Сенат в истории российского государства (1711-1917 гг.)

"Уважая всегда правительствующий сенат, писал государь, яко верховное место правосудия и исполнения законов, и зная, сколь много права и преимущества, от государей предков моих ему присвоенные, по времени и различным обстоятельствам подверглись перемене, к ослаблению и самой силы закона, всем управлять долженствующего, я желаю восстановить его на прежнюю степень, ему приличную, и для управления мест, ему подвластных, только нужную; и на сей конец требую от сената, чтоб он, собрав, представил мне докладом все то, что составляет существенную должность, права и обязанность его, с отвержением всего того, что в отмену или ослабление оных доселе введено было. Права сии и преимущества правительствующего Сената я намерен поставить на незыблемом основании, как государственный закон, и силою данной мне от Бога власти потщусь подкреплять, сохранять и соделать его на веки непоколебимым".

Указ 1801 года ясно выразил первоначальные намерения императора. Но к осуществлению этого намерения представились важные препятствия. Во-первых, после многолетней ломки сенатского учреждения довольно трудно было найти самый путь к "восстановлению его прав". В общем хаосе XVIII века они были преданы забвению. Не даром император поручал сенату, чтобы он "собрал все то, что составляет существенную должность его". Ясное доказательство, что само правительство забыло эту "должность" и что речь шла, некоторым образом, об исследованиях археологических. Во-вторых, восстановить "в прежнем значении" один Сенат не представлялось возможным. Реставрация Сената предполагала восстановление всей системы центральных и местных установлений, созданной Петром Великим, или, по крайней мере, согласование новой системы учреждений с "существенною должностью" сената. На такой исход дела трудно было надеяться. Трудно было ожидать, чтобы Сенат обратился в "высокоповеренного" государя, вместе с ним управляющего Россией, как это было при Петре. Образование "непременного совета" при государе обличало уже намерение отделить власть законодательную от судебной и исполнительной. Затем, относительно организации исполнительной власти в среде лиц, окружавших государя, были в ходу мнения, нисколько не согласные с стремлениями и надеждами сенаторов.

Сенат отнесся к Указу 5 июня с преувеличенными надеждами и восторгом. В докладе, поданном государю, он восклицал: "О, достопамятный Указ 5 июня! Через столетие Александр I с Петром I встречается в единомыслии о правительстве, которое имело бы пространную власть и доверенность своего государя и именем его действовало бы на все дела империи". Затем, проект Сената категорически говорит о возвращении к временам Петра Великого. "Сенат, по основанию своему, есть первое государственное правительство, снабженное от государя и законодателя силою и всею исполнительною властью, потому управляет всеми гражданскими местами империи и высшей власти над собою не имеет, кроме единой самодержавного государя, коего единое же лицо в нем председательствует". Сенат указывал на необходимость восстановить организацию Сената в прежнем виде. Необходимо открыть ему невозбранный доступ к государю. При докладе дел государю должны присутствовать, по крайней мере, два сенатора. Каждый сенатор, в качестве советника короны, имеет право докладывать о каждом усмотренном им злоупотреблении или государственном вреде.

Проекты как всего сената, так и отдельных сенаторов были поручены рассмотрению и докладу известного Новосильцева. Он отнесся к проектам чрезвычайно резко. Сенат, говорил он, не может быть рассматриваем как законодательный корпус. По своему составу, он не может пользоваться доверием нации. Затем, поручение ему исполнительной власти свяжет руки императору в его преобразовательных стремлениях. Критика Новосильцева и других молодых людей, окружавших императора, опиралась на то предположение, что Россию ожидают более широкие преобразования, чем реставрация сената. Ввиду этих широких планов, учреждение, подобное сенату, представлялось скорее помехою делу, чем шагом вперед. Молодая партия желала замкнуть Сенат в область дел судебных, предоставив ему здесь полную самостоятельность, с освобождением от опеки обер-прокурора и генерал-прокурора.

