Правовые проблемы пользования недрами

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Недра как юридическое понятие

2. Сравнительно-правовой анализ режима недр по международному праву и по национальному законодательству

Заключение

Список использованной литературы



Введение

Недра и залегающие в них полезные ископаемые являются важной составляющей потенциала страны. В условиях динамично развивающегося промышленного производства невозможно себе представить современную экономику без горючих полезных ископаемых, руд, минералов. Для России с ее традиционной ориентацией на экспортное производство одним из основных бюджет образующих факторов является деятельность по извлечению из недр, переработке, продаже и использованию полезных ископаемых. Но поскольку содержимое недр потребляемо и конечно, на первый план выходит проблема надлежащего правового регулирования деятельности заинтересованных лиц и государства по использованию недр.

Определение понятия «недра» имеет для юриспруденции не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку они выступают в первую очередь в качестве объекта горных отношений.

Под термином «недра» следует понимать не только подземное пространство с содержащимися в нем полезными ископаемыми, но и все другие полезные свойства недр, включая полости, энергетические и другие ресурсы. В преамбуле Закона РФ «О недрах» недра определены как «часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии -ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения». В конституционном праве России недра классифицируются как одна из разновидностей природных ресурсов. Закон РФ «О недрах» дает иное определение -часть земной коры.

В отличие от Закона РФ «О недрах», который ограничивает недра толщиной земной коры, ряд отечественных авторов вслед за зарубежными учеными предлагают считать недрами объем конуса, основанием которого является территория государства, а вершиной -центр земного сфероида.



1. Недра как юридическое понятие

Недра могут рассматриваться и как геологическое, и как юридическое понятие. Под термином «недра» следует понимать не только подземное пространство с содержащимися в нем полезными ископаемыми, но и все другие полезные свойства недр, включая полости, энергетические и другие ресурсы.

Впервые как юридический термин «недра», а точнее «недра земные», встречается в 1832 г. в Уставе Горном Российской Империи Вылегжанин А.Н. Подземный предел распространения суверенитета государств//. Государство и право. 2001. №8. С. 19-27 , где полезные ископаемые рассматривались как составная часть недр. Однако толкование терминов не приводилось. Как юридическая дефиниция словосочетание «полезные ископаемые» было дано лишь в 1927 г. в Горном положении СССР и в последующих законодательных актах не приводилось. Полезными ископаемыми здесь назывались «составные части недр - твердые, жидкие и газообразные, которые могут добываться с промышленной целью путем извлечения или отделения их, независимо от того, находятся ли они в глубине или выходят на поверхность» Вылегжанина А.Н. Горное дело и окружающая среда: мировой опыт правовой гармонизации.- М. 2000. С.35..

Определение понятия «недра» имеет для юриспруденции не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку они выступают в первую очередь в качестве объекта горных отношений. Начиная с Указа Петра I, изданного в 1719 г., и вплоть до принятия Закона РФ «О недрах» в 1992 г. в законодательных актах не было дано определение термина «недра». Различные авторы давали ему самое разное толкование. В. Удинцев считал их предметом неопределенным. Он писал: «Чем будет обладать нация и какое обладание будет защищать, если мы не знаем содержимого недр вообще и в каждом данном случае до тех пор, пока не разведаем этих недр и пока не добудем из них содержащихся там ископаемых?».

Конституция РФ 1993 г. впервые в истории российского конституционного права ввела понятие «природные ресурсы». В их составе в одном случае (ст. 9) выделялась только «земля», все остальные классифицировались как «другие природные ресурсы»; в другом случае (ст. 72) выделяются уже три вида: земля, недра и водные ресурсы, остальные отнесены к категории «другие» Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)// «Собрание законодательства РФ», 04.08.2014, № 31, ст. 4398..

Резюмируя изложенное в современных законодательных и нормативных правовых актах, исчерпывающим перечнем природных ресурсов следует считать землю, недра, воды, воздух, леса, растительный и животный мир, а термин «природопользование» следует понимать как пользование всеми перечисленными природными ресурсами.

Современное юридическое определение термина «недра» раскрывается в Законе РФ «О недрах» Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 (ред. от 03.07.2016) "О недрах" (с изм. и доп., вступ. в силу с 03.10.2016), а также в законах о недрах субъектов РФ. При этом формулировки в ряде случаев существенно различаются, акцентируя внимание на одних характерных признаках и иногда полностью игнорируя другие. В качестве примера ниже приведены определения, встречающиеся в различных законодательных актах.

