Сенат в истории российского государства (1711-1917 гг.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Российская академия народного хозяйства

и государственной службы

при Президенте Российской Федерации»

Сибирский институт управления

Специальность: юриспруденция

КУРСОВАЯ РАБОТА

Дисциплина: история отечественного государства и права

на тему: Сенат в истории российского государства (1711-1917 гг.)

Автор работы:

Студентка 2 курса

Заочной формы обучения

группы 12332

Домашовой Валерии Андреевны

Новосибирск 2013

Содержание

Введение

Глава I. История создания и развития Сената

1.1 Сенат при Петре Великом

1.2 Упадок сената.(1726 - 1741)

1.3 Сенат при Елизавете Петровне, Петре III, Екатерине II и Павле I

1.4 Сенат от царствования Александра I до конца XIX века

Глава II. Состав, структура, функции и компетенция Сената

2.1 Состав и структура Сената

2.2 Компетенция Сената в целом его объеме

2.3 Обжалование решений Сената

Заключение

Список использованной литературы

Введение

С момента возникновения российского государства прошло более тысячи лет, и все это время государственное и местное управление развивалось. Становлением и модернизацией государственного управления занимались в разное время древнерусские князья Владимир Святитель (Владимир Красное Солнышко), Ярослав Мудрый и Владимир Мономах. Огромную роль в реформировании государственной и местной власти и управления сыграли Петр I и следующие за ним монархи.

Государственная служба в России сформировалась в результате реформ Петра I. Реформаторской деятельности Великого Петра можно посвятить отдельную работу. Нам же предстоит всецело рассмотреть реформирование высшего органа власти в России - Сената

В данной работе использованы труды крупнейших представителей отечественной истории государства и права, таких как Воскресенского Н.А, Исаева И.А., Н.В. Калачева, Ерошкина Н.П., Сташенко Л.А. и других.

Цель моей работы состоит в том, рассказать о высшем правительственном учреждении - Сенате и его реорганизации, о том, какие документы регламентировали деятельность Сената, каким образом менялись полномочия Сената и о другом.

Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:

- Подробно рассмотреть его структуру и функции

- Проследить какие изменения следовали в Сенате при изменении правителя в России

- охарактеризовать деятельность Сената в разные по хронологии временные отрезки;

- Так же проанализировать компетенцию и функции должностных лиц

- Так же отследить взаимодействие Сената с другими органами власти

- проанализировать процесс реформирования Сената XVIII века. Объектом исследования является государственно-правовая действительность в эпоху правления монархов XVIII века.

Предметом исследования являются все осуществленные реформы Сената и их последствия для государственности России.

Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания и частные научные методы изучения правовых явлений: формально-логические (анализ и синтез, индукция и дедукция и др.), конкретно-исторический, институциональный анализ, системный, историко-правовой, сравнительно-правовой, технико-юридический и др.

Гипотеза исследования: предположить, что проведение ряда реформ Сената являлось важным шагом в процессе становления высших органов власти и управления в России.

Структура курсовой работы подчинена логике исследований и состоит из введения, двух глав, объединяющих в себе шесть параграфов, заключения и списка литературы.

Глава I. История создания и развития Сената

1.1 Сенат в царствование Петра Великого

Во время великой Северной войны, требовавшей беспрерывных "отлучек" государя, Петр Великий решился создать невиданное прежде установление, с чрезвычайным полномочием управлять государством. Сенат был учрежден 22 февраля 1711 г., в один день с объявлением манифеста о войне с Турцией. Через несколько дней, 2 марта, всем местам и лицам указано повиноваться Сенату, как самому государю. Тогда же Сенат получил от государя первую инструкцию, из которой видно, как обширна была компетенция нового установления. Здесь говорится и о "суде нелицемерном", и о "собрании денег", и об "умножении персидского торга", и о собирании дворян в войско, о соли, о векселях и т. д. Круг ведомства Сената развивался чрезвычайно быстро, отчасти по прямым указаниям государя, отчасти по собственной его инициативе. Все отрасли управления, верховный надзор за отправлением правосудия, высшая распорядительная власть и инициатива законов сосредоточились в его руках.

Первоначально Сенат был поставлен в непосредственное отношение к управлению центральному и местному; между ним и учрежденными в 1708 г. губерниями не было посредствующих инстанций. Представления из губерний поступали прямо в сенат, по губернскому или секретному столам. Для установления правильных сношений между губерниями и сенатом при последнем состояли особые комиссары из губерний. Надзор Сената за местным и высшим управлением осуществлялся через целую цепь фискалов.

Сенат владел всеми средствами управления и надзора, но организация его первоначально не представлялась сложною. Всех сенаторов было девять. Они заседали в одном общем присутствии и решали все дела вместе. Для делопроизводства при сенате состояла канцелярия под управлением обер-секретаря.