Результатом этих совещаний явилось новое учреждение Сената 1802 года, но оно не может быть понято вне связи с первым учреждением министерств, вышедшим в один день с ним. Первое учреждение министерств, по справедливому отзыву современников, имеет характер спешной и малообдуманной работы. Тем же характером отличался и новый закон о сенате. При таких условиях трудно было ожидать согласования двух установлений, различных по духу и цели. Правда, Сенат был признан "верховным местом империи"; новый закон воспроизводит сенатскую записку в главных ее частях. Но влияние Сената на все части гражданского управления не могло иметь места при развитии власти министров. Номинально министры поставлены под надзор сената; последнему поручено было рассмотрение их отчетов. Но весьма скоро эта отчетность превратилась в одну обрядность. Даже самая отчетность по штатным суммам уничтожена с учреждением должности государственного контролера. Участие Сената в распорядительных действиях правительства имело слабое значение при сильном влиянии комитета министров, хотя никакой закон не определил еще точно компетенции этого установления. Правда, по новому учреждению министерств, 1811 г., предполагалось уничтожить комитет, сосредоточив в сенате все распорядительные дела, как те, разрешение которых не требовало доклада государю, так и те, по которым требовался такой доклад. Но это предположение не осуществилось. Роль комитета министров росла с каждым годом, особенно при всесильном Аракчееве. Вместе с тем видоизменилось значение и той должности, которая прежде, вместе с сенатом, имела такое влияние на все управление. Генерал-прокурор обратился в министра юстиции, как бы в ознаменование того, что самый Сенат получил значение судебного установления по преимуществу.

Судебное значение Сената осталось нетронутым. Судебные его департаменты получили дальнейшее развитие. Но сенат, как установление правительственное, не был восстановлен в прежних правах. Его компетенция в этом кругу дел составилась так сказать из отрывочных поручений, не составляющих до настоящего времени одного стройного и систематического целого. Этот недостаток ощущался еще в начале нынешнего столетия; делались предложения об отделении Сената правительствующего от Сената судебного.

Мысль о преобразовании Сената не только не потеряла своего значения в наше время, но настоятельно представляется каждому, кто знаком с условиями современной администрации. Один важный вопрос об административной юстиции требует для себя новой организации сената. Не говорим о других потребностях, о которых будет сказано в своем месте. Для того, чтобы, начало законности осуществилось не только на бумаге, но и на практике, необходимо, чтобы во главе подзаконного, подчиненного управления было поставлено действительно верховное, правильно устроенное установление, облеченное всеми средствами надзора. Несмотря на все колебания нашего законодательства, учреждение Сената остается твердою точкою опоры для дальнейших усовершенствований. Полтора века колебаний не могли подорвать основной мысли великого Петра.

Глава II. Состав, структура, функции и компетенция Сената

2.1 Состав и структура Сената

В первоначальном составе Сената не было представителей политической элиты, скорее это были крупнейшие политические деятели того времени.

Петр I при назначении Сенаторов не руководствовался происхождением, званием и чинами. Возможно, именно поэтому, должность Сенатора не была включена в Табель о рангах и не была отнесена к классам.

Иными словами можно сказать, что в основу комплектования Сената был положен не принцип знатности, а компетентности, выслуги и близости к царю. Сенат составляется из особ первых трех классов; определялись Сенаторы по непосредственному избранию императорского величества, как из гражданских, так и из военных чинов, причем сенаторы, не лишались своего звания, могли занимать и иные должности. Исключение составляли сенаторы кассационных департаментов, которые могли быть назначены только из лиц, состоявших не менее трех лет в должностях обер-прокурора, его товарища или председателя, члена или прокурора судебной палаты.

Первоначально в его состав входило 9 человек: 3 представителя титулованной знати, 3 члена Боярской думы, 3 дворянина. Во главе Сената стоял генерал - прокурор.

Организационная структура Сената включала присутствие (общее собрание) Сенаторов и канцелярию, которая осуществляла делопроизводство. Все Сенаторы обладали равными правами и должны были принимать решения коллегиально. С течением времени Сенат претерпел ряд структурных и функциональных изменений, оставаясь вплоть до 1917 года высшим административным, судебным, контрольным, кассационным органом Российской империи.

