под ред. Косицына А.П., М.; 1968. С.237.

В положениях данных документов предлагалось соблюдать конституционные нормы избирательного права, увеличить сроки избирательных компаний до одного месяца и более, продолжительность работы волостных съездов - до 2-3 дней, расширить компетенцию волисполкомов, и сельских Советов, устраивать выездные заседания волисполкомов и сельских Советов, обсуждать на них наиболее важные вопросы местной жизни. С.А. Ронин. Переход к политике оживления Советов.// Советское государство, 1936, № 5, С.98.

В 1925 г. было принято Положение о городских Советах, а в 1926 г. Положение о местных финансах - эти документы четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных Советов в хозяйственной сфере. В марте 1927 года было утверждено Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях. По данному положению сход проходил под руководством сельского Совета, в них могли участвовать только граждане, пользующиеся избирательным правом.

Завершение районирования способствовало дальнейшему расширению прав местных Советов в руководстве хозяйственно-культурным строительством. Приблизило их к населению и повысило их активность по привлечению масс к решению вопросов местной жизни Р.С. Павловский, М.А. Шафир. О некоторых вопросах советского административно - территриального устройства.//Советское государство и право, 1961, № 5, С.40.

Организационно-массовая работа Советов велась через комиссии (секции), депутатские группы, производственные совещания и т.п. Работой секций Советы или исполкомы руководили через бюро секций, избранное на общем собрании ее членов. История Советского государства и права. Кн.1, под ред. Косицына А.П., М.; 1968. С.248.

К середине 30-х годов классовая структура общества была изменена, ликвидировались эксплуататорские классы, что создало возможность для развития представительных органов и внесения изменений в государственный механизм. Эти изменения были закреплены в Конституциях СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г.

Данные Конституции внесли ряд изменений в организацию власти в стране, в том числе и на местах. Они установили новые принципы формирования Советов. В Конституциях было зафиксировано, что Советы избираются гражданами достигшими 18 лет, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и что в выборах могут участвовать все граждане СССР независимо от расовой и национальной принадлежности, вероисповедания, образовательного ценза, оседлости, социального происхождения, имущественного положения и прошлой деятельности, за исключением умалишенных и лиц, осужденных к лишению избирательных прав Советы народных депутатов: Справочник. Лукьянов А.И., Авакьян С.А., Гуреев П.П. и др.; М., 1984, С.29.

Советы стали избираться сроком на два года, правом выдвижения кандидатов наделялись общественные организации, общества трудящихся. Советы должны были избирать в качестве своих исполнительных и распорядительных органов исполнительные комитеты в составе председателя, его заместителей, секретаря и членов. Исполкомы были подотчетны выбравшим их Советам и вышестоящим исполкомам Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учебное пособие., 2005. С.192.

По сути, самоуправление было вычеркнуто в этот период из жизни общества и до 80-х годов.

Великая отечественная война 1941 года повлекла перестройку всей работы Советов на военный лад. Советы действовали наряду с чрезвычайными органами, возникшими в условиях войны. Исполкомы нижестоящих Советов назначались исполкомами вышестоящих Советов Советы народных депутатов: Справочник. Лукьянов А.И., Авакьян С.А., Гуреев П.П. и др.; М., 1984, С.32.

В послевоенные годы мероприятия по восстановлению и развитию народного хозяйства и культурной жизни требовали существенного улучшения работы Советов и основательного обновления законодательства регулирующего деятельность представительных органов. В связи с этим целесообразно было издание законодательных актов, обеспечивающих повышение уровня организаторской работы Советов, в результате в 1957 году выходит Положение о сельском Совете. Данное Положение значительно подробнее определило компетенцию Советов в области хозяйственного строительства, нормы об организации деятельности местных органов власти и их депутатов, формы связи Советов с населением.