С учреждением коллегий, в 1718 г., устройство Сената потерпело некоторые изменения. Во-первых, между сенатом, как органом верховного управления, и местными установлениями явились посредствующие инстанции; особенно выдвинулись по своему значению для местного управления камер- и юстиц-коллегии. Конечно, эта перемена нисколько не должна была умалить власти сената; но тогда же некоторые коллегии получают довольно независимое положение. Таковы три коллегии: иностранных дел, военная и адмиралтейская. Они весьма рано успели эмансипироваться из-под прямого влияния Сената. Затем, с учреждением коллегий, временно изменился и состав Сената. Именно, по Указу 1718, г., он должен был состоять из президентов коллегий. Этот порядок оставался в силе до 1722 года. При издании Указа 1718 года предполагалось, что сенат, составленный из президентов коллегий, сольет в одно целое различные ведомства и направит их деятельность к одной цели. Но множество злоупотреблений были результатом такой перемены. Сам император говорит, в Указе 1722 г., тем что "сие сначала не смотря учинено, что ныне исправить надлежит". Мотивом к новому устройству (лучше сказать - к возвращению к старому порядку) выставляется, что президенты коллегий не могут работать в сенате, будучи обременены занятиями каждый по своей коллегии. Но через несколько строк становится ясно, что не эта причина заставила Петра Великого выслать из Сената коллежских президентов, а именно желание доставить государству независимое, строгое и контролирующее учреждение. Сенаторами назначены другие сановники государства, а из президентов велено оставить в нем только президентов двух - воинских и иностранной - коллегий. Г. Петровский основательно доказывает, что 1) указ этот был временной мерой и 2) он касался только тех президентов, "которые были в сенате", т. е. президентов названных коллегий. Этим путем все гражданское управление не только но было подчинено сенату, но и, чтобы усилить его надзирающую власть, государь велел: "ревзион-коллегии быть в сенате, понеже дело едино есть, что Сенат делает". Наконец, хотя над местным управлением стояли коллегии, но скоро убедились в необходимости ревизовать от времени до времени губернские дела во всей их совокупности. Там, на месте, можно было проверить и успешность действий самих коллегий. Такой надзор введен тем, что ежегодно один из сенаторов должен был отправляться в качестве ревизора в губернии. Последние годы царствования Петра Великого, кроме перемен, указанных выше, принесли сенату несколько новых должностных лиц, дополнивших его учреждение. Таковы: генерал-прокурор, герольдмейстер и рекетмейстер. Учреждение генерал-прокурора и подчиненных ему коллежских прокуроров резко отличается от учреждения фискалов. Фискалы были средством сенатского надзора в губерниях и других местах управления; прокуратура явилась средством контроля над деятельностью Сената и коллегий. Должность генерал-прокурора была вызвана двумя обстоятельствами: во-первых, потребностью посредствующего органа между сенатом и верховною властью; во-вторых, необходимостью надзора за деятельностью сената, часто не оправдывавшего надежд, возложенных на него преобразователем. Задолго до 1722 г., когда явилась должность генерал-прокуроров, наблюдение за порядком в сенатских заседаниях было поручено генерал-ревизору, потом сенатскому обер-секретарю. Незадолго до учреждения генерал-прокурора подобная должность возлагалась на офицеров гвардии по очереди. Наконец, пред отъездом Петра в Персидский поход, был назначен первый генерал-прокурор Ягужинский; через несколько дней его помощником, обер-прокурором, назначен Скорняков-Писарев. Вскоре после того вышла и инструкция генерал-прокурору. На него возложена обязанность наблюдать, "дабы Сенат хранил свою должность" и отправлял ее как следует. Он руководит сенатскими прениями, не допуская сенаторов до излишних разговоров и брани, для чего он вооружен теми же средствами, какие были прежде даны сенатскому обер-секретарю и офицеру гвардии, присутствовавшему при Сенате; именно он назначал по песочным часам срок для обсуждения вопроса, останавливал чересчур пылкие мнения, брал с бранившихся сенаторов штраф, в нужных случаях доносил государю. Он останавливает неправильные, по его мнению, определения сената, по выбору своему дает или новый срок для пересмотра дела, или докладывает его императорскому величеству. В его управлении находится канцелярия сената; под его начальством она приобретает новое значение и вместе с ним резко выделяется, как совершенно особый элемент, из учреждения Сената. Все рапорты и доношения губернаторов и других подчиненных установлений идут через канцелярию, следовательно, все дела проходят через руки генерал-прокурора. Одною из главных его обязанностей было "накрепко смотреть, чтобы в сенате не на столе только дела вершились, но самым действием по указам исполнялись, в чем он должен спрашивать у тех, кто на что указы получил". Как только указ был подписан сенаторами, генерал-прокурор приводил в движение все подчиненные ему органы через экзекутора или с особыми нарочными рассылал он по коллегиям и губерниям; имел у себя книгу, в которую записывал время посылки указа, а в другой графе отмечал время исполнения. Далее, он должен был поддерживать законодательную деятельность сената: "о которых делах указами не изъяснено, о тех предлагать сенату, чтобы учинили на те дела ясные указы... а как составят, доносить нам"; он обращает внимание Сената на все упущения в администрации, представляет ему всякие отношения прокуроров, по которым Сенат должен был делать свои определения.

Наконец, он является посредствующим звеном между государем и сенатом; через него государь удостоверялся, верно ли сенаторы понимают его предначертания и исполняют свои обязанности. "Чин сей яко око наше и стряпчий о делах государственных. Учреждение генерал-прокурора умалило власть сенатского присутствия, но не ограничило власти сената, в состав которого он входил. До смерти Петра Великого Сенат оставался средоточием всего верховного управления. При первом же учреждении Сената в его ведение были переданы дела Разрядного приказа, тогда же уничтоженного. От разряда Сенат наследовал много прав, Старый разряд ведал служилых людей разных чинов и был средоточием всех правительственных распоряжений по служебной части. Из разряда исходила значительная часть именных указов; прочие места, получив именные указы, должны были сообщать о них разряду. С учреждением Сената и уничтожением разряда Сенат сделался средоточием распоряжений высшего правительства; затем к нему перешла и специальная задача разряда: "писать в чины", вести списки служилому сословию, вызывать на смотры взрослых и недорослей, смотреть, чтобы никто не уклонялся от службы. Задача эта составила особый род дел при новом сенате, сосредоточенный в особом разрядном от дворян исполнения их тягла, на что указывали многие грозные предписания Петра. В ведение Сената поступили: а) шляхетство в тесном смысле, б) подьячие и иные приказные люди во всем государстве.

Десять лет Сенат непосредственно, при помощи разрядного стола, заведовал служилыми людьми. Но в 1722 году учреждается особый "чин", которому и поручаются разрядные дела. 5-го февраля 1722 года, герольдмейстеру Колычеву дана инструкция для отправления его обязанности. По этой инструкции на него возлагается:

1) Ведение списков всем дворянам в государстве. Списки приказано вести троякие: а) общие - поименные и особые - по чинам; б) "кто из них к делам годится и употребляемы будут и каким, порознь, и затем оных останется; в) что у кого детей".

