Характер и значение буржуазных реформ, проводимых в 1860-1870 годах в России

Так же, при сравнивании капиталистической Европы и феодально-крепостнической России вывод напрашивался сам: будущее принадлежит капитализму. Поскольку за 1800-1860гг. только в экономическом росте страна отстала от стран Запада многократно(!). Удельный вес России в мировом промышленном производстве составлял в 1860г. 1,72 %. Он уступал Франции в 7,2 раза, Германии -- в 9 раз, Англии -- в 18. Поражение России открывало безрадостную перспективу. Перед страной встала социально-политическая проблема, от решения которой зависела дальнейшая судьба России. Первостепенной задачей стала ликвидация крепостного права; второй -- ликвидация самодержавия.

Цель написания данной работы - раскрыть характер и значение проводимых в 1860-1870 годах буржуазных реформ, а именно крестьянской реформы 1861 года, земской и городской реформы, судебной реформы 1861 года.

крестьянская реформа буржуазное судопроизводство

1. Крестьянская реформа 1861г. Изменение правового положения крестьянства

Впервые о необходимости отмены крепостного права было официально заявлено Александром II в краткой речи, произнесенной им 30 марта 1856 года перед представителями московского дворянства. В этой речи Александр II, упомянув о своем намерении сейчас «дать свободу» крестьянам, вынужден был в то же время заявить о необходимости в принципе приступить к подготовке их освобождения ввиду опасности дальнейшего сохранении крепостного права, указывая, что лучше отменить крепостное право «сверху» чем ждать, когда оно само будет отменено «снизу».

Царя поддерживала либеральная часть помещиков, хозяйство которых было сильнее других втянуто в рыночные отношения. Они представляли ему ряд своих проектов отмены крепостного права. Проекты предусматривали разные условия освобождения крестьян, что определялось различием хозяйственных интересов помещиков в зависимости от конкретных местных условий. Всего было представлено за 1856- 1859 годы более сотни различных проектов.

3 января 1857 гола был образован Секретный комитет для обсуждения мер по устройству быта помещичьих крестьян». Это был последний, десятый по счету, секретный комитет по крестьянскому вопросу.

28 февраля того же года была учреждена специальная «Приуготовительная комиссия» для пересмотра постановления и предположения о крепостном состоянии. «Приуготовительная комиссия» должна была рассмотреть законодательство по крестьянскому вопросу (законы о «свободных хлебопашцах» и «обязанных крестьян»), а также различные записки и проекты, посвященные вопросу об отмене крепостного права. Однако члены комиссии, рассмотрев все эти материалы, не смогли прийти к какому-либо определенному решению и ограничились изложением личного мнения по этому вопросу.

Нравственная социальная напряженность в стране заставила Александра II принять более действенные меры. Он по - прежнему стремился добиться от самих помещиков, чтобы они проявили свою инициативу в деле подготовки реформы. Первыми изъявили на это согласие помещики трех западных (литовских) губернии - Виленской, Ковенской и Гродненской.

В ответ 20 ноября 1857 года последовал царский рескрипт генерал-губернатору В.И.Назимову об учреждении из числа местных помещиков трех губернских комитетов и одной «общей комиссии в г. Вильне» для подготовки местных проектов крестьянской реформы. 5 декабря 1857 года последовал аналогичный рескрипт петербургскому генерал- губернатору П.И. Игнатьеву. В течение 1858 года рескрипты были даны и остальным губернаторам, и в том же году в 45 губерниях, в которых находились помещичьи крестьяне, были открыты комитеты по подготовке местных проектов освобождения крестьян.

С опубликованием рескриптов и началом деятельности губернских комитетов подготовка крестьянской реформы стала гласной. В связи с этим Секретный комитет 16 февраля 1858г. был переименован в «Главный комитет по крестьянскому делу.

Новая программа реформы, была принята на заседании Главного комитета 4 декабря. Основные положения ее сводились к следующему: 1) крестьяне получают личную свободу и включаются в состав свободного сельского сословия; 2)в административном отношении крестьяне составляют сельские общества, которые избирают органы мирского управления; 3)помещик должен иметь дело с миром, а не с отдельной личностью крестьянина; 4) помимо обеспечения крестьянина земельным наделом в постоянное пользование, необходимо предоставить ему возможность выкупить этот надел в собственность. В этих целях правительство оказывает содействие крестьянам путем организации кредита; 5) необходимо регламентировать срочно обязанное положение.

Для рассмотрения материалов, подготовленных губернскими комитетами, и составления проекта реформы в марте 1859 года было решено образовать при главном комитете 2 Редакционные комиссии, состоящие из чиновников различных ведомств, а так же экспертов- представителей поместного дворянства.

В первый период деятельности Редакционных комиссии большое внимание было уделено вопросу о выкупе наделов. Комиссии решили, что выкуп должен быть добровольным, т.е. зависеть от воли помещика. Предполагалось, что в течение срочно-обязанного периода, за 12 лет, эти добровольные соглашения будут достигнуты.

В конце августа 36 человек от 21 губернского комитета, так называемые депутаты «первого приглашения» прибыли в Петербург. Почти все депутаты возражали против установления раз навсегда определенных повинностей за предоставление крестьянам в «постоянное пользование» полевые наделы, полагая, что при непрерывном возрастании цен на землю подобная мера несправедлива. Часть депутатов, преимущественно от промышленных губернии, требовала обязательного выкупа, часть напротив, стояла за возвращение помещику всей земли по истечении срочно обязанного периода. Многие депутаты считали установленные комиссиями наделы слишком высокими, а нормы оброка слишком низкими.