На рубеже 60 - 70 годов постепенно заканчивается перестройка всей совокупности общественных отношений. В 1967 году было принято Постановление ЦК КПСС «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся». В нем было отмечено, что сельские и поселковые Советы являются высшими органами власти на своей территории и принятые ими решения в пределах компетенции, являются обязательными для исполнения всеми должностными лицами, а так же предприятиями, организациями и учреждениями, расположенными на территории каждого Совета Советы народных депутатов: Справочник. Лукьянов А.И., авакьян С.А., Гуреев П.П. и др.; М., 1984, С.42.

Учитывая совершенствование политической системы общества, деятельность государственных органов и законодательства, назрела необходимость принятия новой Конституции, которая законодательно закрепит факт построения в Советском Союзе развитого социалистического общества и общенародного государства, выражающего волю и интересы всего народа страны.

Конституции СССР 1977 года и РСФСР 1978 года проводят принцип верховенства Советов как единственных и единых органов государственной власти. Другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов. Е.А. Незамова. Местное самоуправление. Органы власти. - М., 2001., С.11.

Согласно статье 145 Конституции СССР 1977 года «органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах являются соответствующие Советы народных депутатов».

Конституция РСФСР 1978 года в части 1 статьи 138 предусматривала, что местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти - местные Советы народных депутатов; соответствующие органы управления - местную администрацию; местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а так же органы территориального общественного самоуправления населения Конституция (Основной закон) РСФСР 1978 г. М., 1992., С.112..

Местные Советы имеют определенную структуру. Наиболее важные вопросы решаются на сессии. Каждый местный Совет имеет свой исполнительный и распорядительный орган, то есть аппарат управления. Организационно-правовой формой непосредственного осуществления Советами своих функций являются их сессии.

Подводя итог данному периоду можно сказать, что местные Советы рассматривались в советский период как органы, имеющие двойственную природу: с одной стороны - органы государственной власти на местах, входящие в единую систему Советов, с другой стороны - органы общественного самоуправления населения, представляющие интересы народа Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления: Учебное пособие. М.; 1998., С.16. Реальная же власть на местах находилась в руках партийных органов, волю которых и выполняли Советы.

Интерес к идее местного самоуправления возник вновь с началом «перестройки» во второй половине 80-х годов. В 1986 году возникает вопрос о необходимости проведения в жизнь принципа самоуправления народа, что бы управление все в большей степени становилось делом самого населения. В результате решения данного вопроса были предприняты попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, которые ранее принадлежали исполкомам. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. Учебник, - 2 изд. перераб. и доп., М, 2000, С.82.

По-прежнему сохранялось соподчинение нижестоящих и вышестоящих органов власти и управления. Исполкомы были непосредственно подчинены как своему Совету, так и вышестоящему исполкому.

Анимица Е.Г. и Тертышный А.Т. отмечают, что в советское время «все органы власти, как местные, так и высшие были частью одного государственного механизма» Анимица Е.Г. Основы местного самоуправления / Е.Г Анимица, А.Т. Тертышный, М., 2000., С.98.

Назрела необходимость в определении основных направлений развития местных органов власти, принципов их формирования и деятельности как органов самоуправления, что повлекло принятие Закона СССР от 09.04.1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В соответствии с этим законом, основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: закон СССР от 09.04.1990 г.// ВСНД РСФСР 1990. № 16., ст. 267.

Местное самоуправление в 80 - 90 годы основывалось на советской представительной системе и фактической многоуровневости местных органов управления. Вышеназванный закон стал переходным к формированию нового этапа развития органов местного самоуправления и в целом местного самоуправления.

1.2 Местное самоуправление в «постсоветский» период

В начале 90-х годов в России начал устанавливаться новый общественный и государственный строй, что предопределило серьезные изменения в правовой системе Российской Федерации.

Закон СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» положил начало новой истории развития органов местного самоуправления в России.