2) Доставление молодым дворянам элементарного образования, необходимого для службы.

3) Наблюдение за тем, чтобы никто из дворян не уклонялся от службы под предлогом "малых дел".

4) Составление гербов дворянству.

5) Внесение в дворянские списки лиц недворянского происхождения, получивших на службе обер-офицерский чин, и детей их, "рожденных в обер-офицерстве".

Герольдмейстер состоял в ведении Сената и действовал по его распоряжению, но дела чисто исполнительные разрешались непосредственно в его конторе. Герольдмейстерская контора составляла часть сенатской канцелярии. Она была устроена на начале коллегиальном; при ней состояла особая канцелярия.

В первой инструкции Сената ему повелевалось "суд иметь нелицемерный и неправедных судей наказывать отнятием чести и всего имения". Должен ли был Сенат сделаться одною из судебных инстанций? Означенные слова указа, по-видимому, хотят сделать из Сената власть, надзирающую за отправлением правосудия. Но при первоначальном учреждении Сената вряд ли можно было думать о точном разграничении суда и управления. До учреждения коллегий, высшею инстанцией по судебным делам была расправная палата - единственный остаток Боярской думы. Она состояла при сенате и имела свой особый состав. Каковы были отношения Сената к палате, этого ни один закон не определял. "Расправная палата, замечает г. Петровский служила для Сената отводом громадного количества поступавших к нему судебных дел, большинство которых Сенат и передавал в нее, оставляя себе только наиболее важные, или именным указом веленное ему разобрать; или если дело почему-нибудь интересовало кого-нибудь из членов Сената; или, наконец, такие, от решения которых другие судебные места отказываются по неясности или недостаточности законов". При крайнем неустройстве органов правосудия, при неопределенности инстанции Сенат имел непосредственное отношение к отправлению правосудия, хотя и через расправную палату. Некоторые дела он оставляет в своем рассмотрении; по иным он судит в качестве даже не последней, а первой инстанции. Замечательно, что Сенат сам, по собственной своей инициативе установил первый распорядок в тогдашних инстанциях, указав, вместе с тем, расправной палате не принимать к рассмотрению дел, не решенных в низших и средних инстанциях. В 1714 г. порядок инстанций был установлен самим Петром. Прошения всякого рода велено подавать комендантам, на комендантов губернаторам, на губернаторов сенату. Этим путем Государь думал устранить подачу челобитень непосредственно (т. е. минуя низшие места) ему, хотя подача государю прошений на Сенат и не воспрещалась: "а ежели кому в сенате решенья не учинят, тогда надлежит тому бить челом самому его царскому величеству.

Но в эпоху учреждения коллегий взгляд преобразователя изменился. Речь зашла не только о том, чтобы оградить государя от непосредственной подачи ему просьб, но и о том, чтобы предохранить Сенат от превращения его в судебную инстанцию. Законодательные меры, направленные к этой цели, начались с знаменитого Указа 22 декабря 1718 года и кончились учреждением должности рекстмейстера.

Еще прежде, до учреждения должности рекстмейстера, был установлен порядок подачи челобитень в Сенат и рассмотрение их. Указом 1718 г. юстиц-коллегия объявлена последнею нормальною инстанциею для всего государства. В ведение ее поступили и два высшие установления, подведомственные прежде сенату: Поместный приказ и Расправная палата. Затем, на решения юстиц-коллегии допускались жалобы в Сенат. Но в Сенат они поступали не непосредственно. Прием прошений был поручен сенатскому секретарю, который докладывал по ним государю. В Сенат поступали только челобитные, подписанные Государем, В 1720 году Петр решился учредить особую должность для приема челобитных. Должность эта получила название рекстмейстера. Она не была замещена в течение двух лет, но исправление ее было поручено секретарю Молчанову. В 1722 году состоялось назначение в рекстмейстеры В. К. Павлова. Основные правила отправления этой должности были выяснены в именном указе 13 мая 1720 года, в сенатской резолюции на доклад Молчанова, воспроизведенной и в изданной впоследствии инструкции рекстмейстеру и, наконец, в именном указе о должности Сената.

Рекстмейстеру подавались жалобы двоякого рода: а) на медленность и волокиту в коллегиях; а) на неправый суд. Правила о том, как должно было поступать с теми и другими, некоторое время колебались. Наконец законодательство остановилось на следующих началах:

1) Получив основательную жалобу на медленность делопроизводства, рекстмейстер сам понуждал коллегию к скорейшему окончанию дела, и только в случае неисполнения его требований докладывал о том сенату.

2) Жалобы на неправый суд докладывались рекстмейстером Императору, и по его надписи рекстмейстер брал из коллегии дело для доклада сенату. Только в отсутствие Императора жалобы могли быть прямо доложены сенату.

Отсюда видно, что Петр Великий желал освободить Сенат от "челобитчиковых" дел, оставив за ним только некоторые дела, к которым принадлежали и преступления по должности. Рекстмейстера можно назвать отводом сенатским от судебных дел. Только силою вещей и благодаря тогдашней форме процесса, Сенат с течением времени превратился в судебную инстанцию.С перемещением Сената из Москвы, где он первоначально имел свое пребывание, в Петербург (с 1714 года) является мысль об учреждении в Москве особого отделения сената. Первоначально в Москве устроена канцелярия сенатского правления, состоявшая из нескольких подьячих под управлением дьяка. Она исполняла различные поручения Сената, доставляла ему справки и т. д. В 1722 году, следовательно после учреждения коллегий и преобразования Сената, Государь указал учредить в Москве по конторе от каждой коллегии и над ними сенатскую контору. Вскоре затем сенатору, управлявшему конторой, дана была инструкция об исправлении его должности. Мотивами к учреждению коллежских и сенатской конторы выставляются удобства местных жителей: необходимо было избавить их от необходимости отправляться в отдаленный Петербург за маловажными делами. Затем, учреждение контор облегчало сношение центрального правительства с губерниями.