Во втором периоде деятельности Редакционных комиссии изучались остальные проекты губернских комитетов и пересматривались отдельные постановления, принятые в первый период. Депутаты «второго приглашения», представлявшие главным образом черноземные губернии, настаивали на сохранении в руках дворянства всей земли, а также вотчиной власти помещиков. Редакционные комиссии вынуждены были пойти на некоторые уступки этим требованиям: в ряде черноземных губерний были понижены нормы крестьянских наделов, а в нечерноземных, преимущественно с развитыми крестьянским промыслами, повышены нормы оброка и предусмотрена так называемая «переоброчка» - пересмотр размеров оброка через 20 лет после издания «Положения о крестьянах».

Третий период деятельности Редакционных комиссии был посвящен окончательной кодификации проекта с учетом отзывов депутатов первого и второго приглашений. Изменение проекта преимущественно касалась уменьшения размеров надела, увеличение повинностей и установления переоброчки через 20 лет.

10 октября 1860 года Редакционные комиссии закончили свою работу, и проект реформы был передан для обсуждения в Главный комитет по крестьянскому делу. Обсуждение проекта продолжалось до 14 января 1861 года. Здесь проект подвергся новым изменениям в пользу помещиков. Прежде всего, вновь были понижены нормы крестьянских наделов в некоторых местностях, увеличен оброк в тех из них, где имелись «особые промышленные выгоды».

28 января 1861 года проект поступил на рассмотрение последней инстанции - Государственного совета. 16 февраля 1861 года в Государственном совете было завершено обсуждение проекта «Положения о крестьянах, выходящих из крепостной зависимости». Подписание «Положений было приурочено к 19 февралю - 6-ой годовщине восшествия Александра II на престол. Одновременно им был подписан Манифест «возвещавший об освобождении крестьян от крепостной зависимости. Манифест проводил идею «добровольности» и «жертвенности» дворянства, от которого якобы исходила инициатива освобождения крестьян и навстречу пожеланиям которого пошел государь. Манифест призывал крестьян к «спокойствию и благоразумию», к неукоснительному выполнению установленных законом повинностей.

Положения 19 февраля 1861 года были представлены 17 законодательными актами «Общим положением», 4-мя «Местными положениями о поземельном устройстве крестьян», «положениями» - о выкупе, об устройстве дворовых людей, о губернских по крестьянским делам учреждениях, а так же «правилами»- о порядке введения в действие «Положений» о крестьянах мелкопоместных владельцев и т.д. Действие этих законодательных актов распространялось на 45 губерний, в которых у 100 428 помещиков насчитывалось 22 563 тыс. крепостных крестьян обоего пола, в том числе 1467 тысяч дворовых и 543 тысяч приписанных к частным заводам и фабрикам.

Наиболее важным из этих законодательных актов являлось «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» в котором излагались основные условия отмены крепостного права.

Крестьяне получали личную свободу и право свободно распоряжаться своим имуществом. Помещики сохраняли собственность на все принадлежавшие им земли, однако обязаны были предоставить в постоянное пользование крестьянам «усадебную оседлость», Данное положение было закреплено в п.31 главы 2 «О правах по имуществу» в общих положениях о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, согласно которому крестьянам оставалась их усадебная оседлость впредь до приобретения ими собственность на правилах, определенных в Положении о выкупе крестьянами усадебной оседлости и о содействии правительства к приобретению ими в собственность полевых угодий». История государственного управления России: Учебн. Для студентов вузов/ В.Г. Игнатов. Ростов н/Дону, Феникс,2010. - С.220.

За пользование помещичьей землей крестьяне были обязаны отбывать барщину или платить оброк. Они не имели право отказаться от полевого надела, по крайне мере первые 9 лет. Размеры полевого надела и повинности должны были быть зафиксированы в уставных грамотах, для составления которых отводился 2-х летний срок. Составление уставных грамот поручалось самим помещикам, а проверка их так называемым мировым посредникам, которые назначались из числа местных дворян - помещиков.

Уставные грамоты заключались не с отдельным крестьянином, а с «миром», т.е. с сельским обществом крестьян, принадлежавших тому иди иному помещику, в результате чего и повинности за пользование землей взимались с «мира». Обязательное наделение землей и установления круговой поруки в отношении уплаты повинностей фактически приводили к закрепощению крестьян «миром». Крестьянин не имел права уйти из общества, получить паспорт - все это зависело от решения, «мира». Крестьянам предоставлялось право выкупа усадьбы, выкуп же полевого надела определялся волей помещика. В случае желания помещика продать свою землю крестьяне не имели право отказываться. Крестьяне, выкупившие свои полевые наделы, именовались крестьянами- собственниками, а не перешедшие на выкуп- временно обязанными. Выкуп производился так же не отдельным лицом, а всем сельским обществом.

Центральное место в реформе занимал вопрос о земле. Вопрос о размерах земельных наделов, а так же о платежах и повинностях за пользование ими определялся «Местными положениями».