В 1991 году был принят закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», с принятием данного закона начался процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления. Законы СССР 1990 года и РСФСР 1991 года позволили начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических выборах и в условиях многопартийности. Выдрин Л.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник для ВУЗов.,- М., 2000., С. 96.

Местные Советы народных депутатов, по Закону СССР 1990 г., являются местными органами государственной власти, такими они и остаются по закону РСФСР 1991 года. Но постепенно стало происходить обособление местной власти от государственной власти, съезд народных депутатов РСФСР исключил из Конституции РСФСР положение по которому, Советы в районах, городах, районов в городах, поселках, сельских населенных пунктах являлись местными органами государственной власти И. Бабичев. Местное самоуправление в современной России./ Бабичев И.// Муниципальная власть, 2003, № 6. С.59.

Статья 2 Закона РСФСР 1991 г. определила органы, через которые население осуществляет местное самоуправление: представительные органы власти - местные Советы народных депутатов; органы управления - местная администрация, местный референдум, собрания (сходы) граждан, а так же иные территориальные формы непосредственной демократии, органы территориального общественного самоуправления населения. Советы и соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией О местном самоуправлении в РСФСР: закон РСФСР 06.07.1991 № 1550-1// ВСНД РСФСР, ВС РСФСР.- 1991. - № 29. - ст.1010.

В сфере исполнительно-распорядительной деятельности система исполкомов с коллегиальной ответственностью была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. - М., 2005. С. 78.

Органом управления была признана местная администрация, которая осуществляла исполнительно-распорядительные функции. Она была подотчетна местному Совету и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Деятельностью администрации руководил глава местной администрации. Он избирался сроком на пять лет, путем всеобщих прямых и равных выборов при тайном голосовании на территории соответствующего Совета. Органы и структурные подразделения местной администрации подчинялись главе администрации.

Исходя из вышесказанного мы видим, что Законом РСФСР 1991 г., компетенция местных органов была расширена, но они все еще оставались в системе органов государственной власти, расширение их полномочий и самостоятельности создавало благоприятные предпосылки для формирования современной формы органов местного самоуправления.

Закон РСФСР 1991 года установил единую для всей России модель системы органов местного самоуправления, выборность, как местных Советов, так и глав местных администраций, освободил местные Советы от исполнения распорядительных функций.

В 1992 году впервые органы местного самоуправления были выведены из системы органов государственной власти, при этом их новый правовой статус не был в достаточной мере уточнен Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития. // Журнал российского права, № 10, октябрь 2002 г. С. 54. 21 апреля 1992 года в Конституцию РСФСР были внесены изменения, которые позволили окончательно утвердить местное самоуправление как самостоятельную ветвь публичной власти И. Бабичев. Местное самоуправление в современной России./ Бабичев И.// Муниципальная власть, 2003, № 6. С.59.

Указом Президента РФ от 26.10.93 года №1760 «О реформе местного самоуправления в РФ» деятельность городских и районных Советов народных депутатов была прекращена, их функции были переданы соответствующим местным администрациям О реформе местного самоуправления в РФ: Указ Президента РФ от 26. 10. 1993 г. № 1760 //САПП РФ- 1993.- № 44.- ст.4188. Согласно данному Указу все главы местных администраций (как назначенные, так и избранные) становятся «главами местного самоуправления». Обязательные выборы главы местного самоуправления предусматривались только для городских и сельских поселений с численностью населения до 50 тысяч человек. В поселениях с населением свыше 50 тысяч человек, органами местного самоуправления являлись: собрание представителей, избираемое населением и глава администрации, назначаемый главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, или избираемый глава местного самоуправления. Глава местного самоуправления председательствует на заседаниях выборного представительного органа и подписывает его решения. Глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации получили право быть членами соответствующего представительного органа местного самоуправления, в то время как по Закону РСФСР 1991 года «глава и должностные лица местной администрации не могут быть депутатами».