Сенатская контора должна была состоять: 1) из сенатора, менявшегося погодно, и 2) двух асессоров по назначению Сената. На обязанность ее возлагалось: 1) исполнение всех именных и сенатских указов и понуждение мест и лиц местного управления к исполнению требований высшего правительства; 2) рассмотрение жалоб на волокиту в надворном суде или в коллежских конторах и понуждение последних к скорейшему решению дел и штрафование неисправных; 3) рассмотрение жалоб на неправые решения означенных выше установлений; 4) надзор за коллежскими конторами; 5) смотр недорослей, имеющих менее 100 душ крестьян. Приговоры сенатской конторы по делам важным представляются на утверждение сената. Сюда же приносятся жалобы на неправильные ее решения. В царствование Петра Великого Сенат был средоточием всего верховного управления, средством надзора за всеми действиями администрации и судебных мест. Название "правительствующий" вполне соответствовало его назначению, Учреждение его выразило мысль Петра, что законная монархия нуждается в коллегиальных установлениях, что воля самого монарха должна выражаться через коллегию, "дабы не клеветали непокорливые человецы, что ce или оное силою паче или по прихотям своим, нежели судом или истиною, заповедает монарх".

Этим и объясняются обширные полномочия сената, который несомненно имел, во-первых, обширную власть в том смысле, что места управления подчиненного были в его ведении и в его руках сосредоточивались назначения на должности; во-2-х, ему принадлежал надзор за отправлением правосудия, наконец, в-3-х, Сенат имел инициативу в законодательных целях. Мало того, Сенат сам издавал указы, которые восполняли пробелы законодательства,- следовательно, он имел власть издавать общие распоряжения. Спрашивается, была ли это законодательная власть? Конечно, законодательство не может быть отделено от власти верховной, которой она составляет самый существенный атрибут, и сенату никогда не принадлежала власть законодательная, но ему принадлежала власть распорядительная, в той форме, в какой она в настоящее время даже в конституционных государствах принадлежит власти исполнительной. В конституционных государствах власть исполнительная по собственному праву и инициативе может, в известных условиях, издавать распоряжения, касающиеся законодательных вопросов. Распоряжения эти получают обязательную силу, под условием утверждения их впоследствии палатами. Точно так же и сенату было дано право издавать разные указы по всем частям управления, с тем, чтобы они представлялись на утверждение императора и только после утверждения становились бы общим правилом. Из всего сказанного видно, что Сенат на самом деле был первенствующим местом в государственном управлении и, при всех своих тогдашних несовершенствах, должен был положить начало коллегиальному управлению государством. Но не успел преобразователь закрыть глаза, как его любимое учреждение было вытеснено из области верховного управления.

1.2 Упадок сената (1726 - 1741)

правительственный обжалование компетенция сенат

Два учреждения, следовавшие одно за другим, лишили Сенат прежнего его значения; это были: Верховный тайный совет и кабинет. Изложение истории возникновения могущества и упадка верховного тайного совета не входит в нашу задачу. Нам предстоит только определить, как власть этого учреждения отразилась на правах сената. Не подлежит сомнению, что верховный тайный совет установлен в противность сенату. Учреждению его предшествовала жаркая борьба между всесильным Меншиковым и сенатом. Борьба принимала уже угрожающие размеры и Екатерина I согласилась на учреждение совета для умиротворения партии недовольных вельмож. Указ об устройстве и правах совета состоялся 8-го февраля 1726. Сенат, на другой день по получении указа, послал экзекутора объявить, что он, "оставаясь в прежнем своем состоянии, принять указа этого не может". Императрица послала в Сенат кабинет-секретаря Макарова, чтобы он подтвердил ему поступать непременно по ее указу. Сенат должен был уступить. Существо нового учреждения, созданного внезапно, уяснилось не сразу. Первоначальный указ гласит, что совет учрежден для "важных" внутренних и внешних дел. Но род этих дел и отношение их к кругу ведомства Сената не были определены.

Особым мнением совета, утвержденным императрицею, были установлены следующие начала:

1) совет не должен считаться особою коллегией, "потому что он служит только к облегчению Е. В. в тяжком бремени правления";

2) никаким указам прежде не выходить, пока они в тайном совете совершенно не состоялись

3)дела, подлежащие ведению тайного совета, суть: а) чужестранные, б) все, требующие высочайшего разрешения;

4) Сенат и "прочие" коллегии остаются при своих уставах; но о важнейших и требующих высочайшего разрешения должны представлять в совет;

5) первые при коллегии объявлены независимыми от сената;

6) дозволено приносить в тайный совет апелляции на Сенат и первые три коллегии;

7) у Сената отнято название "правительствующий"; ему велено называться высоким. Он посылает в совет доношения, а от него получает указы.