В указе царя, выпущенном 27 апреля 1722 года “О должности Сената” подробно устанавливался порядок организации ведения дел в этом учреждении. Дело вначале внимательно слушалось, затем обсуждалось. Вопрос решался с помощью голосования. Те дела, “…которые вершатся,…” было приказано” …записав в протокол, отмечать в реестре”. Секретарь записывал высказывания членов Сената по каждому из обсуждаемых вопросов, а члены Сената закрепляли их своими подписями.

Сенат подчинялся строгим принципам коллегиальности. “Без согласия всего Сената, ничто делать не подобает…” Строго наказывалось, что “…в Сенате никакое дело не вести словесно, а всё письменно…” Итак, Сенат являлся более совершенным, чем Боярская Дума органом, имеющим строгую регламентацию своей работы.

Делопроизводством в Сенате ведала Канцелярия. Она была организована по аналогии с канцеляриями коллегий. В указе от 19 февраля 1719 года “Об организации канцелярии Сената по образцу Государственных Коллегий” определялся её состав: “Быть в Сенате нижним чинам против прочих Коллегий, из дьяков Сенатских Секретарями и управлять дела Секретарю одному…, Да переводчику одному, нотариусу из подьячих, актуариусу из подьячих же, регистраторам, канцеляристам”.

Во главе Канцелярии стоял обер-секретарь. “В ту канцелярию должны все губернаторы и воеводы писать яко о начатии какой войны, мора, каковы замечания к приказов”. В Канцелярию поступали и челобитные, которыми ведал рекетмейстер. Государственные дела, решаемые в Сенате, закреплялись подписью сенатского обер-секретаря, ведавшего Канцелярией и государственной печатью.

Руководство Сенатом осуществлялось генерал-прокурором Сената. Его должность была введена Петром I в 1722 году и регламентировалась указом “О должности генерал-прокурора” от 27 апреля того же года. В нём определялись главные функции и обязанности генерал-прокурора: “Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил во всех делах, которые Сенатскому расследованию подлежат, истинно, ревностно и порядочно”, исполнял свою должность по регламентам и указам, записывал даты указов и их содержание в специальный журнал, а также указывал в нём было ли дело исполнено или нет. Также генерал-прокурор ”осуществлял надзор за деятельностью всех правительствующих мест в империи. Его орудиями были подчинённые ему фискалы с обер-фискалами во главе”. Он получал от фискалов донесения, которые был обязан выставлять на обсуждение в Сенате. Генерал-прокурору также подчинялась Канцелярия с двумя обер-секретарями, приданными ему в помощники.

Фискалы. Вместе с учреждением Сената последовало учреждение фискалов. Главный фискал на всё государство назывался обер-фискалом. Он должен был надсматривать тайно и проведывать: нет ли упущений и злоупотреблений в сборе казны, не делается ли где неправый суд, и за кем заметит неправду, хотя бы и за знатным лицом, должен объявить перед Сенатором; если донос окажется справедливым, то одна половина штрафа, взыскиваемого с виновного, шла в казну, а другая поступала в пользу обер-фискала за открытие злоупотребления. Под ведомством обер-фискала были провинциал-фискалы, с такими же обязанностями и правами в провинциях как и обер-фискал в целом государстве. Под властью последних состояли городовые фискалы. Фискалы должны были над всеми надсматривать; все должны были всячески им содействовать - все, ради собственной пользы, приглашались к «доносничеству».

Расправная палата и Сенатская контора. Однако, в дальнейшем, ввиду того, что Сенат являлся высшим общегосударственным учреждением, имевшим исключительно широкое поле деятельности, возникла потребность в создании вспомогательных органов. Они должны были помогать Сенату в осуществлении его функций. Таким образом, структура Сената складывалась постепенно. В его составе сформировалось два отделения: Расправная палата - по судебным делам и Сенатская контора - по вопросам управления.

Сенаторы кассационных департаментов не могут занимать никакой иной должности на службе государственной или общественной. Из Сенаторов часть назначается к присутствованию в департаментах, часть присутствует лишь в общих собраниях, часть вовсе освобождена от каких-либо занятий по Сенату. К числу последних обыкновенно принадлежат высшие сановники, члены госуд. совета, министры и т. п. Главную работу несут на себе Сенаторы, присутствующие в департаментах. Поскольку государственное и политическое положение учреждения обусловливается общественным положением его членов, положение Сената зависит именно от этих Сенаторов, присутствующих в департаментах. Это -- почти всегда лица, занимавшие должности III, иногда IV класса, причем назначение их в Сенат является венцом их служебной карьеры. Такое невыгодное положение Сената среди других высших учреждений империи в значительной мере парализует власть, предоставленную Сенату как верховному месту империи.