Конституционная реформа 1993 года завершила процесс децентрализации органов местного самоуправления, она провозгласила институт местного самоуправления в качестве самостоятельной структуры в системе публичной власти. Статья 12 Конституции РФ 1993 года закрепила, что «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» Конституция РФ, принятая 12.12.1993 г.// Российская газета. - 1993.- 25 декабря .

С 1993 года в России практически перестали существовать институты местного самоуправления. Все полномочия органов местной власти сосредотачивались в компетенции назначаемых глав администраций. Представительные органы наделялись формально некоторыми контрольными полномочиями, которые на практике не могли быть реализованы. Дементьев А. Новая реформа местной власти: история и вопрсы реализации. / А. Дементьев.// Муниципальное право., 2005. № 5. С.80

Помимо Конституции РФ 1993 года вторым по важности документом в области развития органов местного самоуправления является принятый 28 августа 1995 года Федеральный Закон №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее - Федеральный закон 1995 г.). Органами публичной власти соответствующего муниципального образования, согласно Конституции РФ и Федерального закона 1995 года, являются органы местного самоуправления. Федеральный закон 1995 года практически не содержит никаких ограничений в отношении структуры и численности органов местного самоуправления С. Вальков. Нормотворчество, управление, контроль./ С.Вальков.// Муниципальная Власть. 2003. - № 6. С.38. В данном законе повторяется положение Конституции РФ, по которому население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Федеральный закон 1995 года к органам местного самоуправления относил: выборные органы, образуемые в соответствии с Федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований; другие органы образуемые в соответствии с Уставами муниципальных образований Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 28.08.1995. № 154-ФЗ // Рос. Газ. - 1995. - 1 сентября. Закон Алтайского края от 5.12.1995 года №29-ЗС «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае» (далее Закон Алтайского края 1995 г.) определил, что к органам местного самоуправления относятся: выборные органы местного самоуправления и органы, образуемые в соответствии с настоящим уставом муниципального образования для выполнения управленческих и контрольных функций - исполнительные и контрольные органы местного самоуправления Об основах местного самоуправления в Алтайском крае: закон Алтайского края от 05.12.1995г. № 29-ЗС // Алтайская правда. - 1995.- 20 декабря . Закон Алтайского края 1995 г. конкретизировал «другие органы», указанные в Федеральном законе 1995 г., которые могут быть образованы в соответствии с Уставом в муниципальном образовании. Редакция Федерального закона 1995 года предписывала обязательное наличие представительного органа местного самоуправления и предполагала должность главы муниципального образования, иные органы местного самоуправления могли формироваться в соответствии с уставом муниципального образования Капустян Л.А. Организационные формы местного самоуправления в условиях реформирования./ Л.А. Капустян // Муниципальный мир. 2005. № 5. С.76. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Федеральный закон 1995 года так же устанавливает недопустимость образования органов местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 28.08.1995. № 154-ФЗ // Рос. Газ. - 1995. - 1 сентября.

Внутреннее строение представительных органов местного самоуправления, порядок и организационные формы их деятельности определяются муниципальным образованием самостоятельно и находят свое закрепление в Уставе муниципального образования.

Согласно Федеральному закону Там же года и Закону Алтайского края Об основах местного самоуправления в Алтайском крае: закон Алтайского края от 05.12.1995г. № 29-ЗС // Алтайская правда. - 1995. - 20 декабря представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, которые избираются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с Федеральными законами и законами субъектов РФ.

Численный состав представительного органа определяется самостоятельно населением и закрепляется в Уставе муниципального образования. Но закон Алтайского края Об основах местного самоуправления в Алтайском крае: закон Алтайского края от 05.12.1995г. № 29-ЗС // Алтайская правда. - 1995. - 20 декабря установил минимальный предел срока полномочий представительного органа и численного состава представительного органа, который поставил в зависимости от численности населения, на территории которого он создается. Кроме того, срок полномочий представительного органа не может быть изменен в течение текущего срока полномочий данного представительного органа.