Должность генерал-прокурора, игравшего такую роль в царствование Петра, была фактически упразднена. Генерал-прокурор Ягужинский, соперник Меншикова, не получил места в совете и был отправлен резидентом в Польшу. Таким образом, уже с самого начала обнаружились стремления партии, создавшей совет: она хотела унизить Сенат в угоду олигархии временщиков; она хотела взять под свою опеку верховную власть, сделав тайный совет как бы частью этой власти. Царствования Екатерины I и Петра II были благоприятны для этих стремлений; сменялись временщики, но существо дела оставалось то же. Учрежденный сначала для "важнейших" дел, совет постепенно подчиняет себе все части управления. Он присвоил себе право назначать сенаторов из кандидатов, представляемых сенатом; ограничил право Сената определять на должности, предписав ему представлять кандидатов себе на утверждение. Даже судебное значение Сената было унижено. Должность рекетмейстера уничтожена и исправление ее возложено на сенатского обер-секретаря. Решения Сената по важнейшим уголовным делам поступали на утверждение совета, сделавшегося также апелляционною инстанциею. Ревизион-коллегия, присоединенная к Сенату Петром, восстановлена и поставлена под надзор совета. Сам Сенат должен был представлять ей отчеты. Две коллегии, воинских и иностранных дел, поставлены были даже выше сената: они успели освободиться из-под опеки совета. Благодаря этим переменам вся система, созданная Петром, разрушилась. После смерти Петра II претензии в Тайн. Совете зашли дальше. По предложению кн. Д. М. Голицына, он задумал юридически ограничить в свою пользу власть вновь избранной императрицы Анны Ивановны, предложив ей престол на известных "кондициях". Но на этот раз противная партия одолела. Феофан Прокопович, Ягужинский, сенат, знатнейшее дворянство, генералитет настояли на отмене кондиций (25 февраля 1730 г.). В одном прошении, поданном императрице дворянством, говорилось, между прочим: "также всеподданнейше в. и. в. просим, чтоб соизволили сочинить вместо верховного совета и высокого Сената один правительствующий сенат, как при Петре I было и исполнить его довольным числом, 21 персоной".

Просьба эта была исполнена немедленно: 4 марта последовал указ о восстановлении Сената в прежней его силе и с назначением 21 сенатора. На другой день, 5 марта, сенаторы присягали и немедленно имели рассуждение, надлежит ли в сенате быть генерал-прокурору, обер-прокурору и рекетмейстеру? "Рассудили, что рекетмейстеру быть надлежит; но от беспокойных блюстителей и напоминателей закона себя освободили". Таким образом сенату предстояло занять положение, более самостоятельное, чем даже при Петре Великом. Сенат воспользовался своими правами, чтобы снова сосредоточить все управление в своих руках. Для надзора за сенатом, императрица прибегла к самому умеренному средству. Каждую субботу он должен был представлять ей два рапорта: один о решенных делах, другой о таких, которые без доклада Е. В. решены быть не могут. Императрица имела, по-видимому, серьезное намерение обеспечить за сенатом его первенствующее значение, дав ему новую организацию. В первый раз Сенат разделяется на департаменты. Мера эта обусловливается, по ее мнению, необходимостью освободить Сенат из-под влияния канцелярии. Дела, подведомственные сенату, должны были распределяться следующим образом: в первом - дела духовные, "в чем они могут касаться пр. сената"; во втором - дела военной и морской коллегии; в третьм - дела камер-коллегии; в четвертом - дела челобитчиковы и юстиц-коллегии; в пятом - дела купеческие, о государственных заводах, фабриках и бергверках. Несмотря на то, что Сенат думал обойтись без генерал-прокурора, должность эта была восстановлена в октябре 1730 года. Мотивом к этому распоряжению выставляется медленность сенатского делопроизводства, небрежение о государственных делах и значительные остановки. Все эти неудобства предполагалось устранить назначением генерал-прокурора, доверенной должности Петра Великого; "каким же указом оной чин по кончине дяди нашего и государя отставлен и кем отрешен, о том нам неизвестно", прибавляет указ. Сенат был восстановлен, следовательно, в полном комплекте. Но скоро он испытал новую катастрофу. При восстановлении должности генерал-прокурора она была поручена тому же Ягужинскому, смертельному врагу Остермана. Последний скоро низверг его, опираясь на партию иностранцев. Ягужинский был отправлен в Берлин. Вместе с падением генерал-прокурора, имевшего такое значение для высшей администрации, явилась мысль об учреждении особого совета, составленного из немногих лиц. В ноябре 1731 года учреждение это и явилось под именем кабинета. Может быть, образцом для него явился прусский кабинет, учрежденный в 1728 году. Не имея политических претензий Верховного тайного совета, кабинет получил, однако, большое значение в администрации и сделался самостоятельным учреждением. Первоначальная цель кабинета объяснена в Указе 10 ноября: кабинет, говорилось здесь, учрежден "для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел, к собственному нашему всемилостивейшему разрешению принадлежащих". Но вместе с тем ему вверен надзор за всеми государственными установлениями. Сенату, Синоду, коллегиям, приказам и канцеляриям велено подавать в кабинет ежемесячные рапорты о челобитчиковых делах для усмотрения "безволокитно ль оным решения бывают". Затем, ведению его подчинились самые различные дела, преимущественно по воинскому управлению и финансовой части. Значение кабинета увеличилось вследствие того, что указ, подписанный тремя кабинет-министрами, имел силу именного повеления. Сенат теряет значение даже в глазах собственных своих членов. Старые сенаторы вовсе не ходили в сенат, а граф Головкин не выходил из дому. В Сенат являлись только два лица. Правда, к концу царствования Анны Ивановны значение Сената как будто поднимается.

В 1740 г. при нем снова появляется генерал-прокурор; кабинет как бы сливается с Сенатом, и период времени от 1738 - 1740 годов изобилует так называемыми "общими рассуждениями" кабинета с Сенатом. Может быть, дело Артемия Волынского дискредитировало кабинет, а вопрос о регентстве побуждал Бирона ласкать Сенат и его партию. По смерти Анны Ивановны и низвержении Бирона кабинет, служивший прежде честолюбию Остермана, сделался орудием в руках Миниха. Он усилил значение кабинета и перенес в него центр администрации. Учреждена была должность "первого министра", которую занял Миних. Кабинет разделен на три департамента. Первый назначался для дел военных и находился в заведовании Миниха, который должен был рапортовать герцогу брауншвейгскому; во втором Остерман заведовал иностранными сношениями и делами по флоту. В третьем князь Черкасский и граф Головкин ведали внутренние дела. Наконец, кабинет принял участие и в отправлении правосудия. Вскоре после этого указа он лишился места первого министра, уступив свое влияние Остерману. Попытка Миниха была последнею в своем роде. Нельзя сказать, чтобы как она, так и все предыдущие меры содействовали "лучшему и порядочному управлению дел". Партии, восставшие против учреждений Петра Великого, истощили свои силы. Настало время возвратиться к завещанным им идеям.