Разработчиками закона были определены такие нормы надела, которые в силу их недостаточности привязаны бы крестьянское хозяйство к помещичьему путем неизбежной для крестьянина аренды земли у своего бывшего барина. Отсюда и явились на свет пресловутые «отрезки» от крестьянских наделов, составившие в среднем по стране свыше 20 % и достигавшие в некоторых губерниях 30-40 % от их дореформенных размеров. Для определения занимаемого надела по Местному положению для великороссийских, новороссийских и белорусских губерний вся эта территория делилась на 3 полосы: нечерноземную, черноземную и степную. Эти полосы в свою очередь делились на местности (нечерноземная на девять, черноземная на восемь, степная на двенадцать), для каждой из которых устанавливался особый душевой земельный надел. Земля распределялась по ревизским душам (т.е. женщинам земля не отводилась. В нечерноземной и черноземной «полосах»устанавливались «высшая» и «низшая» (1/3 высшей) нормы наделов, а в степной- одна так называемая «указная» норма.

Закон предусматривал отрезку от крестьянского надела в пользу помещика, если дореформенные его размеры превышали «высшую» или «указную» нормы и прирезку, если он не достигал «низшей нормы». В то время как отрезка по отдельным губерниям была произведена у 40-65 % крестьян, прирезка коснулась только 3-15 % крестьян. Впрочем, прирезка оказалась в конечном счете даже выгодна помещикам: она доводила предел до определенного минимума, необходимого для сохранения крестьянского хозяйства, и в большинстве случаев была связана с увеличением повинностей.

Особое значение имело и то, какие земли попадали в отрезку. Хотя законом было запрещено отрезать пахотные земли, но получалось так, что крестьяне лишались наиболее необходимых им угодий (лугов, выгонов, водопоев), без которых невозможно было нормальное ведение хозяйства. Крестьянин вынужден был арендовать эти «отрезные земли». Землевладение крестьян было утеснено также и чересполосицей, лишением крестьян лесных угодий (лес включался в состав крестьянского надела лишь в некоторых северных губерниях). С отменой крепостного права крестьяне могли пользоваться этими помещичьими угодьями за дополнительную плату. Закон предоставлял помещику право переносить крестьянские усадьбы на другое место, а до перехода крестьян на выкуп обменивать их наделы на свою землю. Таким образом, получив надел, крестьянин еще не становился его полноправным хозяином.

При переходе на выкуп крестьянин получил наименование «крестьянина- собственника». Однако земля предоставлялась не отдельному крестьянскому двору (за исключением крестьян западных губерний), а общине.

Для ограждения интересов мелкопоместного дворянства «особые правила» устанавливали для него ряд льгот, что создавало еще более тяжелые условия для крестьян в этих имениях.

Таким помещикам было предоставлено право вовсе не наделять крестьян землей, если к моменту отмены крепостного права они ею не пользовались. Также эти помещики не обязаны были прирезывать крестьянам землю, если их наделы были меньше низшей нормы. Крестьянам, принадлежавшим этим владельцам и вовсе не получившим надела, предоставлялось право переселиться на казенные земли с пособием от казны для обзаведения хозяйством. Также, мелкопоместный владелец мог продать крестьян с их посевным наделом в казну, за что получал вознаграждение в сумме 17 годовых оброков, взимаемых им со своих крестьян.

Наиболее обделенными оказались «крестьяне - дарственники», получившие «нищенские» наделы. Формально, по закону, помещик не мог принудить крестьянина взять дарственный надел. Но нередко крестьяне оказывались поставленными в такие условия, когда они были вынуждены соглашаться на дарственный надел, даже требовать его, если их дореформенный надел приближался к низшей норме, а платежи за землю превосходили ее рыночную стоимость. Получение дарственного надела освобождало от высоких выкупных платежей, дарственник полностью порывал с помещиком. Но перейти «на дар» крестьянин мог только с согласия своего помещика. Стремление перейти «на дар» преимущественно проявлялось в малонаселенных многоземельных губерниях и особенно в первые годы проведения реформы, когда рыночные и арендные цены на землю были сравнительно невелики. К получению дарственного надела особенно стремились зажиточные крестьяне, имевшие свободные денежные средства для покупки земель. Именно эта категория дарственников смогла наладить предпринимательское хозяйство на покупной земле. Большинство же дарственников проиграли и оказались в бедственном положении.

Наделение крестьян землей носило принудительный характер: помещик обязывался предоставить надел крестьянину, а крестьянин взять его. По закону до 1870 года крестьянин не мог отказаться от надела. Но и по истечении этого срока право отказа от надела было обставлено условиями, сводившими его на нет: он должен был полностью рассчитаться с податями и повинностями, в том числе и с рекрутской.

«Положение о выкупе» допускало выход крестьянина из общины, но он был крайне затруднен: необходимо было уплатить за год вперед оброк помещику, казенные, мирские и прочие боры, погасить недоимки и пр. Поэтому выход из общины могли осуществить лишь зажиточные крестьяне, а для остальных он был практически невозможен. Закон предусматривал до перехода крестьян на выкуп, отбывание ими за предоставленную землю повинности в виде оброка и барщины.

Закон устанавливал следующие нормы оброка: за «высший» надел в промышленных губерниях- 10 руб., в имениях, находившихся в пределах 25 верст от Санкт- Петербурга и Москвы он повышался до 12 рублей, а в остальных был определен в размере 8-9 рублей с души мужского пола. В случае близости имения к железной дороге, судоходной реке, к торгово - промышленному центру помещик мог ходатайствовать об увеличении размера оброка.

Следовательно, наивысший оброк устанавливался там, где земля приносила незначительный доход, и, наоборот преимущественно в черноземных губерниях оброк был значительно ниже. Размер оброка мог быть по ходатайству помещика увеличен до 1-го рубля с души (в случае занятия крестьянина торговлей, либо промыслами, либо учитывая выгодное место положения деревни- близость к крупным торговым центрам и городам и т.д. Крестьянам также предоставлялось право просить о снижении оброка по причинам низкого качества земли либо по другим основаниям. Ходатайство крестьян о снижении оброка должны были быть поддержаны мировым посредником и разрешаться губернским по крестьянским делам присутствием.