В преамбуле Закона РФ «О недрах» недра определены как «часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии -ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения». Это определение при его детальном анализе оказывается весьма неопределенным и противоречивым. Выше было показано, что в конституционном праве России недра классифицируются как одна из разновидностей природных ресурсов. Закон РФ «О недрах» дает иное определение -часть земной коры.

В отличие от Закона РФ «О недрах», который ограничивает недра толщиной земной коры, ряд отечественных авторов вслед за зарубежными учеными предлагают считать недрами объем конуса, основанием которого является территория государства, а вершиной -центр земного сфероида. Сейчас трудно прогнозировать практическую значимость такого толкования. Однако очевидно, что законодатель, не связанный никакими объективными ограничениями, должен был дать более «объемное» определение недр. В противном случае на все пространство ниже земной коры не будет распространяться суверенитет государства, и оно подпадает под действие международной юрисдикции.

В законодательстве о недрах субъектов Федерации, как правило, дается свое определение недр, которое в ряде случаев выглядит весьма своеобразно. Ниже приводится несколько подобных определений.

«Недра Республики Татарстан составляют часть ее природной среды, расположенную под почвенно-растительным слоем, дном озер, рек, водохранилищ с содержащимися в них полезными ископаемыми от выходов их на дневную поверхность до глубин, доступных для геологического изучения и освоения».

«К недрам Удмуртской Республики относится часть природной среды в пределах территории республики, залегающая ниже почвенного слоя и дна водоемов до глубин, доступных для освоения».

В Законе Республики Коми указано, что «недра -поверхность земли и пространство под ней, исключая сельскохозяйственный слой, с горными породами, полезными ископаемыми и вместилищами».

Приведенные формулировки дают достаточно полное представление о различных подходах к определению понятия «недра».

Практически все определения недр как объекта горных отношений содержат очень важную и принципиальную мысль о том, что недра -это не вся земная кора, а только та ее часть, которая доступна для разведки и освоения современными техническими средствами Мухитдинов Н.Б. Правовые проблемы пользования недрами. - Алма-Ата. 1972. С.337..

Таким образом, с юридической точки зрения понятие «недра» является динамичным. Оценка величины недр как части земной коры во времени, очевидно, будет постоянно увеличиваться по мере совершенствования действующих и создания новых технических средств и технологий. Причем это увеличение возможно и нужно рассматривать в рамках обозримой перспективы.

Дискуссионность определения термина «недра» обусловлена, главным образом, различиями в понимании возможностей использования их полезных свойств в интересах людей.

Земля, водный и воздушный бассейны, недра, в той или иной мере обладают полезными для человека свойствами. Однако полезными свойствами обладает не вся земля, не все недра, а лишь их определен ная часть. Именно по отношению к этой части возникают отношения землепользования, недропользования и т.д., проблемы определения права собственности и целый ряд других.

Все земли в соответствии с основным целевым назначением подразделяют на категории: земли сельскохозяйственного назначения, поселений, промышленности и другие. По каждой категории земель законодательством установлены специальные правовые нормы, отражающие особенности их правового режима.

2. Сравнительно-правовой анализ режима недр по международному праву и по национальному законодательству

законодательство юриспруденция недра право

Проблема рационального использования недр остро обозначает свою актуальность. Многие страны вовлечены в сотрудничество в сфере недропользования. Проводятся международные конференции, заключаются межгосударственные соглашения, вносятся изменения и дополнения в национальные законодательства. Как отмечено в литературе, нефть, газ, уголь, руды и иные минеральные ресурсы нашей планеты - величайшее сокровище, разведанные запасы которого иссякают с каждым годом, а перспективы обнаружения новых и их практического вовлечения в экономический оборот достаточно неопределенны. Не случайно, что теория неотвратимости «природного голода» находит все больше сторонников в экономической науке: современная добыча невозобновимых природных ресурсов, по мнению авторитетных экономистов, сокращает их количество, которое потенциально может быть использовано в будущем. Это породило страх, что все страны мира исчерпают все указанные ресурсы и их исчезновение поставит предел экономическому росту Перчик А.И. Основные направления совершенствования горного законодательства России. Государство и право на рубеже веков. - Москва. 2001. С. 203..

Многие государства заняты поиском совершенствования своего законодательства в сфере недропользования, в том числе те, которые относительно недавно сформировались как независимые государства и право которых только формируется. При этом в качестве ориентира для законотворчества в этой специальной области избрано международное право.