Сенат действовал в виде департаментов, общих собраний и соединенных присутствий. Хотя в некоторых случаях общие собрания являются как бы инстанцией над департаментами, но по общему правилу каждый департамент имеет власть действовать от имени всего Сената; указы его «исполняются всеми подчиненными ему местами и лицами, как собственные Императорского Величества, и один Государь или именной его указ может остановить сенатское повеление». Число департаментов доходило до 12. В 1871 и 1876 гг. московские и варшавские департаменты Сената были упразднены. С распространением действия судебной реформы императора Александра II судебные департаменты старого устройства (II--V и межевой) постепенно сокращались и были слиты в один. Общих собраний старого Сената два: первое, состоящее из Сенаторов первого и второго департаментов и департамента герольдии, второе -- из Сенаторов судебного департамента и одного из кассационных, уголовного или гражданского по принадлежности. Предметами ведомства этих общих собраний являются: дела, переносимые из старых департаментов Сената по высочайшим повелениям вследствие всеподданнейших жалоб; дела, переносимые из департаментов за разногласием; дела, требующие пояснения или дополнения законов. Из кассационных департаментов, иногда с участием первого или второго, составляется ряд общих собраний и соединенных присутствий. Помимо общих собраний и соединенных присутствий, состоящих из Сенаторов лишь нескольких департаментов, в определенных случаях собирается общее присутствие всего Сената. Каждый департамент составляется из Сенаторов, назначенных по высочайшему усмотрению. Для надзора за производством дел и (в старых департаментах) за правильностью решений в каждом департаменте в общем собрании кассационных департаментов, в соединенном присутствии первого и кассационных и высшем дисциплинарном присутствии Правительствующий Сенат состоят обер-прокуроры с товарищами. В департаменте герольдии обер-прокурор носит название герольдмейстера. В общих собраниях старого Сената прокурорские обязанности в качестве генерал-прокурора несет министр юстиции. В каждом департаменте в общем собрании кассационных департаментов, в соединенном присутствии первого и гражданского кассационного департамента, в соединенном присутствии первого и уголовного кассационного департамента и в соединенном присутствии первого и кассационного департаментов имеется канцелярия, состоящая, под управлением обер-прокурора, из обер-секретарей и их помощников.

2.2 Компетенция Сената в целом его объеме

Компетенция Сената в целом его объеме. Говорить о компетенции Сената в целом его объеме трудно, потому что он состоит из нескольких департаментов, из которых каждый представляет самостоятельную коллегию, которой вверен определенный круг дел. Следовательно, говоря о компетенции Сената вообще, мы будем иметь в виду самые общие дела, определяющие как круг его деятельности, так и степень его власти. Так: а) сенату принадлежит высший надзор в порядке управления и исполнения; б) попечение о повсеместном отправлении правосудия; в) надзор за собиранием податей; г) прекращение незаконных действий администрации, сделавшихся известными сенату; д) попечение о средствах к облегчению народных нужд и е) попечение об охранении общего спокойствия и тишины. Но многие из этих задач на практике имеют фиктивное значение, нисколько не определяя действительной компетенции сената. Последняя может быть определена только при рассмотрении прав и обязанностей отдельных его департаментов.