Средством для установления еще большего несоответствия между доходностью земли и повинностями служили так называемые градации оброка, вводившиеся во всех трех полос (на Украине, в Литве и в западных губерниях Белоруссии, эти градации отсутствовали). Суть их заключалась в том, что оброк, установленный для высшего душевого надела, не уменьшался пропорционально в случае предоставления крестьянину неполного надела. Установление градации обеспечивало помещику возможность при условии возмещения душевого надела сохранить в значительной степени те доходы, которые они получали от личности крестьянина в дореформенный период.

Для определения суммы оброка, взимавшегося по «Великороссийскому положению» за крестьянские усадьбы, последние подразделялись на 4 разряда. К первому разряду относились усадьбы в землевладельческих районах, т.е. в черноземных губерниях, «не представлявшие никаких особенных выгод». Ко второму разряду относились усадьбы в тех имениях, где хозяйство крестьян не ограничивалось только земледелием, а поддерживалось преимущественно торговлей и заработками от отходных или местных промыслов. К третьему разряду относились усадьбы, предоставлявшие «какие-либо важные местные выгоды», а т.ж. находившиеся не далее 25 верст от Петербурга и Москвы. И наконец, к четвертому разряду относились усадьбы, приносившие особый доход.

Другим видом повинностей являлось барщина. За высшей душевой и указный наделы независимо от их размеров полагалось 40 дней мужских и 30 дней женских в году. Из этого количества 3/5 дней должны были отдаваться крестьянами в летнее полугодие, а 2/5 в зимнее. Мужские дни подразделялись на конные и пешие. Конный день отбывался одной лошадью и необходимыми орудиями (соха, боровка, телега). Продолжительность работы устанавливалась в летнее время-12 часов, в зимнее-9. если душевой надел был менее высшего или указного, то количество барщинных дней уменьшалось, однако не пропорционально.

Выполнение барщинной повинности могло осуществляться и на основе урочного положения, если этого требовали помещик или крестьянское общество. Барщину должны были выполнять мужчины в возрасте от 18 до 55 лет, женщины от 17 до 50 лет. За исправное отбывание барщины отвечало все общество (община) на основе круговой поруки.

Итак, оброк установленный «положениями» представлял собой по прежнему феодальную ренту. Размеры оброка не только полностью обеспечивали сохранении дореформенного дохода помещиков, но даже несколько увеличивали его, принимая вл внимание уменьшение крестьянских наделов. Барщина же по сравнению с дореформенным периодом была существенно сокращена.

По «общему положению» крестьяне обязаны были выкупить усадьбу, выкуп же полевого надела зависел исключительно от воли помещика. Условия выкупа излагались в специальном «Положении о выкупе крестьянами, вышедшими из крепостной зависимости, их усадебной оседлости и о содействии правительства к приобретению крестьянами в собственность полевых угодий.

Выкуп усадьбы разрешался в любое время при условии отсутствия недоимки. Как и вовсе статьи, касавшиеся установления размера надела и повинностей, в «положение о выкупе» была включена стереотипная фраза о том, что размер выкупа как за усадьбу, так и за полевой надел устанавливается «по добровольному соглашению» наряду с этим вводились точные нормы, которые и определяли в действительности размер выкупной суммы. Эта сумма как за усадьбу, так и за полевой надел должна была определяться количеством оброка, установленного для крестьян.

Выкуп надела мог быть осуществлен либо по добровольном соглашению, либо по одностороннему требованию помещика вопреки желанию крестьян.

Стоимость полевого надела, включая и усадьбу, определялась суммой капитализированного из 6 % установленной для данной местности оброка. В целях удовлетворения интересов помещиков правительство оказывало «содействие в приобретении крестьянами в собственность их полевые угодья», т.е. организовало «выкупную операцию». Сущность которой заключалось в том, что крестьяне получали выкупную суду, выдававшуюся государством единовременно помещику, которую крестьяне постепенно погашали. Выдача выкупных суд распространялось лишь на крестьян, состоявших на оброке. Условия выкупной операции предполагали выдачу ссуды в размере 80% стоимости капитализированного оброка при условии соответствия надела размером его по уставной грамоте и ссуды в размере 75 % в случае уменьшения надела по сравнению с уставной грамотой. Кроме этого крестьяне должны были внести в кассу предварительно дополнительный платеж, в размере 1/5 ссуды, если приобретался весь надел и ј - если приобреталась часть надела. Особое «Положение» было издано в отношении дворовых, дворовые не получали ни полевого надела, ни усадьбы. Со дня обнародования «Положения» дворовые формально приобретали все права, личные, семейственные и имущественные, предоставленные крестьянам вышедшим из крепостных. Однако несмотря на это, они в течение 2-х лет оставались в полной зависимости от своих владельцев. Дворовые должны были исправно служить или платить оброк. По истечении этого срока все дворовые отпускались помещиком на волю, не получая какого либо вознаграждения, независимо от срока службы на помещика. Таким образом, больные и престарелые, лишенные трудоспособности выбрасывались на улицу.