В этой связи в контрольной работе исследуются законы о минеральных ресурсах таких соседних с Россией стран, как Узбекистан и Таджикистан, выявляется правовой опыт регулирования недропользования в других государствах, при сопоставлении с международно-правовым опытом. При этом имеется в виду, что между Узбекистаном, Таджикистаном и Россией особенно целесообразно сотрудничество по управлению трансграничными минеральными ресурсами.

Законы о недрах и в Узбекистане, и в Таджикистане были приняты лишь в 1994 году, т.е. со времени распада Союза ССР и образования на базе его бывших республик независимых государств - членов ООН и до принятия данных законов прошло относительно немного времени. Структура названых законов весьма схожа, за небольшими исключениями. За период применения этих законов они не раз подвергались изменениям и дополнениям, в том числе относительно недавним.

Оба закона трактуют понятие недр как «часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя и дна водных объектов, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения» (ст.2 З-н «О недрах» Узбекистана; общие положения З-на «О недрах» Таджикистана).

Это положение обоих законов, по сути, совпадает с соответствующим положением российского федерального закона «О недрах»: «Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающихся до глубины, доступных для геологического изучения и освоения» (Преамбула ФЗ «О недрах» 1992 г.). В комментарии к этому закону не обращено внимание на то, что российский законодатель само ограничил лишь одной геосферой - земной корой подземный предел недр. А в международно-правовой литературе показано, что такое самоограничение не диктовалось международным правом: США, которые такого самоограничения не делали, не нарушали международное право.

Целью анализируемых законов Таджикистана и Узбекистана провозглашено регулирование отношений, которые возникают при владении, пользовании и распоряжении недрами. В первом разделе рассматриваемых законов содержатся общие положения: об обеспечении рационального, комплексного использования недр; охране недр; охране прав пользователей недр; защите интересов личности, общества и государства.

Провозглашено, что право собственности на недра в пределах данных стран является исключительным правом государства, т.е. недра являются исключительно объектом государственной собственности. А вот право собственности на добытые полезные ископаемые уже доступно, согласно гражданскому законодательству для вещных прав лиц. Ст.6 закона Узбекистана «О недрах» предусматривает, что полезные ископаемые (добытые) могут находиться в государственной собственности, а также в собственности юридических и физических лиц. В Законе Таджикистана этот вопрос о правах на полезные ископаемые не четко решен. Согласно этому закону частная собственность на недра не допускается, купля-продажа, дарение, залог участков недр и самовольный обмен ими запрещаются (ст.2). Правовой режим ресурсов in situ, как и полезных ископаемых, специально не определен.

Как уже отмечалось, существуют некоторые различия в законодательном регулировании отношений недропользования в двух государствах. Согласно Закону Таджикистана «О недрах» управление государственным фондом недр в интересах всего населения страны осуществляется Правительством Республики Таджикистан. Некоторой компетенцией в этой сфере обладает и Маджлиси Олий - Верховный Совет Республики Таджикистан В редакции Законов Республики Таджикистан от 04.11.1995 г. №120, 05.01.2008 г. №351, 31.12.2008 г. №471, 29.12. 2010 г. №663, 28.12.2013 г. №1048.. Государственному регулированию отношений недропользования посвящен раздел IV данного закона. Что же касается закона «о недрах» Узбекистана, то государственное управление недрами возложено на Кабинет Министров Республики Узбекистан, органы государственной власти на местах, а также специально уполномоченные государственные органы. Такими органами являются Государственный Комитет Узбекистана по охране природы, Государственный Комитет Узбекистана по геологии и минеральным ресурсам, Агентство по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору (ст.7 З-на «О недрах» Узбекистана) Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан, 2003 г., № 1, ст. 5; Собрание законодательства Республики Узбекистан, 2007 г., № 50-51, ст. 512; 2011 г., № 1-2, ст. 1, № 36, ст. 365, № 51, ст. 541; 2013 г., № 18, ст. 233; 2016 г., № 17, ст. 173..

Ключевое место отведено в законах регламентации использования недр, причем и в этом вопросе проявляются неодинаковые подходы законодателей. На этом целесообразно остановиться.

Пользование недрами в Республике Узбекистан. Согласно ст.20 Закона «о недрах» пользователями недр могут быть юридические и физические лица. Недра могут предоставляться в срочное (временное) и бессрочное пользование. Сроки временного пользования зависят от того или иного вида деятельности в области недропользования. В бессрочное же пользование могут предоставляться участки недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также образования особо охраняемых геологических объектов. Под последними, согласно ст. 2 , понимаются «научные и учебные полигоны, геологические заповедники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости, имеющие научное, историческое, культурное, эстетическое и иное значение».