1.3 Сенат при Елизавете Петровне, Петре III, Екатерине II и Павле I

Указ о восстановлении Сената в прежней его должности, данный Елизаветою Петровною вскоре по вступлении ее на престол, выражает как бы отречение от политики партий, исказивших учреждения Петра Великого. Он прямо осуждает верховный тайный совет и кабинет, как учреждения, несогласные с государственным порядком, установленным преобразователем. Указ говорит, что верховный тайный совет учрежден вследствие "происков некоторых" и что им нарушен прежний "порядок правления"; что хотя Анна Ивановна и восстановила первоначально прежний порядок, но "в другой год ее ж владения он паки оставлен сочинением кабинета... отчего произошло многое упущение дел государственных, внутренних всякого звания; а правосудие уже и весьма в слабость пришло". "И для того, продолжает указ, повелеваем, к отвращению бывших до сего времени непорядков в правлении государства следующее: правительствующий наш Сенат да будет иметь прежде бывшую свою силу и власть в правлении внутренних всякого звания государственных дел".

Восстановление Сената на этот раз было действительно. Внутреннее управление отдано в его распоряжение. Одни иностранные дела отданы в ведение особых лиц, во главе которых стоял государственный канцлер.

Описание и оценка деятельности Сената за двадцать лет его могущества довольно затруднительны. Она находится в связи со всеми событиями царствования Елизаветы Петровны. Для нашей цели достаточно представить краткий обзор дел, бывших в ведении Сената, - он уясняет и объем его власти.

Один из первых вопросов, на который Сенат должен был обратить внимание, был вопрос финансовый. Финансовое расстройство в последнее царствование дошло до крайних пределов. Звонкая монета - золотая и серебряная - исчезала из обращения. На Сенат было теперь возложено попечение об удержании звонкой монеты в пределах государства. Не менее трудное дело, возложенное на сенат, было регулирование соляной промышленности и снабжение народа этим предметом первой необходимости. В связи с этим продажа вина и винокурение также состояли под его непосредственным ведением. В течение трех последних царствований никто не думал о народной переписи, вопросе чрезвычайно важном как по финансовым соображениям, так и по тому, что сословия в то время не установились окончательно. "Особенно между духовенством и подданными трудно было провести границу; самое брожение народа еще не кончилось. Еще недалеко было то время, когда он толпами бежал из России или бродил с места на место, думая укрыться от преследования беспощадной администрации. При неопределенности юридического положения множества лиц возникало много недоумений. Разрешить все эти недоумения, подчинить разбежавшийся и разогнанный народ переписи, найти каждому званию свое место было теперь задачею сената".

Заботы о благосостоянии народном, о содействии торговле, промышленности, во всех их видах, были также предоставлены сенату. П. С. 3. содержит множество его распоряжений относительно предметов внешней торговли и таможен, банков дворянского и коммерческого, мануфактур и заводской промышленности. По его инициативе и под его руководством были положены твердые основания государственному межеванию, организованному при Екатерине II. По инициативе Сената были уничтожены в 1753 г. внутренние таможенные мелочные сборы. В его ведение был отдан первый наш университет. Скоро после основания университета сенатским указом учреждена Академия художеств. В 1760 г., он велел сочинить и представить себе штаты и план для учреждения гимназий и школ в губерниях.

Не меньше забот представляли дела внутренней безопасности. В течение царствования Елизаветы Сенат принимает меры для искоренения воров и разбойников, нищенства, для помощи от голода, свирепствовавшего в тогдашней России. Местное управление полнее подчинилось сенату; в его руках сосредоточивалось право назначения воевод. Военная администрация также не была исключена из его компетенции. Важнейшие вопросы по военному бюджету, о штатах, об отчетности, представлялись на его усмотрение. Укомплектование полков и наборы находятся в его распоряжении. Под его же руководством находились обмундирование и продовольствие армии, равно как и ее вооружение. Образцы оружия присылались обыкновенно в Сенат, который уже распоряжался о делании оружия по этому образцу для всей армии.

Наконец, и духовное ведомство было поставлено в зависимость от сената. Доклады синодского обер-прокурора шли к императрице через сенатского генерал-прокурора. Вместе с Синодом, Сенат рассматривал и разрешал многие вопросы духовного управления: по штатам церквей, по ограждению и распространению православия и т. д.

Такой обширный круг ведомства предполагал и значительную степень власти для разрешения дел, лежавших на попечении сената. Действительно, Сенат в царствование Елисаветы был, выражаясь языком Петра Великого, ее "высокоповеренным". Все части управления были под его строгим контролем и в полной зависимости, переходившей даже необходимые пределы. Для доказательства объема его полномочий достаточно привести несколько примеров. Известно, что приостановление смертной казни состоялось в 1751 и 1753 годах по распоряжению сената; но раньше того, в 1744 г., Сенат воспретил приводить в исполнение смертные приговоры без сенатского утверждения; этот указ был подтвержден через четыре года. В 1742 году Сенат признал малолетними лиц обоего пола до 17 лет и освободил их, в случае тяжких преступлений, от пытки и смертной казни. В случае чрезвычайных народных бедствий он разрешал себе чрезвычайные, диктаторские меры. Так, в 1750 году, по случаю голода, он велел описать хлеб у помещиков, купцов и промышленников для раздачи его людям неимущим; вместе с этим, помещикам было запрещено винокурение, и они обязаны были не только кормить крестьян, но и дать им семена на обсеменение полей до будущего урожая хлеба. В 1757 году он своею властью смягчал телесные наказания для лиц женского пола: именно он приказал тяжких преступниц, по наказании кнутом, ссылать в Сибирь, не вырывая у них ноздрей и не ставя на лице знаков. Сила Сената при Елизавете доказывается и "секретнейшим наставлением", данным Екатериною II князю Вяземскому, хотя сила эта и выставляется в виде злоупотребления. "Сенат, говорит она, установлен для исполнения законов, ему предписанных, а он часто выдавал законы, раздавал чины, достоинства, деньги, деревни, одним словом - почти все, и уяснял прочие судебные места в их законах и преимуществах".