Особые «Дополнительные правила» были изданы в отношении устройства крестьян мелкопоместных владельцев. Таким помещикам предоставлялось право не наделять вовсе крестьян землей, если к моменту опубликования «Положения» они ею не пользовались. Вместе с тем помещики не обязаны были прирезывать крестьянам землю, если их наделы были меньше низшей нормы.

2. Земская и городская реформы

Составной частью начавшихся преобразований стали реформы местного самоуправления, в ходе которых государство попыталось привлечь к управлению экономикой на местах, к развитию местного хозяйства формирующиеся предпринимательские слои дворянства, крестьянства, юродских жителей.

Земская и городская реформы частично реанимировали екатерининское обветшавшее самоуправление и преобразовали его, расширив круг его хозяйственных полномочий.

1 января 1864 года императором Александром II было утверждено «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», которое вводило бессословные выборные органы местного самоуправления - земства. В ст.1 данного положения установлено, что для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и уездные земские учреждения. Хрестоматия по истории государственного управления в России с древнейших времен до начала ХХ века, под ред. Л.И. Горбуновой, Хабаровск,2009.- С.114. Под уездными земскими учреждениями понималось: уездное земское собрание и уездная земская управа (ст.13 Положения).

Земства формировались в результате выборов, которые проводилась раз в три года. Все население уезда делилось на три группы, или, как они именовались тогда, курии избирателей: уездные землевладельцы, горожане - собственники недвижимого имущества; крестьяне. Выборы гласных осуществлялись куриями на раздельно проводимых съездах. Избирательное право было ограничено имущественным цензом: выборы строились на сословном начале. Помимо имущественного ценза существовал еще целый ряд ограничений для участия в выборах. Так, ст.23. Положения о губернских и уездных земских учреждениях устанавливает, что в первой курии принимали участие лица, владеющие в уезде на праве собственности пространством земли, установленного для каждого конкретного уезда ( в среднем не менее 200 десятин); лица, владеющие в уезде другим недвижимым имуществом, ценой не ниже пятнадцати тысяч рублей, а также владеющие в уезде промышленным или хозяйственным заведением не ниже той же капитальной ценности или имеющие годовой оборот производства не менее шести тысяч рублей; уполномоченные от нескольких землевладельцев, а также от разных учреждений, обществ, компаний и товариществ владеющих в уезде пространством земли, не достигающим положенного, но составляющим не менее двадцатой доли, т.е мелкие помещики на предварительном собрании избирали уполномоченных, которые затем делегировали на съезд землевладельцев от первой курии. Выбранные таким образом уполномоченные пользовались на уездных такими же правами, как и все остальные. Вторую группу избирателей составляли, согласно ст.28 «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» лица, имеющие купеческие свидетельства; владельцы находящихся на городской земле фабрик и других промышленных или торговых с общим годовым оборотом не менее 6000 рублей; и лица владеющие недвижимой собственностью, оцененную для взимания налога в городских поселениях, имеющих от 2000 до 1000 жителей, не ниже 1000 рублей и во всех прочих городских поселениях не ниже 500 рублей. Хрестоматия по истории государственного управления в России с древнейших времен до начала ХХ века / Л.И. Горбунова, Хабаровск,2009..-С.116. Председательствовал на съезде этой курии городской голова. Отстранялись от выборов мелкие владельцы, интеллигенция, рабочие, другие работники наемного труда, не обладавшие имущественным цензом. Выборы от третьей курии проводились в несколько этапов. Согласно ст.30 Положения - съезды для избрания уездных гласных от сельских обществ образуются из выборщиков, назначаемых волостными сходами из своей среды, с тем, чтобы от каждого сельского общества находилось в среде выборщиков не менее одного представителя.

Характерной чертой выборной системы являлось избрание земских органов не только от трех сословных курий, но и по специальным квотам и правилам, установленным МВД. Число гласных каждого уезда расписанного государственной ведомостью по количеству землевладельцев, городского и сельского населения, по размерам земельных владений, недвижимого имущества, наделов земли сельских обществ, число волостей, оно колебалось в пределах 14-100 и более. Число губернских гласных составляло от 29 до 62.

Число гласных от каждого избирательного съезда не должно было превышать суммарное число гласных от двух других съездов. Сроки, даты избирательных съездов назначались министром внутренних дел по особому для каждой губернии расписанию.

Губернское земское собрание состояло из гласных, уездными земскими собраниями на три года (ст.51. Положения). Такие положения обусловлены тем, что Положение 1864 года предусматривало на 6 уездных гласных одного губернского депутата.

Помимо гласных, в состав уездного земского собрания входили по должности председатель и члены уездной управы.

Срок полномочий представительного органа уезда и губернии устанавливался в три года. В уездном собрании председательствовал уездные предводитель дворянства. Таков один из парадоксов, заложенных императорской властью в общественное земское управление.

В отношении председательствующего в губернском собрании делалась оговорка: губернский предводитель дворянства руководил работой собрания только в том случае, если император не назначил для председательствование другое лицо.

Председатель уездной управы утверждался губернатором, а председатель губернской -- министром внутренних дел, что являлось одной из конкретных форм контроля со стороны власти.

Положение 1864 года допускало участие лиц в выборах независимо от какого- либо имущественного ценза. Таким правом обладали, например, дворяне, занимавшие в уезде в течение трех лет должности мирового посредника или мирового судьи.