Основанием возникновения у конкретного лица права пользования участками недр для геологического изучения, добычи полезных ископаемых, использования минеральных техногенных образований и иных целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, является лицензия. Лицензия выдается юридическому или физическому лицу органом, уполномоченным выдавать лицензии; осуществляется такая выдача по результатам публичных торгов или прямых переговоров юридических или физических лиц с соответствующим органом (ст.27). Лицензии могут выдаваться Государственным комитетом Узбекистана по геологии и минеральным ресурсам, Государственным Комитетом Узбекистана по охране природы и другими уполномоченными Кабинетом Министров Республики Узбекистан органами. При этом многое зависит от вида недропользования. Заслуживает внимания статья 28 Закона, которая регламентирует отношения пользователей горного отвода. В соответствии с лицензией для добычи полезных ископаемых, использования минеральных образований, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых недра предоставляются в виде участков недр, ограниченных по площади и глубине (горный отвод). Хозяйственная и иная деятельность в границах горного отвода может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен. Горные отводы предоставляются Агентством по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору, а порядок их предоставления определяется Кабинетом Министров Узбекистана.

Права и обязанности пользователей недр достаточно объемно расписаны в рассматриваемых законодательных актах.

Пользователи недр имеют право:

- использовать предоставленный им участок недр для любой формы предпринимательской или иной деятельности, соответствующей цели, обозначенной в лицензии;

- использовать результаты своей деятельности, включая полученную информацию о недрах, а также добытые полезные ископаемые или их долю;

- использовать техногенные минеральные образования, полученные в процессе добычи полезных ископаемых и переработки минерального сырья;

- проводить без дополнительных разрешений геологическое изучение недр в границах горного отвода, предоставленного в соответствии с лицензией;

- использовать отходы своего горнодобывающего производства, если иное не оговорено в лицензии, а также целый ряд иных прав в соответствии с законодательством.

К наиболее важным обязанностям пользователей недр можно отнести следующие:

- пользоваться участком недр в соответствии с целью, для которой он предоставлен;

- соблюдать нормы и правила по технологии ведения работ, связанных с пользованием недр и переработкой минерального сырья;

- сохранять добываемые, но временно не используемые попутные полезные ископаемые и обеспечивать их сохранность;

- предоставлять в порядке, установленным законодательством, данные об объеме добытых полезных ископаемых;

- соблюдать утвержденные в установленном порядке стандарты (нормы, правила), регламентирующие условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод и т.п.

Пользование недрами в Таджикистане. Порядок пользования недрами, установленный во втором разделе Закона «О недрах» данной республики, существенно не отличается от изложенного выше порядка, предусмотренного Законом Узбекистана «О недрах». Нормы Закона Таджикистана предусматривают и практически аналогичный порядок лицензирования. Тем не менее, есть незначительные различия. К примеру, ст.10 указывает на то, что пользователями недр, наравне с юридическими и физическими лицами, могут быть и граждане других государств, если другое не предусмотрено законодательными актами Республики Таджикистан.

Заключительные части рассматриваемых законов посвящены ответственности за нарушение законодательства о недрах. Указывается в частности, что лица, виновные в нарушении законодательства о недрах, несут ответственность в установленном порядке. Статья 49 Закона Таджикистана «О недрах» перечисляет нарушения, которые влекут за собой ответственность. Среди них: нарушение порядка пользования недрами; самовольное пользование недрами; не обеспечение сохранности особо охраняемых территорий и объектов окружающей природной среды и т.п.

Споры по вопросам пользования недрами разрешаются органами государственной власти и управления или судом в соответствии с компетенцией и в порядке, установленном законодательством (ст.51 З-на «О недрах» Узбекистана; ст.50 З-на «О недрах» Таджикистана).

Несомненно, эти основополагающие правовые акты по недропользованию были приняты своевременно, они предотвратили анархию бизнеса здесь. В настоящее время эти законы играют очень важную роль в упорядочении деятельности в сфере недропользования. Законодательство о недрах этих республик, наряду с законами о недрах, состоит также из иных актов, постановлений и распоряжений, принимаемых органами государственного управления. Несмотря на наличие этих законов, надо констатировать, что в целом в рассматриваемых странах горное законодательство во всем его нормативном массиве пока не кодифицировано - даже в Таджикистане, значительный процент рельефа которой составляют горы, в которых имеются огромные запасы ценных пород и минералов, не имеющих аналогов в мире. Закон о недрах Узбекистана лишь ориентирует регулирование горных отношений в их совокупности.