Учреждение конференции при высочайшем дворе не особенно стеснило права сената. Оно, как сказано выше, установлено было для рассуждения о внешних делах. Дела внутренней администрации поручались ей по исключению.

Пётр III, вступив на престол 25 декабря 1761 года, упразднил конференцию, но 18 мая 1762 г. учредил совет, по отношению к которому Сенат был поставлен в подчинённое положение. Дальнейшее умаление значения Сената выразилось в том, что военная и морская коллегии снова были изъяты из его ведения. Свобода действий Сената в области внутреннего управления была сильно стеснена запрещением «издавать указы, кои в некоторый закон или подтверждение прежних служат».

Кратковременное царствование Петра III не оставило существенных следов на учреждении сената, но царствование Екатерины II готовило ему глубокие изменения. Конечно, общее значение Сената не отменялось никаким законом; напротив, оно признавалось и подтверждалось. Формально правительствующий Сенат оставался высшим судебным и правительственным местом империи. Сподвижники Екатерины любили ссылаться на ее царствование как на время процветания сената, относя упадок его к царствованию Павла I. Но такой взгляд вряд ли может быть принят. Напротив, под влиянием общих узаконений императрицы, хотя и не касавшихся прямо сената, и отдельных мер, учреждение это видоизменилось в самом его существе.

С самого начала своего царствования Екатерина отнеслась к сенату с недоверием. Это видно и из ее записок, и из ее инструкций генерал-прокурору князю А. А. Вяземскому; это доказывается и многими принятыми ею мерами. Значительная доля недостатков прежнего царствования поставлена на счет сенату. Конечно, на его долю приходилось немало грехов, но, кажется, обвинения преувеличены, Множество беспорядков зависело от того, что о реформе местного управления никто не думал со времени Петра Великого. Созданные им учреждения были отменены или искажены. Не имея хорошей местной администрации, Сенат в значительной степени был парализован. Затем, великая доля беспорядков падает на ответственность временщиков, пользовавшихся доверием императрицы. В пользу их, например, создавались монополии, вредно влиявшие на торговлю.

Но и не эти беспорядки указали Екатерине план преобразований. Ее личный характер, взгляды, просвещенные знакомством с политическою философией XVIII века, препятствовали ей помириться с сенатом, сильно напоминавшим Боярскую думу, с его полупатриархальным отношением к управлению. Ее поражала отсталость взглядов, странное иногда невежество членов сената. Затем,- что самое главное,- на русском престоле была теперь женщина с сильной волей, с жаждою деятельности, с решительною наклонностью к личному управлению. Она не напоминала Елизавету, предпочитавшую удовольствия частной жизни тревогам управления. Екатерина не могла довериться какому-либо учреждению, поручив ему бремя администрации. Задуманные ею реформы требовали от нее постоянного и напряженного внимания и личного наблюдения. Этим объясняется многое из сделанного ею по отношению к сенату.

В самом начале своего царствования, именно в 1763 г., она решилась исправить недостатки сенатского делопроизводства, зависевшие, по ее мнению, от множества и разнообразия поступающих в Сенат дел, столь великого, "что превосходит силы человеческие все оные решить в надлежащее время". Для устранения этого неудобства, императрица разделила Сенат на департаменты, поручив каждому из них особый род дел. Всех департаментов учреждено 6; из них 4 в С.-Петербурге, а 2 в Москве вместо бывшей сенатской конторы. Первому департаменту поручены государственные внутренние и политические дела, 2-му - судебные, 3-му дела - по губерниям, состоявшим на особом положении и некоторым специальным управлениям, 4-му - по военной и адмиралтейской коллегиям, с зависящими от них установлениями. Из московских департаментов, 1-му поручено "отправление государственных текущих дел, каковы ныне исправляет сенатская контора", 2-му - "апелляционные дела и по герольдии, против 2-го департамента". Все департаменты признаны самостоятельными коллегиями, "в равной силе и достоинстве". Каждый должен был решать дела единогласно; в случае разногласия дело переносилось в общее собрание. Генерал-прокурор состоял при первом департаменте; при прочих состояли обер-прокуроры.

Легко заметить, что в общих чертах указ 1763 года положил основание ныне существующей организации сената. Для порядка делопроизводства новое устройство представляло известные выгоды. Но разделение Сената на отдельные как бы коллегии разрушило целостность и единство этого учреждения, что отразилось и на его иерархическом значении. Сенат не падал, правда, весь разом, как во время Анны, но он падал по частям. Означенное деление не было объявлено чем-то неизменным; оно могло измениться по указаниям опыта. Через несколько времени при сенате учреждена была межевая экспедиция, преобразованная в 1794 году в межевой департамент. Подтверждено о строгом исполнении сенатских указов, с определением штрафов за неисполнение. В своем "наказе" императрица выразила взгляд, что Сенат есть то "хранилище законов", какое должно существовать в каждом государстве.