Избирательными правами наделялись лица мужского пола, достигшие 25- летнего возраста. Женщины участвовали в выборах через своих родственников по мужской линии. Были лишены избирательных прав лица: находящиеся под уголовным судом или следствием, опороченные по суду или общественному приговору, иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

Были лишены избирательных прав лица: 1) находящиеся под уголовным судом или следствием; 2) опороченные по суду или общественному приговору; 3) иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

Представительными органами земств являлись уездные и губернские земские собрания. Помимо гласных в состав уездного собрания входили по должности председатель и члены уездной управы.

Земские собрания были очередными и чрезвычайными. Созыв очередных собраний и их продолжительность строго регламентировались. Уездные и губернские собрания собираются ежегодно по одному разу: уездные не позже сентября, а губернские не позже декабря. (ст.76 Положения) Хрестоматия по истории государственного управления в России с древнейших времен до начала ХХ века, под ред. Л.И. Горбунова. Хабаровск,2009. - С.117.. Продолжение собрания допускалось с разрешения губернатора и министерства внутренних дел.

Земские собрания обладали распорядительными функциями. В губерниях оно созывались на срок не свыше 20 дней и состояли из гласных, избранных на основе имущественного ценза и куриальной системы. Число губернских гласных не превышало 50 человек. Уездные земские собрания были меньшей численности, собирались они на срок до десяти дней Горская Н.И. Правовое положение российского земства второй половины XIX в. //История государства и права. - 2009. - №6. - C.87..

Земские представительные органы в своем составе имели внутриструктурные подразделения. Речь идет о комиссиях, образуемых из числа гласных. Цель их образования заключалась в предварительном рассмотрении вопросов, выносимых затем на обсуждение собрания. Положение 1864 года предусматривала образование только одной комиссии - ревизионной. Впоследствии появилась протестная, юридическая, докладная и другие комиссии. Все они состояли из нечетного числа гласных и избирались тайным голосованием.

Социальный состав гласных был следующий- В уездных земских собраниях, образованных в период с 1865 по 1867г., дворяне составляли 41,64%, духовные лица-6,50 %,купцы- 10,42%, мещане-0,15 %, крестьяне-38,45%, другие состловия-2,53%. Еще более внушительной дворянская фракция была в губернских собраниях- 74,2%, духовные лица составляли -3,8 %, купцы-10,95%, мещане-0,5 %, крестьяне-10,61%. Такое широкое представительство дворянского сословия в губернском собрании объяснялось предусмотренным порядком формирования этих органов.

Исполнительными органами земств являлись уездные и губернские управы. Ст.46 Положения закрепляла, что уездная земская управа состояла из председателя и двух членов, избираемых на три года уездным земским собранием из числа участвующих лиц в нем. Собрания если могли и если находили нужным увеличивали число избираемых членов управы до шести.

Губернская земская управа так же состояла из председателя и шести членов, избираемых на три года губернским земским собранием из своей среды (ст.56 Положения).

Председатель губернского исполнительного органа утверждался в должности министром внутренних дел. Деятельность управ осуществлялась небольшим количеством выборных служащих. Основную работу, связанную с управлением земским имуществом, развитием и осуществлением социальных функций, выполняли наемные земские служащие- специалисты: медики, учителя, агрономы, др. Для дополнительного контроля, в отношении наиболее важных вопросов управы могли назначать комиссии, в состав которых входили как наемные служащие, так и гласные. В круг обязанностей управ входило: исполнение распоряжений собраний; управление под руководством собраний имуществом земств; составление смет; т.е. полномочия исполнительно распорядительного характера.

При вступлении в гражданско - правовые отношения земские учреждения наделялись правами юридического лица. Управы рассматривались как полноценные представители земства и имели право приобретать и отчуждать имущество, заключать договоры, и т.д. Заключенные управой контракты имели обязательную силу для соответствующего земства, которое несло ответственность по всем обязательствам, независимо от того, истек ли срок полномочий управы, принявшей их на себя. Земские учреждения, издавая свои постановления и распоряжения не могли выйти за пределы собственной компетенции. Им запрещено было выходить из определенного царем круга дел, вмешиваться в дела, действия государственных, сословных, общественных органов. Это строго пресекалось правительственными органами, которые осуществляли контроль за деятельностью земств. За превышение полномочий, за неправильные действия земские учреждения должны были отвечать по закону. История государственного управления России: Учебн. для студентов вузов/ В.Г. Игнатов- Ростов н/Дону, Феникс,2010.-С.264.

В соответствии с Положением 1864 года губернатор или министр внутренних дел вправе были приостановить исполнение актов земских органов, если те противоречили закону или «общим государственным пользам» По Положению 1890 года указанные представители центральной власти наделялись правом отмены земских решений в случаях, когда последние не согласуются с законом либо приняты с превышением компетенции земств либо порядка действий земских учреждений.

При губернаторе, начиная с 1864 года, действовало губернское по земским и городским делам присутствие, выполнявшее роль надзорного органа по оценке решений земских собраний. В состав присутствия, кроме губернатора, входили вице- губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы и другие должностные лица. В губернском присутствии дела решались большинством голосов, но если губернатор не соглашался с решением большинства, он приостанавливал исполнение решения и передавал дело на рассмотрение министра внутренних дел.

Цели деятельности земских органов формировались самым общим образом. Пункт 1 Положения 1864 года устанавливал, что заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и земские учреждения Горская Н.И. Правовое положение российского земства второй половины XIX в. //История государства и права. - 2009. - №6. - C.89..