Представительный орган принимает свои решения в коллегиальном порядке. Из своего состава депутаты выбирают председателя представительного органа, который организует работу этого органа. Но законодатель предусматривает, что в Уставе муниципального образования может быть закреплена должность главы муниципального образования, который может быть наделен правом входить в состав представительного органа и председательствовать на его заседаниях, в таких случаях председатель не избирается.

Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются Уставами муниципальных образований.

В качестве ответственности представительного органа перед населением и государством предусмотрена возможность досрочного прекращения его полномочий

Таким образом, Федеральный закон 1995 года и закон Алтайского края 1995 г. установили базовые положения об организации и деятельности представительных органов местного самоуправления.

Муниципальные образования в соответствии с Федеральным законом 1995 года, могут иметь кроме представительного органа и иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с Уставом муниципального образования. Данные органы согласно закону Алтайского края 1995 года образуются для выполнения управленческих и контрольных функций и являются исполнительными и контрольными органами местного самоуправления. Европейская Хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией в 1998 году, определяет что, представительные органы «могут иметь подотчетные им исполнительные органы». Европейская Хартия местного самоуправления. СЗ РФ. 1998, № 36., ст. 4466 Их наименование, компетенция, срок полномочий, вопросы организации и деятельности фиксируются в Уставе муниципального образования.

Муниципальные образования самостоятельно выбирают и устанавливают структуру исполнительного органа в соответствии с законодательством РФ, субъектов РФ о местном самоуправлении. Она имеет сложное организационное единство. По мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, изложенного в учебнике «Муниципальное право РФ» Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. Учебник, 2 изд. Перераб. И доп. - М.; 2000. С. 215, на выбор муниципальными образованиями организационной структуры исполнительных и иных органов местного самоуправления влияют многие факторы: размеры и уровень социально-экономического развития территории муниципального образования, численность населения, финансовые возможности, а также национальные и другие местные традиции и т.п.

В соответствии с законом Алтайского края Об основах местного самоуправления в Алтайском крае: закон Алтайского края от 05.12.1995г. № 29-ЗС // Алтайская правда. - 1995.- 20 декабря, исполнительным органом местного самоуправления руководит глава муниципального образования. После внесения в данный закон изменений, деятельностью исполнительного органа местного самоуправления мог руководить глава администрации, назначенный представительным органом местного самоуправления на сессии тайным голосованием по трудовому договору, в случае если Уставом муниципального образования должность главы муниципального образования не предусмотрена.

В отличие от главы муниципального образования глава администрации не обладает правом возглавлять деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а руководит лишь исполнительным органом, как правило, администрацией. Структура исполнительного органа местного самоуправления включает различные подразделения: отделы, комитеты, управления, сам аппарат исполнительного органа. Они стоят на бюджете исполнительного органа и могут наделяться правами юридического лица, имеют собственное положение, которым руководствуются в своей работе.

Глава муниципального образования является выборным должностным лицом и возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 28.08.1995. № 154-ФЗ // Рос. Газ. - 1995. - 1 сентября.

Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом из своего состава. Согласно Закону Алтайского края 1995 г., глава муниципального образования избранный представительным органом из числа депутатов, входит в состав представительного органа, организует его работу, председательствует на заседаниях. В то время как глава муниципального образования избранный населением, только имеет на это право, но может и не реализовать его, все это отражается в Уставе муниципального образования. Срок полномочий главы муниципального образования устанавливается Уставом муниципального образования, но не может быть менее двух лет и превышать срок полномочий представительного органа местного самоуправления. Об основах местного самоуправления в Алтайском крае: закон Алтайского края от 05.12.1995г. № 29-ЗС // Алтайская правда. - 1995.- 20 декабря Избирательное законодательство устанавливает требования к кандидату на должность главы муниципального образования, им может быть гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования 21 года, проживающий на территории муниципального образования и обладающий активным избирательным правом.