Степень власти Сената вообще. Мы уже видели, что Сенат есть высшее установление в области управления подчиненного. Отсюда следует: 1) что по всем делам, могущим получить решение на основании существующих законов, постановления Сената рассматриваются как приговор последней инстанции; 2) что закон, признавая Сенат "верховным" установлением, тем самым подчиняет ему все прочие установления империи. От этой зависимости изъяты только некоторые установления, подчиненные непосредственно императорской власти. Таковы: министерство двора, опекунский совет и т.д. 3) Постановления сената, в пределах его ведомства, имеют безусловную, обязательную силу. Еще Петр В. определил, что указы Сената должны быть исполняемы как указы самого государя: "понеже Сенат собирается вместо присутствия собственной его величества персоны". В Уложении о наказаниях полагаются особенно строгие взыскания за неисполнение сенатских указов, которые должны быть исполняемы подобно именным повелениям государя. 4) Только верховная власть ограничивает сенат. И действительно, Сенатский указ может быть приостановлен только именным повелением императора, на подчиненные же места возлагается обязанность: если по одному и тому же роду дел Сенат издал противоречащие постановления, то каждое место должно представить о том Сенату, который, убедившись в справедливости представления, представляет дело на разрешение Государя, так как сам Сенат не может перерешить дело, окончательно им решенное.

По ст. 232 Учр. сен., все вопросы, которые могут быть разрешены на основании существующих законов, Сенат решает сам собою. Отсюда следует, что компетенция Сената ограничивается теми делами и случаями, на которые есть точный и ясный закон. Ст. 227 (соответствует 281 ст. II т.) определяет, что Сенат не приступает к решению дел, на которые не окажется точного закона. Конечно, это общее правило не касается силы 12 и 13 ст. у. у. с., 9 и 10 ст. Уст. гр. суд., воспретивших новым судебным установлениям, следовательно и кассационным департаментам, приостанавливать решение судебных дел, под предлогом неясности, противоречия или неполноты закона. Воспрещая сенату восполнять недостатки законодательства, закон вместе с тем предоставил ему право возбуждения законодательных вопросов. Право инициативы принадлежит ему, однако, в довольно ограниченных размерах. Ст. 49 законов основных уравнивает его, как будто, в этом отношении с министерствами. Но в самом учреждении Сената мы не находим постановления, предоставляющего ему право инициативы так полно и ясно, как это сделано, например, для министерств 197 ст. их учреждения. Закон упоминает об инициативе, предоставленной сенату:

1) по поводу дел, на которых нет точного закона. О каждом таком случае, "требующем издания новых, или пополнения или перемены существующих узаконений", сенат, с проектом своего разрешения казуса, представляет дело установленным порядком на высочайшее разрешение. Это постановление имело свое значение в те времена, когда законодательство наше развивалось и пополнялось казусным, так сказать, порядком, т. е. путем примерных решений частных случаев, возводившихся потом на степень общего правила. Так было при Петре Великом, Елизавете Петровне, даже при Екатерине II. Но с дальнейшим развитием нашего законодательства и законодательной практики, на возбуждение законодательных вопросов влияют не "казусы", встречающиеся в административной или судебной практике, а общие вопросы, соображения высших интересов. По силе 227 ст., инициатива приурочена к таким условиям, которые вряд ли могут иметь значение в наше время и рядом с широким правом инициативы, предоставленной министрам. Не более простора в этом отношении открывает и 228 ст., по которой Сенат имеет право представлять о существующих законах, в следующих случаях: 1) если они сопряжены с неудобствами в исполнении;

2) если по делам частным судным, они противоречат другим узаконениям;

3) если они неясны. Итак, сенату предоставляется ходатайствовать или об отмене закона неудобного, или об истолковании его, в случае неясности или противоречия. Ввиду 227 ст. это постановление оказывается даже лишним. Но оно получает особенное значение при исследовании истинного его смысла. Оно образовалось из 9 п. учреждения Сената 1802 г. Пункт этот давал сенату право представлять государю о неудобных указах, в случаях, указанных выше. По характеру и смыслу 9 п. должно заключить, что в данном случае речь идет не об инициативе законов, а о праве представления о неудобствах изданных законов, применительно к праву, предоставленному главным начальникам губерний 75 ст. Осн. зак. Но в 1803 году именным Указом Сенату было разъяснено, что это право Сената распространяется только на законы прежние, не касаясь вновь издаваемых или подтверждаемых верховною властью. Постановление указа 1803 года вошло в текст 228 ст. Таковы коренные правила, касающиеся степени власти, принадлежащей сенату.

Но, кроме того, власть Сената разбивается на следующие четыре группы: а) дела управления, б) дела судебные гражданские, в) дела судебные уголовные и г) дела межевые. К этим четырем группам деятельности Сената приноровлена деятельность всех департаментов его, к рассмотрению которой мы обратимся.