Согласно ст.2 Положения предметами ведения органов земств были: заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земств; устройство содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений, и путей сообщений, одержимых за счет земств; меры обеспечение народного продовольствия; заведование земскими благотворительными заведениями и прочие меры призрения, способы прекращения нищенства, попечение о построение церквей; управление делами взаимного земского страхования имущества; попечение о развитии местной торговли и промышленности; участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определяемых, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах; содействие к предупреждению падежей скота, а также по охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчой, сусликами и другими вредными насекомыми и животными; исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления и участие в делах о почтовой повинности; раскладка тех государственных денежных сборов, разверстание которых по губернии и уездам возлагается на земские учреждения на основании изданных о том законов или особых распоряжений; назначение, раскладка, взимание и расходование местных сборов для удовлетворения земских потребностей губернии или уезда; представление через губернское начальство высшему правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд; производство выборов в члены и другие должности по земским учреждениям и назначение сумм на сохранение этих учреждений, а также дела, которые будут вверены земским учреждениям на основании особых уставов, положений или постановлений. Хрестоматия по истории государственного управления в России с древнейших времен до начала ХХ века/ Л.И. Горбунова. Хабаровск,2009.-С.121.

К перечисленным функциям добавлялись и ряд других. На органы земств возлагалось содержание арестантских учреждений и квартир для чинов полиции, этапная повинность и другие вопросы, которые нельзя характеризовать как местные. Таким образом, совмещение в территориальном самоуправлении местных задач с полномочиями в сфере государственного управления отчетливо проявлялось уже тогда.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 года расширило полномочия данных органов в области здравоохранения, народного образования, благоустройства, организации противопожарного дела.

В нормативных документах, регламентирующих земское самоуправление, разграничивается компетенция губернских и уездных земских учреждений. Более полно выглядит компетенция губернских учреждений. К ним относились: распределение объектов собственности на уездные и губернские; раскладка между уездами государственных сборов; установление натуральных и денежных повинностей; и т.д. в компетенцию уездных собраний входило ограниченное число вопросов.

По отдельным направлениям земские органы не были самостоятельны в своих решениях. Обязательному утверждению губернатором подлежали постановления земских собраний по вопросам о разделении земских путей сообщений на губернские и уездные; о переводе из одной местности в другую; о таксах вознаграждения.

Многие решения земств подлежали утверждению министром внутренних дел. Статья 83 Положения 1890 устанавливает такие решения: об обращении земских дорог в проселочные; о сборах с проезжающих по земским дорожным сооружениям; о переведении натуральных повинностей в денежные; о займах и т.д.

Положения о земствах предусматривали не только вертикальное разделение компетенции уездных и губернских собраний, но и разграничение ее по горизонтали между земскими представительными и исполнительными органами. В круг обязанностей управ исполнение распоряжений собраний; управление под руководством собраний имуществом земств; составление смеет, отчетов; надзор за поступлением земских доходов; расходование земского бюджета, т.е. полномочия исполнительно- распорядительного характера.

Своеобразно, сложно решался вопрос об источниках средств на земскую деятельность. Власть не предоставляла им ни копейки. Она предусмотрела земское самофинансирование, установила дополнительно к государственный налогам и повинностям отдельные земские сборы и натуральные повинности.

В соответствии с правилами составления земских бюджетов доходная часть формировалась на основе земского обложения населения, имевшего землю, промышленные, торговые заведения, другое недвижимое имущество. Предусматривались сборы с проходящих и проезжающих по земским дорогам, мостам, переправам; доходы от различных выставок, земских банков и займов, страховых компаний. Сборы, их размер учреждали земские собрания. Была пресечена попытка учреждать их управами.

Примерно половину расходов составляли обязательные: жалованье председателю, членам управ, канцелярские расходы, содержание мировых судов, юстиции, присутствий по крестьянским делам, налоговые выплаты в имперский и местный бюджеты и др. Так называемые необязательные расходы шли на земские медицину (8%), народное образование (5%) и другую деятельность, в том числе благотворительную. Однако подавляющее большинство земских гласных повсеместно пытались развивать и совершенствовать земские школы и больницы Горская Н.И. Правовое положение российского земства второй половины XIX в. //История государства и права. - 2009. - №6. - C..91..

Малые, собираемые с трудом средства ограничивали земское управление, испытывавшее постоянный финансовый дефицит.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях и временные правила для них Александр II повелел «ввести ныне же в действие» в поименованных 33 губерниях. Создание земских учреждений возглавило по поручению царя МВД, его местные органы, в систему которых оказались включены новые органы управления.

Сказалась несовместимость многосословного общественного управления с казачьим сословным самоуправлением и атаманским правлением.

Царская власть вводила земства медленно, робко, за 15 лет лишь в 33 европейских губерниях, за 50 -- в 44 губерниях, которые именовались иногда «земскими». История государственного управления России: Учебн. для студентов вузов/ В.Г. Игнатов- Ростов н/Дону, Феникс, 2009.-С.271.

Положение 1870г., послужившее правовой базой реформы, заменило сословно бюрократические органы городского управления всесословными органами, основанными на принципе имущественного права.

Положение 1870 года для получения избирательного права признавало имущественное начало.

В ст.17 Положения отмечалось, всякий городской обыватель, к какому бы состоянию он не принадлежал имеет право голоса в избрании гласных, если он русский поданный, если ему не менее 25 лет, если он платит городской сбор с недвижимого имущества или содержит торговые или промышленные заведения по свидетельству купеческому, или прожив в городе в течение 2-х лет, уплачивает сбор по свидетельству купеческого, промыслового на мелочный торг, приказчичьего 1-го класса, или с билетов на содержание промышленных заведений

Закон ограничивал круг избирателей плательщиками прямых налогов, которые как предполагалось, были наиболее заинтересованы в правильном ведении городского хозяйства.