Таким образом, рассмотрев, исторические корни современной системы органов местного самоуправления можно сказать что, минувший XX век принес понимание того, что демократическое, правовое государство, гражданское общество может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы местного самоуправления. Причем объем полномочий этих органов должен определяться возможностями их реализации. Только при таком подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства и его граждан. Кирьян П. Традиция местного самоуправления в России (на историческом материале Российской империи)./ П. Кирьян.// Муниципальное право. - 2005. - № 4. - с.58

История развития органов местного самоуправления в России отчетливо демонстрирует его основные особенности. Во-первых - местная власть находилась в серьезной зависимости от государственной власти, практически все серьезные изменения в системе местного самоуправления инициировались «сверху». Во-вторых: развитие органов местного самоуправления шло маятникообразно - этапы интенсивного развития сменялись периодами их централизации. Исторический путь развития системы органов местного самоуправления в России был противоречив и зачастую прокладывался под диктовку государства, но, тем не менее, основы современной системы органов местного самоуправления были сформированы на базе уже имеющегося исторического опыта.

1.3 Понятие, характеристика и общие принципы системы органов местного самоуправления

Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления устанавливать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках действующего закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов. Также у советов или собраний могут быть подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где закон это допускает. Глущенко П.П., Пылин В.В. Муниципальное право: Учебное пособие. СПб.: Изд-во В.А. Михайлова, 2000. С. 44 - 48.

Из вышесказанного можно сделать вывод, что местное самоуправление в Российской Федерации является признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В Российской Федерации местное самоуправление является формой осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

В отличие формулировок российских законов от Европейской хартии местного самоуправления состоит в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает, прежде всего, само население и уж затем - органы местного самоуправления. В то же время Европейская хартия говорит не только о праве, но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именно реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая, служит главным слабым местом в российском местном самоуправлении. Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998 году Европейской хартии требуют учета всех ее отправных положений. В ней установлено, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны». Смирнов С.В. Политическое участие населения в системе местного самоуправления современной России: Дис. ... канд. полит. наук. Кострома, 2003. С. 168.

В демократическом правовом государстве разделение властей происходит не только по горизонтали - на законодательную, представительную и судебную ветви, но и по вертикали - на центральную и местную власть. В федеративном государстве такое разделение еще более дифференцируется: выделяются три уровня власти - центральная (федеральная), региональная (субъектов федерации) и местная власть. Так вот наличие местных органов власти обусловливается тем, что центральная власть не в состоянии эффективно решать разноуровневые местные проблемы. Централизованный подход в управлении не может учесть всех особенностей и трудностей большого количества местных сообществ, поэтому общепринятым в настоящее время является предоставление местным сообществам определенной автономии в решении внутренних дел. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Также существует два главных подхода к определению местного самоуправления. Теория местного самоуправления исходит из полного отделения друг от друга государственной власти и местного самоуправления. Содержанием деятельности местного самоуправления являются местные интересы и задачи - неотъемлемое право населения соответствующих территорий. Общественная теория местного самоуправления была характерна для первой половины XIX в. Во второй половине XIX в. возобладала «государственная» теория местного самоуправления, согласно которой местное самоуправление - это форма децентрализации государственной власти, осуществление по поручению государства в рамках, установленных государством, управления «местными делами» с использованием органов, которые формируются при непосредственном участии жителей соответствующих территорий. А вот государственная теория получила широкое значение в конституционно-правовом регулировании местного самоуправления в различных странах. Данный подход нашел свое отражение и в принятой Советом Европы Европейской хартии местного самоуправления как документе, отражающем современные общедемократические стандарты регулирования местного самоуправления. Бабичев И.В. Местное самоуправление в постсоветской России: некоторые прогнозы и итоги // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в РФ. Сборник научных трудов / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004. С. 185 - 186.

Конституционное законодательство Российской Федерации, больше тяготеет к общественной теории местного самоуправления. Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление определяют как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.