В рассматриваемом законодательстве двух государств отсутствуют специальные акты (или отдельные разделы в законодательных актах), посвященные регулированию отношений, возникающих в связи с использованием трансграничных минеральных месторождений. Например, фактически Узбекистан имеет на своих границах с сопредельными государствами залежи нефти и газа. И отсутствие четко сформулированных правил управления трансграничными минеральными ресурсами на уровне международного договора и закона зачастую вызывает трудности и споры.



Заключение

Сегодня практически перед всеми современными государствами возникает проблема определения правового положения трансграничных минеральных ресурсов, т.е. тех, которые залегают по обе стороны государственной границы между двумя соседними государствами. В международно-правовой практике уже нарабатываются некоторые механизмы управления трансграничными минеральными ресурсами, причем как на межгосударственном, так и на национальном уровне, при надлежащей координации. Достаточно в этом плане сослаться на международные договоры о приграничном сотрудничестве (например, соглашения России с КНР о режиме российско-китайской государственной границы 1994 г.; СССР с Монголией о режиме государственной границы 1980 г.), в котором затрагивается сотрудничество, в т.ч. в области горного дела.

В развитых странах функционируют довольно мощные научные центры, включающие и крупные подразделения, разрабатывающие проблемы горного права. Они имеют статус государственных, частных и смешанных учреждений. Из наиболее известных можно отметить действующие в США Институт горного права в Батон-Руже при государственном университете в штате Луизиана, Институт горного права в штате Колорадо, Институт горного права в Скалистых Горах. В Канаде вопросами правового регулирования недропользования успешно занимается Канадский институт природоресурсного права в Калгари. В Германии вопросами горного права активно занимается Школа правовых исследований горного права в университете г.Мюнстер.

Многие правоведы отмечают стремительный темп развития современного законодательства о недрах в последние годы. Перед развитыми странами встала проблема коренной структурной перестройки горных отношений. В горнодобывающей отрасли основными направлениями являются изменение капиталовложений, изменение производственной базы, переход к новым технологиям, развитие информационной инфраструктуры, ведение жесткого экологического регулирования и т.д. Эти радикальные изменения естественно находят отражение и в значительном обновлении законодательства.

Содержание горного законодательства составляют правовые акты и законодательные нормы, регулирующие горные отношения в той или иной стране. Оно определяется в каждой стране в зависимости от сложившейся правовой системы. Вместе с тем ядро горного законодательства составляет регулирование отношений недропользования.

В порядке заключения отметим следующее. Во-первых, очевидны различия в законодательных подходах к определению режима недр. Во-вторых, международное право уже содержит важные положения, применимые к деятельности государств по пользованию недр. В-третьих, исследование правового режима недр только с позиций гражданского права неизбежно влечет к искажению реальной правовой действительности. В-четвертых приоритетным объектом научного исследования с точки зрения международного права являются трансграничные минеральные ресурсы. Если они станут объектом лишь законодательного регулирования, не будет общеприемлемой правовой основы урегулирования конфликтов в связи с использованием этих ресурсов.



Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)// «Собрание законодательства РФ», 04.08.2014, № 31, ст. 4398.

2. Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 (ред. от 03.07.2016) "О недрах" (с изм. и доп., вступ. в силу с 03.10.2016)

3. В редакции Законов Республики Таджикистан от 04.11.1995 г. №120, 05.01.2008 г. №351, 31.12.2008 г. №471, 29.12. 2010 г. №663, 28.12.2013 г. №1048.

4. Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан, 2003 г., № 1, ст. 5; Собрание законодательства Республики Узбекистан, 2007 г., № 50-51, ст. 512; 2011 г., № 1-2, ст. 1, № 36, ст. 365, № 51, ст. 541; 2013 г., № 18, ст. 233; 2016 г., № 17, ст. 173.

5. Вылегжанин А.Н. Подземный предел распространения суверенитета государств//. Государство и право. 2001. №8. С. 19-27

6. Вылегжанина А.Н. Горное дело и окружающая среда: мировой опыт правовой гармонизации.- М. 2000. С.35.

7. Мухитдинов Н.Б. Правовые проблемы пользования недрами. - Алма-Ата. 1972. С.337.

8. Перчик А.И. Основные направления совершенствования горного законодательства России. Государство и право на рубеже веков. - Москва. 2001. С. 203.

Размещено на Allbest.ru