2.3 Обжалование решений Сената

По общему правилу, установленному в 1802 году, на Сенат не могло быть апелляции; но, согласно ст. 25-й указа от 8 сентября 1802 года, «как могут быть крайности, в коих возбранить всякое прибежище к Его Императорскому Величеству было бы отнять избавление у страждущего», то жалобы допускались с тем, что «когда жалоба окажется несправедливою, жалобщик за подачу оной предан будет суду».

Указ 1802 года не делал при этом различия между решениями департаментов и общих собраний. Это различие появилось в 1810 году, когда образованная при Госуд. совете комиссия прошений оставляла без уважения все жалобы по тяжебным делам, решенным в общем сената собрании.

По Своду Законов издания 1832 года на общее собрание жалобы могли быть принимаемы по делам об отыскивающих свободу из помещичьего владения и по делам, по которым состоится особое высочайшее повеление.

По Своду издания 1842 и 1857 годов к этим случаям прибавились ещё дела об отыскании прав дворянского состояния и об ограждении прав малолетних или умалишённых. Определения общих собраний переносились по жалобам в Государственный Совет.Впоследствии жалобы на общие собрания Сената не принимались.

Заключение

В данной работе была всесторонне раскрыта сущность и основные проблемы высшего органа власти в России в 17-нач. 20 вв. - Сената.

Подводя итог данной работы, можно утверждать, что развитие Сената было обусловлено внутренними потребностями страны, ее международным положением и имело исторически прогрессивный характер. Так же значение, роль и функции Сената менялись в зависимости от правителя государства, отношений отдельных лиц в правительствующих кругах, общей ситуации в государстве и т.д.

Наибольшую власть и расцвет Сенат приобрел при Петре Великом. Затем он снова занимает лидирующие позиции в политической жизни страны при императрице Елизавете. Окончательные позитивные изменения Сенат приобрел при Александре II и остается почти таким вплоть до октябрьской революции. Деятельность по реформированию Сената в некоторое время замедлялась, но не прекращалась.

Изучая вопрос о правовом положении Сената, нельзя избежать сравнения с современным Федеральным Собранием Российской Федерации. В этой связи хотелось бы выразить мнение о том, чтобы современный парламент не стал послушным орудием политического руководства страны и не превратился в «карманный государственный орган». Ведь граждане России платят свои налоги не для того, чтобы перед ними разыгрывали фарс наподобие Правительствующего Сената.

Таким образом, считаю, что все поставленные задачи и главная цель были достигнуты.

Список использованной литературы

I. Нормативно-правовые акты

1. Указ Петра Великого «О Сенате» от 2 марта 1711 г.

2. Указ Петра Великого «О должности Сената» от 1718 г.

3. Указ Петра Великого «О Сенатском делопроизводстве» от 12 января1722 г.

4. Указ Екатерины I «О создании Верховного Тайного Совета » от 8.02. 1726.

5. Указ Императрицы Анны от 4 марта 1730 г.

6. Указ Екатерины II «О разделении Сената» от 1763 г.

7. Указ Александра I от 5 июня 1801 г.

II. Научная литература

1. Буганов В.И. Петр Великий и его время. - М.: Наука, 1989.-27с.

2. Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I, т. I,1834

3. Ивановский А.В. Учебник государственного права России. Спб, Юристъ, 2003.-272с.

4. Ключевский В.О. Курс русской истории. М, Юрайт,2005.-371с.

5. Пушкарев А.Т., Обзор русской истории. М, Знание 1991.-283с.

6. Хрестоматия по истории государства и права России: учеб. пособие/сост. Титов Ю.П..- 2-е изд., перераб. и доп.-М., Изд-во Проспект, 2008.-464с.

7. Щеглов В.П., Государственный совет в Росси, М., 1992;

III. Энциклопедии, словари и т.д.

1. Большая Советская Энциклопедия. Гл. ред. А.М. Прохоров. Изд. 3-е. М., «Советская энциклопедия», 1976. Т.23, 640 с.

Размещено на Allbest.ru