Еще в процессе обсуждения этого закона указывалось на неправомерность ограничения круга избирателей плательщиками городских сборов с недвижимых имуществ, торговли, промыслов и предлагалось включить в число избирателей нанимателей квартир, представляющих собой наиболее образованную часть городского населения.Высказывались и мнения противоположного характера, которые еще в то время не находили поддержки: сократить число избирателей за счет малоимущих слоев городского населения.При существовании налогового ценза основную массу избирателей должны были составить плательщики минимальных налогов. Чтобы нейтрализовать их влияние на ход городских дел, в основу избирательной системы был положен принцип «соразмерности прав и обязанностей», который достигался при помощи прусской системы деления избирателей на три имущественные курии. Согласно ст.24 Городового положения 1870 года все избиратели вносились в общие списки по убывающей величине уплачиваемых сборов, затем этот список делился на три части (три разряда). К первому относились те, кто платил первую треть общей суммы сборов, ко второму разряду - уплачивающие вторую треть, а к третьему- все остальные.

Эти курии не были замкнутыми. Ст.36 разрешала каждому разряду избирать гласных как из собственной среды, так и из числа избирателей, принадлежавших к другим имущественным куриям. Избирательного права были лишены лица, подвергшиеся суду за преступления и проступки, отрешенные от должности (в течение трех лет с момента отрешения), состоящие под следствием и судом, лишенные духовного сана, иностранцы. За женщин могли голосовать по доверенности уполномоченные ими отцы, мужья, сыновья, зятья и родные братья. Хотя гражданское совершеннолетие по законам Российской империи наступало в 21 год, право избирать и быть избранными наделялись лица по достижении 25 -летнего возраста. В этот промежуток времени такие избиратели передоверяли свой голос опекунам и попечителям. Различные ведомства, учреждения, а также монастыри и церкви, владевшие в городах недвижимым имуществом, с которого уплачивался сбор, пользовались правом голоса через своих представителей, отвечавших уже отмеченным требованиям.

Городовое положение 1892 года внесло коррективы в систему городских выборов. Налоговый ценз был заменен имущественным. Избирательные права теперь принадлежали лицам: владеющим в пределах города не менее одного года на праве собственности или пожизненного владения недвижимым имуществом стоимостью от 300 до 3000 рублей; содержащим в пределах города не менее года торгово - промышленное предприятие. Такое изменение избирательного ценза привело к значительному сокращению числа выборщиков в российских городах. В Петербурге избиратели составляли лишь 0,8%, в Москве только 0,6% всего населения.

Распорядительные функции были предоставлены Городской думе, исполнительным органом, действующим в рамках отведенных ею думой, стала Управа. Распределение занятий и порядок действий управы и подчиненных ей органов устанавливалось инструкцией издаваемой Думой. Члены управы избирались Думой и не нуждались в утверждении администрацией. Постановлением думы члены управы могли быть отстранены от должности и преданы суду. Городской голова также избирался думой, но утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга города).

Численность гласных в городских представительных органах составляла от 30 до 79 человек. Такая разница объясняется требованиями Городового положения 1870 года. В нем указывалось, что в местностях, где число жителей, пользующихся правом голоса, не превышает 300, в городской думе должно быть 30 гласных. Там же, где число более 300, на каждые 150 человек свыше этого числа прибавляется по шесть гласных, но не более 72. Социальный состав гласных был преимущественно купеческим. Замена налогового ценза имущественным в 1892 г. привела к незначительному сокращению «депутатского корпуса» (от 20 до 60 человек).

В случае, когда речь шла о замене досрочно выбывшего депутата, его заменяло лицо, получившее в одном с ним избирательном собрании наибольшее, после избранных гласных, число голосов, если в пользу этого лица было подано на выборах не менее половины голосов избирателей. Заседание городской думы считалось правомочным, если на нем присутствовало не менее одной трети от общего числа гласных. Решения принимались простым большинством голосов. Решение считалось принятым, если за него голосовало не менее двух третей от общего числа депутатов представительного органа.

Работой думы руководил городской голова, избранный из гласных. Он назначал заседания думы. Право требовать назначения заседаний предоставлялось также губернатору или не менее одной пятой гласных. Голова одновременно возглавлял работу городской управы, что позволяло избегать необоснованного вмешательства думы в оперативную, текущую деятельность исполнительного органа. При рассмотрении думой отчетов городской управы и при обсуждении вопросов о назначении или размере содержания должностным лицам общественного управления городской голова присутствовал в думе, но не председательствовал в ней. Городской голова председательствовал в избирательных собраниях.

Городская управа, как орган исполнительный, состояла из головы и членов управления, число которых определялось представительным органом. В небольших уездных городах думам было представлено право не формировать исполнительный орган, а обязанности его возлагать на голову. Если голова не мог временно или в течение последнего года своего срока выполнять возложенные на него обязанности, их выполнял член управы, назначенный городской думой. Для занятия должностей членов управы устанавливались ограничения. Не могли быть членами управ: родственники, духовные лица, председатели и члены судебных мест, прокуроры и их товарищи, чиновники казначейств. Лица, состоящие на государственной службе, могли занимать городские общественные должности с сохранением должности государственного служащего только с разрешения непосредственного начальства. Городской голова утверждался в этой должности: в губернских городах - министром внутренних дел, в других городах- губернатором.