Но вся эта обстановка не остановила применения других взглядов на практике. Во-первых, участие Сената в делах законодательных заметно слабеет. С самого начала царствования Екатерины разработка многих важных вопросов была поручена разным комиссиям под непосредственным надзором императрицы. С 1769 года в рассмотрении законодательных вопросов принимает участие учрежденный в этом году совет. Затем, что важнее всего, в царствование Екатерины радикально изменяется положение генерал-прокурора. Он перестает быть только "оком государевым" при сенате, но двигателем всего управления. За это время он действительно стал первым министром относительно многих частей управления. В качестве начальника сенатской канцелярии и всех обер-прокуроров, он без того имел преобладающее значение в сенате. Но к этим общим его правам присоединились другие черты: он сделался единственным посредником между сенатом и верховною властью, и некоторые части управления перешли в его непосредственное заведование. Таковы части: соляная, вообще финансовая, монетная, ассигнационный банк, впоследствии почтовое управление и т. д.

Генерал-прокурор не был единственным лицом, ведавшим разные части по поручению императрицы и по особому ее доверию. Сосредоточение административной власти в его руках содействовало еще ее единству, но иные доверенные лица ставились во главе других управлений, с непосредственным подчинением их императрице. Такая система личных поручений установилась, во-первых, по давнишнему желанию государыни освободить коллегии от излишней зависимости их от сената; во-вторых, из желания подчинить известные части своему личному наблюдению. Это двоякое стремление обнаружилось при поручении камер-коллегии кн. Куракину, канцелярии опекунства иностранных переселенцев межевой экспедиции и т. д. Нечего повторять о том, что три "первые" коллегии не только сохранили свою независимость, но увеличили ее. Кроме того, некоторые части управления были специально поручены отдельным лицам, пользовавшимся особым доверием императрицы.

Наконец, новое учреждение о губерниях не замедлило отразиться на положении сената, и именно в двояком отношении. Во первых, в учреждении о губерниях осуществилась заветная мысль Екатерины - сосредоточить ближайшее заведование общими частями администрации в установлениях местных. Еще в 1764 она помышляла о полном преобразовании местных установлений. На первый раз была преобразована должность губернаторов. Они были поставлены под непосредственное наблюдение Сената и верховной власти, что умалило значение коллегий. По открытии губерний (1781) коллегии перенесены в местность под именем палат, правлений и т. д.. Во вторых, во главе местных установлений была поставлена сильная должность государева наместника (генерал-губернатор). И по закону, и наместники были облечены значительными полномочиями. Хотя закон и говорил о подведомственности их как верховной власти, так и сенату, но контроль Сената был скорее номинальный, чем действительный; наместники в большинстве случаев имели дело с верховною властью.

Таким образом, личное начало торжествует на двух пунктах. Задачи центрального управления сосредоточиваются в руках генерал-прокурора и особых доверенных лиц. Задачи управления местного сосредоточены в губернских установлениях под всесильным контролем наместников. Правительственное значение Сената умалилось, хотя по форме он оставался средоточием всех дел. Известно, что императрица, по введении в действие учреждения о губерниях, думала о преобразовании сената, согласно новым потребностям управления. Департаменты Сената должны были соответствовать разным частям и установлениям новой губернской администрации: 1-й департамент соответствовать губернскому правлению, 2-й - казенной палате и т. д. Но это предположение осталось без дальнейшего действия.

В царствование Павла Петровича, несмотря на всё его несочувствие екатерининской системе, положение Сената среди государственных учреждений осталось почти совершенно таким же, каким оно было при Екатерине. Были образованы новые ведомства, дела которых не входили в круг ведения Сената. Восстановление некоторых из коллегий, упраздненных при Екатерине, не повлекло за собою восстановления прежних отношений между ними и Сенатом: они были поручены главным директорам, которые имели личный доклад у императора. Генерал-прокурор (князь Куракин, затем Обольянинов), сосредоточив в своей канцелярии небывалое до того времени количество дел, пользовался в этих делах властью почти самодержавною. Давление его на Сенат ещё более увеличилось. Сенат остался по преимуществу судебным местом, но и тут подвергся новым ограничениям: по делам о казённом имуществе он перестал быть высшею инстанцией (1799 г.). Всякие ограничения права обжаловать решения департаментов и общего собрания Сената были отменены (1797 г.), вследствие чего жалобы начинают приноситься чуть ли не по каждому делу. Это вызвало, несмотря на самые решительные меры к ускорению сенатского производства, страшное обременение Сената судебными делами, которые в это время рассматривались всеми его департаментами.

1.4 Сенат от царствования Александра I до конца XIX

Молодой государь застал все учреждения высшего управления в крайнем расстройстве. Ни одно из них не могло быть названо средоточием управления. Ни одно не имело строго определенных обязанностей и вытекавшей отсюда ответственности. Ни в одном из них нельзя уже было различить основных начал его устройства. Между тем юный император был проникнут живейшим желанием внести в государственное управление начало законности и ответственности, которых ему издавна недоставало. Осуществление того и другого не могло совершиться без известной системы органических должностей, созданной по определенному плану. Но в хаосе тогдашней администрации для законодателя необходимо было найти какую-нибудь точку опоры. Ее можно было найти, во-первых, или в учреждении одного из существующих установлений, или, во-вторых, в общих идеях о государственном устройстве, выработанных уже на западе Европы.

Из всех наличных установлений один Сенат, несмотря на все пережитые им испытания, сохранил, хотя по внешности, определенные черты в своем устройстве. В нем жила еще идея, вложенная в него великим преобразователем России. Можно сказать, что значение этой идеи, при всеобщем расстройстве государственных установлений, казалось еще величественнее. Безмерность нарушений уставов Петра, достигших апогея своего в царствование Павла I, тем сильнее побуждала сподвижников Екатерины стремиться к восстановлению их. Они идеализировали значение Сената не только времен Петра, но и Екатерины II, когда оно умалилось в сущности. Сам император был проникнут этими воззрениями. Означенным настроением и объясняется указ его, данный сенату 5 июня 1801 года, весьма замечательный и который здесь полезно привести вполне.